2 Strategy PAPER Op weg naar eenvoud met oog voor complexiteit Een perspectief op de governance van het Deltaprogramma vanaf 2015 15 oktober 2013 SMC Strategie en Management Consultants
1
1 Inleiding Het Deltaprogramma maakt zich op voor het oogstjaar 2014. Nadat de Commissie Veerman eind 2008 pleitte voor een nationaal programma voor de lange termijn aanpak van onze waterveiligheid en zoetwatervoorziening, is vanaf 2009 vijf jaar lang hard gewerkt aan probleemuitwerkingen en oplossingen. In het voorjaar van 2014 zal de Deltacommissaris, namens de Nationale Stuurgroep Deltaprogramma, zijn advies over voorkeursstrategieën en deltabeslissingen voorleggen aan het Nationaal Bestuurlijk Overleg. De vraag is dan welke vorm van governance voor het Deltaprogramma nodig en effectief is na 2014. Het antwoord hangt sterk af van welke beleids- en uitvoeringsopgaven er na 2014 liggen en in welke mate bestaande structuren en instrumenten - buiten het Deltaprogramma - deze kunnen invullen. Tegelijkertijd zijn ook binnen het Deltaprogramma organisatie- en overlegstructuren in diverse regio s ontstaan binnen en tussen de deelprogramma s waarover besluiten over voortzetting moeten worden genomen. In de actuele discussies 1 over de toekomst van het Deltaprogramma wordt enerzijds gewezen op de stevige wettelijke verankering van belangrijke instrumenten, zoals het jaarlijkse Deltaprogramma, het Deltafonds en de Deltacommissaris. Deze instrumenten zijn niet met een tijdelijke intentie ingesteld. Anderzijds wijzen anderen erop dat het grootste deel van het werk - om te komen tot Deltabeslissingen - erop zit en dat de uitvoering daarvan prima door bestaande organisaties, overlegstructuren en instrumenten kan worden overgenomen. In dit paper schetsen we een perspectief dat bij kan dragen aan de discussie en aan het antwoord op de vraag naar een effectieve, toekomstige governance van het Deltaprogramma. 2 Voorlopige oogst van het Deltaprogramma Wat heeft vijf jaar lang van intensief studeren, joint-fact-finding, strategieontwikkeling en samenwerken opgeleverd? Hoewel het nog te vroeg is om de definitieve balans op te maken, kunnen we alvast onderscheid maken in inhoudelijke resultaten en resultaten op het gebied van governance. Inhoudelijke resultaten tot nu toe Wat de inhoud betreft, bestaat de oogst van het Deltaprogramma uit de volgende resultaten: De prominente plaats van waterveiligheid en zoetwatervoorziening op de bestuurlijke en maatschappelijke agenda; Principiële uitspraken over doelen, normen en kaders. Het belangrijkste voorbeeld is de keuze voor een nieuwe veiligheidsnormering die niet langer uitgaat van een overschrijdingskans, maar van een 1 In veel deelprogramma s worden notities over governance voorbereid. Aan Geert Teisman van de Erasmus Universiteit Rotterdam is advies gevraagd over de toekomstige governance. En ook de beleidsdepartementen denken na over de governance van het Deltaprogramma in relatie met andere bestaande rijksinstrumenten, zoals het MIRT. 2
overstromingskans. En die bovendien differentiatie tussen gebieden (dijkringen, dijkvakken) mogelijk maakt, op basis van verschillen in aantallen inwoners en de waarde van economische activiteiten. Een ander voorbeeld is de keuze om verantwoordelijkheden, inspanningen en risico s met betrekking tot de zoetwatervoorziening transparant te gaan maken met het nieuwe instrument van het voorzieningenniveau ; Strategische keuzes: wat is wel nodig en vooral ook wat is nog niet nodig. Voorbeelden van keuzes die nodig zijn, zijn onder meer de keuze voor flexibilisering van het peilbeheer in het IJsselmeer en een tweede ronde van Ruimte voor de Riviermaatregelen in het rivierengebied. Keuzes die niet nodig blijken te zijn, zijn bijvoorbeeld een peilverhoging van het IJsselmeer van een meter, of een ring van keringen rondom Rijnmond-Drechtsteden; Concrete beslissingen over fysieke maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn extra pompcapaciteit op de Afsluitdijk