Beleidsnota Planning en Control Cyclus 2017 Met ingang van 1 januari 2017 wordt deze beleidsnota Planning en Control Cyclus 2017 toegepast. Deze nota is de uitwerking van artikel 2 van de financiële verordening en vastgesteld door de gemeenteraad op 25 januari 2017. 1
Inhoud 1. Inleiding... 3 2. Uitgangspunten van het beleid (beleidskader)... 6 2.1 Algemeen... 6 2.2 Onderdelen van de Planning en Control cyclus... 6 2.3 Coalitieakkoord... 7 2.4 Voorjaarsnota en kadernota... 7 2.5 Begroting... 8 2.6 Najaarsnota... 9 2.7 Jaarrekening... 9 2.8 Overige uitgangspunten... 10 3. Algemene toelichting op het beleid... 11 4. Inhoudelijke toelichting op de uitgangspunten van het beleid... 12 4.1 Algemeen... 12 4.2 Onderdelen van de planning en control cyclus... 13 4.3 Coalitieakkoord... 13 4.4 Voorjaarsnota en kadernota... 14 4.5 Begroting...16 4.6 Najaarsnota... 18 4.8 Jaarrekening...19 4.9 Overige uitgangspunten... 20 2
1. Inleiding Deze beleidsnota is naast de door de raad geformuleerde wensen en eisen omtrent de Planning en Control (planning en control) cyclus voornamelijk ingegeven door de wettelijke eisen (de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) die aan de verplichte stukken (dat zijn de begroting, de meerjarenbegroting en de jaarrekening (ook wel jaarstukken genoemd) worden gesteld. De wettelijke eisen weerspiegelen zich niet in de regeling zelf omdat herbevestiging in een eigen regeling niet zinvol is. In de toelichting wordt in sommige gevallen wel meer ingegaan op de gestelde eisen, met name waar dat van belang is om een beeld te schetsen van de inhoud van de diverse stukken. Planning en Control bestaat uit twee onderdelen: Planning: het plannen van uit te voeren beleid in de vorm van maatschappelijke doelen (outcome), resultaten (output), processen (throughput) en toewijzing van middelen (input). Control: het beheersen van en sturen op de realisatie van de planning en het afleggen van verantwoording hierover. Het doel van de planning en control cyclus is dat door het tijdig, volledig en juist plannen van maatschappelijke doelen, resultaten, processen en middelen, (bij)gestuurd kan worden op de realisatie ervan en verantwoording kan worden afgelegd. In deze nota worden uitgangspunten van het beleid in een apart hoofdstuk weergegeven. In het daarop volgende hoofdstuk worden de uitgangspunten nader toegelicht. In de volgende figuur zijn de belangrijke kenmerken van de nota samengevat. Definities zijn opgenomen als bijlage 1. 3
4
5
2. Uitgangspunten van het beleid (beleidskader) 2.1 Algemeen 1. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus kent een indeling in programma s en programmaonderdelen zoals die door de raad is vastgesteld voor de begroting van het begrotingsjaar. 2. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus beschrijft de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen. 3. Een begrotingswijziging kan pas worden doorgevoerd nadat het voorstel daartoe door de raad is geaccepteerd. 4. Begrotingswijzigingen worden voorgelegd aan de raad bij de voorjaarsnota, de begroting of de najaarsnota. In de volgende gevallen kan daarvan worden afgeweken: a. de wijziging is onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar of b. de wijziging brengt geen verandering teweeg in het gemeentelijke exploitatieresultaat van het betreffende begrotingsjaar en de opvolgende begrotingsjaren of c. de wijziging vloeit direct voort uit de aard van een voorstel dat aan de raad wordt gedaan. 5. Bij raadsvoordrachten die leiden tot een begrotingswijziging, dient expliciet duidelijk te worden gemaakt op welke wijze en waar de ramingen in de begroting wijzigen. 6. Algemene beschouwingen vinden plaats bij een door de raad aan te wijzen onderdeel van de planning en controlcyclus. 2.2 Onderdelen van de Planning en Control cyclus 7. De Planning en Control cyclus bestaat uit de volgende onderdelen waarbij de in de financiële verordening bedoelde tussenrapportages de voor- en najaarsnota zijn: a. Coalitieakkoord b. Voorjaarsnota en kadernota c. Programmabegroting 6
