Scheiden zonder rechter Een onderzoek naar de invloed van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter op het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. Naam: Iris van Wuijckhuijse Administratienummer: 169903 Afstudeerrichting: Scriptiebegeleidster: Examencommissie: Master Rechtsgeleerdheid Mevr. mr. Y. Bogaers Mevr. mr. Y. Bogaers en n.t.b. Afstudeerdatum: 2017
Voorwoord Voor u ligt de scriptie die ik in het kader van mijn opleiding Master Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Tilburg heb geschreven. Mijn scriptie heeft betrekking op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Meer specifiek wordt gekeken naar wat de invloed van het wetsvoorstel is op het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. Tijdens de colleges verdiepend personen- en familierecht is het wetsvoorstel een paar keer aan bod gekomen. Dit wetsvoorstel wekte mijn interesse en het leek mij dan ook zeer interessant om dit wetsvoorstel verder te onderzoeken. Hierbij wil ik nog graag een paar personen bedanken. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleidster, mr. Y. Bogaers, bedanken voor haar begeleiding tijdens het schrijven van mijn masterscriptie. Ik heb veel gehad aan de door haar gegeven feedback. Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn (groot)ouders. Zij hebben mij gesteund tijdens de, toch wel, stressvolle periode. Ook hebben zij mijn scriptie doorgelezen. Iris van Wuijckhuijse Zwijndrecht, mei 2017 2
Inhoudsopgave Lijst van gebruikte afkortingen... 5 Hoofdstuk 1 Inleiding... 6 1.1 Probleemanalyse... 6 1.2 Onderzoeksdoel en onderzoeksvraag... 7 1.3 Deelvragen... 8 1.4 Methoden van onderzoek per deelvraag... 8 1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie... 9 1.6 Leeswijzer... 10 Hoofdstuk 2 Het huidige echtscheidingsprocesrecht... 11 2.1 Inleiding... 11 2.2 Echtscheidingsverzoek en echtscheidingsgrond... 11 2.3 Verplichte procesvertegenwoordiging... 13 2.4 Voorzieningen... 13 2.5 Inschrijving echtscheidingsbeschikking... 14 2.6 Duur van de procedure... 15 2.7 Deelconclusie... 15 Hoofdstuk 3 Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter... 17 3.1 Inleiding... 17 3.2 Ontstaansgeschiedenis... 17 3.3 Inhoud wetsvoorstel... 18 3.3.1 Geen verplichte rechterlijke tussenkomst... 18 3.3.2 Geen verplichte procesvertegenwoordiging... 19 3.3.3 Geen verplichte echtscheidingsovereenkomst... 19 3.3.4 Duur en kosten procedure... 20 3.4 Kritiek op het wetsvoorstel vanuit de praktijk... 21 3.5 Deelconclusie... 23 3
Hoofdstuk 4 Het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM... 24 4.1 Inleiding... 24 4.2 Toepassingsgebied van artikel 6 EVRM... 24 4.3 Het recht op toegang tot de rechter... 25 4.3.1 Beperkingen van het recht op toegang tot de rechter... 26 4.3.2 Het doen van afstand... 27 4.4 Het recht op een eerlijke behandeling... 28 4.5 Deelconclusie... 30 Hoofdstuk 5 De administratieve echtscheiding in Denemarken en Portugal... 31 5.1 Inleiding... 31 5.2 De administratieve echtscheiding in Denemarken... 31 5.2.1 De procedure... 32 5.3 De administratieve echtscheiding in Portugal... 34 5.3.1 De procedure... 34 5.4 Vergelijking tussen de procedure in Denemarken, Portugal en het wetsvoorstel... 35 5.5 Deelconclusie... 37 Hoofdstuk 6 Conclusie en aanbevelingen... 39 6.1 Conclusie... 39 6.2 Aanbevelingen... 41 Literatuurlijst... 4
Lijst van gebruikte afkortingen ABS BW CBS EHRM EVRM KNB MSN NOvA vfas Ambtenaar van de Burgerlijke Stand Burgerlijk Wetboek Centraal Bureau voor de Statistiek Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie Vereniging van Mediators en Scheidingsbemiddelaars in het Notariaat Nederlandse Orde van Advocaten vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators 5
Hoofdstuk 1 Inleiding In dit hoofdstuk zal allereerst de probleemanalyse uiteen worden gezet. Daarna zal worden ingegaan op het onderzoeksdoel en de onderzoeksvraag. Vervolgens zullen de deelvragen, de methoden van onderzoek en de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie worden besproken. Tot slot is in dit hoofdstuk de leeswijzer opgenomen. 1.1 Probleemanalyse Echtscheidingen komen, volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) steeds vaker voor in de samenleving. 1 De tussenkomst van de rechter is bij een echtscheiding op grond van het huidige echtscheidingsprocesrecht verplicht. In de afgelopen jaren is bekeken of een echtscheiding ook mogelijk zou kunnen zijn zonder rechterlijke tussenkomst. Naar aanleiding van het voorstaande werd op 1 juli 2004 door de heer Luchtenveld het wetsvoorstel Wet beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap ingediend. 2 Dit voorstel had als doel om een beëindiging van het huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst mogelijk te maken, zodat de verantwoordelijkheid voor de beëindiging van het huwelijk bij de echtgenoten zou komen te liggen. 3 Dit wetsvoorstel werd echter niet door de Eerste Kamer aangenomen, mede omdat het wetsvoorstel niet de toets van de juridische kwaliteit kon doorstaan. 4 Tien jaar na het verworpen wetsvoorstel van Luchtenveld heeft staatssecretaris Teeven het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter 5 (hierna: wetsvoorstel) ingediend. Het wetsvoorstel heeft als doel om de echtscheidingsprocedure te vereenvoudigen voor echtgenoten. Door middel van dit wetsvoorstel wordt het namelijk voor echtgenoten (zonder minderjarige kinderen), die het eens zijn over hun echtscheiding, mogelijk gemaakt om een echtscheiding uit te laten spreken door een ambtenaar van de burgerlijke stand (hierna: ABS). De regering verwacht dat het gevolg van deze regeling zal zijn dat de echtscheiding voor de burger eenvoudiger en goedkoper wordt. 6 Echtgenoten zijn bijvoorbeeld geen griffierecht verschuldigd wanneer zij de echtscheiding laten uitspreken door de ABS. 1 Huwelijksontbindingen; door echtscheiding en door overlijden, Centraal Bureau voor de Statistiek 17 oktober 2016, www.cbs.nl (zoek op huwelijksontbindingen). Laatst geraadpleegd: 20 december 2016. 2 Kamerstukken II 2003/04, 29 676, 1. 3 Kamerstukken II 2004/05, 29 676, 8, p. 1. 4 Handelingen II 2005/06, 32, p. 1482-1483. 5 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3. 6 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 3. 6