en de programmering op termijn van een nieuwe reeks van dijkversterkingen (op basis van de klimaatopgave, nieuwe inzichten als piping en de nieuwe normering voor waterveiligheid). Resultaten op gebied van governance Naast deze inhoudelijke resultaten die binnen het Deltaprogramma zijn behaald, is ook een vorm van governance ontstaan. De belangrijkste resultaten op het gebied van governance zijn: De verbinding tussen lange termijn denken en programmering van de uitvoering op korte termijn. Het Deltaprogramma heeft de aanzet gegeven tot adaptief deltamanagement, een vernieuwende manier van beleidsontwikkeling gebaseerd op omgaan met onzekerheden en het sterker verbinden van de opgaven op de lange termijn en de korte termijn (zowel inhoudelijk als qua fasering); Effectieve samenwerkingsverbanden voor joint fact-finding, de concretisering van een meer integrale aanpak en voorbereiding van besluitvorming. Hierin zijn - gekoppeld aan de aard en schaal van maatschappelijke opgaven - veel directere samenwerkingsrelaties ontstaan tussen overheden onderling en tussen overheden, bedrijven en kennisinstellingen. Denk bijvoorbeeld aan de zoetwaterregio s en aan de verschillende regionale stuurgroepen voor de gebiedsgerichte deelprogramma s; Nieuwe overlegstructuren, ambtelijk en bestuurlijk, in directere aansluiting op de schaal van de opgaven en veel minder bepaald door de bestaande bestuurlijk-territoriale grenzen. Een bijzondere rol is hierin weggelegd voor de programmadirecteuren in de regio, die in veel gevallen een vertrouwde, mensgerichte en verbindende factor zijn tussen rijk en regio en tussen ambtenaren en bestuurders; Kennis en innovatievraagstukken gericht op verbinding tussen korte en lange termijn. Opinies over de bereikte resultaten Leggen we deze oogst naast het Advies van de Commissie Veerman dan valt op dat veel grote, ingrijpende maatregelen die Veerman voorstelde achteraf niet nodig blijken te zijn, althans niet voor 2050. Zo dacht Veerman nog aan een verhoging van de veiligheidsnormering met een factor 10, een peilopzet op het IJsselmeer van een meter en een groot aantal extra afsluitbare keringen, met name bij de Drechtsteden. Deze verschillen tussen Veerman en de werkelijke oogst worden tot nu toe wisselend beoordeeld. Dat blijkt uit de gesprekken die wij voeren met mensen binnen en buiten het Deltaprogramma. Bij sommigen rijzen er twijfels over de efficiency van het Deltaprogramma, oftewel over de verhouding tussen kosten en inspanningen versus de inhoudelijke opbrengst. Ook vinden sommigen dat het Delta- 3
programma zich te veel in de bestuurlijke en ambtelijke wereld afspeelt en onttrekt aan het grote publiek en de publieke opinie. 2 Anderen daarentegen vinden het inzicht in wat niet nodig is even waardevol als wat wel nodig is en vinden het nog veel te vroeg om conclusies te trekken. Zij roemen juist het gegeven dat als gevolg van de inspanningen van het Deltaprogramma enorme overinvesteringen van miljarden kunnen worden voorkomen. Ook geven zij aan dat keuzes en maatregelen door de intensieve samenwerking op een groter draagvlak kunnen rekenen in de uitvoering. Eventuele vertragingen in de beleidsontwikkeling kunnen zo in de uitvoering weer worden ingehaald. Begin 2011 is de governance van het Deltaprogramma voor het eerst geëvalueerd. 3 Hoofdvraag van die evaluatie was of het Deltaprogramma - ruim een jaar na de start effectiever en efficiënter (dus eenvoudiger) kan worden georganiseerd, gelet op de doelstellingen van het programma? Achtergrond van die evaluatie vormden enkele dubbele signalen. Enerzijds signalen van bestuurders en andere betrokkenen dat de governance te druk en te complex is georganiseerd, en anderzijds opvattingen dat die organisatiestructuur juist grote voordelen heeft voor draagvlak, betrokkenheid en commitment. Op basis van gesprekken met ruim dertig betrokkenen leidde het onderzoek tot de conclusie dat de organisatiestructuur weliswaar complex is, maar dat dat ook