d. Najaarsnota e. Jaarstukken 2.3 Coalitieakkoord 8. Een coalitieakkoord wordt door de coalitiepartijen opgesteld en door de raad vastgesteld. 9. Het akkoord wordt uitgewerkt in de eerstvolgende programmabegroting. 10. Een coalitieakkoord kan (op onderdelen) uitgewerkt worden in een meerjarig uitvoeringsprogramma waarbij specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar worden gesteld voor concrete onderdelen. 2.4 Voorjaarsnota en kadernota 11. Voorjaarsnota en kadernota worden als een enkel boekwerk aan de raad aangeboden maar zijn beide zelfstandig leesbare stukken en als zodanig duidelijk afgebakend. 12. De kadernota bevat op hoofdlijnen voorstellen voor (wijzigingen in) de financiële en beleidsmatige kaders voor de programmabegroting van het opvolgende jaar, de meerjarenbegroting en de kaders voor nieuwe investeringen aan de hand van het Meerjaren investerings plan. 13. In een verkiezingsjaar wordt geen kadernota aangeboden. 14. De voorjaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar a. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en b. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest. 15. De voorjaarsnota bevat als daar aanleiding voor is voorstellen voor aanpassingen van (de formulering van) doelstellingen, of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren. 16. De voorjaarsnota bevat, indien van toepassing, de actualisatie van de gebiedsagenda. 7
2.5 Begroting 17. De begroting wordt zodanig opgesteld dat structurele lasten gedekt worden door structurele baten en het geraamde resultaat nihil bedraagt. 18. Als geen sluitend evenwicht tussen structurele lasten en structurele baten bestaat, dan dient dat uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenbegroting te worden gerealiseerd. 19. De begroting bestaat uit programma s en programmaonderdelen, het overzicht Algemene dekkingsmiddelen, het overzicht Kosten van overhead en de toelichting waaronder de taakveldenraming. 20. Elk programma bestaat uit: a. een samenvatting; b. de benoeming van de met het programma na te streven maatschappelijke effecten; c. drie tot maximaal vijf programmaonderdelen. 21. Elk programmaonderdeel bestaat uit: a. Een beschrijving van de belangrijke (niet financiële) ontwikkelingen; b. Een beschrijving van wat bereikt wil worden; c. Maximaal vijf unieke doelstellingen voor dat onderdeel; d. De indicatoren voor meting van de doelstellingen (effectmetingen) en indicatoren op de activiteiten (resultaatmetingen); e. De benoeming van de uit te voeren activiteiten ; f. De beschrijving van de betrokkenheid van verbonden partijen bij het onderdeel; g. Een beschrijving van de financiële ontwikkelingen; h. De benoeming van risico s en maatregelen; i. De benoeming van de relevante beleidskaders. 22. Bij de begroting wordt de meerjarenbegroting aangeboden. 23. Per programma wordt in de begroting en de meerjarenbegroting een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten boven 1 miljoen worden gespecificeerd. 24. De begroting bevat informatie over gebiedsgericht werken. 25. Bij de begroting worden de belastingverordeningen met de in de begroting gehanteerde tarieven aangeboden met uitzondering van de verordeningen inzake de onroerendezaakbelasting en de roerende ruimtebelasting. 8
2.6 Najaarsnota 26. De najaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar en de meerjarenbegroting: a. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest en verder b. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en c. de begrotingswijziging onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar is en d. er geen sprake is van nieuw beleid en e. er geen andere mogelijkheid is om lasten te dekken. 27. Als er door de voorstellen voor begrotingswijzigingen financiële ruimte ontstaat, dan wordt deze ruimte niet bestemd maar als stelpost opgenomen. 28. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en financiële afwijkingen met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring en wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet. 29. Voorstellen voor begrotingswijziging en voorstellen worden per programma en programmaonderdeel gegroepeerd. 30. De najaarsnota geeft inzicht in de voortgang van aangenomen moties. 31. De najaarsnota gaat in op de stand van zaken betreffende Personeel & Organisatie. 32. De najaarsnota geeft per programma inzicht in de belangrijke wijzigingen in de risico s (zowel beleidsmatig als financieel) met de bijbehorende beheersmaatregelen. 2.7 Jaarrekening 33. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en financiële afwijkingen ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring. 34. Per programma wordt een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten boven 1 miljoen worden gespecificeerd. 9