Daarnaast wordt door deze regeling zoveel mogelijk aangesloten bij de regeling betreffende het voltrekken van een huwelijk. Bij het voltrekken van een huwelijk is er immers ook geen rechter nodig. Verder is de bijstand van een advocaat, alsmede het opstellen van een echtscheidingsconvenant niet verplicht indien het wetsvoorstel wordt aangenomen. Het wetsvoorstel van de staatssecretaris ligt momenteel ter behandeling bij de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel stuit echter ook op verschillende bezwaren. Onder meer de Raad voor de rechtspraak, de vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators (hierna: vfas) en de Raad van State wijzen op verschillende risico s als het wetsvoorstel wordt aangenomen. Volgens de Raad voor de rechtspraak zal een scheiding via de ABS sneller gaan en eenvoudiger zijn dan een scheiding via de rechter. Het risico bestaat echter dat hierdoor echtgenoten sneller dan wenselijk, en wellicht vanuit een ongelijke positie, tot een echtscheiding komen. 7 Daarnaast blijkt uit het wetsvoorstel dat geen inzicht hoeft te worden gegeven of en hoe rekening is gehouden met de gevolgen van de echtscheiding. Dit kan ertoe leiden dat zaken zoals de afwikkeling van de huwelijkse voorwaarden en de alimentatie niet (goed) worden geregeld en dat kwetsbare partijen de dupe kunnen worden van een echtscheiding. 8 Verder bestaat het risico dat een echtgenoot wordt gedwongen om de echtscheiding uit te laten spreken door de ABS, aldus de vfas. 9 Gezien de bovenstaande kritiekpunten kan de vraag worden gesteld of het wetsvoorstel verenigbaar is met het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. 1.2 Onderzoeksdoel en onderzoeksvraag Ten aanzien van de bovenstaande problematiek inzake het wetsvoorstel zal dit onderzoek zich richten op de vraag of dit wetsvoorstel in voldoende mate waarborgen biedt voor echtgenoten als het aankomt op het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM wanneer zij hun echtscheiding laten uitspreken door een ABS. In dit onderzoek zal een antwoord worden gegeven op de volgende onderzoeksvraag: In hoeverre voldoet het wetsvoorstel aan het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM? 7 Advies wetsvoorstel Scheiden zonder rechter, De Rechtspraak 28 februari 2014, www.rechtspraak.nl (zoek op wetsvoorstel Scheiden zonder rechter). Laatst geraadpleegd: 20 december 2016. 8 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 4, p. 2. 9 Van Coolwijk & Van Gaalen 2014, p. 38. 7
1.3 Deelvragen De probleemstelling zal worden beantwoord met behulp van vier deelvragen, die hieronder zullen volgen. Deelvraag 1: Hoe is het huidige echtscheidingsprocesrecht binnen het Nederlandse recht vormgegeven? Deelvraag 2: Welke veranderingen beoogt het wetsvoorstel teweeg te brengen ten aanzien van de huidige echtscheidingsprocedure? Deelvraag 3: Welke mogelijke knelpunten bevat het wetsvoorstel aangaande het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM? Deelvraag 4: Hoe is de echtscheidingsprocedure in Denemarken en Portugal geregeld en welke lering kan hieruit worden getrokken? 1.4 Methoden van onderzoek per deelvraag In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de volgende onderzoeksmethoden, namelijk literatuur- en jurisprudentieonderzoek en rechtsvergelijking. Ten aanzien van de eerste deelvraag zal worden gekeken naar het huidige echtscheidingsprocesrecht. Dit wordt gedaan door middel van het raadplegen van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en (vak)literatuur. Het wetsvoorstel komt in de tweede deelvraag aan bod. Naar aanleiding hiervan kan worden bekeken welke veranderingen dit wetsvoorstel met zich meebrengt ten opzichte van het huidige echtscheidingsprocesrecht. Ten aanzien van deze deelvraag zullen dan ook parlementaire stukken worden bekeken. Tevens worden in het kader van deze deelvraag juridische vakbladen bestudeerd, zodat een nog beter beeld kan worden geschetst als het aankomt op de gevolgen van dit wetsvoorstel. In de derde deelvraag wordt ook gekeken naar het wetsvoorstel, aangezien in deze deelvraag de (mogelijke) knelpunten naar voren zullen komen. Tevens wordt in het kader van deze deelvraag artikel 6 EVRM bestudeerd. Onderzocht wordt welke mogelijke knelpunten het wetsvoorstel bevat aangaande het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. Voor de beantwoording van de vierde deelvraag zal een rechtsvergelijkend onderzoek plaatsvinden. De landen die zullen worden bestudeerd zijn Denemarken en Portugal. 8
Deze landen kennen namelijk een echtscheidingsprocedure zonder tussenkomst van een rechter. Door middel van deze rechtsvergelijking wordt gekeken welke aanknopingspunten de echtscheidingsprocedure in deze landen kan bieden voor de knelpunten van het wetsvoorstel inzake het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. 1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Het eindigen van een huwelijk door een echtscheiding komt in de samenleving steeds vaker voor. In 2015 werd maar liefst 34.232 keer de echtscheiding uitgesproken. 10 Een echtscheiding is voor echtgenoten vaak behoorlijk ingrijpend. Voor het aanhangig maken van een echtscheidingsprocedure dient te worden voldaan aan diverse vereisten. Gezien het feit dat veel burgers hier weinig kennis van zullen hebben, wordt vaak een advocaat in de arm genomen die hen kan adviseren. Daarnaast dient men bij het aanhangig maken van een procedure griffierecht te betalen. Een echtscheidingsprocedure brengt dan ook de nodige kosten met zich mee en vergt de nodige tijd. De wetgever beoogt met het wetsvoorstel een snellere en een eenvoudigere scheidingsprocedure tot stand te brengen dan nu het geval is bij echtscheidingsprocedures via de rechter. 11 Het mogelijk maken van een echtscheidingsprocedure via de ABS brengt echter ook risico s met zich mee. Echtgenoten kunnen impulsief reageren en wellicht vanuit een ongelijke positie tot een echtscheiding komen en hun zaken niet (goed) regelen. In een later stadium kunnen hieromtrent alsnog geschillen ontstaan. 12 Het is voor echtgenoten van belang om te bekijken hoe de echtscheidingsprocedure vorm zal krijgen als het wetsvoorstel wordt aangenomen. Naast de maatschappelijke relevantie is het onderzoek ook wetenschappelijk relevant. Van belang is om te onderzoeken of dit wetsvoorstel in overeenstemming is met artikel 6 EVRM. Uit artikel 6 EVRM blijkt (onder andere) dat een ieder recht heeft op een eerlijk proces. De vraag die kan worden gesteld is of het uitspreken van de echtscheiding door de ABS het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM op dezelfde wijze in voldoende mate kan garanderen als een procedure bij de rechter. Het is van belang om dit te onderzoeken, zodat gekeken kan worden of het wetsvoorstel te verenigen valt met het Nederlandse recht. Daarnaast is het belangrijk om te bekijken of het wetsvoorstel wat kan toevoegen aan het huidige echtscheidingsprocesrecht. 10 Huwelijksontbindingen; door echtscheiding en door overlijden, Centraal Bureau voor de Statistiek 17 oktober 2016, www.cbs.nl (zoek op huwelijksontbindingen). Laatst geraadpleegd: 20 december 2016. 11 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 3. 12 Advies wetsvoorstel Scheiden zonder rechter, De Rechtspraak 28 februari 2014, www.rechtspraak.nl (zoek op wetsvoorstel Scheiden zonder rechter). Laatst geraadpleegd: 20 december 2016. 9
