2 Grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid 2.1 Grondexploitatiewet en exploitatieplan 2.1.1 inleiding Per 1 juli 2008 trad de Wro in werking als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). De Grondexploitatiewet is in de Wro opgenomen in afdeling 6.4. Onderwerpen tot uitwerking van onderdelen van de Grondexploitatiewet zijn opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) in afdeling 6.2. Met de Invoeringswet Wro is een aantal verwante wetten aangepast, waarvan de wijzigingen in de Woningwet en de Gemeentewet voor het nieuwe stelsel van de grondexploitatie wel het meest relevant genoemd kunnen worden. De doelen van de afdeling Grondexploitatie kunnen zowel op privaatrechtelijke als op publiekrechtelijke wijze worden nagestreefd. Op privaatrechtelijke wijze kan dat als het gemeenlijk streven naar volledige grondverwerving slaagt of als overeenkomsten worden gesloten waarbij exploitatiebijdragen worden afgesproken en locatie-eisen worden vastgelegd. De plicht van artikel 42 van de WRO tot het vaststellen van een exploitatieverordening is in de Wro niet teruggekeerd. Exploitatieovereenkomsten moesten de exploitatieverordening in acht nemen. Artikel 6.23 van de Wro spreekt over de mogelijkheid om een exploitatieverordening vast te stellen, maar niet van een plicht. Wanneer gemeenten zo n verordening niet vaststellen 1 kunnen zij de maximale vrijheden van afdeling 6.4 benutten. Afdeling 6.4 heeft wat die overeenkomsten betreft tot nieuw jargon geleid. Er wordt gesproken over anterieure en posterieure overeenkomsten. Posterieure overeenkomsten zijn aan de orde als er wordt gecontracteerd nadat een exploitatieplan is vastgesteld. Blijkens artikel 6.24, tweede lid, van de Wro 1 Dat zou dan moeten naast de verordening welke in het verleden op grond van art. 42 WRO was vastgesteld. Deze werkt alleen nog voor situaties die onder het overgangsrecht vallen (art. 9.1.17 Invoeringswet Wro), maar niet voor nieuwe situaties omdat de WRO is ingetrokken. 23
wegwijzer exploitatieplannen 2010 moet in zo n overeenkomst het exploitatieplan in acht worden genomen; ze kan geen bepalingen bevatten over onderwerpen welke deel kunnen uitmaken van het exploitatieplan, maar daarin niet zijn opgenomen. Wel kunnen ze bepalingen bevatten over de uitwerking van onderwerpen uit het exploitatieplan. Van anterieure overeenkomsten is sprake indien een overeenkomst over (ten minste) financiële bijdragen aan de grondexploitatie wordt gesloten voordat een exploitatieplan 2 is vastgesteld. 3 Artikel 6.24, eerste lid, van de Wro handelt over deze soort overeenkomsten. Het onderscheid tussen posterieur en anterieur ontstaat door de beperkingen die artikel 6.24, tweede lid, van de Wro stelt aan (posterieure) overeenkomsten nadat een exploitatieplan is vastgesteld. Voor anterieure overeenkomsten gelden deze beperkingen niet. De enige inhoudelijke beperking die de Wro aan anterieure overeenkomsten stelt is dat, als ook financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten het betrokken plan worden overeengekomen, deze een basis moeten hebben in een vastgestelde structuurvisie (art. 6.24 lid 1 onderdeel a). In feite is met dit alles onder de Wro een nieuwe stijl van exploitatieovereenkomsten ontstaan. Daarnaast geldt een procedureel aspect voor beide soorten overeenkomsten: van het sluiten van exploitatieovereenkomsten moet kennisgeving worden gedaan in van gemeentewege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad (art. 6.24 lid 3 Wro). Binnen twee weken na het sluiten van een exploitatieovereenkomst leggen burgemeester en wethouders een zakelijke beschrijving van de inhoud van de overeenkomst ter inzage (art. 6.2.12 Bro). Tot zover heel beknopt het kader van de privaatrechtelijke route. Op publiekrechtelijke wijze worden de doelen van de afdeling grondexploitatie nagestreefd via het exploitatieplan. Een exploitatieplan is een planvorm waarin grofweg twee elementen publiekrechtelijk worden bepaald. 2 Een bijzondere situatie ontstaat als geen exploitatieplan bij een ruimtelijk plan wordt vastgesteld. Na de vaststelling van zo n ruimtelijk plan kan in principe nog steeds een exploitatieovereenkomst worden gesloten. Deze bevat dan niet de beperkingen van art. 6.24 lid 2 Wro. Zo n overeenkomst zou men anterieur kunnen noemen, alleen is het de vraag of dit in de praktijk voor zal komen. Zodra een gemeente een ruimtelijk plan vaststelt voordat de onderhandelingen zijn afgerond en zonder dat een exploitatieplan is vastgesteld, is de kans dat de wederpartij de overeenkomst nog wil sluiten niet groot meer. Er is op dat moment immers geen basis meer om kostenverhaal en locatie-eisen af te dwingen. Bovendien is het afzien van het vaststellen van een exploitatieplan dan in strijd geweest met art. 6.12 Wro. 3 Zie over deze materie uitgebreid M. Fokkema, Wegwijzer exploitatieovereenkomsten 2010. Voor het opstellen van overeenkomsten zie E.R. Hijmans en M. Fokkema (red.), Recht rond Grondtransacties, 2 e druk, 2008. 24
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid Ten eerste is het een plan op basis waarvan kosten van grondexploitatie worden verhaald op diegenen die een bouwvergunning aanvragen voor een bouwplan. Ten tweede is het een plan op basis waarvan het grondgebruik wordt gestuurd door zogenaamde locatie-eisen, waardoor overheden in een bepaalde mate regie kunnen uitoefenen over de gebiedsontwikkeling. Deze beide elementen worden hierna breder behandeld. 