2.8 Overige uitgangspunten 35. Het college bepaalt de onderverdeling van een programmaonderdeel ten behoeve van zijn eigen informatievoorziening over en beheersing van de uitvoering van de begroting. 36. Bij de onderverdeling als bedoeld in het voorgaande uitgangspunt houdt het college rekening met: a. Een doorlopende nummering waarbij elk nummer is voorzien van een omschrijving en uniek hoort bij een programmaonderdeel. b. De doorvertaling naar door de organisatie uit te voeren activiteiten waarbij een activiteit: uniek is, maar door meerdere organisatie eenheden kan worden uitgevoerd en uniek is gekoppeld aan de onderverdeling van het college en aan een taakveld met dien verstande dat meerdere activiteiten deel uit kunnen maken van een element in de onderverdeling van het college en aan een taakveld. 10
3. Algemene toelichting op het beleid De beleidsnota Planning en Control cyclus geldt voor de hele gemeente Amsterdam en beschrijft op hoofdlijnen hoe de bestuurlijke Planning en Control cyclus is vormgegeven, welke producten in die cyclus door het college worden aangeboden aan de raad en wat het doel en de achtergrond is van deze verschillende producten. Kenmerkend voor de cyclus is dat niet volstaan wordt met de wettelijk verplichte stukken (de begroting en de jaarrekening), maar dat ook tussenrapportages en een Kadernota worden gehanteerd. De beleidsnota Planning en Control cyclus is gebaseerd op de volgende algemene uitgangspunten : a) een geharmoniseerde Planning en Control cyclus voor de gehele stad; b) de raad kan haar budgetrecht met zo min mogelijk formele momenten en vooral op basis van uitzonderingsrapportages optimaal uitoefenen; c) de Planning en Control producten worden in minder gremia besproken en per gremium wordt een Planning en Control product maximaal één keer besproken; d) minder administratieve lasten voor de gemeentelijke organisatie; e) de gemeenterekening en -begroting worden op de wettelijk voorgeschreven momenten bij de provincie ingediend; f) gestructureerde en geüniformeerde informatievoorziening aan college en raad. Tevens vormt de nota een kader voor de opzet van de Planning en control producten. Een belangrijk inhoudelijk onderdeel van de algemene uitgangspunten is het volgende: het budgetrecht van de raad maakt dat de raad bij iedere raadsvergadering de mogelijkheid heeft om een begrotingswijziging vast te stellen. Toepassing daarvan zou het begrotingsbeeld minder rustiger en overzichtelijker voor zowel raad als college. In deze nota is daarom tegemoet gekomen aan de wens om het aantal begrotingswijzigingen te beperken. Begrotingswijzigingen worden zoveel mogelijk door de raad besloten bij de vaststelling van de reguliere Planning en Control producten begroting, voorjaarsnota en najaarsnota. Als het echter tussentijds moet, dan is ook daarin voorzien. 11
4. Inhoudelijke toelichting op de uitgangspunten van het beleid 4.1 Algemeen 1. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus kent een indeling in programma s en programmaonderdelen zoals die door de raad is vastgesteld voor de begroting van het begrotingsjaar. 2. Ieder onderdeel in de Planning en Control cyclus beschrijft de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen. Elk planning en control product begint met de bestuurlijke hoofdlijnen. Deze hoofdlijnen worden onderbouwd met facts & figures en zijn voorzien van een bestuurlijke en inhoudelijke planning en verantwoording. Hierbij wordt een relatie gelegd met de resultaatsturing. Dat heeft tot doel het verschaffen van duidelijkheid en het bevorderen van de overzichtelijkheid in de effecten op de begroting. Gegeven het belang van de voorjaarsnota en daarin vooral de kadernota voor het beleid en de aankomende begroting zijn naar aanleiding van een motie van de raad de algemene beschouwingen verplaatst naar de behandeling van de Voorjaarsnota. 3. Een begrotingswijziging kan pas worden doorgevoerd nadat het voorstel daartoe door de raad is geaccepteerd. 4. Begrotingswijzigingen worden voorgelegd aan de raad bij de voorjaarsnota, de begroting of de najaarsnota. In de volgende gevallen kan daarvan worden afgeweken: a. de wijziging is onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar of b. de wijziging brengt geen verandering teweeg in het gemeentelijke exploitatieresultaat van het betreffende begrotingsjaar en de opvolgende begrotingsjaren of c. de wijziging vloeit direct voort uit de aard van een voorstel dat aan de raad wordt gedaan. 5. Bij raadsvoordrachten die leiden tot een begrotingswijziging, dient expliciet duidelijk te worden gemaakt op welke wijze en waar de ramingen in de begroting wijzigen. Op het vlak van begrotingswijzigingen is de raad toonaangevend. Geen wijziging wordt doorgevoerd zonder dat de raad daar mee ingestemd. In de uitgangspunten vier en vijf worden de momenten waarop begrotingswijzigingen kunnen worden 12
