Maart 2012 BZ Bestuursrecht De specialisatie bestuursrecht van Boels Zanders brengt u via deze digitale nieuwsbrief regelmatig op de hoogte van ontwikkelingen in het bestuursrecht. De specialisatie bestaat uit de bestuursrechtadvocaten Herm Lamers, Jan Stoop, Sharon Fraats, Xander Wynands, Roel Metsemakers en Charlotte Drent. Heeft u een vraag? Bel dan met onze contactpersoon Herm Lamers +31(0)88 30 40 151 of mail naar Bestuursrecht. Wij zijn u graag van dienst. In deze BZ Bestuursrecht de volgende onderwerpen: Ruimtelijke ordening/milieu Belanghebbende begrip Wabo De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State heeft duidelijkheid gegeven over de invulling van het belanghebbendebegrip bij omgevingsvergunningen die zijn verleend op grond van de Wabo. Vernietiging exploitatieplan niet automatisch vernietiging bestemmingsplan In de Wro bestaat een koppeling tussen exploitatie en planologie af te leiden. Dit roept de vraag op wat de gevolgen zijn van de vernietiging van het bestemmingsplan voor het Handhaving Precisering beginselplicht Uit een belangrijke uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (LJN: BT6683) blijkt dat handhavingsbeleid dat bestaat uit twee stappen niet strijdig is met haar rechtspraak inzake handhaving van wettelijke voorschriften. Voorafgaand aan die uitspraak was dit nog niet duidelijk. Overig publiek-/ privaatrecht Relatie artikel 122 Woningwet en gebiedsontwikkeling onder druk Een arrest van de Hoge Raad (AB 2011/330) heeft duidelijk gemaakt dat gemeenten geen aanvullende bouw- en woontechnische eisen mogen stellen over onderwerpen die het Bouwbesluit 2003 al regelt. Dit heeft gevolgen voor contractueel opgelegde bouw- en woontechnische eisen in overeenkomsten over gebiedsontwikkeling tussen gemeenten en ontwikkelaars. Onteigening in de Crisisen herstelwet, enkele vernieuwingen Op 31 maart 2010 is de veel
exploitatieplan en vice versa. Nieuwe Omgevingswet Een Omgevingswet is in aantocht. Volgens de planning van de Minister van Infrastructuur en Milieu is het voorontwerp van de wet in het voorjaar van 2012 gereed. Na een inspraakperiode zal de wet in het najaar van 2012 worden ingediend bij de Tweede Kamer. De inwerkingtreding staat gepland voor 2014. besproken Crisis- en herstel (Chw) in werking getreden. De wet is gericht op de versnelling van projecten in het ruimtelijke domein om zo de economische crisis en haar gevolgen te bestrijden. Om deze doelstelling te bereiken voorziet de wet in tijdelijke en permanente maatregelen. Ruimtelijke ordening/milieu Belanghebbende begrip Wabo De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State heeft zich uitgelaten over de invulling van het belanghebbendebegrip bij omgevingsvergunningen die zijn verleend op grond van de Wabo. Om te bepalen of iemand als belanghebbende kan worden aangemerkt, wordt de omgevingsvergunning gesplitst in afzonderlijke besluitonderdelen die ieder zien op toestemming voor een bepaalde activiteit. Deze categorieën van activiteiten zijn terug te vinden in artikel 2.1 en 2.2 Wabo. Degene die belanghebbende is bij een onderdeel/activiteiten van de omgevingsvergunning, is niet automatisch belanghebbende bij de gehele omgevingsvergunning. Per onderdeel c.q. vergunde activiteit moet worden bepaald of iemand belanghebbende is. Dit is slechts anders indien er sprake is van een omgevingsvergunning waarbij de daarin vergunde activiteiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn (artikel 2.7 Wabo). Dit is bijvoorbeeld het geval indien er een omgevingsvergunning wordt verleend voor het bouwen, het bouwplan tevens in strijd is met het bestemmingsplan en derhalve in dezelfde omgevingsvergunning ook voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan vergunning wordt verleend. Dan is degene die bij het bouwen belanghebbende is ook automatisch belanghebbende bij het afwijken van het bestemmingsplan. Vernietiging exploitatieplan niet automatisch vernietiging bestemmingsplan Uit de Wro is een koppeling tussen exploitatie en planologie af te leiden. Dit roept de vraag op wat de gevolgen zijn van de vernietiging van het bestemmingsplan voor het exploitatieplan en vice versa. Pagina 2/6