1.6 Leeswijzer Het onderzoek is onderverdeeld in zes hoofdstukken. In hoofdstuk twee zal allereerst worden ingegaan op het huidige echtscheidingsprocesrecht. De veranderingen die het wetsvoorstel beoogt teweeg te brengen ten aanzien van de huidige echtscheidingsprocedure, komt aan de orde in het derde hoofdstuk. Hoofdstuk vier staat in het teken van de mogelijke knelpunten die het wetsvoorstel bevat aangaande het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. Een rechtsvergelijkend onderzoek vindt plaats in hoofdstuk vijf. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de echtscheidingsprocedure in Denemarken en Portugal. Wellicht kan door dit rechtsvergelijkend onderzoek een oplossing worden geboden voor de (mogelijke) knelpunten met betrekking tot het wetsvoorstel. Tot slot wordt in het zesde hoofdstuk een conclusie gegeven met een antwoord op de onderzoeksvraag en worden tevens aanbevelingen gedaan. 10
Hoofdstuk 2 Het huidige echtscheidingsprocesrecht 2.1 Inleiding In titel 9 van Boek 1 van het BW is het huidige echtscheidingsprocesrecht geregeld. In dit hoofdstuk zal de regelgeving omtrent het huidige echtscheidingsprocesrecht worden beschreven, zodat duidelijkheid kan worden verschaft hoe echtgenoten uit elkaar kunnen gaan en welke procedure zij hiervoor dienen te volgen. De deelvraag die in dit hoofdstuk centraal staat, luidt als volgt: Hoe is het huidige echtscheidingsprocesrecht binnen het Nederlandse recht vormgegeven? Het is in het kader van dit onderzoek van belang dat het huidige echtscheidingsprocesrecht uiteen wordt gezet. Voordat namelijk kan worden ingegaan op de veranderingen die het wetsvoorstel teweeg zal brengen, is het van belang om in kaart te brengen hoe het huidige echtscheidingsprocesrecht is vormgegeven. Deze procedure zal in dit hoofdstuk op hoofdlijnen worden besproken. In dat kader zal allereerst in 2.2 worden ingegaan op het echtscheidingsverzoek en de echtscheidingsgrond. Vervolgens wordt in 2.3 ingegaan op de verplichte procesvertegenwoordiging, waarna in 2.4 de voorzieningen worden besproken, welke partijen kunnen vragen gedurende dan wel na het uitspreken van de echtscheiding. In 2.5 wordt aangegeven hoe de echtscheiding tot stand komt. De duur van de echtscheidingsprocedure komt aan bod in 2.6. Tot slot wordt een korte conclusie gegeven in 2.7. 2.2 Echtscheidingsverzoek en echtscheidingsgrond Een huwelijk tussen partijen kan eindigen door een echtscheiding ingevolge artikel 1:149 onder c BW. De echtscheidingsprocedure wordt aanhangig gemaakt door het indienen van een verzoekschrift bij de rechtbank. 13 De echtscheiding kan slechts worden uitgesproken door de rechter op verzoek van de echtgenoten gezamenlijk of van één van hen. Dit staat vermeld in artikel 1:150 BW. Sinds 1971 kan de echtscheiding slechts op één grond worden uitgesproken, namelijk de duurzame ontwrichting van het huwelijk. 14 Die grond heeft een objectief karakter, in die zin dat bepalend is dat de toestand van de ontwrichting bestaat en dat in beginsel onverschillig is hoe die toestand is ontstaan. 15 Een huwelijk is duurzaam ontwricht wanneer de samenleving ondraaglijk is geworden en er geen uitzicht bestaat op herstel van 13 Artikel 278 Rv stelt een aantal algemene eisen aan de inhoud van het verzoekschrift, terwijl artikel 815 Rv specifieke bepalingen geeft voor een verzoekschrift tot echtscheiding. 14 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 162; artikel 1:151 BW. 15 Van Mourik & Verstappen 2006, p. 425; Wortmann & Van Duijvendijk-Brand 2015, p. 162. 11
behoorlijke echtelijke verhoudingen. 16 Deze grond dient zowel ten grondslag te liggen aan het gemeenschappelijk verzoek dan wel het eenzijdig verzoek. De rechter zal de duurzame ontwrichting van het huwelijk vrijwel altijd aannemen wanneer partijen al enige tijd gescheiden leven of één van hen met een ander is gaan samenwonen. 17 In geval van een gemeenschappelijk verzoek zullen de partijen van oordeel zijn dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht. 18 De rechter dient zich te conformeren aan dit oordeel en de echtscheiding uit te spreken. 19 Het indienen van een gemeenschappelijk verzoek biedt enige grote voordelen. Doordat partijen het in de regel eens zullen zijn over het verzoek tot scheiding en de regeling van de gevolgen hiervan, kan een dergelijk verzoek vaak schriftelijk worden behandeld, hoeft er geen mondelinge behandeling plaats te vinden indien er geen minderjarige kinderen aanwezig zijn die gehoord dienen te worden ingevolge artikel 809 Rv en een procedure op gemeenschappelijk verzoek kan dan ook snel tot een beschikking leiden. 20 Gelet op het voorgaande is de rol van de rechter in procedures op gemeenschappelijk verzoek doorgaans beperkt en administratief van aard. 21 Ten aanzien van een eenzijdig verzoek wordt het echtscheidingsverzoek ingediend namens één van de beide echtgenoten. De verzoekende partij moet de duurzame ontwrichting stellen in het verzoekschrift. Indien de wederpartij geen verweer voert tegen het verzoek, zal het verzoek tot echtscheiding in principe worden toegewezen. De rechter neemt namelijk in het algemeen als juist aan wat in de procedure wordt gesteld, zolang dit niet door de wederpartij wordt bestreden. 22 Wanneer de wederpartij wel verweer voert en ontkent dat het huwelijk duurzaam is ontwricht, volgt een behandeling ter zitting. 23 De verzoekende partij dient dan de duurzame ontwrichting te bewijzen. De rol van de rechter is ten aanzien van het eenzijdig verzoek vaak iets actiever dan bij een gemeenschappelijk verzoek. 24 De rechter zal bij een eenzijdig verzoek namelijk zelfstandig vast moeten stellen dat sprake is van een duurzame ontwrichting van het huwelijk. 25 In de praktijk komt het echter weinig voor dat verschil in inzicht bestaat over de vraag of het huwelijk duurzaam is ontwricht. 26 16 MvT Wet herziening echtscheidingsrecht van 6 mei 1971, Stb. 290. 17 Keijser 2014, p. 20. 18 Zie artikel 1:154 BW. 19 Mellema-Kranenburg & Cornelissen 2016, p. 9; Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 164. 20 Keijser 2014, p. 83; Heida, Kraan & Marck 2010, p. 52. 21 Coenraad 2014, p. 5. 22 Keijser 2014, p. 20. 23 Dit staat vermeld in artikel 279 lid 1 Rv. Wanneer geen verweer wordt gevoerd, kan de behandeling ter zitting achterwege blijven op grond van artikel 818 Rv. 24 Mellema-Kranenburg & Cornelissen 2016, p. 10. 25 Zie artikel 1:151 BW. 26 Mellema-Kranenburg & Cornelissen 2016, p. 10. 12