2.1.2 kostenverhaal Met een exploitatieplan kunnen de kosten van grondexploitatie worden verhaald. Blijkens artikel 6.16 van de Wro is dat mogelijk tot het niveau van de opbrengsten. Een verlies kan dus niet worden verhaald. Bij de kosten van grondexploitatie gaat het om kosten die gemaakt worden voor de grondverwerving uitvoering van de exploitatie van gronden en voor de voorbereiding daarvan. Het gaat dan in grote lijnen om kosten: ten aanzien van de grondverwerving: de inbrengwaarden van de gronden; ten aanzien van de voorbereiding: onderzoeken, het opstellen van ruimtelijke plannen, plankosten (zoals kosten van het gemeentelijk apparaat); ten aanzien van de uitvoering: het bouwrijp maken van de gronden, de aanleg van nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en het toezicht. Het limitatieve overzicht van de kostensoorten is te vinden in de artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5 Bro. Voor de inwerkingtreding van de Wro konden deze kosten privaatrechtelijk worden verhaald door exploitatieovereenkomsten op basis van artikel 42 van de WRO. 4 Voor het geval dat dit niet slaagde konden de kosten worden verhaald door het heffen van baatbelasting op grond van artikel 222 van de Gemeentewet, mits aan de wettelijke voorschriften rond het bekostigingsbesluit en de baatbelastingverordening was voldaan. Onder de Wro is de baatbelasting alleen nog een restcategorie. Met het oog daarop is door de Invoeringswet Wro 4 Twee situaties werden onderscheiden. De eerste ging uit van het initiatief van de exploitant: waarin de gemeente werd verzocht medewerking te verlenen. De tweede ging uit van aanleg van openbare voorzieningen door de gemeente met een aanbod van een overeenkomst tot betaling van een exploitatiebijdrage. In het laatste geval moest eerst een aangevuld bekostigingsbesluit worden genomen. Dit leidde soms tot verwarring omdat het leek alsof in het eerste geval geen bekostigingsbesluit noodzakelijk was, terwijl het niet vaststellen ervan kon leiden tot het niet kunnen verhalen van kosten. Hier lag een tekortkoming van het model exploitatieverordening van de VNG. 25
wegwijzer exploitatieplannen 2010 artikel 222 van de Gemeentewet zodanig aangepast dat baatbelasting alleen nog kan worden toegepast als het niet mogelijk is een exploitatieplan vast te stellen. 5 Met de Wro is kostenverhaal via exploitatieovereenkomsten als mogelijkheid versterkt. Enerzijds wordt dit veroorzaakt door het vervallen van de plicht om een exploitatieverordening vast te stellen in combinatie met het wegvallen van de beperkingen van de baatbelasting. Anderzijds wordt dit veroorzaakt door de geringe beperkingen die de Wro zelf aan dergelijke overeenkomsten stelt. Een van de verschillen ten opzichte van de WRO is dat met de Wro duidelijkheid is gecreëerd over de posten waaromtrent kostenverhaal mogelijk is. Deze duidelijkheid is via artikel 6.13, achtste lid, van de Wro geboden met de kostensoortenlijst in het Bro, opgenomen in de artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5. In principe mogen via overeenkomsten ook meer kostenposten worden verhaald en mag ook winst worden afgeroomd. 6 In het exploitatieplan wordt de basis gelegd voor het kostenverhaal. Het feitelijke verhaal vindt plaats door een betalingsvoorschrift op te nemen in een bouwvergunning (art. 6.17 lid 1 Wro). 7 Hierbij wordt een betalingstermijn opgenomen en desgewenst een betalingsregeling (art. 6.17 lid 2 Wro). Bij betalingsgebreken kunnen dwangmiddelen worden aangewend, namelijk 1. het stilleggen van de bouw zo nodig gevolgd door 2. het intrekken van de vergunning dan wel 3. een invordering bij dwangbevel (art. 6.21 lid 1 respectievelijk lid 3 respectievelijk lid 2 Wro). 2.1.3 locatie-eisen De Wro maakt het mogelijk om inhoudelijke eisen te stellen aan het gebied waarvoor een exploitatieplan wordt vastgesteld. Daarmee ontstaan, tot op zekere hoogte, mogelijkheden om het grondgebruik te sturen en zo regie te voeren. Deze mogelijkheden zijn geregeld in artikel 6.13, eerste lid, sub c ten vijfde en tweede lid, sub b, c en d, van de Wro. 5 Zo n situatie kan zich voordoen als er wel kosten van openbare voorzieningen zijn maar geen nieuwe bouwplannen in de zin van art. 6.2.1 Bro mogelijk worden gemaakt. Een exploitatieplan kan dan niet worden vastgesteld, maar er kunnen wel percelen gebaat zijn bij de aanleg van de voorzieningen. Bijvoorbeeld als de bestrating van een winkelcentrum wordt verbreed. 6 De beperkende jurisprudentie van art. 42 WRO daarover is voor situaties onder de Wro immers niet van toepassing. 7 Het exploitatieplan vormt ook de basis voor kostenverhaal in een posterieure exploitatieovereenkomst. 26
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid Artikel 6.13, eerste lid, sub c, heeft betrekking op de verplichte exploitatieopzet. In sub c ten vijfde worden mogelijkheden geboden om in de exploitatieopzet een fasering op te nemen voor de uitvoering van werken, werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen en zo nodig koppelingen hiertussen. Dat is een krachtig regie-instrument want daarmee worden de faseringen en de eventuele koppelingen bestuursrechtelijk vastgelegd. Afgifte van een bouwvergunning is niet mogelijk bij strijd met de faseringen of koppelingen. Het tweede lid heeft betrekking op facultatieve elementen. Op grond van sub b kunnen eisen worden opgenomen voor de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied. Blijkens sub c kunnen regels worden opgenomen omtrent het uitvoeren van deze werken en werkzaamheden. Kort gezegd gaat sub b over het wat en sub c over het hoe van de werken en werkzaamheden. Sub d geeft de mogelijkheid om een uitwerking op te nemen van de regels in de Wro 8 met betrekking tot de uitvoerbaarheid. Dit heeft betrekking op de regels in bestemmingsplannen en projectbesluiten voor sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap. Samenvattend gaat het bij locatie-eisen dus om: bepalingen over faseringen en koppelingen; eisen aan werken en werkzaamheden voor bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen, en de inrichting van de openbare ruimte; regels voor de uitvoering van deze werken en werkzaamheden; regels over sociale woningbouw en kavels in particulier opdrachtgeverschap. De grondgebruikkaart, waar artikel 6.13, tweede lid, sub a, van de Wro over spreekt, kan op zich geen locatie-eis worden genoemd. Maar wanneer voorschriften over de hiervoor genoemde faseringen, koppelingen, werken en werkzaamheden en woningbouwcategorieën verwijzen naar een grondgebruikkaart is daarmee die kaart onderdeel van de regels geworden en vormt de kaart daardoor een bindend middel om regie uit te oefenen. De termen eisen en regels hebben hoofdzakelijk hetzelfde karakter. Juridisch hebben deze termen slechts één verschil. Overtreding van sommige voorschriften 8 Zie de art. 3.1 lid 1 en 3.8b lid 3 Wro. 27
