Europees Parlement 2014-2019 Commissie verzoekschriften 29.4.2016 MEDEDELING AAN DE LEDEN Betreft: Verzoekschrift nr. 1517/2012, ingediend door G.S. (Italiaanse nationaliteit), over de vrijwaring van de Italiaanse staat van maritieme concessies als voorzien in Richtlijn 2006/123/EG Verzoekschrift nr. 0365/2014, ingediend door Renato Papagni (Italiaanse nationaliteit), namens FederBalneari, over concessies voor het gebruik van stranden en Richtlijn 2006/123/EG (Bolkestein) Verzoekschrift nr. 0044/2015, ingediend door S. M. (Italiaanse nationaliteit), over de liberalisering van de exploitatie van badinrichtingen overeenkomstig de dienstenrichtlijn 1. Samenvatting van het verzoekschrift Verzoekschrift nr. 1517/2012 In het verzoekschrift wordt erop aangedrongen om maritieme concessies van de Italiaanse staat met betrekking tot stranden die worden uitgebaat als privéstranden uit te sluiten van de werkingssfeer van Richtlijn 2006/123/EG, de zogenaamde dienstenrichtlijn. Volgens indiener is deze richtlijn van toepassing op de liberalisering van diensten, terwijl het bij de maritieme concessies van de Italiaanse staat gaat over concessies met betrekking tot hulpbronnen of publiek eigendom, vergelijkbaar met de openbare concessies voor de exploitatie van mineraalwaterbronnen. De toepassing van deze richtlijn op privéstranden met faciliteiten brengt in de opvatting van indiener het voortbestaan in gevaar van duizenden kleine en middelgrote ondernemingen en zou bovendien leiden tot het verdwijnen van banen. Verzoekschrift nr. 0365/2014 CM\1094931.doc PE519.658v02-00 In verscheidenheid verenigd
Volgens indiener is de Italiaanse wetgeving inzake domeinconcessies voor strandtenten verenigbaar met de "dienstenrichtlijn", die heeft gezorgd voor de liberalisering van diensten. In dit verband pleit hij voor de invoering van procedures voor de toekenning van domeinconcessies aan zee die mededinging bevorderen, waarin rekening wordt gehouden met de tijd die nodig is voor het afschrijven van investeringen (20 jaar en langer). Verzoekschrift nr. 0044/2015 Indiener stelt dat de Italiaanse regering in de acht jaar sinds de vaststelling van de dienstenrichtlijn geen concrete maatregelen heeft genomen om de 30 000 badinrichtingen die momenteel in Italië worden geëxploiteerd, te beschermen. Hij stelt dat de Italiaanse toeristische sector die voornamelijk steunt op kleine en middelgrote familiebedrijven ernstig in de problemen zal komen wanneer overheidsconcessies worden geveild. Volgens indiener zou een dergelijke veiling alleen ten goede komen aan multinationals en criminele infiltratie in de hand werken. 2. Ontvankelijkheid Verzoekschrift nr. 1517/2012 werd ontvankelijk verklaard op 6 mei 2013. Verzoekschrift nr. 0365/2014 werd ontvankelijk verklaard op 4 februari 2014. Verzoekschrift nr. 0044/2015 werd ontvankelijk verklaard op 20 oktober 2015. De Commissie is om inlichtingen verzocht (artikel 216, lid 6, van het Reglement). 3. Antwoord van de Commissie op verzoekschrift nr. 1517/2012, ontvangen op 28 augustus 2013 Indiener dringt er in het verzoekschrift op aan dat de "strandconcessies" worden uitgesloten van de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn 1. Ter ondersteuning van die bewering stelt hij dat de genoemde "concessies" betrekking hebben op goederen, niet op diensten, en dat de concessiehouders niet alleen een economisch belang, maar ook een openbaar belang nastreven. Voorts herinnert hij aan het standpunt van de Commissie dat de exploitatie van mineraalwaterbronnen uitgesloten zou zijn van de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn. In het licht van dat standpunt stelt hij dat de "strandconcessies" eveneens uitgesloten zouden moeten zijn. Bij gebreke hiervan pleit hij voor een "correcte" toepassing van de dienstenrichtlijn omdat stranden, naar zijn mening, geen beperkte hulpbron zijn (in de zin van artikel 12 van de dienstenrichtlijn) en omdat de concessiehouders eveneens deelnemen aan het openbaar gezag en sanitaire diensten verlenen. De Commissie is van mening dat de "strandconcessies" binnen de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn vallen. In het bijzonder bepaalt artikel 12, lid 1: "Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB L 376 van 27.12.2006, blz. 36). PE519.658v02-00 2/2 CM\1094931.doc
onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure." De "strandconcessies" vallen binnen deze categorie aangezien het gaat om vergunningen, van de overheid, die betrekking hebben op een schaarse natuurlijke hulpbron en de levering van een dienst. Er moet tevens op worden gewezen dat de Commissie in 2009 een inbreukprocedure tegen Italië begonnen is met betrekking tot de "strandconcessies". Die procedure is in 2012 afgesloten. Op geen enkel moment is de toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn en met name van artikel 12 in twijfel getrokken. Wat de vraag of de genoemde "strandconcessies" betrekking hebben op een "goed", betreft, neemt artikel 12 voorzeker "goederen" in overweging wanneer het verwijst naar "natuurlijke hulpbronnen". Maar het "goed" is niet het eindproduct van de concessie. Het is een middel voor de