Uit de jurisprudentiële lijn die is uitgezet door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State valt af te leiden dat een exploitatieplan, met name voor wat betreft de exploitatieopzet, een samenhangend geheel is. Het exploitatieplan is gebaseerd op het bestemmingsplan, en niet omgekeerd. Dit heeft tot gevolg dat bij de vernietiging van het bestemmingsplan het gehele exploitatieplan wordt vernietigd. Andersom, indien het exploitatieplan ook indien dit slechts op onderdelen wordt vernietigd, leidt dit niet per definitie tot de vernietiging van het bestemmingsplan. De Afdeling heeft daarover bepaald dat de wet daartoe niet verplicht en dat op grond van artikel 3.5 jo. artikel 2.1 lid 1 a en b Wabo er een aanhoudingsplicht bestaat zolang het exploitatieplan nog niet onherroepelijk is. Dit houdt in dat de gemeenteraad vervolgens de opdracht krijgt om binnen 26 weken na verzending van de uitspraak opnieuw te besluiten omtrent de vaststelling van het exploitatieplan om op die wijze alsnog het kostenverhaal te verzekeren. De Afdeling heeft zich vooralsnog niet gewaagd aan het inhoudelijk toetsen van het anderszins verzekerd zijn van de exploitatiekosten door het sluiten van een anterieure grondexploitatie overeenkomst. Gemeenten komt derhalve een grote mate van beleidsvrijheid toe bij de materiële invulling van het anderszins verzekerd zijn van de exploitatiekosten voor een bouwplan. Het is in beginsel aan gemeenten en niet aan de bestuursrechter om te bepalen of de hoogte van de afgesproken exploitatiebijdrage, in combinatie met het stellen van zekerheden, voldoende is om te spreken van "anderszins verzekerd zijn van exploitatiekosten" in de zin van artikel 6.12 lid 2 Wro. Teneinde de voortgang in planologische procedures te behouden, lijkt het gemeenten onder voorwaarden toegestaan met de bestemmingsplangrens te "schuiven", - teneinde het kostenverhaal anderszins - middels anterieure overeenkomsten te verzekeren. Dit geldt uiteraard enkel voor zover de gemeente niet handelt in strijd met de goede ruimtelijke ordening of anderszins met het recht. Nieuwe Omgevingswet Een Omgevingswet is in aantocht. Volgens de planning van de Minister van Infrastructuur en Milieu is het voorontwerp van de wet in het voorjaar van 2012 gereed. Na een inspraakperiode zal de wet in het najaar van 2012 worden ingediend bij de Tweede Kamer. De inwerkingtreding staat gepland voor 2014. De Omgevingswet zal nog meer dan de in 2010 in werking getreden Wet algemene bepalingen omgevingswet de vele wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving vervangen. Het doel van de wet is dan ook om een oplossing te bieden voor het huidige complexe stelsel van wet- en regelgeving binnen het omgevingsrecht. Daarnaast wordt een versnelling van besluitvorming, het vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte en het doelmatig uitvoeren van onderzoek beoogd. Zoals bekend heeft de Wabo ervoor gezorgd dat verschillende toetsingskaders die voorheen in verschillende wetten stonden (Woningwet, Wet ruimtelijke ordening, Milieuwet, ect.) in één omgevingsvergunning werden geïntegreerd. Er zijn echter nog steeds verschillende toetsingskaders binnen het omgevingsrecht die nog gewoon in aparte wetgeving worden geregeld. Wij noemen bijvoorbeeld de watervergunning (Waterwet) en de vergunning voor handel in emissierechten (Wet Milieubeheer). Het is de bedoeling dat al deze toetsingskaders tezamen in de Omgevingswet worden vervangen door de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is niet het enige instrument dat de Omgevingwet zal creëren. De Omgevingswet zal verder aan overheden de mogelijkheid bieden om een integrale 'Omgevingsvisie' te ontwikkelen. Die visie vervangt dan de thans verschillende visies voor Pagina 3/6