wegwijzer exploitatieplannen 2010 levert wel een strafbaar feit op in de zin van de Wet op de economische delicten, maar overtreding van andere voorschriften niet. Voor handelen in strijd met de eisen als bedoeld in artikel 6.13, tweede lid, sub a, geldt dat niet, maar voor de overtreding van de regels op grond van artikel 6.13, tweede lid, sub c en sub d geldt dat wel. Voor de leesbaarheid wordt in dit boek deze nuance alleen genoemd als het om deze strafbaarheid gaat. Voor het overige wordt er aan voorbij gezien en wordt de term regels gebruikt, dit in aansluiting bij de regels van een bestemmingsplan. In plaats van regels wordt in dit boek soms ook gesproken worden van voorschriften. 9 De regels hebben een bindend karakter. Overtreding van een regel levert een aanleiding op om op te treden met een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Daar waar overtreding van een regel (in casu dus regels over uitvoering en woningbouwcategorieën) ook een delict oplevert in de zin van de Wet op de economische delicten, is daarnaast ook strafrechtelijk optreden mogelijk. Door te werken met regels hebben gemeenten tot een bepaalde hoogte grip op de ontwikkeling van de locatie waarvoor het exploitatieplan wordt vastgesteld. In de literatuur is inmiddels de term locatie-eisen ingeburgerd. Deze term zal om die reden in dit boek ook worden gebruikt, waarmee vooral op de inhoudelijke kant van de regels wordt gedoeld. 2.1.4 plicht en bevoegdheid tot vaststellen van exploitatieplannen Blijkens artikel 6.12, eerste lid, van de Wro is het vaststellen van een exploitatieplan verplicht voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen. Deze algemene maatregel van bestuur is het Bro waarin in artikel 6.2.1 is vastgelegd wat onder een bouwplan in de zin van de wet moet worden verstaan. Het onderdeel betekenis bouwplan (hoofdstuk 3) gaat hier nader op in. 9 Strikt genomen kan de term voorschriften het beste worden beperkt tot situaties waarin aan een persoon iets wordt voorgeschreven. Een duidelijk voorbeeld hiervan in dit verband is art. 6.17 lid 1 Wro: het artikel op grond waarvan aan de bouwvergunning een betalingsvoorschrift wordt verbonden. De vergunning is individueel geadresseerd. In onderscheid daarvan richten regels zich op eigenaren en op een ieder die in het exploitatiegebied werken en werkzaamheden wil uitvoeren. 28
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid Artikel 6.12, tweede lid, van de Wro regelt een aantal uitzonderingen op de plicht tot vaststelling van een exploitatieplan. Bij het afsluiten van de kopij voor dit boek is een wetsvoorstel ingediend dat een extra aantal uitzonderingen toevoegt. Het wetsvoorstel voorziet in het vaststellen van een algemene maatregel van bestuur die gevallen aanwijst waarin ook kan worden afgezien van het vaststellen van een exploitatieplan. 10 Het blijkt te gaan om zogenaamde kruimelgevallen. 11 Via deze band van de uitzonderingen blijkt bij welke soort ruimtelijke plannen een exploitatieplan behoort. Het gaat dan om een bestemmingsplan, een projectbesluit, een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro of een besluit tot afwijking van een beheersverordening, als bedoeld in artikel 3.40, eerste lid, van de Wro. De plicht tot vaststelling van een exploitatieplan geldt niet indien: a. het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is; b. het bepalen van een tijdvak of fasering als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, 4, onderscheidenlijk 5 van de Wro niet noodzakelijk is; en c. het stellen van eisen, regels, of een uitwerking van regels als bedoeld in artikel 6.13, tweede lid, onderscheidenlijk b, c of d, van de Wro niet noodzakelijk is. Zijn die uitzonderingen cumulatief aan de orde dan kan de gemeenteraad besluiten geen exploitatieplan vast te stellen. Dit speelt een rol als de raad wenst af te zien van de vaststelling van een exploitatieplan. Omdat deze elementen als uitzondering op de vaststellingsplicht zijn geformuleerd zal bij de vaststelling van het ruimtelijke plan gemotiveerd moeten worden aangegeven dat ze in het concrete geval aan de orde zijn. De raad kan, als deze uitzonderingen aan de orde 10 Wetsvoorstel Kleine wijzigingen en reparaties in diverse wetten op het terrein van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer, Kamerstukken II 2009/10, 32277, nr. 2, artikel IX, dat wijzigingen in de Wro regelt met onder B: In artikel 6.12, tweede lid, aanhef, wordt na vast te stellen, ingevoegd: in bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen gevallen of. 11 Memorie van toelichting, Kamerstukken II 32 277, nr. 3, p. 8: Gebleken is dat bij sommige locaties kostenverhaal verplicht is, hoewel er nauwelijks reële kosten zijn die de gemeente wil verhalen, bijvoorbeeld omdat het uitsluitend apparaatskosten betreft, die in de praktijk zo nodig via de leges in rekening worden gebracht, of omdat de opbrengsten van het exploitatiepplan niet opwegen tegen de bestuurlijke kosten. Daarnaast kan het gaan om kruimelgevallen waarin de kosten verhaald kunnen worden via een naderhand te sluiten contract. Voorbeelden van dat laatste is het maken van een inrit naar de openbare weg en een aansluiting op het riool. Het is daarom wenselijk dat de gemeente bij dit soort kosten de mogelijkheid krijgt om af te zien van het opstellen van een exploitatieplan. 29
wegwijzer exploitatieplannen 2010 zijn, overigens ook onverplicht kiezen voor de vaststelling van een exploitatieplan. Dan is het een extra garantie bijvoorbeeld voor het geval van faillissement. Praktisch komt het er op neer dat aan deze uitzonderingen is voldaan: als het kostenverhaal voor het gehele exploitatiegebied verzekerd is hetzij door de koopsommen (of erfpachtcanons) bij gemeentelijke gronduitgifte hetzij door betaling van (of garanties voor de betaling van) exploitatiebijdragen op grond van overeenkomsten over grondexploitatie met particuliere eigenaren; 12 én als de gemeenteraad het bepalen van locatie-eisen hetzij niet nodig acht, hetzij die eisen verwerkt in voorwaarden voor de gronduitgifte danwel in overeenkomsten over grondexploitatie. De uitzonderingen hebben betrekking op het bewandelen van het privaatrechtelijke spoor. Het gebruik van het woord uitzonderingen zou de indruk kunnen wekken dat het in de praktijk om uitzonderlijke situaties zou gaan als gemeenten het privaatrechtelijke spoor bewandelen. Dat is echter niet het geval. In de memorie van toelichting op de Grondexploitatiewet geeft de minister een voorkeur aan voor het privaatrechtelijke spoor. 