voorgelegd benoemd. Punt c daarvan is ingevoerd omdat in sommige gevallen een door de raad specifiek genomen besluit invloed kan hebben op de begroting. Te denken valt hier onder andere over investeringsvoorstellen die op grond van de financiële verordening apart aan de raad moeten worden voorgelegd en de instelling van specifieke reserves op grond van het beleid over reserves en voorzieningen. Om deze reden is ook altijd in de raadsvoordrachten een financiële paragraaf opgenomen. 6. Algemene beschouwingen vinden plaats bij een door de raad aan te wijzen onderdeel van de planning en controlcyclus. Dit uitgangspunt behoeft geen nadere toelichting. 4.2 Onderdelen van de planning en control cyclus 7. De Planning en Control cyclus bestaat uit de volgende onderdelen waarbij de in de financiële verordening bedoelde tussenrapportages de voor- en najaarsnota zijn: a. Coalitieakkoord b. Voorjaarsnota en kadernota c. Programmabegroting d. Najaarsnota e. Jaarrekening De planning en control cyclus in deze regeling kent de volgende planning en control producten: a. Coalitieakkoord (planning) b. Voorjaarsnota inclusief Kadernota (control in de vorm van sturing en planning) c. Programmabegroting + Productenraming (planning) d. Najaarsnota (control in de vorm van sturing) e. Jaarstukken (verantwoording) In de toelichting bij de volgende uitgangspunten wordt nader ingegaan op functie en inhoud. 4.3 Coalitieakkoord 8. Een coalitieakkoord wordt door de coalitiepartijen opgesteld en door de raad vastgesteld. 9. Het akkoord wordt uitgewerkt in de eerstvolgende programmabegroting. 13
10. Een coalitieakkoord kan (op onderdelen) uitgewerkt worden in een meerjarig uitvoeringsprogramma waarbij specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar worden gesteld voor concrete onderdelen. Het Coalitieakkoord wordt door de coalitiepartijen opgesteld en door de Raad vastgesteld. Daarna wordt dit akkoord uitgewerkt. De uitwerking van het akkoord krijgt zijn beslag in de eerst volgende Programmabegroting. De ambities van het Coalitieakkoord en de financiële vertaling hiervan worden per programma en per programmaonderdeel gepresenteerd. De raad autoriseert de budgetten op het niveau van de totale lasten en baten per programma en per programmaonderdeel Er kan worden gekozen om te gaan werken met zogenaamde meerjarige uitvoeringsprogramma s. Daarbij worden specifieke bedragen voor de gehele bestuursperiode beschikbaar gesteld voor concrete onderdelen. 4.4 Voorjaarsnota en kadernota 11. Voorjaarsnota en kadernota worden als een enkel boekwerk aan de raad aangeboden maar zijn beide zelfstandig leesbare stukken en als zodanig duidelijk afgebakend. 12. De kadernota bevat op hoofdlijnen voorstellen voor (wijzigingen in) de financiële en beleidsmatige kaders voor de programmabegroting van het opvolgende jaar, de meerjarenbegroting en de kaders voor nieuwe investeringen aan de hand van het Meerjareninvesteringsplan. 13. In een verkiezingsjaar wordt geen kadernota aangeboden. 14. De voorjaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar a. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en b. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest. 15. De voorjaarsnota bevat als daar aanleiding voor is voorstellen voor aanpassingen van (de formulering van) doelstellingen, of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren. 16. De voorjaarsnota bevat, indien van toepassing, de actualisatie van de gebiedsagenda. Voorjaarsnota 14
De Voorjaarsnota geeft informatie op hoofdlijnen en er worden voor het lopende begrotingsjaar substantiële beleidsmatige en financiële afwijkingen meegenomen. Dit betreft echter geen integrale tussentijdse rapportage. Door op hoofdlijnen te kijken naar het lopende begrotingsjaar komen de kaders voor de komende Programmabegroting niet los te staan van de laatste (financiële) ontwikkelingen. Deze gecombineerde aanpak staat het toe dat ook besluiten worden genomen om nog tijdig bij te sturen in het lopende begrotingsjaar. Voor het lopende begrotingsjaar kunnen bij de Voorjaarsnota begrotingswijzigingen worden voorgesteld. Hiervoor geldt een ondergrens voor baten en lasten per programmaonderdeel die is vastgelegd in de financiële verordening. Ook budgettair neutrale begrotingswijzigingen worden gemeld als deze aan de ondergrens voldoen. Deze ondergrens geldt niet voor specifieke bestuurlijk relevante onderwerpen, die al eerder in de raad aan de orde zijn geweest. De Voorjaarsnota kent een indeling in programma s en programmaonderdelen conform de begrotingsindeling. De Voorjaarsnota is het integrale bestuurlijke hoofdbesluitvormingsmoment. Dit is hét moment in het jaar