logisch is gezien de complexe opgave en het belang om deze opgave inhoudelijk, bestuurlijk en politiek te verankeren. Aanbevolen werd dan ook om de hoofdlijnen van de gekozen structuur ongewijzigd te laten. Ook werd aanbevolen om de volgtijdelijkheid aan te scherpen door zo snel mogelijk de normerende kaders vast te stellen in de generieke deelprogramma s ten behoeve van de gebiedsgerichte deelprogramma s. En ook de inhoudelijke samenhang tussen de gebiedsgerichte deelprogramma s waar de inhoudelijke relaties het sterkst zijn, verder te versterken (te weten Rivieren, Zuidwestelijke Delta, Rijnmond-Drechtsteden en IJsselmeergebied). Nu, twee jaar later, blijkt dat de eerste aanbeveling over de volgtijdelijkheid niet is overgenomen en de tweede aanbeveling wel. Voorbeelden van die laatste aanbeveling zijn de instelling van coördinerende overleggen op directeurenniveau voor de deelprogramma s Rivieren, Rijnmond-Drechtsteden, Zuidwestelijke Delta en IJsselmeer ( 4D-overleg ) en voor de deelprogramma s Kust, Waddengebied en Zuidwestelijke Delta ( 3D-overleg ). Instrumenten van het Deltaprogramma Met de start van het Deltaprogramma zijn vier belangrijke instrumenten ingevoerd: de Deltawet, het Deltaprogramma, het Deltafonds en de Deltacommissaris. Wettelijke basis voor het Deltaprogramma is de Deltawet, die sinds 1 januari 2012 van kracht is. In de Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening is de verplichting opgenomen om jaarlijks een Deltaprogramma op te stellen. Het Deltaprogramma bevat maatregelen om de waterveiligheid en zoetwatervoorziening op orde te houden, inclusief de planning daarvan en een (globale) raming van de kosten. Ook staat in de Deltawet dat het Deltaprogramma jaarlijks op Prinsjesdag wordt aangeboden aan het parlement, bij de begroting van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de Deltawet zijn behalve het Deltaprogramma ook een Deltafonds en de rol van de Deltacommissaris geregeld. 2 In de schaduw van het publieke debat: hoe de besluitvorming over onze rivieren zich onttrekt aan het oog van publiek, media en politiek, promotieonderzoek van Geert Roovers bij de Vakgroep Techniek, Bestuur en Maatschappij, TU Delft, december 2012. 3 Evaluatieonderzoek naar de governance van het Deltaprogramma, uitgevoerd in opdracht van de Deltacommissaris door adviesbureau BMC, 6 april 2011. 4
Het Deltafonds is een apart fonds dat speciaal voor het Deltaprogramma in het leven is geroepen. In dit fonds is geld gereserveerd voor de investeringen die de Rijksoverheid moet doen voor maatregelen in waterveiligheid en zoetwatervoorziening. Al het gereserveerde geld voor waterveiligheid en zoetwatervoorziening uit het Infrafonds is overgeheveld naar het Deltafonds. In het aanvullend beleidsakkoord van het kabinet Balkenende IV is vastgelegd dat het Deltafonds vanaf 2020 gevoed zal worden met tenminste 1 miljard per jaar ten behoeve van een voortvarende uitvoering van het Deltaprogramma. De minister van Infrastructuur en Milieu is eindverantwoordelijk voor de uitgaven uit het fonds. De Deltacommissaris is een regeringscommissaris. In de Deltawet staat de opdracht voor de Deltacommissaris: zorgen dat er jaarlijks een Deltaprogramma komt en zorgen voor de voortgang van het Deltaprogramma. De Deltacommissaris zorgt voor de verbinding tussen de verschillende overheden (gemeenten, waterschappen, provincies, ministeries) en maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven én voor de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het Deltaprogramma. Hij zorgt ervoor dat besluiten op het juiste moment worden genomen, zodat ons land op de lange termijn beschermd blijft tegen hoogwater en er voldoende zoetwater is in droge periodes. Het door de Tweede Kamer goedgekeurde Deltaprogramma is het maatregelenpakket waarop de Deltacommissaris zijn inzet richt. Op deze manier bepaalt de Tweede Kamer de reikwijdte van de werkzaamheden van de Deltacommissaris. De Deltacommissaris functioneert onder rechtstreekse verantwoordelijkheid van de coördinerend bewindspersoon, de Minister van Infrastructuur en Milieu. De Deltacommissaris adviseert alle betrokken bewindspersonen en kan als adviseur aanwezig zijn in de onderraad van de Ministerraad. Iedere Deltacommissaris wordt benoemd voor een periode van 7 jaar. 5