wonen, natuur, cultureel erfgoed, ect. Bovendien gaan overheden op grond van de Omgevingswet een 'Omgevingsverordening' opstellen. Ook bestemmingsplannen gaan deel uitmaken van deze Omgevingsverordening. Al met al heeft de Minister zich een voor een forse uitdaging gesteld. Op dit moment kunnen wij slechts afwachten of bovenstaande plannen en doelen daadwerkelijk met de Omgevingswet worden verwezenlijkt. Handhaving Precisering beginselplicht Een van de belangrijkste uitspraken op het gebied van bestuursrechtelijke handhaving is de uitspraak van 5 oktober 2011 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (LJN: BT6683). In deze uitspraak ziet de Afdeling aanleiding het betoog van een van onze specialisatiegenoten te volgen. De Afdeling doet dat door te overwegen dat handhavingsbeleid dat bestaat uit twee stappen niet strijdig is met haar rechtspraak inzake handhaving van wettelijke voorschriften. Voorafgaand aan die uitspraak was dit nog niet duidelijk. Voordat kort wordt toegelicht wat handhavingsbeleid in twee stappen precies behelst, is het goed om te benadrukken dat de hoofdregel overeind blijft, inhoudende: gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Handhavingsbeleid dat bestaat uit twee stappen is redelijk indien de eerste stap inhoudt dat, nadat een overtreding is vastgesteld, de overtreder een brief ontvangt waarin wordt medegedeeld dat hij is gehouden tot het nemen van zodanige maatregelen dat de overtreding niet meer zal plaatsvinden. Tegelijkertijd wordt de overtreder in de brief gewaarschuwd voor de tweede stap van de sanctiestrategie. Indien bij hercontrole blijkt dat de overtreding voortduurt, wordt ingevolge de tweede stap aan de overtreder een voornemen tot het nemen van een bestuursrechtelijke maatregel kenbaar gemaakt. Indien bij de hercontrole wordt vastgesteld dat zich geen overtreding meer voordoet, wordt het handhavingstraject beëindigd. De vraag of handhavingsbeleid met een getrapte handhavingstrategie in twee stappen redelijk bevonden wordt, is nu beantwoord. Een nieuwe vraag dient zich echter alweer aan: wat behelst het kenbaar maken van een voornemen tot het nemen van een bestuursrechtelijke maatregel? Is dat uitsluitend het bieden van gelegenheid aan derden-belanghebbenden om op grond van artikel 4:8 van de Awb hun zienswijze naar voren te brengen? Of is dat de figuur die bestuursorganen in de praktijk veelvuldig hanteren: het voornemen bestaat een bestuursrechtelijke maatregel op te leggen als de overtreder binnen een bepaalde periode de overtreding niet heeft beëindigd? Is de overtreding na die periode niet beëindigd, wordt de bestuursrechtelijke maatregel opgelegd. De toekomst zal uitwijzen hoe die nieuwe vraag zal worden beantwoord. Pagina 4/6
Overig publiek-/privaatrecht Relatie artikel 122 Woningwet en gebiedsontwikkeling onder druk Contractueel opgelegde bouw- en woontechnische eisen zijn in de vastgoedpraktijk vrij gangbaar in overeenkomsten over gebiedsontwikkeling tussen gemeenten en ontwikkelaars. Een arrest van 17 juni 2011 van de Hoge Raad (AB 2011/330) heeft echter duidelijk gemaakt dat gemeenten geen aanvullende bouw- en woontechnische eisen mogen stellen over onderwerpen die het Bouwbesluit 2003 al regelt. Dit volgt volgens de Hoge Raad uit artikel 122 Woningwet. Op grond van artikel 122 Woningwet kan de gemeente geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht verrichten ten aanzien van de onderwerpen waarin bij of krachtens het Bouwbesluit is voorzien of die met betrekking tot het bouwen bij of krachtens de Wabo zijn geregeld. Het Bouwbesluit bevat voorschriften vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, milieu, bruikbaarheid en energiezuinigheid. In het arrest van 17 juni 2011 oordeelde de Hoge Raad over een zaak waarbij de gemeente een projectontwikkelaar via een beding uit de algemene verkoopvoorwaarden van de gemeente verplicht had om met de kopers van de door de projectontwikkelaar te bouwen woningen een koopaannemingsovereenkomst naar het model van de Stichting GIW of een gelijkwaardig instituut te sluiten. Volgens de Hoge Raad staat het de gemeente krachtens artikel 122 Woningwet niet vrij om van een projectontwikkelaar te bedingen dat hij volgens de GIWregeling dient te contracteren met zijn kopers. Het gevolg van het handelen in strijd met artikel 