13 Dit spoor biedt in een aantal opzichten meer mogelijkheden dan het publiekrechtelijke spoor. Voor wat betreft de gemeentelijke gronduitgifte valt te denken aan de meerdere mogelijkheden tot sturing van het grondgebruik en aan het benutten van eventuele winsten voor locatieverevening, waardoor ook onrendabele locaties eerder kans maken op (her)ontwikkeling. Voor wat betreft het aangaan van overeenkomsten valt te denken aan het feit dat over meer onderwerpen afspraken gemaakt kunnen worden en aan de mogelijkheid om financiële afspraken te maken die verder gaan dan hetgeen in exploitatieplannen kan worden vastgelegd. Het privaatrechtelijke spoor heeft echter ook zwakheden en beperkingen. Onder omstandigheden kan grondverwerving tot te grote financiële risico s leiden, waardoor het voor gemeenten beter is de grondexploitatie aan de markt over te laten. Gemeenten kunnen bij hun grondverwervingen ook stuiten op terechte beroepen op zelfrealisatie. Dat leek tot begin 2009 eerder regel dan uitzondering. 14 Bij contractuele samenwerking kunnen gemeenten te maken krijgen met gebreken in de nakoming door marktpartijen en/of met faillissementen. Het streven 12 Dit kan ook betrekking hebben op overeenkomsten waarin de overheid en marktpartij beiden risicodragend deelnemen. 13 Deze voorkeur is niet in de wet vastgelegd. 14 Toen daarna de kredietcrisis begon door te werken viel een kentering te bespeuren. 30
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid naar contractuele samenwerking maakt de gemeente afhankelijk van marktpartijen. Bij het werken met exploitatieplannen is dat formeel niet het geval. Hier speelt echter wel de mogelijkheid van het indienen van zienswijzen en van het instellen van beroep, waardoor de gemeente ook in het publiekrechtelijke spoor rekening moet houden met marktpartijen. Voor het geval zich een faillissement van de contractspartij voordoet voordat de exploitatiebijdrage is betaald of voordat aan de locatie-eisen is voldaan, is het naast het verkrijgen van contractuele zekerheid van belang dat er een exploitatieplan op de achtergrond is. Daarmee is dan in ieder geval de betaling van de exploitatiebijdrage (ook al is die wellicht lager dan contractueel was vastgelegd) en het kader van de eventuele locatie-eisen veiliggesteld. Een ander punt is dat een focus op het privaatrechtelijke spoor kan leiden tot onnodige vertraging in de start van de gebiedsontwikkeling. Wil men hoe dan ook het privaatrechtelijke spoor bewandelen, dan zal men met het in procedure brengen van het ruimtelijke plan moeten wachten totdat de overeenkomst is getekend. Na de vaststelling van het ruimtelijke plan is er immers geen basis meer voor kostenverhaal of voor het hanteren van locatie-eisen wanneer geen exploitatieplan is vastgesteld. Met een dergelijke focus maakt de overheid de planvorming afhankelijk van de tijd die het voeren van onderhandelingen nu eenmaal kost. Onderhandelingen kunnen immers moeizaam verlopen. Dergelijke overwegingen spelen ook een rol bij de afweging af te zien van een streven naar gebiedsdekkende anterieure exploitatieovereenkomsten en in te zetten op de vaststelling van een exploitatieplan. Ze spelen ook een rol bij de vraag of het raadzaam is om naast het aangaan van anterieure exploitatieovereenkomsten uit te gaan van een vrijwillig besluit tot vaststelling van een exploitatieplan. Dergelijke overwegingen illustreren waarom het aan te raden is bij de onderhandelingen te beschikken over een concept exploitatieplan. Ook wanneer het onzeker is of een gemeentelijke grondverwerving volledig slaagt voordat volgens planning de bestemmingsplanprocedure 15 start, is het zinvol om rekening te houden met de vaststelling van een exploitatieplan. Als de verwerving namelijk niet slaagt zal immers gekozen moeten worden voor het verder werken op basis van een faciliterend uitgangspunt of voor het verder werken op basis van een actief grondbeleid (als dat gemeentelijk beleid is). In het laatste geval zal met de vaststelling van een bestemmingsplan ook een onteigeningstitel worden beoogd. Als op het moment van vaststelling van het bestem- 15 Die planning kan inhoudelijk-politieke redenen hebben, maar kan ook worden ingegeven door het belang om bijtijds een gevestigd voorkeursrecht te bestendigen. 31
wegwijzer exploitatieplannen 2010 mingsplan het kostenverhaal en de locatie-eisen niet anderszins verzekerd zijn op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan, zal een exploitatieplan vastgesteld moeten worden. Verder speelt bij het streven naar anterieure exploitatieovereenkomsten uiteraard een rol dat ook de wederpartijen beseffen dat het exploitatieplan formeel de publiekrechtelijke achtervang vormt. Gemeenten kunnen wel pogen meer te bereiken met contractvorming, maar marktpartijen weten evenals gemeenten waar de ondergrenzen liggen. Die liggen bij de wettelijke mogelijkheden en beperkingen van het exploitatieplan. In die zin heeft het exploitatieplan een reflexwerking naar de onderhandelingen. Om op realistische wijze onderhandelingen over anterieure overeenkomsten te kunnen voeren zullen beide partijen moeten nagaan welke financiële uitkomsten en locatie-eisen in het concrete geval in het exploitatieplan opgenomen kunnen worden. Als gebiedsdekkend anterieure overeenkomsten zijn gesloten, zal bij het raadsbesluit tot vaststelling van het bestemmingsplan gemotiveerd moeten worden dat het kostenverhaal en de eventuele locatie-eisen op deze wijze anderszins verzekerd zijn. Als er het er op aan komt zal aannemelijk gemaakt moeten worden dat het te verhalen bedrag tenminste het bedrag vormt dat op basis van een exploitatieplan kan worden verhaald. Anders is immers niet het verhaal van alle kosten 16 anderszins verzekerd en gaat het beroep op de uitzondering niet op. 17 Bovendien, indien ten opzichte van het exploitatieplan een te laag bedrag zou worden verhaald, kan sprake zijn van een situatie van ongeoorloofde staatssteun. 18 Als (belanghebbende) tegenstanders van de betreffende locatieontwikkeling ontdekken dat de exploitatiebijdrage te laag is ten opzichte van een exploitatieplan en daar een beroepsprocedure aan verbinden, komt de wederpartij van de gemeente in een uiterst lastige positie terecht. 