om eventuele beleidsmatige wijzigingen door te voeren. a. In de Voorjaarsnota worden kader stellende bedragen voor de nieuwe (meer jaren)begroting opgenomen per programma en per programmaonderdeel. b. In de Voorjaarsnota worden aan de hand van het Meer jaren Investeringsplan de kaderstellende bedragen voor nieuwe investeringen vastgesteld. Bij de Voorjaarsnota worden de (updates van de) gebied agenda s vastgesteld, waarin weergegeven wordt wat de maatschappelijke opgave voor dat gebied is. Als er aanleiding is om (de formulering van) doelstellingen en/of (streefwaarden voor) effectindicatoren en resultaatindicatoren aan te passen, dan wordt hierover besloten bij de Voorjaarsnota (niet bij de begroting). Kadernota De belangrijkste focus ligt bij de Kadernota op de kaders voor de Programmabegroting van het opvolgende jaar. In de Kadernota worden de beleidsmatige en financiële kaders daarvoor vastgelegd. Het is het verdeelmoment op hoofdlijnen voor het komende jaar. Met de vaststelling van de Voorjaarsnota geeft de raad het college de opdracht om de in de Kadernota opgenomen beleidsaanpassingen en financiën nader uit te werken in de Programmabegroting. In het jaar van de raadsverkiezingen vervangt het Coalitieakkoord de kadernota. In dat jaar wordt dan ook alleen een Voorjaarsnota-lopend jaar opgesteld. Deze nota gaat alleen in op substantiële beleidsmatige en financiële afwijkingen in het lopende begrotingsjaar. 15
4.5 Begroting 17. De begroting wordt zodanig opgesteld dat structurele lasten gedekt worden door structurele baten en het geraamde resultaat nihil bedraagt. 18. Als geen sluitend evenwicht tussen structurele lasten en structurele baten bestaat, dan dient dat uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenbegroting te worden gerealiseerd. 19. De begroting bestaat uit programma s en programmaonderdelen, het overzicht Algemene dekkingsmiddelen, het overzicht Kosten van overhead en de toelichting waaronder de taakveldenraming. 20. Elk programma bestaat uit: a. een samenvatting; b. de benoeming van de met het programma na te streven maatschappelijke effecten; c. drie tot maximaal vijf programmaonderdelen. 21. Elk programmaonderdeel bestaat uit: a. Een beschrijving van de belangrijke (niet financiële) ontwikkelingen; b. Een beschrijving van wat bereikt wil worden; c. Maximaal vijf unieke doelstellingen voor dat onderdeel; d. De indicatoren voor meting van de doelstellingen (effectmetingen) en indicatoren op de activiteiten (resultaatmetingen); e. De benoeming van de uit te voeren activiteiten ; f. De beschrijving van de betrokkenheid van verbonden partijen bij het onderdeel; g. Een beschrijving van de financiële ontwikkelingen; h. De benoeming van risico s en maatregelen; i. De benoeming van de relevante beleidskaders. 22. Bij de begroting wordt de meerjarenbegroting aangeboden. 23. Per programma wordt in de begroting en de meerjarenbegroting een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten boven 1 miljoen worden gespecificeerd. 24. De begroting bevat informatie over gebiedsgericht werken. 25. Bij de begroting worden de belastingverordeningen met de in de begroting gehanteerde tarieven aangeboden met uitzondering van de verordeningen inzake de onroerendezaakbelasting en de roerende ruimtebelasting. 16
De Programmabegroting is de uitwerking van de Voorjaarsnota. In de Programmabegroting staat wat de gemeente wil bereiken in het nieuwe begrotingsjaar, wat zij daarvoor gaat doen en wat de kosten hiervan zijn. Met de vaststelling van de Programmabegroting (op het niveau van de totale lasten en baten per programma en per programmaonderdeel) autoriseert de raad het college tot het doen van uitgaven. De programmabegroting geeft dus inzicht op het niveau van programma s en programmaonderdelen. De begroting moet in evenwicht zijn: de totale lasten moeten gelijk zijn aan de totale baten. De begroting moet daarnaast materieel in evenwicht zijn. Deze eis is opgenomen in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader dat door de provincie wordt gehanteerd. Dit betekent een reëel sluitende begroting, waarbij de structurele lasten zijn gedekt door structurele baten. Indien de begroting geen materieel evenwicht vertoont, dient de meerjarenbegroting uiterlijk in het laatste (het vierde) jaar te sluiten. De raad stelt jaarlijks uitsluitend de begroting van het nieuwe begrotingsjaar vast. De meerjarenbegroting gaat ter kennisname naar de raad. Een bedrag in een jaarschijf van de meerjarenbegroting betekent niet automatisch dat het college in het betreffende jaar ook zal worden geautoriseerd