In sommige gevallen zijn echtgenoten verplicht om bij het verzoekschrift een ouderschapsplan ingevolge artikel 815 lid 2 Rv te overleggen. Dit is het geval wanneer zij gezamenlijke minderjarige kinderen hebben over wie de echtgenoten al dan niet het gezamenlijk ouderlijk gezag uitoefenen, alsmede de minderjarige kinderen over wie de echtgenoten ingevolge artikel 1:253sa of art. 1:253t BW het gezag gezamenlijk uitoefenen. 27 In het ouderschapsplan worden de, door de partijen, gemaakte afspraken opgenomen over de wijze waarop de zorg- en opvoedingstaken zullen worden uitgeoefend, de wijze van informatieverschaffing omtrent gewichtige aangelegenheden met betrekking tot de kinderen en tot slot de kosten van de verzorging en opvoeding van de kinderen. 28 2.3 Verplichte procesvertegenwoordiging Zoals in 2.2 is beschreven, wordt de echtscheidingsprocedure aanhangig gemaakt door het indienen van een verzoekschrift bij de rechtbank. Het indienen van een dergelijk verzoekschrift kan enkel worden gedaan door een advocaat. Dit komt omdat in het echtscheidingsprocesrecht verplichte procesvertegenwoordiging geldt. Hierdoor moet minstens één van de partijen een advocaat in de arm nemen. 29 De taak van de advocaat is die van juridisch adviseur en procesbewaker. 30 Het voordeel van verplichte procesvertegenwoordiging in het echtscheidingsrecht is dat de procedure efficiënt en deskundig wordt behandeld. Daarentegen zijn veelal niet onaanzienlijke kosten verbonden aan het inschakelen van een advocaat. 31 2.4 Voorzieningen Het kan voorkomen dat gedurende de echtscheidingsprocedure de spanning tussen de echtgenoten zodanig oploopt dat het afwikkelen van de scheiding niet zonder nadere maatregelen kan worden afgewacht. In dat kader kunnen echtgenoten aan de rechter verzoeken om voorlopige voorzieningen te treffen. 32 Voorlopige voorzieningen zijn ordemaatregelen met een voorlopig karakter en kunnen voor, tijdens, alsook nog na de procedure worden verzocht. 33 Voorlopige voorzieningen kunnen onder andere betrekking hebben op het betalen van alimentatie of de verdeling van de zorg- en opvoedingstaken van de 27 Vlaardingerbroek 2014, p. 163; Keijser 2014, p. 123. 28 Zie artikel 815 lid 3 Rv. 29 Heida, Kraan, Marck 2010, p. 17. 30 Heida, Kraan, Marck 2010, p. 17. 31 Keijser 2014, p. 65. 32 Zie artikel 821 Rv. 33 HR 27 april 1984, ECLI:NL:HR:1984:AG4802. 13
minderjarige kinderen. 34 De voorlopige voorzieningen verliezen hun kracht wanneer de echtscheiding wordt ingeschreven in het register van de burgerlijke stand, dan wel het verzoek tot echtscheiding achterwege blijft. 35 Wanneer de echtscheiding wordt uitgesproken, kunnen een aantal nevenvoorzieningen worden getroffen door de rechter. Het verschil tussen nevenvoorzieningen en voorlopige voorzieningen is dat nevenvoorzieningen definitieve voorzieningen zijn vanaf het moment dat de echtscheidingsbeschikking is ingeschreven in het register van de burgerlijke stand. De wetgever heeft in artikel 827 lid 1 Rv opgesomd welke nevenvoorzieningen kunnen worden getroffen. Hierbij valt onder andere te denken aan het betalen van alimentatie of een voorziening met betrekking tot de verdeling van de gemeenschap. Overigens kunnen partijen ook onderling buiten de rechter om regelingen treffen als het aankomt op de gevolgen van de echtscheiding. Deze regelingen kunnen vervolgens worden opgenomen in een echtscheidingsconvenant. De rechter zal in de regel het echtscheidingsconvenant opnemen in de beschikking, waardoor een executoriale titel wordt verkregen. 36 Het voordeel van een executoriale titel is dat wanneer een partij zich niet aan de gemaakte afspraken houdt een deurwaarder kan worden ingeschakeld en de weigerachtige partij kan dwingen tot naleving van de gemaakte afspraken. 37 2.5 Inschrijving echtscheidingsbeschikking Volgens artikel 1:163 lid 1 BW komt de echtscheiding tot stand door de inschrijving van de beschikking in de registers van de burgerlijke stand. Het huwelijk wordt dus pas ontbonden op het moment van inschrijving van de uitspraak van de rechter. 38 Het verzoek tot inschrijving van de beschikking kan door één echtgenoot dan wel door de echtgenoten gezamenlijk worden gedaan. Dit staat vermeld in artikel 1:163 lid 2 BW. Wanneer wordt verzuimd om de beschikking binnen zes maanden na de dag waarop de beschikking in kracht van gewijsde is gegaan in te schrijven, verliest de beschikking haar kracht. 39 Het gevolg hiervan is dat het huwelijk niet wordt ontbonden. Partijen zullen dan opnieuw een verzoek tot echtscheiding moeten indienen om het huwelijk alsnog te ontbinden. 34 Zie artikel 822 Rv voor de overige voorzieningen die door de partijen gevraagd kunnen worden. 35 Zie artikel 826 lid 1 Rv en 821 lid 4 Rv. 36 Zie artikel 819 Rv. 37 Keijser 2014, p. 317. 38 Vlaardingerbroek 2014, p. 181. 39 Zie artikel 1:163 lid 3 BW. 14