19 De ongeoorloofde staatssteun moet 16 Strikt genomen bevat de Wro geen plicht om contractueel ten minste het bedrag te verhalen dat op grond van een exploitatieplan kan worden verhaald. Het vloeit wel voort uit de beginselplicht tot kostenverhaal, waarbij het uiteraard over alle kosten gaat; zie ook art. 6.17 lid 1 Wro. In de praktijk zal het niet altijd mogelijk zijn de kosten te ramen op het detailniveau als gewenst is in een exploitatieplan. Wanneer een anterieure overeenkomst wordt gesloten een jaar voordat het bestemmingsplan in procedure gaat, kunnen er in de tussentijd al weer ontwikkelingen in het kosten- en opbrengstenniveau zijn voorgevallen. 17 Zie M. Fokkema, Wegwijzer exploitatieovereenkomsten 2010, paragraaf 9.3 (anderszins verzekerd). 18 Zie M. Fokkema, Wegwijzer exploitatieovereenkomsten 2010, paragraaf 10.5 (staatssteun algemeen). 19 Het zal niet eenvoudig zijn de stelling dat de exploitatiebijdrage te laag is te onderbouwen. Via de band van de publicatieplicht van exploitatieovereenkomsten ingevolge art. 6.24 lid 3 Wro, de ter inzage legging van de zakelijke beschrijving van de exploitatieovereenkomst ingevolge art. 6.2.12 Bro en een eventueel beroep op de Wet openbaarheid van bestuur zouden (belanghebbende) tegenstanders toch een eind kunnen komen met het opzetten van zo n onderbouwing. 32
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid dan immers aan de staat worden terugbetaald. Dat zou in een uiterste geval tot een faillissement kunnen leiden. De gemeente kan daarmee ook met de last van vertraging te maken krijgen op grond van de direct werkende stand stillbepaling. 20 Met het oog hierop zal bij de onderhandelingen over anterieure overeenkomsten inzicht moeten bestaan over de hoogte van het bedrag dat ten minste verhaald zou moeten worden als een exploitatieplan wel verplicht zou zijn. 21 Al met al zijn er tal van situaties waarbij de publiekrechtelijke route op zijn minst op de achtergrond fungeert en situaties waarbij de publiekrechtelijke route van meet af aan op de voorgrond staat. De conclusie is dat het raadzaam is om het exploitatieplan als denk- en werkkader te beschouwen met het oog op de realisatie van gebiedsontwikkeling. Dat geldt ook wanneer er gestreefd wordt naar gebiedsdekkende exploitatieovereenkomsten en mogelijk ook bij het voeren van een actieve grondpolitiek. 2.1.5 enkele implicaties van de wabo en de crisis- en herstelwet Bij het afsluiten van de kopij voor dit boek was de besluitvorming over de Invoeringswet Wabo en over de Crisis- en herstelwet nog niet afgerond. Inwerkingtreding van deze wetten volgens de voorliggende voorstellen heeft gevolgen voor de toepassing van afdeling 6.4 van de Wro en daarmee voor het werken met exploitatieplannen. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Als gevolg van de Wabo zal formeel niet langer worden gesproken van een bouwvergunning, maar van een omgevingsvergunning. Dit boek verschijnt voor de inwerkingtreding van de Wabo. Om die reden, 22 maar vooral vanwege aansluiting bij diep ingesleten spraakgebruik, is er gemakshalve voor gekozen om in dit boek te spreken van bouwvergunning en nog niet van omgevingsvergunning. 20 Art. 88 lid 3 EG-verdrag. 21 Men kan zich afvragen of dit alles op dezelfde manier geldt bij volledige gemeentelijke gronduitgifte. De Europese regelgeving rond ongeoorloofde staatssteun gaat voor aan- en verkoop van gronden en gebouwen uit van een openbare biedprocedure of van een taxatie van de marktwaarde door een onafhankelijke deskundige. Men mag aan ondernemers op basis van deze regels niet minder bedingen dan de marktwaarde. Gemeenten mogen bij grondverkoop wel prijzen (pogen te) bedingen boven de marktwaarde. Zou het afspreken van prijzen conform de marktwaarde desondanks tot een niet volledig kostenverhaal leiden, dan is de situatie vergelijkbaar met die in art. 6.16 Wro. Dat is geen vorm van ongeoorloofde staatssteun, omdat de marktwaarde in rekening is gebracht. 22 Planningen van de inwerkingtreding van veelomvattende wetten willen nog wel eens wijzigen door uitstel van besluitvorming op onderdelen. 33
wegwijzer exploitatieplannen 2010 Via de Invoeringswet Wabo gaat het projectbesluit op in de omgevingsvergunning. Zo zou gesproken kunnen worden van een projectomgevingsvergunning. Het besluit tot afwijking van de beheersverordening zou, in die lijn, aangeduid kunnen worden als projectafwijkingsomgevingsvergunning. Voor de behandeling van de onderwerpen in dit boek spelen deze wijzigingen een ondergeschikte rol. Om deze wijzigingen zichtbaar te maken is in bijlage 1 de tekst van afdeling 6.4 van de Wro opgenomen zoals deze gold per 1 januari 2010 en de tekst zoals deze zal luiden bij aanvaarding en inwerkingtreding van de Invoeringswet Wabo. In bijlage 5 zijn de artikelen 2.10, eerste lid, sub c, en 3.5 van de Wabo opgenomen. Bij inwerkingtreding van de Wabo vervangen deze artikelen de artikelen 44, eerste lid, sub g, en 50a van de Woningwet. Deze artikelen regelen de weigering van de bouwvergunning bij strijd met het exploitatieplan of met de regels van het exploitatieplan respectievelijk de aanhoudingsplicht van de bouwvergunning zolang het exploitatieplan nog niet onherroepelijk is en de bevoegdheid tot het doorbreken van deze aanhoudingsplicht. De Crisis- en herstelwet De Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) heeft, enkele wijzigingen voor het werken met exploitatieplannen tot gevolg. Allereerst wordt tijdelijk het projectuitvoeringsbesluit 23 geïntroduceerd voor projecten die bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen en voor projecten die geheel of hoofdzakelijk voorzien in de bouw van woningen tussen bepaalde minimum- en maximumaantallen. 24 Als zo n besluit niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan of een beheersverordening, geldt het projectuitvoeringsbesluit als projectbesluit of besluit tot afwijking van de beheersverordening in de zin van de Wro. 25 Afdeling 6.4 van de Wro is van overeenkomstige toepassing, zij het op een aangepaste manier. 26 Met het vaststellen van een projectuitvoeringsbesluit geldt dus de plicht van artikel 6.12 van de Wro tot vaststelling van een exploitatieplan. 27 Omdat het projectuitvoeringsbesluit zowel de bouwvergunning als het ruimtelijk besluit behelst, zou de vreemde situatie ontstaan dat met de gelijktijdige vaststelling van een exploitatieplan ook een op het exploitatieplan gebaseerde exploitatiebijdrage als betalingsvoorschrift aan het projectbesluit zou moeten 23 Zie S. Hilligers en T.E.P.A. Lam, Het projectuitvoeringsbesluit, TBR 2010, nr. 2. 24 Art. 2.9 lid 1 Chw. 25 Art. 2.12 Chw. 26 Art. 2.15 Chw. 27 De memorie van toelichting meldt dat aan een projectuitvoeringsbesluit een exploitatieplan kan worden vastgesteld. Zie S. Hilligers en T.E.P.A. Lam, Het projectuitvoeringsbesluit, TBR 2010, p. 9 e.v., die op p. 11 betogen dat hier moet had behoren te staan. Vermoedelijk echter bedoelt de memorie van toelichting hier niet de plicht van art. 6.12 Wro te bestrijden, maar wat kort door de bocht rekening te houden met de uitzonderingen van art. 6.12 lid 2. 34