om uitgaven te doen. Hierover beslist de raad in het dan betreffende begrotingsjaar. Benadrukt wordt dat dit niet betekent dat de meerjarenbegroting geen status heeft. Het uitgangspunt is een meerjarenbegroting die volledig en actueel is. Bij het opstellen van de nieuwe (meer jaren)begroting wordt gebruik gemaakt van de actuele meerjarenbegroting. Hiermee wordt voorkomen dat de nieuwe (meer jaren)begroting elk jaar opnieuw moet worden opgebouwd, wat foutgevoelig en niet efficiënt is. De Programmabegroting bestaat uit bestuurlijke en financiële hoofdlijnen, begrotingsprogramma s, informatie over het gebiedsgericht werken, de (verplichte) paragrafen en cijfermatige overzichten (bijlagen). Per programma en per programmaonderdeel wordt de meerjarenbegroting opgenomen. Deze geeft tenminste inzicht in de baten en lasten in de drie jaren volgend op het begrotingsjaar. Tevens geeft deze inzicht in de geraamde incidentele baten en lasten per programma, waarbij tenminste de belangrijkste posten afzonderlijk worden gespecificeerd. Voor de programma s is verder gepreciseerd wat zal worden gepresenteerd. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen indicatoren voor de doelstellingen (effectmetingen) en indicatoren op de activiteiten (resultaatmetingen). De indicatoren moeten van toegevoegde waarde zijn en SMART zijn geformuleerd. Bij de keuze om een indicator al dan niet op te nemen wordt rekening gehouden met de gewenste frequentie van meten, de vraag of opname verplicht is gesteld en de hieraan verbonden kosten. Daarnaast is in de beleidsnota opgenomen dat tegelijk met de begroting de belastingverordeningen (met tarieven) worden aangeboden aan de raad. Dit is al sinds enkele jaren staande praktijk op verzoek van de raad, maar was nog niet vastgelegd. Uitzondering daarop zijn de tarieven voor de onroerendezaakbelasting en de roerende ruimte belasting. Deze zijn afhankelijk van de waardeontwikkelingen. Om te waarderen wordt gebruik gemaakt van zoveel mogelijk verkooptransacties van onroerende zaken, zodat vaststelling van deze tarieven pas plaatsvindt in december. 17
4.6 Najaarsnota 26. De najaarsnota bevat voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar en de meerjarenbegroting: a. voor bestuurlijk relevante onderwerpen die al in de raad aan de orde zijn geweest en verder b. voor zover die de toleranties voor programma onderdelen, reserves en investeringsvoorstellen als opgenomen in de financiële verordening te boven gaan en c. de begrotingswijziging onvoorzien, onvermijdelijk en niet uitstelbaar is en d. er geen sprake is van nieuw beleid en e. er geen andere mogelijkheid is om lasten te dekken. 27. Als er door de voorstellen voor begrotingswijzigingen financiële ruimte ontstaat, dan wordt deze ruimte niet bestemd maar als stelpost opgenomen. 28. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en financiële afwijkingen met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring en wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet. 29. Voorstellen voor begrotingswijziging en voorstellen worden per programma en programmaonderdeel gegroepeerd. 30. De najaarsnota geeft inzicht in de voortgang van aangenomen moties. 31. De najaarsnota gaat in op de stand van zaken betreffende Personeel & Organisatie. 32. De najaarsnota geeft per programma inzicht in de belangrijke wijzigingen in de risico s (zowel beleidsmatig als financieel) met de bijbehorende beheersmaatregelen. De Najaarsnota is een tussentijdse rapportage (voortgangsdocument). Met deze rapportage wordt de raad door het college geïnformeerd over afwijkingen ten aanzien van het beleid (doelstellingen en indicatoren) en ten aanzien van de financiën. De afwijkingen op de financiën zijn altijd ten opzichte van de meest actuele (meer jaren)begroting. Naar aanleiding van deze afwijkingen kunnen begrotingswijzigingen worden voorgelegd ter vaststelling door de raad. Doel van de Najaarsnota is ook om een inschatting te geven van het verwachte rekeningresultaat. De Najaarsnota is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: 18
