Samenvatting input Regiobijeenkomsten Lwoo-Pro oktober 2016 In het najaar van 2016 is een drietal regionale bijeenkomsten voor scholen en samenwerkingsverbanden georganiseerd, door OCW en het Steunpunt Passend Onderwijs in samenwerking met het Platform Samenwerkingsverbanden VO, Stichting Platforms vmbo, het Landelijk werkverband Praktijkonderwijs en de OAC-raad. Dit document bevat de samenvatting van de gesprekken die tijdens deze bijeenkomsten zijn gevoerd. I. LWOO Lwoo is volgens de deelnemers een vorm van ondersteuning bedoeld voor leerlingen met een lager niveau en leerachterstand(en). Er wordt benadrukt dat lwoo geen eigen onderwijssoort is, wat de naam volgens een aantal wel impliceert. Veel deelnemers geven aan dat de groep leerlingen met sociaal emotionele problematiek een heel andere doelgroep is met een complexere problematiek, die veel meer lijkt op de doelgroep met zware ondersteuning dan op de echte lwoo-leerling. Volgens sommigen zou lwoo niet als aparte ondersteuningsvorm hoeven te blijven bestaan, maar kan het simpelweg ondersteuning in het vo worden, net als alle andere vormen van ondersteuning in het vo. Vanuit het vmbo wordt daarbij aangegeven dat het van belang is dat deze middelen wel beschikbaar blijven voor het vmbo en dan met name voor de leerwegen BB en KB. Daar zit de doelgroep die leerwegondersteuning nodig heeft om een diploma te kunnen halen, de lwoomiddelen zijn voor die doelgroep bedoeld en moeten daar dan ook terecht komen. Breed wordt gedeeld dat de lwoo-middelen niet altijd voor de hele vmbo-periode van vier jaar nodig zijn. De lwoo-middelen worden voornamelijk ingezet in de onderbouw en zijn dus niet altijd meer nodig in de bovenbouw. Lwoo wordt veelal groepsgewijs ingezet, d.m.v. bijv. kleinere klassen en extra mentoruren. Lwoo zou om die reden ook niet individueel geïndiceerd hoeven te worden. Swv (swv) die er via opting out voor hebben gekozen om de criteria los te laten, kiezen er grotendeels voor om dit indiceren los te laten. Er is veel gediscussieerd over de vraag wat de gevolgen zijn van het niet meer indiceren en hoe je daarmee om kunt gaan. Vanuit vmbo-scholen wordt de zorg geuit of de lwoo-middelen na het loslaten van de criteria nog wel op de juiste plek terecht zullen komen. Met name vmbo-scholen met veel lwoo-leerlingen vrezen voor grote verschuivingen in financiering, terwijl de verwachting niet is dat de leerlingpopulatie op hun scholen verandert. Deze scholen geven aan dat het loslaten van criteria/indicering voor hen veel onzekerheid met zich meebrengt. Zo vragen zij zich af hoe zij nog kunnen onderbouwen hoeveel geld ze nodig hebben, als ze geen getelde lwooleerlingen meer hebben. Deze scholen vrezen dat ze (veel) middelen zullen kwijtraken en daardoor niet meer in staat zullen zijn het ondersteuningsaanbod voor deze groep leerlingen overeind te houden. Hierbij wordt ook aandacht gevraagd voor de stapeling van financiële veranderingen voor vmbo-scholen (o.a. verevening zware ondersteuning, vereenvoudiging bekostiging, krimp). Daarnaast wordt aangegeven dat er veel verschillen tussen regio s zullen ontstaan in lwoo/ondersteuning, waarbij wordt gevraagd wat dit betekent voor een leerling die verhuist. Hiertegenover staan vmbo-scholen en swv die juist veel voordelen zien in het loslaten van indiceren: het scheelt een hoop administratie en je krijgt als school de vrijheid de middelen op eigen wijze in te zetten waardoor je meer maatwerk kunt leveren. Bovenal geeft het de mogelijkheid de leerling (+ ondersteuningsbehoefte) echt centraal te zetten. De volgende punten worden genoemd als belangrijke aandachtspunten bij het loslaten van de criteria: 1. Ondersteuningsbehoefte leerling bepalen Hoe zorg je er (zonder indiceren) voor dat je voldoende informatie hebt over de ondersteuningsbehoefte van de leerling? Dit is zeer belangrijk om ervoor te kunnen zorgen dat de leerling op de juiste school terecht komt (met het juiste ondersteuningsaanbod) en vanaf de