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid worden verbonden. Om dat te voorkomen bepaalt de Chw dat voor de aanvang van de bouw van bouwplannen als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de Wro een melding aan burgemeester en wethouders wordt gedaan. Burgemeester en wethouders geven dan, bij de start van de bouw, een beschikking met de inhoud van artikel 6.17 van de Wro aan de eigenaar van gronden waarop gebouwd wordt. De met de Chw beoogde wijziging van de Onteigeningswet houdt een centrale besluitvorming over onteigening in. De gemeenteraad is dan niet langer het orgaan dat besluit tot onteigening, maar doet daartoe een verzoek aan de Kroon. Een ander onderdeel van het wetsvoorstel is dat voor het indienen van een onteigeningsverzoek geen vastgesteld bestemmingsplan nodig is. Voldoende is dat de ter visie legging van het ontwerp bestemmingsplan heeft plaatsgevonden, zodat belanghebbenden hun zienswijzen op het voorgenomen ruimtelijk besluit hebben kunnen indienen. De aanpak rond onteigening is van invloed op de manier waarop in het exploitatieplan de inbrengwaarden worden bepaald 28 en waarop de paragraaf beoogde verwervingen wordt voorbereid. 29 2.2 Exploitatieplan en grondbeleid 2.2.1 exploitatieplan als instrument van grondbeleid Eigendomsanalyse Bij het begin van de voorbereiding van elke locatieontwikkeling is een analyse van de eigendomsposities onmisbaar en veelal de eerste stap. Beschikt de gemeente over alle gronden in het gebied waarvoor zij een (her)ontwikkeling gerealiseerd wil zien of zijn er ook andere eigenaren? Of zijn het alleen andere eigenaren? Als er andere eigenaren zijn is de vraag welke soort partijen dat zijn. Is bekend of zij de ontwikkeling zelf kunnen en willen realiseren? Wanneer de gemeente bij de initiatieffase van een locatieontwikkeling over alle gronden beschikt is een exploitatieplan niet aan de orde. Evenmin wanneer de gemeente vroegtijdig alle gronden weet te verwerven. Maar voor zover dat niet het geval is, is het van belang na te denken over het te voeren grondbeleid. Exploitatieplan als instrument van grondbeleid Voordat ingegaan wordt op allerlei inhoudelijke, financiële en procedurele aspecten van exploitatieplannen is het goed het fenomeen exploitatieplan te bezien in 28 Zie paragraaf 6.2.1. 29 Zie paragraaf 6.8. 35
wegwijzer exploitatieplannen 2010 het bredere perspectief van gemeentelijk grondbeleid. Onder grondbeleid kan worden verstaan: het op zodanige wijze handhaven van het bestaand grondgebruik, dan wel het realiseren van gewenste veranderingen in dit grondgebruik dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruimtelijke ordening. 30 Het grondbeleid is een middel om ruimtelijke plannen te verwezenlijken en wordt in dit boek bezien in het kader van locatieontwikkeling. Dit grondbeleid wordt vanouds onderscheiden in actief en faciliterend grondbeleid en soms ook met passief grondbeleid als derde categorie. Men kan niet goed werken met exploitatieovereenkomsten (nieuwe stijl) en exploitatieplannen zonder te letten op de positionering ervan binnen het gemeentelijk grondbeleid. Het werken met exploitatieplannen leidt ook tot een verbreding van en herpositionering binnen het grondbeleid. 2.2.2 actief grondbeleid Bij actief grondbeleid gaat het om een gemeentelijk beleid van actieve grondverwerving, veelal voorafgegaan door het vestigen van voorkeursrechten op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (WVGem). Sluitstuk van het actieve grondbeleid is onteigening. Het eigendomsrecht brengt het zelfrealisatierecht 31 met zich mee. Dat doet zich vooral gelden bij het onteigeningsrecht. Dat kan een geduchte belemmering vormen bij het voeren van een actief grondbeleid. Als eigendomsposities (geheel of deels) zijn verworven door partijen die zelf kunnen en willen ontwikkelen kan de gemeente besluiten zich hier direct bij neer te leggen en te streven naar kostenverhaal: een overstap naar faciliterend grondbeleid. De regie die de gemeente daarbij kan voeren hangt mede af van de vraag of zij een bepaalde vorm van planuitvoering in het publieke belang geboden acht. Zie daarover het onderdeel beoogde verwervingen (paragraaf 6.8). De gemeente kan ook pogen vooralsnog vast te houden aan een actief grondbeleid door het zoeken van contractuele of institutionele vormen van (risicodragende) samenwerking tussen overheid en marktpartij. Bij contractuele vormen valt te denken aan bouwclaimovereenkomsten of aan gezamenlijke vormen van grondexploitatie (met inbreng van eigen gemeentegronden). Een institutionele 30 J.A.M. van den Brand en A.W. Klaassen, Het gemeentelijk grondbeleid, instrumenten voor een integrale aanpak, p. 1. 31 Het recht van zelfrealisatie kan worden omschreven als het recht om op eigen grond de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt zelf te benutten voor het realiseren van gebouwen en openbare voorzieningen, met dien verstande dat deze realisatie moet plaatsvinden binnen de vorm van planuitvoering die de gemeente in het publieke belang geboden acht. 36