In een samenvattend hoofdstuk (de hoofdlijnen) wordt de stand van zaken geschetst van de uitvoering van de begroting. In dit hoofdstuk wordt kort en bondig met redengevende verklaringen, ingegaan op de belangrijkste beleidsmatige en financiële afwijkingen. De Najaarsnota kan leiden tot begrotingswijzigingen. In dat geval wordt de nieuwe begroting (inclusief wijziging) als basis gebruikt ten opzichte waarvan bij de jaarrekening (als verantwoordingsdocument) toelichtingen zullen worden geschreven. De voorgestelde begrotingswijzigingen dienen aan de genoemde criteria te voldoen: Voor begrotingswijzigingen geldt een ondergrens voor baten en lasten per programma onderdeel als in de financiële verordening opgenomen. Ook budgettair neutrale begrotingswijzigingen moeten aan deze ondergrens voldoen. Deze ondergrens geldt niet voor specifieke bestuurlijk relevante onderwerpen, die al eerder in de raad aan de orde zijn geweest. Begrotingswijzigingen kunnen betrekking hebben op het lopende jaar en op de meerjarenbegroting. De Najaarsnota is géén moment om de gehele meerjarenbegroting te herzien, maar als er mutaties zijn die doorwerken naar volgende jaren dan wordt de meerjarenbegroting op die punten aangepast. De Najaarsnota is géén verdeelmoment. Indien er financiële ruimte ontstaat door het totaal aan begrotingswijzigingen wordt deze ruimte opgenomen in een stelpost en niet bestemd voor aanwending. Na het samenvattend hoofdstuk wordt per programma, per programmaonderdeel een overzicht gegeven van de eventuele beleidsmatige en financiële afwijkingen. Bij eventuele beleidsmatige of financiële afwijkingen worden duidelijke, bestuurlijk relevante, redengevende verklaringen gegeven voor de betreffende afwijkingen. Hierbij wordt aangegeven of een begrotingswijziging wordt voorgesteld of niet. Per programma wordt een overzicht gegeven van de belangrijke wijzigingen in de risico s (zowel beleidsmatig als financieel) met de bijbehorende beheersmaatregelen. 4.8 Jaarrekening 33. Per programma en programmaonderdeel wordt een overzicht gegeven van beleidsmatige en financiële afwijkingen ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting met een bestuurlijk relevante en redengevende verklaring. 34. Per programma wordt een overzicht gegeven van incidentele baten en lasten waarbij posten boven 1 miljoen worden gespecificeerd. De Jaarrekening is een verantwoordingsdocument en daarmee het sluitstuk van de planning en control cyclus. In de Jaarrekening wordt aangegeven in hoeverre de gestelde doelen zijn bereikt en welke middelen daarvoor zijn ingezet. De Jaarrekening 19
is de verantwoording van het college aan de raad. Daarnaast is de jaarrekening ook een verantwoording van de gemeente aan provincie en Rijk. De Jaarrekening geeft inzicht op het niveau van programma s en programmaonderdelen. Een accountant controleert de jaarrekening op getrouwheid en op rechtmatigheid. De Jaarrekening is (qua vorm en inhoud) een spiegel van de Programmabegroting. In de jaarrekening staan de onderdelen die de raad nodig heeft om haar toetsende rol goed te kunnen vervullen en de onderdelen die conform wettelijke vereisten door de raad moeten worden vastgesteld. De jaarrekening bestaat uit bestuurlijke en financiële hoofdlijnen, de programmaverantwoording, verantwoording over het gebiedsgericht werken, de (verplichte) paragrafen, de gemeentelijke balans met toelichting en cijfermatige overzichten. Elk programma heeft een zelfstandig leesbare samenvatting. In elk programmaonderdeel komen (afgeleid van de voorschriften) de volgende onderdelen aan de orde: a) Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen geweest? b) Wat hebben we bereikt? c) De realisatie van doelen en indicatoren d) Welke belangrijke activiteiten heeft de gemeente uitgevoerd? e) Financiële verantwoording f) Risico s en maatregelen In de jaarrekening worden afwijkingen tussen begroting en realisatie met redengevende verklaringen toegelicht. Tevens wordt inzicht gegeven in de incidentele baten en lasten per programma, waarbij tenminste de belangrijkste posten afzonderlijk worden gespecificeerd. 4.9 Overige uitgangspunten 35. Het college bepaalt de onderverdeling van een programmaonderdeel ten behoeve van zijn eigen informatievoorziening over en beheersing van de uitvoering van de begroting. 36. Bij de onderverdeling als bedoeld in het voorgaande uitgangspunt houdt het college rekening met: a. Een doorlopende nummering waarbij elk nummer is voorzien van een omschrijving en uniek hoort bij een programmaonderdeel. b. De doorvertaling naar door de organisatie uit te voeren activiteiten waarbij een activiteit: uniek is, maar door meerdere organisatie eenheden kan worden uitgevoerd en uniek is gekoppeld aan de onderverdeling van het college en aan een taakveld met dien verstande dat meerdere activiteiten deel uit kunnen maken van een element in de onderverdeling van het college en aan een taakveld. 20