start in het vo de juiste ondersteuning krijgt. De meeste scholen en swv-en geven aan dat je in moet zetten op de samenwerking met en overdracht van informatie vanuit het po. Hier kunnen afspraken over worden gemaakt tussen de swv po en vo (bijv. over aanleveren gegevens over leerachterstand en evt. IQ of SEP, of afspraken over OPP s, OKR, LVS). Ook wordt geadviseerd om alle partijen om tafel te zetten als het gaat om twijfelgevallen (ook ouders). Daarnaast wordt gepleit voor een 10-14-aanpak (doorgaande onderwijs/zorg-lijn van groep 7 t/m 2 e klas), professionalisering van docenten en het werken met een interdisciplinair team om zo goed de ontwikkelingen van de leerling te kunnen volgen. 2. Verantwoording van de lwoo-middelen Er wordt door met name swv druk nagedacht over de vraag hoe je ervoor zorgt dat er zicht blijft op waar de middelen aan besteed worden. Hoe verantwoorden scholen dit naar swv-en, hoe verantwoorden swv-en zich en hoe verantwoordt OCW zich over deze lwoo-middelen. Er wordt geopperd om hier prestatie-/output-indicatoren voor te gebruiken in combinatie met gegevens over de doelgroep van een school. 3. Verdeling van de middelen binnen het swv: Hoe zorg je voor een eerlijke verdeling van de lwoo-middelen over de scholen? Er wordt nu vaak gekozen voor een historische verdeling (school krijgt het gemiddelde lwoo-budget van de afgelopen 3 jaar), maar dit moet op een gegeven moment bijgesteld worden. Hoe doe je dat, hoe houd je zicht op de verandering in populatie op de scholen? Ideeën die hiervoor zijn benoemd: verdeling bb/kb gebruiken als basis, gebruikmaken van gegevens uit het po, gegevens over leerlingpopulatie van een school (evt. in combinatie met opbrengsten), verdelen op basis van de schoolondersteuningsprofielen. II. Praktijkonderwijs Doelgroep pro Het praktijkonderwijs is bedoeld voor de groep leerlingen met een lager niveau en aanzienlijke leerachterstand(en), die niet in staat is een vmbo-diploma te halen. Daar zijn de landelijke criteria ook op geformuleerd, volgens veel pro-scholen voldoen die criteria dan ook. Er vindt een discussie plaats over de mate waarin het pro ook geschikt is voor leerlingen die niet binnen die criteria passen. Enerzijds wordt aangegeven dat het pro ook onderwijs moet kunnen bieden aan leerlingen waarvoor de pro-aanpak (vraaggestuurd onderwijs) de aangewezen leerweg is. Zo ziet men kansen in meer uitwisseling tussen pro en vmbo: het pro zou volgens deze deelnemers veel kunnen betekenen in ondersteuning aan leerlingen in het vmbo, bijv. aan LWT-leerlingen of leerlingen die gebaat zijn om(tijdelijk) onderwijs te volgen in de pro-setting (in het pro zelf of in het vmbo). Een aantal deelnemers geeft daarnaast aan dat het pro een aanbod heeft dat voor meer leerlingen geschikt is die gebaat zijn bij arbeidstoeleiding. Dat is de kracht van het pro-scholen en daar zouden volgens hen meer leerlingen van kunnen profiteren. Anderzijds wordt aangegeven dat ervoor gewaakt moet worden dat het pro het afvalputje wordt van het vo. Het pro moet niet de opvang worden voor