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid vorm is het aangaan van een gezamenlijke rechtspersoon. 32 Slagen deze pogingen tot het voeren van een actieve grondpolitiek niet omdat de eigenaren zelf kunnen en willen realiseren volgens de vorm van planuitvoering die de gemeente voor ogen staat, dan zal de gemeente moeten overschakelen naar een faciliterende grondpolitiek. 2.2.3 faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid heeft met de inwerkintreding van de Wro een wijziging ten opzichte van de situatie onder de (oude) WRO ondergaan. Het toepassingsbereik van de baatbelasting is sterk ingeperkt als gevolg van de introductie van het exploitatieplan. Door te werken met exploitatieplannen worden de mogelijkheden om regie te voeren bij faciliterend grondbeleid versterkt. Bij faciliterend grondbeleid streeft een gemeente in principe geen verwerving van gronden na, doorgaans met uitzondering van de ondergrond van de voorzieningen van openbaar nut. Deze gronden worden, na oplevering van deze voorzieningen, in de regel in eigendom aan de gemeente overgedragen met het oog op de gemeentelijke beheertaak. Een kenmerk van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente weliswaar de eigendomsposities respecteert, maar wel de regie wil voeren, het laatste in tegenstelling tot passief grondbeleid, dat in Nederland maar weinig voorkomt. Het faciliteren bestaat uit het vaststellen van een ruimtelijk besluit, zoals het vaststellen van een bestemmingsplan, en uit het nemen van maatregelen die de gemeentelijke regie waarborgen. Waar dat onder de WRO eigenlijk alleen met contracten mogelijk was, biedt de Wro met het exploitatieplan een regie-instrument. Onder de WRO werd een keus voor faciliterend grondbeleid vaak ingegeven doordat particuliere grondeigenaren vanwege hun grondposities over konden gaan tot zelfrealisatie. Zij namen het initiatief voor de (her)ontwikkeling van een locatie en verzochten om medewerking voor het tot stand brengen van openbare voorzieningen als wegen en riolen. Zij verzochten de gemeente daarnaast om planologische medewerking indien realisatie van hun plannen binnen het geldende bestemmingsplan nog niet mogelijk was. De gemeente kon door het aangaan van een exploitatieovereenkomst met de betreffende eigenaren overeen- 32 Zie E.R. Hijmans en M. Fokkema (red.), Recht rond grondbeleid 2 e druk, 2007, p. 437-438. 37
wegwijzer exploitatieplannen 2010 komen (zich in te spannen voor de nodige bestemmingswijziging en) om voor rekening van de marktpartij de voorzieningen van openbaar nut aan te leggen. 33 Het was ook denkbaar dat particuliere eigenaren geen initiatieven namen, maar de gemeente eigen redenen had op haar eigen grond voorzieningen van openbaar nut aan te leggen. Aan eigenaren die hier baat bij hadden werd, overeenkomstig de exploitatieverordening, een exploitatieovereenkomst aangeboden om de kosten van deze voorzieningen te verhalen. Slaagde het sluiten van zo n overeenkomst niet, dan konden de kosten alleen worden verhaald als de gemeente tijdig een bekostigingsbesluit had genomen, een baatbelastingverordening vaststelde en vervolgens overging tot het heffen van baatbelasting. Met het heffen van baatbelasting werd in de regel geen volledig kostenverhaal bereikt. De heffing van baatbelasting werd in sommige situaties ook als onbillijk ervaren. Percelen die objectief gezien gebaat werden door de aanleg van openbare voorzieningen werden belast ook al profiteerden de eigenaren niet of nauwelijks van die voorzieningen. Een andere reden om grondverwerving aan marktpartijen over te laten kon gelegen zijn in de wens van de gemeente om geen risico s te lopen bij het voeren van grondexploitaties. 2.2.4 wijzigingen in grondbeleidsinstrumentarium Vergelijken we de mogelijkheden van de WRO met die van de Wro dan worden enkele verschillen in het beleidsinstrumentarium zichtbaar. In principe is volledig kostenverhaal mogelijk, althans voor die soorten kosten die opgenomen zijn in de artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5 van het Bro (de kostensoortenlijst). De grens ligt bij de toepassing van artikel 6.16 van de Wro: kosten kunnen worden verhaald tot het niveau van de opbrengsten. Een eventueel verlies op de grondexploitatie kan dus niet langs de publiekrechtelijke weg worden doorberekend en blijft voor rekening van de gemeente voor zover daarover niet anterieur is gecontracteerd. Een verschil met baatbelasting is dat kostenverhaal op basis van het exploitatieplan geen fiscale maatregel is. Voor zover er geen contractuele exploitatiebijdragen worden overeengekomen, wordt de exploitatiebijdrage opgelegd bij een bouwvergunning. Alleen diegenen die de mogelijkheden van het bestemmingsplan gebruiken om een nieuw bouwplan te realiseren en daartoe vergunning 33 Dan kan zich onder de Wro op dezelfde manier voordoen. Als de gemeente geen overwegende bezwaren heeft tegen samenwerking met ontwikkelaars en dus niet absoluut eerst wil trachten zelf te verwerven, is het mogelijk om een faciliterend grondbeleid vast te leggen. 38
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid vragen, worden belast met een exploitatiebijdrage. Op degenen die geen nieuw bouwplan kunnen of willen realiseren kunnen dus geen kosten worden verhaald. Voor de gemeente houdt dat in dat er een gat in het kostenverhaal ontstaat als geen vergunningen worden aangevraagd voor percelen waar het bestemmingsplan nieuwe bouwplannen mogelijk heeft gemaakt. Als eigenaren niet overgaan tot realisatie staat de gemeente voor de keus om al dan niet over te gaan tot verwerving en zonodig onteigening. Of onteigening reëel is moet per geval worden bekeken. Daarvoor moet immers zowel noodzaak als urgentie bestaan. Het niet ontvangen van een exploitatiebijdrage op zichzelf is onvoldoende grond voor onteigening. Maar als ook voldaan wordt aan de criteria noodzaak en urgentie en het exploitatieplan wordt opgevoerd als de vorm van planuitvoering waaraan in het publieke belang dringend behoefte bestaat zal een reële kans op onteigening bestaan. Een beroep op zelfrealisatie doet zich immers niet voor als de eigenaar niet van plan is de bouwvergunningen aan te vragen. Zie hierover verder het onderdeel beoogde verwervingen (paragraaf 6.8). Is de grond door verwerving of onteigening gemeente-eigendom geworden dan worden de kosten via gemeentelijke gronduitgifte gedekt. Wanneer de gemeente niet bereid is het onteigeningsmiddel in te zetten dient zij een verlies vanwege onvolledig kostenverhaal te accepteren. 34 Er is nog een opvallender verschil tussen WRO en Wro met betrekking tot de instrumenten van grondbeleid. Afdeling 6.4 van de Wro maakt het mogelijk om locatie-eisen te stellen. In de paragrafen 6.4 tot en met 6.7 zal daar breed op worden ingegaan. Kort gezegd zijn er drie soorten locatie-eisen. In de eerste plaats is het mogelijk eisen te stellen voor enkele specifieke woningbouwcategorieën. In de tweede plaats kunnen eisen en regels worden gesteld aan werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het uitgeefbaar gebied, voor de aanleg van nutsvoorzieningen en voor de inrichting van de openbare ruimte. In dat verband kunnen ook regels worden gesteld aan de (wijze van) uitvoering van deze werken en werkzaamheden. In de derde plaats kunnen regels worden opgenomen over tijdvakken, faseringen en koppelingen tussen werken, werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen. Onder de WRO kon men, bij het aangaan van exploitatieovereenkomsten, over dergelijke zaken alleen contractuele afspraken maken. Omtrent woningbouwcategorieën konden alleen afspraken worden gemaakt in overeenstemming 34 Het betreft dan een situatie waarvan mag worden aangenomen dat deze niet als ongeoorloofde staatssteun wordt aangemerkt. Het is immers de wet die aangeeft waar de grens van het kostenverhaal ligt. De gemeente kan, door de wet toe te passen, deze grens niet beïnvloeden. Elke andere eigenaar zou met dezelfde grens worden geconfronteerd, zodat er geen concurrentievoordeel ontstaat. 39