3 Opgaven en verankering vanaf 2015 Nadat de Nationale Stuurgroep Deltaprogramma in het voorjaar van 2014 zijn advies zal uitbrengen aan de Deltacommissaris zijn er ons inziens in essentie twee opgaven voor de periode daarna. Ten eerste de coördinatie van de uitvoering van de inhoudelijke oogst van het Deltaprogramma. We verwachten dat de variatie daarin groot is, van nadere beleidsverkenningen en onderzoek tot de programmering van concrete uitvoeringsmaatregelen. Ten tweede moet ook na 2014 worden geborgd, waarvoor het Deltaprogramma is opgericht, namelijk de koppeling tussen het denken in scenario s voor de echt lange termijn (de Deltascenario s voor 2100) en de vertaling daarvan in beleid en uitvoering voor de korte termijn. Binnen het Deltaprogramma is dit adaptief deltamanagement gaan heten. Binnen Nederland is nog niet eerder zo structureel nagedacht over wat mogelijke toekomsten op weg naar 2100 kunnen betekenen voor de inrichting van Nederland op de korte en middellange termijn. Drie cycli van verankering De oogst van het Deltaprogramma en de opgaven vanaf 2015 kunnen op verschillende manieren worden verankerd. Wij onderscheiden drie cycli van verankering (zie figuur 1). De eerste cyclus is een uitvoeringscyclus waarin concrete uitvoeringsmaatregelen worden opgenomen en jaarlijks kunnen worden geactualiseerd. Deze maatregelen kunnen worden vastgelegd in bijvoorbeeld het nieuwe Deltaplan Waterveiligheid (waaronder de programmering van het nieuwe Hoogwaterbeschermingsprogramma nhwbp) of het nieuwe Deltaplan Zoetwater. De maatregelen worden uitgevoerd volgens de MIRT-spelregels en gefinancierd vanuit het Deltafonds, met eventuele aanvullende financiering vanuit andere doelen of partijen. Naast een nationale uitvoeringscyclus vindt parallel en deels gezamenlijk ook een regionale uitvoeringscyclus plaats. Een tweede cyclus bestaat uit beleid en kaderstelling. Hier gaat het om de uitwerking in beleidsplannen zoals het Nationaal Waterplan of Omgevingsvisie, provinciale en gemeentelijke structuurvisies, waterbeheerplannen en gebiedsplannen. Deze cyclus bestrijkt doorgaans een periode van 6 tot 10 jaar. Voorbeelden van kaderstelling op nationaal niveau zijn het norm(advies) dijkringen, de afvoerverdeling of de randvoorwaarden voor uitwerking van de voorzieningenniveaus voor zoetwater. De kunst hierbij is om uitvoering en beleid te organiseren op het juiste schaalniveau (nationaal/regionaal) en met de juiste mate van integraliteit (sectoraal waterbeleid of bijvoorbeeld geïntegreerd met ruimtelijk beleid). Deze eerste twee cycli kunnen grotendeels binnen bestaande structuren en met bestaande instrumenten - daarmee bedoelen we buiten de structuren van het Deltaprogramma - worden opgepakt. De derde cyclus heeft als hoofdopgave het adaptief deltamanagement : het koppelen van lange termijn (on)zekerheden via de deltabeslissingen en voorkeursstrategieën aan besluitvorming over maatregelen op korte termijn. In het huidige Nederlandse beleid is deze cyclus met een tijdhorizon van enkele decennia nog niet goed verankerd. Om die reden is ook de Commissie Veerman en het latere Deltaprogramma ontstaan. Wij zullen - als het gaat om waterveiligheid en zoetwatervoorzie- 6