alle leerlingen waar het vmbo niks mee kan, of voor leerlingen met zware (gedrags)problematiek die het pro dan uit financiële overwegingen zou moeten opvangen. Er moeten waarborgen blijven voor de oorspronkelijke doelgroep van het pro. Loslaten van criteria Voorgaande is terug te zien in de discussie over het voornemen van het kabinet om op termijn de landelijke criteria voor het pro los te laten. Vanuit pro-scholen wordt aangegeven dat zij hier veel risico s in zien. Er is vooral zorg dat leerlingen dan niet meer op de juiste plek terecht zullen komen. Scholen vrezen dat leerlingen dan naar het vmbo zullen gaan in plaats van naar het pro, doordat vmbo-scholen vanwege bijv. demografische krimp leerlingen aantrekken, of doordat basisscholen (onder druk van ouders) een te hoog advies geven. Met landelijke criteria is er in ieder geval nog een
objectief gegeven als houvast voor een advies pro, meent men. In dit kader wordt door veel deelnemers aangegeven dat de eindtoets hierin een groot probleem oplevert, omdat deze geen advies pro kent. Anderen vrezen niet zozeer voor de aantrekkingskracht van het vmbo voor proleerlingen, maar voor een aantrekkingskracht van het pro voor leerlingen met grote (gedrags)problematiek uit het vso. Als deze leerlingen in het pro terecht komen, zal de oorspronkelijke doelgroep van het pro volgens veel scholen niet meer goed bediend kunnen worden. Deze vrees lijkt te ontstaan uit de zorg dat er binnen het samenwerkingsverband beslissingen zullen worden genomen op basis van de verkeerde motieven (financiële motieven in plaats van inhoudelijke). Onder deze deelnemers wordt breed gedeeld dat er op de grensgebieden ruimte moet zijn voor beredeneerde afwijking en dat arrangementen wel mogelijk moeten zijn. Als een leerling niet binnen de criteria past maar pro wel het best passende aanbod is, moet het mogelijk zijn dat de pro-school deze leerling toelaat. Volgens veel pro-scholen is daar binnen de landelijke criteria echter al ruimte voor (via de bijzondere regeling). Ook wordt aangegeven dat de criteria niet te rigide gehanteerd moeten worden en dat er breder gekeken zou moeten worden naar de leerling (naast IQ en leerachterstand ook aandacht voor bijvoorbeeld zelfredzaamheid, motivatie, wijze van leren en sociaal emotionele kwetsbaarheden). Er zijn daarnaast zorgen over de gevolgen van het loslaten van criteria voor de eenduidigheid van de schoolsoort pro. Enkele deelnemers geven hierbij aan dat er bij de doelgroep pro relatief veel grensverkeer/verhuizingen zijn en dat het loslaten van criteria nadelig kan uitpakken voor deze leerlingen. Er zijn ook deelnemers die wel kansen zien in het loslaten van de criteria: zij geven aan dat niet criteria of cijfers zouden moeten bepalen of een leerling naar het pro gaat, maar dat de leerling met zijn/haar ondersteuningsbehoefte centraal zou moeten staan bij die beslissing. Zonder wettelijk vastgelegde criteria kun je met de betrokken partijen gezamenlijk kijken wat de beste plek is voor de leerling in die regio. Het pro zou volgens hen ook de best passende plek kunnen zijn voor leerlingen die niet (volledig) binnen de criteria passen. Ten slotte wordt door een enkele deelnemer aangegeven dat niet alleen de landelijke criteria moeten worden losgelaten, maar dat er helemaal geen tlv zou moeten worden afgegeven voor het pro. Het advies van de basisschool zou volgens hen ook voor het pro leidend moeten worden. Hierdoor wordt het pro echt een regulier schoolsoort á havo/vwo en leerlingen krijgen