levering van een dienst en de vergunning heeft betrekking op de dienst. Op dezelfde wijze sluit artikel 12 niet uit dat de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen, in de zin van dat artikel, verenigbaar is met een doel van openbaar belang. Lid 3 van artikel 12 bepaalt integendeel dat " de lidstaten bij de vaststelling van regels voor de selectieprocedure rekening houden met overwegingen die betrekking hebben op de volksgezondheid, de doelstellingen van het sociaal beleid, de gezondheid en de veiligheid van werknemers of zelfstandigen, de bescherming van het milieu, het behoud van cultureel erfgoed en andere dwingende redenen van algemeen belang ". Het openbaar belang kan dus in overweging worden genomen bij de verlening van de "concessies" zonder dat ze evenwel onttrokken worden aan de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn. Wat het parallellisme met de concessie van mineraalwater betreft, kan de Commissie slechts opnieuw bevestigen dat ze van mening is dat de exploitatie van mineraalwaterbronnen uitgesloten is van de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn. Het element dat, zowel bij het mineraalwater als bij de stranden, aan de grondslag ligt van de concessie is weliswaar een goed, maar dit neemt niet weg dat het voorwerp van de "concessie", het eindproduct van de economische activiteit van de twee concessiehouders, verschillend is. Terwijl het eindproduct van de concessiehouder van de mineraalwaterbron een goed is, is het eindproduct van de economische activiteit van de concessiehouder van het strand een dienst. De Commissie begrijpt het probleem van de ondernemingen met een concessie voor de stranden, vaak familiebedrijven, die investeringen hebben gedaan en leningen zijn aangegaan bij de bank op basis van een concessie die tot voor kort automatisch werd verlengd. Het is evenwel de verantwoordelijkheid van de lidstaat om een oplossing te vinden die het mogelijk maakt rekening te houden met de belangen van de betrokkenen en tegelijkertijd de dienstenrichtlijn naleeft. De Commissie is bereid om besprekingen met de Italiaanse autoriteiten aan te gaan om een oplossing voor dit probleem te vinden. Indiener stelt eveneens dat stranden geen beperkte hulpbron zouden zijn aangezien er nog kilometers kustlijn beschikbaar zijn. In dit verband moet erop worden gewezen dat stranden per definitie beperkt zijn. Hun waarde hangt bovendien af van hun ligging en het aantal verleende vergunningen. Het beheer van de kustgebieden staat aan de lidstaten. De Commissie is van mening dat de dienstenrichtlijn volledig van toepassing is op de strandconcessies. De Commissie heeft begrip voor de moeilijke situatie waarin de CM\1094931.doc 3/3 PE519.658v02-00
concessiehouders verkeren. De Commissie moet er evenwel voor zorgen dat het EU-recht correct wordt toegepast. De Commissie is bereid om besprekingen met de Italiaanse staat aan te gaan om een oplossing te vinden die kan zorgen voor een evenwicht tussen de wensen van de concessiehouders en de noodzaak om het EU-recht correct toe te passen. 4. Antwoord van de Commissie op verzoekschrift nr. 0365/2014, ontvangen op 29 augustus 2014 Indiener wenst dat de Italiaanse autoriteiten de bepalingen van de Italiaanse wet nr. 494/1993, zoals gewijzigd door artikel 1, lid 253 van wet nr. 296/2006, ten uitvoer leggen, op grond waarvan strandconcessies kunnen worden toegekend voor een periode van maximaal 20 jaar. In de praktijk wordt volgens indiener de uitvoering van dit artikel belemmerd. Uitvoeringsbepalingen (aan te nemen door de regering) zouden dus noodzakelijk zijn. In de praktijk blijft de gewone duur van een strandconcessie voor alle stranden in Italië beperkt tot maximaal 6 jaar. Indiener herinnert er in zijn verzoekschrift aan dat de Italiaanse wet inzake strandconcessies tot 2011 voorzag in de toekenning van concessies voor 6 jaar, die bij afloop van de looptijd echter automatisch werden verlengd ten gunste van de concessiehouder. Ten gevolge van een door de Commissie in 2008 begonnen inbreukprocedure (aanmaningsbrief verzonden op 7 mei 2010), hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie op de hoogte gesteld van hun voornemen, in 2011, om het gedeelte van de wet dat voorzag in automatische verlening ten gunste van concessiehouders, in te trekken. Door deze intrekking zijn de concessies van bestaande concessiehouders komen te vervallen, terwijl tegelijkertijd een overgangsperiode tot en met 2015 is ingesteld. Het Italiaanse parlement heeft echter in 2012 de bestaande strandconcessies nog eens verlengd tot en met 31 december 2020. De automatische verlenging van strandconcessies ten gunste van de houders van deze concessies is strijdig met artikel 12 van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt (de dienstenrichtlijn). In dit artikel staat dat "de vergunning voor een passende beperkte duur [wordt] verleend". Op grond van overweging 62 van deze richtlijn "moet de geldigheidsduur van de vergunning zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal". Zo moet de geldigheidsduur door de lidstaat in kwestie worden vastgesteld op grond van de in de dienstenrichtlijn opgenomen criteria, hetgeen dus inhoudt dat de geldigheidsduur voor elke concessie apart wordt vastgesteld waarbij rekening wordt gehouden met de investeringen die diegenen die een dergelijke concessies toegekend krijgen, moeten doen. In het licht van deze discretionaire bevoegdheid van de lidstaten voor de vaststelling van de geldigheidsduur van concessies, beschouwt de Commissie de looptijd van concessies dus niet als een probleem op zich. Het is daarentegen niet toegestaan concessieverlengingen te overwegen ten gunste van de concessiehouders. Op grond van artikel 12 moeten de lidstaten concessies toekennen op basis van "een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende PE519.658v02-00 4/4 CM\1094931.doc
bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure". In Italië is een dergelijke selectieprocedure nog niet ingesteld en de diensten van de Commissie hebben hierover contact met de Italiaanse autoriteiten. Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, wensen de Italiaanse autoriteiten dit probleem binnen een redelijke termijn op te lossen. Dit is niet alleen wenselijk voor de correcte toepassing van de EU-wetgeving, maar ook voor de concessiehouders, die zich in een onzekere situatie bevinden. Een dergelijke situatie belemmert investeringen. De Italiaanse autoriteiten moeten een selectieprocedure instellen "die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure" voor strandconcessies in Italië. De geldigheidsduur van elke nieuwe concessie moet apart worden vastgesteld door de bevoegde autoriteiten in Italië waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak om te zorgen voor de afschrijving van de investeringen en de vergoeding van het kapitaal dat is geïnvesteerd door de persoon die een dergelijke concessie toegewezen krijgt. 5. Antwoord van de Commissie op verzoekschrift nr. 0044/2015, ontvangen op 27 januari 2016 Allereerst wenst de Commissie te wijzen op twee eerdere verzoekschriften (nr. 1517/2012 en nr. 365/2014) die eveneens betrekking hebben op "concessies" voor stranden in Italië en die in dezelfde context van verlenging van concessies passen. De Commissie herinnert er tevens aan dat in de zin van artikel 12 van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt "wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen [wat het geval is bij concessies voor stranden] [...] de lidstaten een selectie [maken] uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt". Bovendien wordt, nog steeds volgens artikel 12, "de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen". Wat de geldigheidsduur betreft wordt in overweging 62 gesteld dat "de verleende vergunning [...] niet buitensporig lang geldig [mag] zijn" en dat "de vergunning zodanig [moet] worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal". Een belangrijk element om rekening mee te houden is de vraag of de verlenging van concessies voor stranden in Italië momenteel het voorwerp vormt van een procedure voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) die bekleed is met een prejudiciële vraag door twee Italiaanse rechtbanken (gevoegde zaken C-458/14 en C-67/15). Op 3 december 2015 heeft een zitting in deze zaak plaatsgehad en op 25 februari 2016 worden de conclusies van de advocaat-generaal verwacht. De Commissie acht het dus opportuun om de bekendmaking van het arrest in de zaak voor het CM\1094931.doc 5/5 PE519.658v02-00
HvJ-EU af te wachten alvorens een krachtig standpunt in te nemen over deze kwestie. 6. Antwoord van de Commissie, ontvangen op 29 april 2016 Verzoekschriften nrs. 1517/2012, 0365/2014 en 0044/2015 Het verband tussen de verzoekschriften is dat ze alle drie betrekking hebben op de verlenging van "concessies" voor stranden in Italië. De Commissie herinnert eraan dat in de zin van artikel 12 van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt "wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen [wat het geval is bij concessies voor stranden] [...] de lidstaten een selectie [maken] uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt". Bovendien wordt, nog steeds overeenkomstig artikel 12, "de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen". Wat de geldigheidsduur betreft wordt in overweging 62 gesteld dat "de verleende vergunning [...] niet buitensporig lang geldig [mag] zijn" en dat "de vergunning zodanig [moet] worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal". Een belangrijk element om rekening mee te houden is de vraag of de verlenging van concessies voor stranden in Italië momenteel het voorwerp vormt van een procedure voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) die bekleed is met een prejudiciële vraag door twee Italiaanse rechtbanken (gevoegde zaken C-458/14 en C-67/15). Op 3 december 2015 heeft een zitting in deze zaak plaatsgehad. In zijn conclusies van 25 februari 2016 heeft de advocaat-generaal verklaard dat de huidige Italiaanse verlengingsregeling in strijd is met artikel 12 van de dienstenrichtlijn. De Commissie acht het opportuun om de bekendmaking van het arrest in de zaak voor het HvJ-EU af te wachten alvorens een krachtig standpunt in te nemen over deze kwestie. PE519.658v02-00 6/6 CM\1094931.doc