ning - dan ook langer dan 6 of 10 jaar vooruit moeten kijken. In de praktijk betekent dit dat adaptief deltamanagement voor de langere termijn nodig is om: De bestuurlijke en maatschappelijke urgentie van waterveiligheid en zoetwatervoorziening te blijven vasthouden; Trends te monitoren en de Deltascenario s te blijven actualiseren gericht op toetsing van de gekozen voorkeurstrategieën in het licht van de werkelijke klimaatverandering en economische ontwikkeling; Te kunnen sturen op de samenhang van keuzes binnen de gekozen ontwikkelpaden van de voorkeursstrategieën; Te leren van de ervaringen en voortgang in de uitvoerings- en beleidscyclus, bijvoorbeeld aan de hand van de basiswaarden solidariteit, flexibiliteit en duurzaamheid (de drie basiswaarden van het Deltaprogramma); Kennis en innovatie te programmeren, met name het lange termijn onderzoek in relatie met de behoefte aan kennis en informatie voor de korte termijn besluitvorming. Denk bijvoorbeeld aan een beter inzicht in de piping-problematiek die nu is belegd in een project-overstijgende verkenning in het nieuwe Hoogwaterbeschermingsprogramma (nhwbp); Te kunnen bepalen wanneer en in welke vorm een opschaling van de inspanningen en organisatievorm van het Deltaprogramma weer nodig is om de beide hoofddoelen te bereiken. Deze argumenten samen vormen de agenda van adapatief deltamanagement als derde cyclus van verankering. Figuur 1. Drie cycli voor verankering van de oogst van het Deltaprogramma. 7
Governance-radar Welk deel van de inhoudelijke oogst van het Deltaprogramma kan nu in welke cyclus worden verankerd? Om een eerste beeld te krijgen voor de uitvoerings- en beleidscyclus is in een Governance-radar (zie figuur 2) een selectie van de verwachte, inhoudelijke resultaten van het Deltaprogramma (met peildatum 1 september 2013) vertaald naar twee dimensies. De eerste is wie is primair verantwoordelijk voor de uitwerking en verankering, rijk of regio? En de tweede is hoe integraal moet het inhoudelijke resultaat worden uitgewerkt, oftewel hoe sectoraal of integraal? De vier kwadranten die zo ontstaan vormen elk een agenda voor de uitwerking van de inhoudelijke resultaten van het Deltaprogramma. Zo bevat het kwadrant nationaal-sectoraal de beleidsonderwerpen die in een 2 e Nationaal Waterplan (of diens rechtsopvolger) kunnen worden vastgelegd en de uitvoeringsmaatregelen die in het jaarlijkse Deltaprogramma (als bijlage bij de begroting van het Ministerie van IenM) kunnen worden opgenomen. Het kwadrant nationaal-integraal bevat de beleidsagenda die in een nationale Omgevingsvisie kan worden opgenomen, gekoppeld aan een MIRT-Projectenboek voor de integrale uitvoeringsmaatregelen. Op regionaal niveau ontstaan vergelijkbare agenda s voor provinciale omgevingsvisies, waterbeheerplannen en bijbehorende uitvoeringsprogramma s. Op basis van verdere uitwerkingen in het Deltaprogramma komend jaar kunnen deze agenda s steeds concreter en vollediger in beeld worden gebracht. Figuur 2. De Governance-radar met de beleids- en uitvoeringsagenda s voor rijk en regio. 8
4 Betekenis voor de organisatie van het Deltaprogramma De vraag rijst wat dit betekent voor de organisatie van het Deltaprogramma? Ons inziens zal in de komende jaren een zorgvuldig evenwicht moeten worden gezocht tussen afschalen en opschalen. Twee soorten ontwikkelingen kunnen die keuze beïnvloeden. Ten eerste kunnen externe ontwikkelingen - bijvoorbeeld een snellere of tragere klimaatverandering - anders uitpakken dan op dit moment wordt verwacht. Opties die in het kader van adaptief deltamanagement nog open worden gehouden, moeten dan opnieuw worden afgewogen. Dit kan leiden tot een herprogrammering - versnelling of vertraging - van eerdere keuzes en maatregelen. Ten tweede kunnen interne ontwikkelingen in termen van een haperende voortgang in al afgesproken maatregelen aanleiding zijn om de aansturing van het programma aan te passen. Afschalen Zolang de Deltascenario s niet wezenlijk veranderen, de besluiten uit het Deltaprogramma in de uitvoerings- en beleidscyclus voortvarend worden uitgevoerd in goede samenwerking tussen rijk en regio en er geen nieuwe, verrassende inzichten ontstaan, kan de organisatie van het Deltaprogramma vanaf 2015 worden afgeschaald. Een bestuurlijk kernteam van Rijks- en regionale bestuurders - in plaats van het huidige Nationaal Bestuurlijk Overleg Deltaprogramma - kan borgen dat de urgentie overeind blijft en