2.6 Duur van de procedure Een echtscheidingsprocedure kan relatief snel worden afgewikkeld. 40 Daarentegen kan een procedure ook veel tijd in beslag nemen. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Allereerst kan dit te wijten zijn aan de betrokkenen zelf. Zoals in 2.2 al is besproken, kan een partij verweer voeren tegen het echtscheidingsverzoek. Tevens kunnen partijen voorlopige voorzieningen vragen. 41 Het behandelen van deze voorzieningen vergt de nodige tijd. 42 Ook de nevenvoorzieningen kunnen ertoe leiden dat een echtscheidingsprocedure lang duurt. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat tegen nevenvoorzieningen hoger beroep en cassatie kan worden ingesteld. Gezien het voorstaande is de lange duur van de echtscheidingsprocedure toe te schrijven aan het feit dat partijen het niet eens zijn over de echtscheiding en/of de gevolgen daarvan. Echter kan een echtscheidingsprocedure ook lang duren wanneer bijvoorbeeld een advocaat traag is bij de afwikkeling van de zaak. 43 Als laatste kan het plannen van zittingen dan wel het aanhouden van zittingen een reden zijn dat een scheidingsprocedure veel tijd vergt. Gelet op de hiervoor genoemde factoren kan het voorkomen dat een echtscheidingsprocedure een aantal jaren duurt. 2.7 Deelconclusie In dit hoofdstuk is de echtscheidingsprocedure op hoofdlijnen behandeld. Gebleken is dat een echtscheidingsprocedure aanhangig wordt gemaakt door het indienen van een verzoekschrift bij de rechtbank. Het verzoekschrift kan slechts worden ingediend door een advocaat. Dit komt doordat in het huidige echtscheidingsprocesrecht verplichte procesbijstand geldt. Aan het inschakelen van een advocaat zijn veelal niet onaanzienlijke kosten verbonden. Verder is gebleken dat er een verplichting bestaat tot rechterlijke tussenkomst. Een echtscheiding kan slechts worden uitgesproken door een rechter. De echtscheiding kan worden uitgesproken op één grond, namelijk indien sprake is van duurzame ontwrichting van het huwelijk. Zoals in dit hoofdstuk is beschreven, neemt de rechter de duurzame ontwrichting vrij snel aan. Daarnaast is gebleken dat de rol van de rechter ten aanzien van het gemeenschappelijk verzoek doorgaans beperkt en administratief van aard is. De rol van de rechter is groter wanneer de duurzame ontwrichting van het huwelijk wordt ontkend door een echtgenoot. De rechter dient dan namelijk zelfstandig de duurzame ontwrichting vast te stellen. Tevens is de rol van de 40 Uit gegevens van het CBS blijkt dat in 2005 de helft van de echtscheidingsprocedures binnen 8 weken werd afgedaan; www.cbs.nl (zoek op duur echtscheidingsprocedure). 41 Zie 2.4. 42 Keijser 2014, p. 65. 43 Keijser 2014, p. 66. 15
rechter groter wanneer voorlopige voorzieningen en/of nevenvoorzieningen dienen te worden getroffen. De echtscheiding komt uiteindelijk tot stand door het inschrijven van de beschikking in het register van de burgerlijke stand. Tot slot is gebleken dat een echtscheidingsprocedure veel tijd in beslag kan nemen. Dit kan onder andere komen doordat partijen het niet eens kunnen worden over de scheiding en/of de gevolgen van de scheiding. 16
Hoofdstuk 3 Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter 3.1 Inleiding Op 18 december 2014 is door de heer Teeven het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter 44 ingediend bij de Tweede Kamer. In dit hoofdstuk zal dit wetsvoorstel centraal staan. In het bijzonder zal aandacht worden besteed aan de veranderingen die dit wetsvoorstel beoogt teweeg te brengen ten opzichte van de huidige echtscheidingsprocedure. De deelvraag die in dit hoofdstuk aan bod zal komen, luidt dan ook als volgt: Welke veranderingen beoogt het wetsvoorstel teweeg te brengen ten aanzien van de huidige echtscheidingsprocedure? In dat kader zal allereerst in 3.2 de ontstaansgeschiedenis van het wetsvoorstel aan bod komen. In 3.3 zal vervolgens worden ingegaan op de inhoud hiervan, alsmede de veranderingen die het wetsvoorstel met zich mee zal brengen ten opzichte van de huidige echtscheidingsprocedure. Hoe verschillende deskundigen en juridische instellingen uit de praktijk hebben geoordeeld over dit wetsvoorstel zal worden besproken in 3.4. Dit hoofdstuk zal worden afgesloten met een deelconclusie in 3.5. 3.2 Ontstaansgeschiedenis Zoals in hoofdstuk twee al is aangegeven, kan een echtscheiding slechts worden uitgesproken door een rechter. Omdat de staat het huwelijk als zodanig erkent en daar op verschillende terreinen rekening mee houdt, impliceert dat wanneer het huwelijk wordt ontbonden door een echtscheiding bemoeienis van de staat gerechtvaardigd is. 45 In de afgelopen jaren zijn de meningen echter gewijzigd ten aanzien van de vraag of de staatsbemoeienis zo ver dient te gaan dat een echtscheiding slechts door een rechter kan worden uitgesproken. Zo werd in 1993 voor het eerst een voorstel gedaan om een administratieve scheiding mogelijk te maken. 46 Na dit voorstel werden pogingen gedaan om de administratieve echtscheiding daadwerkelijk te realiseren. Zo kwam in 1996 het voorstel van de Commissie De Ruiter 47, wat gevolgd werd door het in 2004 ingediende wetsvoorstel Wet beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap 48 van de heer Luchtenveld. Het wetsvoorstel werd echter niet aangenomen door de Eerste Kamer, mede omdat het 44 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3. 45 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 1. 46 Zie: H. Lenters, De rol van de rechter in de echtscheidingsprocedure (diss. Leiden), Arnhem: Gouda Quint 1993. 47 Commissie Herziening Scheidingsprocedure (Commissie De Ruiter), Anders scheiden, Den Haag: SDU 1996. 48 Kamerstukken II 2003/04, 29 676, 3. 17
wetsvoorstel niet de toets van de juridische kwaliteit kon doorstaan. 49 Hierdoor bleef slechts de mogelijkheid bestaan om te scheiden door tussenkomst van een rechter. Na het verworpen wetsvoorstel werd tien jaar later het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ingediend om alsnog een poging te wagen om een administratieve scheiding mogelijk te maken. De aanleiding tot dit wetsvoorstel is de volgende passage uit het regeerakkoord Bruggen Slaan: Echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter wordt mogelijk als er geen kinderen bij betrokken zijn en partners overeenstemming over de scheiding hebben bereikt. 50 3.3 Inhoud wetsvoorstel Hieronder zal de inhoud van het wetsvoorstel worden besproken. Tevens zal een aantal veranderingen worden besproken ten opzichte van de huidige echtscheidingsprocedure als het wetsvoorstel wordt aangenomen. 3.3.1 Geen verplichte rechterlijke tussenkomst In de huidige echtscheidingsprocedure kan slechts een echtscheiding worden uitgesproken door een rechter. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om een echtscheidingsprocedure mogelijk te maken zonder tussenkomst van een rechter. Deze regeling wordt mogelijk gemaakt voor echtgenoten die geen minderjarige kinderen hebben en die het eens zijn over de echtscheiding zelf, alsmede de gevolgen van de echtscheiding. Volgens de regering is het voor hen niet langer noodzakelijk dat zij zich tot de rechter dienen te wenden om te kunnen scheiden. Daarnaast dienen echtgenoten zoveel mogelijk zelf verantwoordelijkheid te dragen voor het afwikkelen van de echtscheiding. Een verplichte gang naar de rechter zou in dat kader niet goed bij dit uitgangspunt passen. 