dan geen stempel. Voorwaarden die hiervoor worden benoemd zijn wel dat de advisering vanuit het po heel goed op orde is (de eindtoets moet pro advies bevatten en docenten moeten geprofessionaliseerd worden tbv advisering) en dat er meer mogelijkheden zijn voor opstroom naar het vmbo of tussenvormen pro-vmbo. Samenwerking pro-vmbo-vso Er is gesproken over de samenwerking tussen pro en vmbo en pro en vso. Een aanzienlijk deel van de leerlingen bevindt zich op het grensgebied van pro en vmbo. Uit de input die door deelnemers wordt gegeven blijkt dat er veel behoefte is aan een onderwijsaanbod op dit grensgebied. Hier wordt in de praktijk al veel vorm aan gegeven, door middel van bijvoorbeeld schakelklassen en opstroom- of afstroomklassen. Wat volgens sommigen nog mist is een onderwijsaanbod voor leerlingen die wel (een deel) van het vmbo-examen kunnen halen, maar niet in de vmbo-setting (ook niet met lwoo) of niet volledig. Een belangrijke voorwaarde voor een goed aanbod op het snijvlak vmbo-pro is vanzelfsprekend een goede samenwerking tussen de vmbo- en pro-scholen. Belemmeringen die zijn benoemd zitten voornamelijk in de regelgeving/rol van de inspectie (het rendementscriterium voor het vmbo wordt met name benoemd, maar ook de onmogelijkheid voor leerlingen om (een deel) van het vmbo-examen in het pro te halen), in de advisering vanuit het basisonderwijs en in de rol van ouders. Ook is er behoefte aan meer aanbod voor leerlingen in het grensgebied pro-vso. Er wordt
aangegeven dat verschillen in wet- en regelgeving belemmerend werken. Het is voor scholen ook niet altijd duidelijk wat er mogelijk is binnen de huidige regelgeving. Praktijkonderwijs is een schoolsoort Er wordt sterk gepleit voor erkenning van het pro als schoolsoort. Pro-scholen geven aan er last van te hebben dat lwoo en pro vaak in één adem genoemd worden. Voor iedereen moet duidelijk zijn dat pro totaal anders is dan lwoo, pro is immers een schoolsoort en geen vorm van ondersteuning zoals het lwoo. Hierbij wordt aangegeven dat het pro vaak onzichtbaar is voor de politiek of voor de inspectie. Er is veel onbekendheid met pro, zo is er ook geen aandacht voor pro in de pabo of in de studie omgangskunde, terwijl pro juist zo n belangrijke plek inneemt in het onderwijsstelsel van het vo. Hierbij wordt aangegeven dat de landelijke criteria nu in ieder geval nog duidelijkheid geven over de plek binnen het onderwijsstelsel. Er zijn deelnemers die zelfs vrezen dat pro als schoolsoort zal verdwijnen als de criteria worden losgelaten. Een veel gehoorde wens vanuit de pro-scholen hierbij is een ongedeelde bekostiging (net als de andere schoolsoorten) en dus om de verantwoordelijkheid voor de ondersteuningsbekostiging bij het samenwerkingsverband weg te halen. Vanuit met name swv is hierover juist een tegenovergesteld geluid gehoord: dit is een collectieve verantwoordelijkheid van de scholen in de regio. Op het moment dat je lwoo en pro uit elkaar haalt is er volgens hen minder (maatwerk) mogelijk voor de grote groep leerlingen die zich op het grensgebied van vmbo/lwoo en pro begeven: het gaat immers om ondersteuning aan leerlingen die veel op elkaar lijken. Positie van het pro binnen het samenwerkingsverband Deelnemers geven aan dat de manier waarop er binnen het samenwerkingsverband naar het pro wordt gekeken, erg verschilt tussen de regio s. Dit is vooral afhankelijk van de onderlinge verstandhoudingen in het samenwerkingsverband, van de financiële huishouding van het samenwerkingsverband (is er