jaarlijks het Deltaprogramma wordt uitgebracht én gemonitord. Kerntaken van dit kernteam zijn de programmering van de uitvoering via het jaarlijkse Deltaprogramma en het bewaken en uitvoeren van de agenda van de derde cyclus van adaptief deltamanagement (zie punten op pagina 7). Partijen informeren elkaar over de voortgang en uit monitoring blijkt dat de uitvoering conform de programmering verloopt. De Deltacommissaris blijft het boegbeeld van deze kerntaken en blijft beschikken over dezelfde wettelijk vastgelegde bevoegdheden. Het werk van het bestuurlijk kernteam en de Deltacommissaris kan worden ondersteund door een kleinere Staf Deltacommissaris. Voor de verschillende generieke en gebiedsgerichte deelprogramma s betekent dit opheffing in de huidige omvang en vorm, met een overdracht van de taken en werkzaamheden naar de lijnorganisaties van rijk en regio. Afhankelijk van de eigen keuzes en dynamiek in de regio s is het daarbij goed denkbaar dat de ontstane samenwerkingsverbanden en overlegstructuren - in afgeslankte vorm - worden voortgezet. Dat geldt met name voor programma s waar nog veel werk moet worden verzet; denk bijvoorbeeld aan de regionale bestuurlijke overleggen in de zoetwaterregio s en in het Rivierengebied. Het grote voordeel van dit soort structuren is namelijk dat ze qua schaalniveau en samenstelling beter aansluiten op de aard en omvang van de opgaven. Indien gekozen wordt voor een integrale uitvoering van maatregelen via het MIRT, kunnen de deelprogrammastructuren ook worden benut als extra voorportaal voor het bestuurlijk overleg MIRT. De voorbereiding van die overleggen kan dan plaatsvinden vanuit de verschillende lijnorganisaties (en niet meer vanuit apart samengestelde deelprogramma s met een eigen programmadirecteur). Overigens verdient het in dat geval aanbeveling om ook de bestaande indeling in MIRT-regio s nog eens kritisch te bekijken (zie aanbeveling 1). Opschalen Afhankelijk van mogelijke veranderingen in de Deltascenario s en de voortgang en resultaten in beleid en uitvoering kan altijd de behoefte ontstaan om de samenwerking op een bepaald moment te intensiveren. Inspiratie voor zo n opschalingsmodel ontlenen we onder meer aan de werkwijze van de recent inge- 9
stelde Visitatiecommissie voor de Waterketen, onder leiding van Carla Peijs. De essentie van deze visitatiecommissie is dat ze de voortgang in de uitvoering van de gemaakte afspraken tussen partijen vanuit een onafhankelijke positie bewaakt en monitort en afhankelijk van de bevindingen over mogelijkheden beschikt om strenger op te treden zonder in de bevoegdheden te treden van de deelnemende partijen. Op een vergelijkbare wijze zou zo n opschalingsmodel voor het Deltaprogramma uit een drietal treden kunnen bestaan met verschillende vormen van intensivering van de samenwerking en sturing. De drie treden zijn: 1. Versterkte coördinatie: wanneer uitvoering van de afspraken via bestaande structuren en overleggen onvoldoende tot stand komt, is een versterkte vorm van coördinatie noodzakelijk. Een lichte vorm hiervan kan bijvoorbeeld bestaan uit het nieuw leven inblazen van één van de deelprogramma s. Zo kan tijdelijk een extra impuls worden gegeven aan een generieke of gebiedsgerichte opgave in de luwte van de actuele politieke besluitvorming. Het bestuurlijk kernteam kan dan worden uitgebreid en opgeschaald tot een Nationaal Bestuurlijk Overleg. Indien de urgentie om tot uitvoering over te gaan hoger is, kan aanvullend ook nog gebruik worden gemaakt van de wettelijke mogelijkheden tot interventie. Dat geldt zowel voor rijk als provincies. Denk daarbij aan de bevoegdheden tot het maken van inpassingsplannen of het geven van reactieve aanwijzingen. 