51 Wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen, wordt naast de rechter ook de ABS bevoegd om de echtscheiding uit te spreken. Echtgenoten hebben dan dus de keuze om de echtscheiding uit te laten spreken door de rechter dan wel de ABS. De ABS kan echter alleen de echtscheiding uitspreken wanneer aan een aantal wettelijke voorwaarden is voldaan. 52 De ABS dient namelijk na te gaan of hij bevoegd is om de echtscheiding uit te spreken, hij dient de identiteit van de echtgenoten vast te stellen en hij dient na te gaan of de echtgenoten geen minderjarige kinderen hebben. Tevens dient de ABS vast te stellen dat de echtgenoten ten minste één keer in persoon voor hem zijn verschenen, dat zij hebben verklaard dat hun 49 Handelingen II 2005/06, 32, p. 1482-1483. 50 Kamerstukken II 2012/13, 33 410, 15, p. 26 51 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 4. 52 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 3. 18
huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij het wensen te beëindigen. 53 Verder is bepaald dat de echtscheiding niet eerder dan veertien dagen na het indienen van het verzoek kan worden uitgesproken. Dit heeft te maken met het feit dat de ABS dient te bezien of aan de bovenstaande wettelijke voorwaarden is voldaan. Wanneer de ABS van mening is dat aan de vereisten is voldaan, wordt de echtscheiding uitgesproken en wordt een akte opgemaakt, die in het register wordt ingeschreven. Wanneer de ABS van oordeel is dat niet aan alle wettelijke vereisten is voldaan en de echtscheiding dan ook niet uitspreekt, hebben de echtgenoten een beroepsmogelijkheid bij de rechter. 54 3.3.2 Geen verplichte procesvertegenwoordiging Ook tracht het wetsvoorstel verandering te brengen in de, tot nu toe, verplichte procesvertegenwoordiging. De regering acht het namelijk verantwoord om procesvertegenwoordiging niet langer verplicht te stellen voor echtgenoten. Dit heeft te maken met het uitgangspunt dat burgers zoveel mogelijk zelf verantwoordelijkheid dienen te dragen voor het afwikkelen van de echtscheiding. 55 Het niet langer verplicht stellen van procesvertegenwoordiging zorgt ervoor dat hoge kosten met betrekking tot het inschakelen van een advocaat voor echtgenoten wegvallen, waardoor een echtscheidingsprocedure goedkoper wordt, aldus de regering. 3.3.3 Geen verplichte echtscheidingsovereenkomst In 2.4 is besproken dat echtgenoten buiten de rechter om regelingen kunnen treffen als het aankomt op de gevolgen van de echtscheiding. Deze regelingen kunnen worden opgenomen in een echtscheidingsovereenkomst, waarna de rechter deze overeenkomst kan opnemen in de beschikking. Gebleken is dat in het huidige echtscheidingsprocesrecht geen verplichting geldt tot het opmaken van een echtscheidingsovereenkomst. In het wetsvoorstel is overwogen om een dergelijke overeenkomst verplicht te stellen voor echtgenoten wanneer zij hun echtscheiding laten uitspreken door de ABS. Een voordeel van een verplichte overeenkomst is dat partijen hierdoor worden gedwongen om na te denken over de gevolgen van de echtscheiding en daarover bewust afspraken maken. Echter, het sluiten van een echtscheidingsovereenkomst zonder juridisch advies kan risico s voor betrokkenen met zich mee brengen. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat echtgenoten ondoordacht en mogelijk 53 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 5. 54 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 5. 55 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 3, p. 8. 19
onder druk met elkaar afspraken maken. 56 Uiteindelijk is in het wetsvoorstel afgezien van een verplichte overeenkomst. Volgens Teeven zou het verplicht stellen van een echtscheidingsovereenkomst na juridisch advies namelijk feitelijk een zwaardere eis betekenen dan de eenvoudige procedure op gemeenschappelijk verzoek bij de rechter. 57 Hierdoor zou de procedure niet eenvoudiger en nauwelijks goedkoper worden voor echtgenoten. Doordat een echtscheidingsovereenkomst niet verplicht wordt gesteld, hoopt Teeven dat echtgenoten snel en op relatief eenvoudige wijze hun huwelijk kunnen ontbinden bij de ABS. Deze procedure zal overigens voornamelijk aantrekkelijk zijn wanneer geen huwelijkse voorwaarden dienen te worden afgewikkeld en er geen sprake is van moeilijkheden bij de boedelverdeling en de alimentatieberekening. 58 Kortom, het wetsvoorstel wijkt omtrent het bovenstaande niet af van de huidige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek bij de rechter, aangezien bij beide procedures niet vereist is dat afspraken dienen te worden vastgelegd in een echtscheidingsovereenkomst. 3.3.4 Duur en kosten procedure Het wetsvoorstel beoogt onder meer de echtscheidingsprocedure sneller en goedkoper te maken voor echtgenoten zonder minderjarige kinderen. Zoals in 2.6 al is besproken, kan een echtscheidingsprocedure veel tijd vergen. Verwacht wordt dat de duur van de echtscheidingsprocedure via de ABS aanzienlijk minder tijd in beslag zal nemen. Wanneer het echtscheidingsverzoek namelijk wordt voorgelegd aan de ABS, kan de echtscheiding na veertien dagen na het indienen van het echtscheidingsverzoek worden uitgesproken. Met betrekking tot het procesrecht is overigens van belang om te vermelden dat de ABS, in tegenstelling tot de rechter 59, geen voorzieningen kan treffen. Het gevolg hiervan is dat wanneer partijen de gevolgen van de echtscheiding niet onderling kunnen regelen, zij alsnog afzonderlijke procedures dienen te starten bij de rechter, aangezien de ABS hier geen oordeel over kan vellen. 60 Daarnaast is gebleken dat er verschillende kosten zijn verbonden aan de huidige echtscheidingsprocedure. Echtgenoten dienen bijvoorbeeld in het geldende echtscheidingsprocesrecht griffierecht te betalen. Voorts dient een bedrag te worden betaald 56 Kamerstukken II, 2014/15, 34118, 3, p. 7. 57 Kamerstukken II, 2014/15, 34118, 3, p. 6. 58 Kamerstukken II, 2014/15, 34118, 3, p. 7. 59 Zie 2.4. 60 Van Coolwijk & Van Gaalen 2014, p. 38; Nederlandse Orde van Advocaten, Conceptwetsvoorstel Scheiden zonder Rechter, 21 februari 2014, www.rijksoverheid.nl (zoek op Brief NOvA inzake voorstel van wet Scheiden zonder rechter), p. 4. Laatst geraadpleegd: 17 februari 2017. 20