Met het ingaan van een vernieuwd BBV per 2017 is de verplichte productenraming zoals die gangbaar was vanaf de begroting 2015 vervallen. In plaats daarvan is de taakveldenraming geïntroduceerd. Deze wordt, als onderdeel van de toelichting bij de begroting en jaarstukken, door de raad vastgesteld. Het vervallen van de productenraming is echter geen enkel beletsel om een nadere verdeling van de programma onderdelen ten behoeve van de sturing en beheersing gestalte geven. Deze onderverdeling wordt gevolgd door een onderverdeling naar activiteiten die nodig zijn om budgetten aan de uitvoerende organisatie eenheden toe te wijzen. Dit geheel is als volgt voor een programma onderdeel in een figuur weer te geven: Programma Programma onderdeel A Programma onderdeel B B& W verdeling B1 B&W verdeling B2 B&W verdeling B3 Activiteit B31 Activiteit B32 Activiteit B33 Vaststelling door raad Vaststelling door college Vaststelling door gemeentesecretaris In het geval van het programma onderdeel gebiedsgericht werken dat in ieder programma voorkomt is het schema iets anders, omdat bestuurscommissies alleen in dat programma onderdeel over budgetten beschikken. Het kenmerkende verschil is dat op het niveau van activiteiten dan alleen bestuurscommissies voorkomen. 21
Vaststelling door raad Vaststelling door college Vaststelling door gemeentesecretaris Taakveldenraming Het nieuwe BBV heeft voorgeschreven dat het college van burgemeester en wethouders de ramingen en realisatiecijfers in het kader van de begrotingsuitvoering (de uitvoerings-informatie), opstellen aan de hand van bij ministeriële regeling vast te stellen taakvelden. Aan di e afzonderlijke taakvelden worden vervolgens de bijbehorende baten en lasten toegerekend. De uitvoeringsinformatie bestaat voortaan uit die genoemde informatie. Dat betekent dat bij het opstellen van de begroting respectievelijk de jaarrekening er een totaaloverzicht is met geraamde dan wel gerealiseerde baten en lasten per taakveld. Deze overzichten worden als bijlage aan de begroting en jaarrekening toegevoegd. Het college kan de taakvelden verder naar behoefte onderverdelen in deeltaken en activiteiten. In de gemeente Amsterdam is dat gestalte gegeven door een activiteit uniek te koppelen aan een taakveld. 22
Bijlage 1. Definities Activiteit: directe of indirecte werkzaamheden die door organisatie eenheden worden verricht om een product te realiseren. Begroting: de begroting als bedoeld in de Gemeentewet en de inhoud daarvan zoals nader bepaald in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Coalitieakkoord: een beschrijving op hoofdlijnen hoe een nieuw college van burgemeester en wethouders de komende vier jaar de stad wil besturen. College: het college van burgemeesters en wethouders. Gebiedsagenda: een gebiedsagenda bevat een overzicht van de prioriteiten in één van de aangewezen gebieden in Amsterdam. Gemeentesecretaris: gemeentesecretaris, tevens in zijn hoedanigheid van Algemeen Directeur en voorzitter van het Gemeentelijk Managementteam. Meerjarenbegroting: de begroting en de geraamde begrotingen voor de drie daarop volgende jaren. Organisatie eenheid: een organisatie die deel uitmaakt van het concern gemeente Amsterdam. Planning en control: a. Planning: het plannen van uit te voeren beleid in de vorm van maatschappelijke doelen (outcome), resultaten (output), processen (throughput) en toewijzing van middelen (input); b. Control: het beheersen van en sturen op de realisatie van de planning en het afleggen van verantwoording hierover. Product: een door het college vastgestelde nadere onderverdeling van de programmaonderdelen naar een aan te bieden voorziening, dienst of goed. Productenraming: het geheel van de door het college vastgestelde producten waarin het college per product een budget en taakstellende prestatieafspraken heeft toegekend. Programmaonderdeel: samenhangend geheel van geldmiddelen en prestaties gericht op het bereiken van maatschappelijke effecten op een deelgebied in een programma. Resultaat: het geraamde respectievelijk gerealiseerde saldo van alle lasten en baten verhoogd met alle geraamde respectievelijk gerealiseerde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. 23
Stelpost: a. een tijdelijke bate of een last in de begroting waarvan de verdeling of bestedingsrichting nog nader bepaald moet worden; b. een structurele raming van een last waarvan de bestedingsrichting bekend is, maar de verdeling plaats vindt naarmate de lasten waarvoor de stelpost is gevormd nader geraamd zijn en verdeeld kunnen worden naar de programma s Taakveld: voorgeschreven rubriek waarop wettelijk gedefinieerde baten en/of lasten in de begroting en jaarstukken worden gebundeld en gerapporteerd. Verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft. 24