2. Herziening van de programmering: nieuwe ontwikkelingen, bijvoorbeeld een langzamere of snellere klimaatverandering of economische ontwikkeling, kunnen aanleiding zijn om de programmering van opengehouden opties, beleidskeuzes en uitvoeringsmaatregelen bij te stellen. Wanneer de uitvoering van de al gemaakte afspraken op schema ligt, kan een nieuw, tijdelijk programma van rijk, regio en kennisinstellingen de herziening van de programmering inhoudelijk voorbereiden. Dit leidt tot nieuwe besluiten over aanpassing van beleidskeuzes en maatregelen in ontwikkelpaden. 3. Versterkte coördinatie én herziening programmering: in het ongunstigste geval kunnen veranderingen in klimaatverandering of economische ontwikkeling samenvallen met een achterstand in de uitvoering van noodzakelijke, gezamenlijk afgesproken maatregelen. Doelen op het gebied van waterveiligheid of zoetwatervoorziening kunnen dan in het geding zijn. Onderzoek naar de nieuwe ontwikkelingen zal eerst nodig zijn voordat een nieuwe reeks maatregelen genomen kan worden. Als deze situatie samenvalt met een achterblijvende maatschappelijke en bestuurlijke urgentie kan dit onderzoek bijvoorbeeld de vorm aannemen van een derde deltacommissie die de problemen opnieuw in kaart brengt. Afhankelijk van de bevindingen kan een nieuwe, verbeterde programmastructuur tot stand worden gebracht. De verschillende scenario s voor afschaling en opschaling zijn samengevat in tabel 1. 10
Vier vormen van governance vanaf 2015 Externe ontwikkeling in klimaat en economie blijven gelijk volgens de verwachtingen Externe ontwikkelingen in klimaat en economie blijken te veranderen Voortgang in geprogrammeerde maatregelen volgens afspraken en planning Voortgang in geprogrammeerde maatregelen achter op afspraken en planning Afschaling Deltacommissaris en staf bieden jaarlijks het Deltaprogramma aan op basis van informatie van de lijnorganisaties over voortgang in de geprogrammeerde maatregelen Bestuurlijk kernteam schat elk jaar in of opschaling nodig is Opschalingstrede 1: Versterkte coördinatie Herinvoering van één of meer deelprogramma s gericht op achterstand in uitvoering Uitbreiding Bestuurlijk kernteam tot Nationaal Bestuurlijk Overleg Deltaprogramma Toepassing wettelijk instrumentarium voor doorwerking van beleid en uitvoering Opschalingstrede 2: Herziening van programmering Deltacommissaris gaat na of bestaande strategieën en maatregelen vooral in de tijd verschuiven: in dat geval wordt alleen herfasering van maatregelen voorgesteld aan het kernteam Als strategieën en maatregelen wezenlijke aanpassing behoeven dan wordt aan het bestuurlijk kernteam voorgesteld één of meer deelprogramma s in te stellen Opschalingstrede 3: Versterkte coördinatie én herziening van programmering Instelling nieuwe deltacommissie, mogelijk gevolgd door herinvoering van nieuwe programmastructuur Tabel 1. Vier mogelijke vormen van governance van het Deltaprogramma vanaf 2015: af- en opschaling. 5 Aanbevelingen De eerste initiatieven op weg naar een effectieve governance van het Deltaprogramma vanaf 2015 worden al genomen. Zo zal de Deltacommissaris in Deltaprogramma 2015 een voorstel doen voor de organisatie. Ter voorbereiding daarvan heeft hij aan Geert Teisman van de Erasmus Universiteit Rotterdam om advies gevraagd. Ook het Ministerie van Infrastructuur en Milieu denkt na over de toekomst. En in diverse deelprogramma s worden ideeën ontwikkeld. De eerste concept-resultaten in deze trajecten worden eind dit jaar verwacht. Deze initiatieven kunnen waardevolle inzichten aandragen in de discussie. Op grond van de in dit artikel geschetste perspectief doen we in aanvulling hierop nog de volgende aanbevelingen: 1. Analyseer hoe bestaande, reguliere instrumenten en overlegstructuren op het gebied van water en ruimte het beste kunnen worden aangepast om de vernieuwende elementen van het Deltaprogramma te kunnen overnemen indien besloten wordt tot een vergaande afschaling van de deelprogramma s uit het Deltaprogramma. Focus die analyse in elk geval op het nieuwe Nationale Waterplan 11