voor de werkzaamheden die de advocaat verricht. Hoe hoog dit laatst genoemde bedrag wordt, hangt af van de complexiteit van de echtscheiding. Voor een echtscheidingsprocedure zonder tussenkomst van de rechter via de ABS zal geen griffierecht verschuldigd zijn. 61 Daarentegen moeten echtgenoten wel leges betalen voor de werkzaamheden van de ABS. 62 Of de echtgenoten daarnaast ook nog kosten dienen te maken voor juridisch advies of rechtsbijstand hangt onder meer af van de mate waarin de echtgenoten al overeenstemming hebben bereikt over de gevolgen van de echtscheiding. 3.4 Kritiek op het wetsvoorstel vanuit de praktijk Verschillende deskundigen en juridische instellingen hebben gereageerd op het wetsvoorstel. In het algemeen kunnen zij zich verenigen met het voornemen om de echtscheidingsprocedure te vereenvoudigen voor echtgenoten, zonder minderjarige kinderen, die het eens zijn over de echtscheiding. De manier waarop dit zou moeten worden bewerkstelligd heeft echter tot veel kritiek geleid. Volgens velen wordt in het wetsvoorstel onvoldoende aandacht besteed aan de bescherming van de zwakke partij. In dat kader is allereerst veel kritiek gekomen op het afzien van verplichte tussenkomst van een juridische deskundige en van een verplichte echtscheidingsovereenkomst in het wetsvoorstel. Coenraad vindt het onverantwoord om af te zien van verplichte tussenkomst van een juridische deskundige bij een administratieve scheiding. Volgens haar vormt een advocaat namelijk een behoorlijke waarborg dat partijen in het kader van hun scheiding nadenken over de gevolgen daarvan. Wanneer juridisch advies niet langer verplicht wordt gesteld, bestaat het risico dat partijen snel scheiden zonder goed na te denken over de gevolgen van de scheiding, aldus Coenraad. 63 Ook de Raad voor de rechtspraak wijst op het risico dat echtgenoten sneller dan wenselijk en wellicht vanuit een ongelijke positie tot een echtscheiding zullen komen. 64 De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (hierna: KNB) en de Vereniging van Mediators en Scheidingsbemiddelaars in het Notariaat (hierna: MSN) zijn van mening dat door het niet langer verplicht stellen van verplicht juridisch advies een belangrijke bescherming voor partijen wegvalt. Volgens de KNB en MSN is het van belang dat er iemand is, zoals een advocaat, mediator of een notaris, die de ongelijkwaardigheid tussen partijen op kan heffen. In de meeste gevallen zullen partijen namelijk niet gelijkwaardig zijn op financieel en 61 Kamerstukken II, 2014/15, 34118, 3, p. 2. 62 Kamerstukken II, 2014/15, 34118, 3, p. 6. 63 Coenraad 2014, p. 6. 64 Raad voor de rechtspraak, Advies wetsvoorstel Scheiden zonder rechter, 28 februari 2014, www.rechtspraak.nl (zoek op Wet scheiden zonder rechter), p. 2. Laatst geraadpleegd: 17 februari 2017. 21
emotioneel gebied, wat opleiding en kennis betreft. 65 Een aantal deskundigen en juridische instellingen is van mening dat een echtscheidingsovereenkomst verplicht dient te worden gesteld. 66 Hierdoor worden partijen voorzien van juridisch advies als het aankomt op de gevolgen van de echtscheiding, waardoor partijen zich bewuster zijn van deze gevolgen. Dit kan tevens conflicten in de toekomst voorkomen. Wanneer in onwetendheid afspraken worden gemaakt, bestaat de kans dat in een later stadium geschillen ontstaan over deze afspraken. Partijen zijn dan genoodzaakt om verschillende procedures aanhangig te maken. Dit zal leiden tot meer kosten voor beide partijen. 67 Zij hebben al leges betaald om te scheiden via de ABS waarna zij vervolgens griffierechten en advocatenkosten dienen te betalen om te procederen bij de rechtbank. De Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: NOvA) verwacht dat in de bovenstaande situatie de kosten voor echtgenoten die scheiden via de ABS zelfs hoger zullen uitvallen 68, terwijl één van de doelen van het wetsvoorstel is om de echtscheidingsprocedure voor echtgenoten goedkoper te maken. Ook andere instanties vragen zich af of echtgenoten wel geld besparen indien zij kiezen om hun echtscheiding uit te laten spreken door de ABS. Volgens de Raad voor de rechtspraak is het namelijk maar de vraag of de echtscheidingsprocedure via de ABS goedkoper is wanneer echtgenoten advies vragen van een advocaat, mediator of notaris. 69 Ook Nuytinck wil echtgenoten waarschuwen voor te veel euforie wegens besparing van tijd en geld. 70 Tot slot wordt gewezen op het risico van gedwongen echtscheidingen wanneer echtgenoten kiezen om hun echtscheiding uit te laten spreken door de ABS. Volgens de vfas dient in het wetsvoorstel meer aandacht te worden besteed aan het voorkomen van dwang, omdat het in de praktijk met regelmaat voorkomt dat echtgenoten proberen om de gevolgen van een echtscheiding aan een echtgenoot op te dringen, waarbij dit gepaard kan gaan met druk of 65 Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie & Vereniging van Mediators en Scheidingsbemiddelaars, Conceptwetsvoorstel Scheiden zonder rechter, 5 februari 2014, www.knb.nl (zoek op Brief KNB en VMSN aan staatssecretaris Teeven), p. 1 en 2. 66 Zie ter illustratie: Hüsen 2015, p. 3; Heida 2014, p. 4; Nederlandse Orde van Advocaten, Conceptwetsvoorstel Scheiden zonder Rechter, 21 februari 2014, www.rijksoverheid.nl (zoek op Brief NOvA inzake voorstel van wet Scheiden zonder rechter), p. 2 en 3. Laatst geraadpleegd: 17 februari 2017. 67 Van Coolwijk & Van Gaalen 2014, p. 38. 68 Nederlandse Orde van Advocaten, Conceptwetsvoorstel Scheiden zonder Rechter, 21 februari 2014, www.rijksoverheid.nl (zoek op Brief NOvA inzake voorstel van wet Scheiden zonder rechter), p. 6. Laatst geraadpleegd: 17 februari 2017. 69 Van Coolwijk & Van Gaalen 2014, p. 38; Raad voor de rechtspraak, Advies wetsvoorstel Scheiden zonder rechter, 28 februari 2014, www.rechtspraak.nl (zoek op Wet scheiden zonder rechter), p. 2. Laatst geraadpleegd: 17 februari 2017. 70 Nuytinck 2014, p. 7. 22