sprake van een positieve of negatieve verevening) en hangt af van betrokken personen. De positie van de pro-school in het samenwerkingsverband wordt door veel deelnemers als gering omschreven. De zelfstandige pro-scholen zitten zelf in het bestuur, maar hebben vanwege het kleine aantal leerlingen vaak weinig zeggenschap op basis van stemverhouding. De meeste pro-scholen hangen onder een breed schoolbestuur, waar dus sprake is van een gelaagde vertegenwoordiging in het samenwerkingsverband. De bestuurder zit aan tafel van het samenwerkingsverband maar heeft meerdere belangen te behartigen. Daar staat tegenover dat de andere scholen/schoolbesturen in het samenwerkingsverband het praktijkonderwijs, volgens veel deelnemers, wel zien als een belangrijke schoolsoort dat onmisbaar is voor een dekkend aanbod in de regio. Hierbij wordt aangegeven dat het pro door de inpassing beter zichtbaar is geworden binnen het samenwerkingsverband. III. Naar een nieuwe bekostigingssystematiek In deze sessie is gesproken over de randvoorwaarden, uitgangspunten en mogelijkheden voor een nieuwe systematiek om de middelen voor lwoo en pro over de swv te verdelen. Twee richtingen De volgende twee richtingen voor het nieuwe model zijn besproken: 1. Verdeling op basis van een externe indicator voor SES (dit zou een model betreffen waarbij gekeken wordt naar bijv. het gemiddelde inkomen of opleidingsniveau van een swv). 2. Verdeling op basis van de vmbo(en pro)-populatie van een swv. Een groot deel van de deelnemers sprak een voorkeur uit voor een eenvoudig, transparant en voorspelbaar systeem, dat recht doet aan de verschillen in behoefte tussen de regio s. Als de
verdeling op basis van vmbo/pro daaraan voldoet, ziet men over het algemeen geen reden om te kiezen voor een meer ingewikkelde SES-indicator. Hierbij wordt ook aangegeven dat dit eenvoudige model past bij de trend van vereenvoudiging bekostiging. Een voordeel dat voornamelijk de vmboscholen zien bij een verdeling op basis van vmbo/pro, is dat dit het signaal geeft dat de middelen bedoeld zijn voor vmbo en pro (daar horen de middelen volgens hen dan ook terecht te komen). Een enkeling zag hierin juist het nadeel dat er hierdoor geen open discussie gevoerd zal worden in het samenwerkingsverband over de inzet van deze middelen. Een aantal deelnemers geeft aan dat zij binnen deze richting een voorkeur hebben voor een verdeling op basis van de vmbo-populatie (i.p.v. vmbo- en pro-populatie), omdat dit objectiever is. Het samenwerkingsverband heeft immers invloed op de toegang tot het pro, waardoor dit tot ongewenste prikkels zou kunnen leiden. Het vmbo is een dusdanige massa dat daarop niet te sturen valt. Andere deelnemers hadden daarbij ook nog een voorkeur voor een verdeling op basis van de bb/kb-populatie, omdat daar de populatie zit met de grootste lwoo-behoefte. Over de richting SES-indicator geven deelnemers aan dat dit model ingewikkeld is. Door een berekening van CBS op basis van privacygevoelige informatie is dit moeilijk controleerbaar. Dit maakt het ook moeilijk voorspelbaar en dus ook lastig om je meerjarige begroting op te baseren. Daarbij gaven veel deelnemers aan dat een SES-indicator stigmatiserend overkomt en wordt er gewaarschuwd dat een verdeling op basis van SES doorgetrokken kan worden binnen het samenwerkingsverband en de scholen (en SES-kenmerken bepalend worden voor de verdeling van de middelen over de scholen of zelfs bepalen of een leerling ondersteuning krijgt). Indien er gekozen wordt voor een