(of diens rechtsopvolger), op de regionale beleids- en uitvoeringsplannen en op het MIRT. En let daarbij vooral ook op de aandachtspunten die er vóór de totstandkoming van het Deltaprogramma waren. Denk daarbij aan het grote aantal MIRT-regio s in het Rivierengebied, het ontbreken van een samenwerkingsverband rondom het IJsselmeer en de beperkte samenhang in overleg en monitoring op het niveau van onze hele kust. Kernelementen van het Deltaprogramma waarop deze bestaande instrumenten en aandachtspunten kunnen worden getoetst en aangepast zijn met name 1) de koppeling van lange termijn denken (op weg naar 2050/2100) aan beleid en uitvoering op korte termijn, 2) een betere aansluiting van de institutionele indeling en slagkracht in regio s aan de grenzen van de opgaven, 3) een integrale aanpak van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in relatie met meekoppelkansen in andere sectoren, 4) een daarop afgestemde, meer integrale samenstelling van de diverse bestuurlijke overleggen en 5) de meerwaarde van zachtere vormen van afstemming en sturing zoals bijvoorbeeld ingevuld door het instrument van de programmadirecteuren in de regio; 2. Vul binnen de deelprogramma s de eerste aanzet van de Governance-radar verder in naarmate er in de periode tot april 2014 meer en concreter zicht komt op de aard en omvang van de voorkeursstrategieën, deltabeslissingen, beleidskeuzes en maatregelen die een plek krijgen in het Deltaprogramma 2015. En maak - mede op basis van het advies van Teisman en de analyse van aanbeveling 1 - de definitieve balans op in welke mate deze agenda s kunnen worden belegd in (aangepaste) bestaande, reguliere structuren, plannen en instrumenten; 3. Verken de verdere invulling van het voorgestelde afschalings- en opschalingsmodel. Geef met name uitwerking aan de invulling van de drie opschalingstreden; wanneer welke trede in werking treedt en aan de rollen en bevoegdheden van verschillende partijen in elke trede. Vertrekpunt voor die uitwerking zijn de instrumenten die zijn verankerd in de Deltawet (Deltaprogramma, Deltacommissaris en Deltafonds). En voer deze verkenning in verschillende arena s uit; in de directe arena van het Deltaprogramma (deelprogramma s en Staf Deltacommissaris), in de arena van de opdrachtgevende en betrokken overheden (rijk, provincies, gemeenten, waterschappen), en in de bredere arena van sectoren, wetenschap en samenleving. Stel één advies op, op basis van de resultaten uit deze verschillende arena s. Tenslotte Met dit artikel proberen we als betrokken adviseurs onze bijdrage te leveren aan de discussie over de toekomst van het Deltaprogramma. Een discussie die merken we in de praktijk voor velen relevant is en organisatiebelangen raakt. Wij hopen dat onze voorstellen in elk geval kunnen bijdragen aan een genuanceerde discussie, vanuit de bestaande én nieuwe taken die moeten worden opgepakt en met oog voor de aanwezige organisatie- en bestuurskracht van de betrokken instanties. Er valt nog veel te leren, en gezien de complexiteit van veel opgaven is dat ook geen schande. Het zou goed zijn als de betrokken partijen elkaars goede punten over kunnen nemen en vertalen in een vernieuwde governancebenadering die slagkracht door eenvoud combineert met aandacht voor vernieuwing, echte integraliteit én lange termijn denken. 12
Colofon Auteurs Dit Strategy Paper Nr. 2 is opgesteld door Pascal Lamberigts, Linda Bruin, Liesbeth Schipper, Bert Groffen en Ytsen Deelstra van Royal HaskoningDHV. Deze adviseurs zijn in verschillende opdrachten betrokken bij het Deltaprogramma en willen ook buiten hun formele opdrachten bijdragen aan de doelen en opgaven van het Deltaprogramma. Reacties op dit paper worden zeer op prijs gesteld en kunnen worden gericht aan pascal.lamberigts@rhdhv.com. Uitgave SMC Strategie en Management Consultants Rotterdam, 15 oktober 2013. SMC Strategie en Management Consultants De Strategy PAPERS zijn een uitgave van SMC Strategie en Management Consultants. Doel is om onze visies die in onze opdrachten ontstaan breder te delen met ons netwerk van relaties, klanten en collega s. Voor meer info: pascal.lamberigts@rhdhv.com of www.royalhaskoningsmc.com 13