dwang. 71 De Raad van State heeft eveneens zijn zorgen uitgesproken met betrekking tot dwang in de administratieve echtscheiding. Men kan hierbij denken aan echtgenoten die de Nederlandse taal niet goed beheersen. 72 3.5 Deelconclusie Uit hoofdstuk drie is gebleken dat al een aantal jaren wordt gepoogd om een administratieve echtscheiding mogelijk te maken. Na een aantal mislukte pogingen heeft Teeven in 2014 het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter bij de Tweede Kamer ingediend. Gebleken is dat dit wetsvoorstel op een aantal punten afwijkt van de huidige echtscheidingsprocedure. Allereerst wordt in het wetvoorstel niet langer rechterlijke tussenkomst bij het uitspreken van een echtscheiding vereist. Echtgenoten kunnen namelijk ook hun echtscheiding laten uitspreken door de ABS wanneer zij geen minderjarige kinderen hebben en zij het eens zijn over de (gevolgen van de) echtscheiding. Daarnaast heeft Teeven ervoor gekozen om procesvertegenwoordiging niet langer verplicht te stellen. Ook is een echtscheidingsovereenkomst, net zoals in de huidige echtscheidingsprocedure, niet verplicht. Volgens Teeven dienen echtgenoten namelijk zoveel mogelijk zelf verantwoordelijkheid te dragen voor de afwikkeling van de echtscheiding. Dit heeft vanuit de praktijk tot veel kritiek geleid. Volgens verschillende juridische instellingen en deskundigen wordt in het wetsvoorstel te weinig aandacht besteed aan de bescherming van de zwakke partij. Gezien het voorstaande zal in het volgende hoofdstuk worden bekeken of het wetsvoorstel knelpunten bevat aangaande het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. 71 Van Coolwijk & Van Gaalen 2014, p. 38. 72 Kamerstukken II 2014/15, 34 118, 4, p. 5. 23
Hoofdstuk 4 Het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) centraal staan. Naar aanleiding van de vorige hoofdstukken rijst namelijk de vraag of het wetsvoorstel in overeenstemming is met het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM. De deelvraag die in dit hoofdstuk dan ook centraal staat, luidt als volgt: Welke mogelijke knelpunten bevat het wetsvoorstel aangaande het recht op een eerlijk proces ingevolge artikel 6 EVRM? Allereerst zal in 4.2 het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM worden besproken. Vervolgens zal in dit onderzoek worden ingegaan op een aantal aspecten van dit recht. Slechts de aspecten die relevant (kunnen) zijn voor het wetsvoorstel zullen aan bod komen. In 4.3 zal allereerst het recht op toegang tot de rechter uitvoerig worden besproken. Tevens zullen in deze paragraaf de beperkingen van dit recht aan bod komen, alsmede het doen van afstand van dit recht. Ook zal bekeken worden of het wetsvoorstel in overeenstemming is met dit recht. Een ander aspect van artikel 6 EVRM dat naar voren zal komen, betreft het recht op een eerlijke behandeling. Dit recht komt aan bod in 4.4. Net zoals in 4.3 zal ook in deze paragraaf worden bezien of het wetsvoorstel voldoet aan dit recht. Tot slot zal in 4.5 het hoofdstuk worden afgesloten met een deelconclusie. 4.2 Toepassingsgebied van artikel 6 EVRM Artikel 6 EVRM, waarin het recht op een eerlijk proces is neergelegd, is door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) ontwikkeld tot één van de belangrijkste verdragsrechten. 73 Het artikel formuleert waarborgen die voor de verwezenlijking van dit recht van fundamentele betekenis zijn. 74 Een voorbeeld van een waarborg die in artikel 6 EVRM wordt genoemd, betreft het recht op een eerlijke en openbare behandeling van een zaak. Gelet op de inhoud van artikel 6 lid 1 EVRM is de toekenning van het recht op een eerlijk proces aan een beperking verbonden. Een ieder heeft slechts recht op een eerlijk proces wanneer het gaat om het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen en bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging. De uitleg van de 73 Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 23. 74 Viering 1994, p. 1. 24
termen burgerlijke rechten en verplichtingen en strafvervolging zijn dus bepalend voor de vraag of men zich op de waarborgen van artikel 6 EVRM kan beroepen. 75 In het vervolg zal aandacht worden besteed aan het begrip burgerlijke rechten en verplichtingen, aangezien het in dit onderzoek gaat om het civiele recht. Het EHRM heeft bij de uitleg van het begrip burgerlijke rechten en verplichtingen gekozen voor een autonome interpretatie. 76 Dit betekent dat het recht van de betrokken staat wel een rol speelt, maar niet doorslaggevend is welke juridische betekenis genoemd begrip volgens het interne recht heeft. 77 Doordat het EHRM een autonome uitleg hanteert, is het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM steeds verder verruimd en vallen vrijwel alle civielrechtelijke en bestuursrechtelijke geschillen onder het begrip burgerlijke rechten en verplichtingen. 78 Vervolgens is de vraag wie zich op de bepaling van artikel 6 EVRM kan beroepen. Gebleken is dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen zich kunnen beroepen op artikel 6 EVRM. 79 4.3 Het recht op toegang tot de rechter Het recht op (effectieve) toegang tot de rechter is een recht dat niet expliciet in artikel 6 EVRM is opgenomen, maar uit dit artikel is afgeleid. 80 Een belangrijk arrest met betrekking tot het recht op toegang betreft het arrest Golder uit 1975. 81 Deze zaak ging om het feit dat Golder, die gevangen zat, werd belet om zich schriftelijk tot een advocaat te wenden toen hij van plan was om een civiele actie wegens smaad in te stellen tegen een cipier. Deze cipier had hem valselijk beschuldigd van een rel in de gevangenis. De belemmering om een advocaat in te schakelen, werd door Golder na zijn vrijlating bestreden door een beroep te doen op de schending van zijn recht op toegang tot de rechter. 82 Het EHRM oordeelde vervolgens dat in artikel 6 EVRM een recht op toegang tot de rechter besloten ligt. Het recht op toegang tot de rechter is in een rechtsstaat een essentiële voorwaarde om materiële rechten te kunnen verwezenlijken. 83 Het enkele feit dat op grond van een wettelijke regeling toegang tot een rechtsprekend orgaan wordt toegekend, betekent nog niet dat aan artikel 6 EVRM is voldaan. Het gaat erom dat men zijn aanspraken met betrekking tot de burgerlijke rechten en 75 Barkhuysen & Van Emmerik 2006, p. 130. 76 Gerards 2011, p. 49; Rimanque & De Smet 2002, p. 21; Viering 1994, p. 51. 77 Smits 2008, p. 39. 78 Smits 2008, p. 40; Barkhuysen & Van Emmerik 2006, p. 130. 79 Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 28; Viering 1994, p. 6. 80 Smits 2008, p. 31. 81 EHRM 21 februari 1975, ECLI:CE:ECHR:1975:0221JUD000445170, r.o. 36 (Golder/Verenigd Koninkrijk). 82 Asser Procesrecht/Giesen 1 2015/156; Smits 2008, p. 31. 83 Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 23. 25