122 Woningwet is nietigheid van de desbetreffende rechtshandeling. Dat nietigheid in de praktijk tot aanzienlijke financiële gevolgen kan leiden, blijkt uit diezelfde zaak. De projectontwikkelaar heeft zich doelbewust niet aan het beding gehouden om volgens de GIW-regeling te contracteren. Op die manier behaalde de ontwikkelaar een aanzienlijk financieel voordeel dat wordt geschat op een bedrag tussen EUR 75.000,- en EUR 150.000,- (het ging om de realisatie van 60 woningen). Als de gemeente had geweten dat de ontwikkelaar zich niet aan het betreffende beding zou houden, had de ontwikkelaar de gronden niet mogen kopen van de gemeente. Toen de gemeente de ontwikkelaar in rechte aansprak op de gepleegde wanprestatie en als gevolg daarvan de contractuele boete van in totaal EUR 480.000,- vorderde van de ontwikkelaar, kwam de ontwikkelaar er dus onderuit. Immers, het desbetreffende beding was nietig. Om die reden kon van wanprestatie geen sprake zijn. Gezien het voorgaande is het van groot belang om bij het sluiten van overeenkomsten over gebiedsontwikkeling zeer kritisch te bezien in hoeverre sprake is van publiekrechtelijke belemmeringen. Een belangrijke beperking van de twee-wegenleer schuilt immers in artikel 122 Woningwet. Onteigening in de Crisis- en herstelwet, enkele vernieuwingen Op 31 maart 2010 is de veel besproken Crisis- en herstel (Chw) in werking getreden. De wet is Pagina 5/6
gericht op de versnelling van projecten in het ruimtelijke domein om zo de economische crisis en haar gevolgen te bestrijden. Om deze doelstelling te bereiken voorziet de wet in tijdelijke en permanente maatregelen. Een van de wetten die als gevolg van de Chw permanent is gewijzigd is de Onteigeningswet (Ow). De wijzigingen van de Ow beogen de procedure om onroerende zaken te onteigenen te versnellen. De belangrijkste wijzigingen zijn uniformeren en centraliseren van de administratieve onteigeningsprocedure. De voorgestelde ontkoppeling van de planologische procedure en de onteigeningsprocedure heeft de eindstreep niet gehaald. Voor de inwerkingtreding van de Chw verliep de administratieve procedure voor bestemmingsplanonteigening vooral decentraal; de gemeenteraad besloot tot het inzetten van het onteigeningsinstrument, daartoe werd een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. De gemeenteraad nam vervolgens ook het onteigeningsbesluit. Dit raadsbesluit tot onteigening werd vervolgens ter goedkeuring voorgedragen aan de Kroon. De Chw vervangt dit raadsbesluit tot onteigening door een besluit van de gemeenteraad waarin de Kroon verzocht wordt tot onteigening te besluiten. Het is dus in geval van bestemmingsplanonteigeningen de centrale overheid die uiteindelijk tot onteigening besluit. Hiermee heeft in ieder geval een gelijkschakeling plaatsgevonden met de infrastuctuuronteigeningen op basis van Titel IIa Ow. Dan de voorgestelde ontkoppeling. De koppeling in de administratieve procedure die inhoudt dat pas tot onteigening kan worden besloten nadat het benodigde planologische besluit is vastgesteld en de koppeling in de gerechtelijke procedure die inhoudt dat het onteigeningsvonnis pas wordt uitgesproken nadat het planologisch besluit onherroepelijk is geworden, zouden beide worden verlaten. Wat de Wet ruimtelijke ordening (Wro) betreft werd artikel 3:36b geschrapt. Op deze systematiek werd forse kritiek geleverd. Niet alleen de rechtspositie van de onteigende werd ondermijnd, ook werd hardop de vraag gesteld of deze systematiek überhaupt tot tijdwinst zou kunnen leiden. Uiteindelijk heeft de regering besloten dit systeem weer los te laten. Artikel 3:36b is inmiddels weer terug opgenomen in de Wro, een wetswijziging die op 14 januari 2011 in werking is getreden. Inmiddels leven we in het eerste kwartaal van 2012, circa 2 jaar na inwerkingtreding van de Chw. Is de beoogde versnelling van onteigeningsprocedure met de Chw bereikt? Daarover meer in de volgende nieuwsbrief. Aan deze nieuwsbrief kunnen geen rechten worden ontleend. Wilt u deze nieuwsbrief niet langer ontvangen stuur dan een mail naar afmelden. Pagina 6/6