SES-indicator, wordt aangegeven dat er een groter gebied moeten worden gebruikt als basis dan postcodes (bij gemixte wijken groeit het anders naar het gemiddelde) en dat er regelmatig herijkt moet worden. Ten slotte wordt ook geadviseerd om bij de samenstelling van de indicator het deelnamepercentage vso, leerachterstanden in het primair onderwijs en de gezinssamenstelling van het kind mee te nemen. Randvoorwaarden en uitgangspunten Een belangrijke randvoorwaarde die door veel deelnemers is benoemd is een realistische overgangstermijn. Swv en scholen moeten voldoende tijd krijgen om de financiële verschuivingen op een goede manier in beleid om te zetten. Daarbij wordt vaak aandacht gevraagd voor de stapeling van financiële effecten in de regio s (krimp, verevening zware ondersteuning, vereenvoudiging bekostiging ). Daarnaast werd door veel deelnemers gewezen op het belang van een goede regeling voor grensverkeer. Sommige scholen krijgen veel leerlingen uit aangrenzende swv, daar zou in de bekostiging rekening mee moeten worden gehouden. Daarbij wordt gepleit voor het gelijktrekken van de grensregeling met die van het vso. Ten slotte wordt aandacht gevraagd voor het effect dat nieuwkomers hebben op het gebruik van lwoo en pro. De hoge instroom van nieuwkomers in lwoo en pro maakt volgens hen dat er extra druk komt op het budget. De oproep is dan ook om daar bij de verdeling van de middelen ook rekening mee te houden. Een veel gehoorde wens vanuit het praktijkonderwijs is om de splitsing tussen de basis- en ondersteuningsbekostiging (aangebracht sinds 1 januari 2016) weg te halen, de koppeling van de ondersteuningsbekostiging met het samenwerkingsverband te verwijderen en dus de budgettering weer open einde te maken. De argumenten hiervoor zijn dat pro een schoolsoort is en als zodanig voor iedere pro-leerling één onverdeeld budget moet worden toegekend. Lwoo: sociaal-emotionele problematiek Uit het onderzoek blijkt dat er voor de groep lwoo-leerlingen met een IQ van 91-120 en sociaalemotionele problematiek geen samenhang is met SES. Er is daarom gesproken over de vraag hoe je de middelen voor deze groep over de swv-en verdeeld. Een groot deel van de deelnemers leek het verstandig om de middelen voor deze groep leerlingen toe te voegen aan het budget voor regionale ondersteuning (voorheen het regionaal zorgbudget). Men ziet dit over het algemeen als een heel
andere doelgroep dan de andere groep lwoo-leerlingen. Het betreft leerlingen die voornamelijk voorkomen op vmbo-(g)t (i.t.t. basis/kader) en deze leerlingen hebben specifieke ondersteuning nodig. Deze groep lijkt volgens deelnemers dus ook meer op de leerlingen met zware ondersteuningsbehoefte dan op leerlingen met een lwoo-ondersteuningsbehoefte. De middelen voor zware ondersteuning zijn verevend, dat zou je voor deze groep dus ook moeten doen, is de redenering. Bovendien geven enkele deelnemers aan dat de ondersteuning die deze groep nodig heeft ook zichtbaar in de havo (hangt volgens hen dus niet specifiek aan vmbo). Er waren echter ook scholen die aangaven dat het budget voor deze groep niet afgesplitst moet worden van het overige lwoo-budget, omdat zij vrezen dat het budget dan (deels) naar havo/vwo zal gaan, terwijl deze middelen bedoeld zijn voor de doelgroep in het vmbo. Daarnaast werd aangegeven dat je bij de verdeling van deze middelen ook weer goed rekening moet houden met herverdeeleffecten (als je deze middelen toevoegt aan het budget voor regionale ondersteuning, worden deze middelen verevend).