wegwijzer exploitatieplannen 2010 met het (toekomstige) bestemmingsplan. Als het niet lukte een overeenkomst te sluiten dan konden dergelijke eisen niet worden gesteld bij de heffing van baatbelasting. Met de komst van de Wro zijn er dus publiekrechtelijke mogelijkheden ontstaan om inhoudelijke eisen te stellen aan de locatieontwikkeling en daarmee tot op zekere hoogte de locatieontwikkeling te sturen. Voor zover deze eisen in concrete locatieontwikkelingen voor een gemeente voldoende zijn, kan zij met de Wro volstaan met een faciliterende grondpolitiek en is het niet noodzakelijk om een actieve grondpolitiek te voeren. Onder omstandigheden kan dit overigens anders liggen als er problemen ontstaan ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. 35 Nu het stellen van locatie-eisen in het publiekrechtelijke traject mogelijk is geworden, hebben gemeenten sterkere posities om hierover in exploitatieovereenkomsten bedingen op te nemen. De mogelijkheid om exploitatieplannen als regie-instrument te benutten rechtvaardigt de conclusie dat met afdeling 6.4 van de Wro sprake is van een sterker beleidsinstrumentarium dan onder de WRO. Gemeenten kunnen zich net als onder de WRO richten op verwerving, het vestigen van voorkeursrechten en op onteigening. Het hangt van het gemeentelijke grondbeleid af in hoeverre dat instrumentarium ook gebruikt zal worden. Als grondverwerving onvoldoende slaagt en de gemeente wil overgaan tot onteigening, zal er wel een onteigeningstitel beschikbaar moeten zijn. In de meeste gevallen zal dat voor gemeenten neerkomen op een zogenaamde titel IV onteigening. Dat betekent dat eerst het planologische besluit moet zijn genomen. Met de vaststelling echter van een planologisch besluit moet volgens artikel 6.12, tweede lid, van de Wro ook een exploitatieplan worden vastgesteld. Op die plicht gelden uitzonderingen, 36 maar aangenomen mag worden dat die niet aan de orde zijn als de gemeente zich alleen richt op verwervingen en niet op het aangaan van exploitatieovereenkomsten. Vaststellen van een exploitatieplan is dan verplicht. Het creëren van de onteigeningstitel brengt dan niet slechts een administratieve klus van het maken van een exploitatieplan met zich mee, maar leidt ook tot bezinning op de vraag hoe het exploitatieplan en de onteigening zich tot elkaar verhouden. Gemeenten kunnen in exploitatieplannen aangeven welke gronden zij beogen te verwerven. Dit is een punt dat in de wetgeschiedenis onderbelicht is gebleven. 35 Zie hierover paragraaf 6.8.3. 36 Genoemd in art. 6.12 lid 2 en behandeld in paragraaf 2.1.4. 40
grondexploitatiewet, exploitatieplan, grondbeleid Maar wanneer de mogelijkheden van afdeling 6.4 van de Wro en afdeling van het 6.2 Bro worden samen genomen en worden afgezet tegen de jurisprudentie rond onteigening en zelfrealisatie, kan de conclusie worden getrokken dat exploitatieplannen kunnen worden ingezet als onderbouwing voor eventuele onteigeningsbesluiten. Uit de indeling in uitgeefbaar gebied en openbaar gebied volgt al enige indicatie of zelfrealisatie door eigenaren een reële optie is. Van belang in dit verband is hoe de eigendomsposities liggen ten opzichte van de afbakening van uitgeefbare delen. Als voor de uitgeefbare delen eisen zijn gesteld aan sociale woningbouw en/of particulier opdrachtgeverschap is het vervolgens van belang hoe de eigendomsposities zich verhouden tot de situering van de bouwkavels voor deze categorieën. Vraag is of het reëel is te veronderstellen dat eigenaren op hun gronden kunnen voldoen aan dergelijke eisen. Is dat vanwege een doorsnijding of versnippering van grondposities niet te verwachten dan zouden de betreffende gronden in een paragraaf beoogde verwervingen opgenomen kunnen worden. Aandachtspunt hierbij is wel of voor de betreffende gronden dan een inbrengwaarde conform de volledige schadeloosstelling moet worden opgenomen of dat kan worden volstaan met opname van de verkeerswaarde. Dit onderscheid is ontleend aan artikel 6.13, vijfde lid, van de Wro. Deze materie komt breder aan de orde in het onderdeel inbrengwaarden (paragraaf 6.2.1). Voor het openbare gebied is het nog meer van belang om zich te beraden op beoogde verwervingen. Voor de hoofdinfrastructuur van wegen, rioleringen, groen en water is, bij doorsnijding van eigendomsposities, de kans dat een reëel beroep kan worden gedaan op zelfrealisatie in de regel kleiner dan voor bebouwing in het uitgeefbare gebied. Dergelijke voorzieningen kunnen nu eenmaal moeilijk op efficiënte wijze in kleinere aaneensluitende delen worden aangelegd. Bovendien liggen hier belemmeringen vanuit het aanbestedingsrecht. Ook de eisen en regels aan de werken en werkzaamheden kunnen belemmeringen voor eigenaren opleveren om zelf te kunnen realiseren. Hetzelfde geldt voor regels omtrent tijdvakken, faseringen en koppelingen. Denkbaar is dat het bij de vaststelling van het exploitatieplan nog wel reëel is te veronderstellen dat eigenaren zelf kunnen realiseren, maar dat na de vaststelling (alsnog) blijkt dat zij niet zelf willen of kunnen realiseren in de vorm van uitvoering die de gemeente in het publieke belang geboden acht. Bijvoorbeeld omdat een eigenaar sociale huurwoningen of alleen openbare voorzieningen op zijn gronden aangewezen heeft gekregen. De manier waarop het grondgebruik en de bijbehorende locatie-eisen zijn geconcretiseerd kunnen aanleiding zijn voor een eigenaar om af te zien van realisatie en zijn gronden aan de gemeente te 41