EUROPESE COMMISSIE Brussel, 10.2.2016 C(2016) 871 final AANBEVELING VAN DE COMMISSIE van 10.2.2016 gericht tot de Helleense Republiek over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 NL NL
AANBEVELING VAN DE COMMISSIE van 10.2.2016 gericht tot de Helleense Republiek over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 DE EUROPESE COMMISSIE, Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 292, Overwegende hetgeen volgt: (1) Sinds 2011 hebben de lidstaten de overdracht uit hoofde van Verordening (EU) nr. 603/2013 (hierna "de Dublinverordening" genoemd) van personen die om internationale bescherming verzoeken, geschorst naar aanleiding van twee uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie van de Europese Unie 1 waarin wordt gewezen op fundamentele tekortkomingen in het Griekse asielstelsel die een inbreuk dreigen te vormen op de grondrechten van personen die om internationale bescherming verzoeken en die door de lidstaten aan Griekenland worden overgedragen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 343/2003 2. (2) Sinds de uitspraak in de zaak M.S.S. v. België en Griekenland door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in 2011 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa de situatie in Griekenland opgevolgd aan de hand van de voortgangsverslagen waarmee Griekenland op basis van getuigenissen van aldaar actieve ngo's en internationale organisaties, zoals de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR), moet aantonen dat het arrest wordt uitgevoerd. (3) Als gevolg van het M.S.S.-arrest heeft Griekenland zich ertoe verbonden zijn asielstelsel te hervormen op basis van een nationaal actieplan inzake hervorming van het asielstelsel en migratiebeheer (hierna "het Griekse actieplan" genoemd), dat in augustus 2010 is voorgesteld en in januari 2013 is herzien. (4) Om de ernstige tekortkomingen in het Griekse asielstelsel aan te pakken, hebben de Griekse autoriteiten tevens het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) verzocht Griekenland in 2011 noodsteun te verlenen. Het EASO heeft van 1 april 2011 tot en met 31 december 2014 operationele steun verleend. Tijdens die periode werden asielondersteuningsteams ingezet om Griekenland hulp te bieden bij de oprichting van de drie nieuwe diensten, alsook bij de opvang van kwetsbare personen, de behandeling van nog niet afgehandelde verzoeken om internationale bescherming met name in tweede aanleg en capaciteitsopbouw voor de absorptie van middelen van de Europese Unie. Op 4 december 2014 heeft Griekenland bij het EASO een nieuw verzoek om speciale steun ingediend; momenteel is steun toegezegd tot eind mei 2016. 1 2 M.S.S. v. België en Griekenland (nr. 30696/09) en NS/Secretary of State for the Home Department, zaken C-411/10 en C-493/10. PB L 50 van 25.2.2003, blz. 1 (vervangen door Verordening (EU) nr. 604/2013, PB L 180 van 29.6.2013, blz. 31). NL 2 NL
(5) De situatie in Griekenland heeft de Commissie er ook toe bewogen een aantal inbreukprocedures tegen Griekenland in te leiden, onder meer betreffende de ontoereikende toegang tot de asielprocedure, de ontoereikende opvangcapaciteit en de slechte opvangomstandigheden, waaronder in detentiecentra, het verzuim om vingerafdrukken te nemen van irreguliere migranten en asielzoekers, het gebrek aan een passende behandeling van niet-begeleide minderjarigen en het gebrek aan passende rechtsbijstand in het kader van beroepsprocedures. Deze aanbeveling doet geen afbreuk aan de lopende of toekomstige door de Commissie ingeleide inbreukprocedures met betrekking tot de onderwerpen die in deze aanbeveling aan bod komen. (6) Tezelfdertijd heeft de Commissie gecoördineerde maatregelen genomen om de tekortkomingen in het Griekse asielstelsel te helpen aanpakken. De Commissie heeft toegezien op de uitvoering door Griekenland van de in het Griekse actieplan beoogde maatregelen en heeft financiële en technische steun verleend, waarbij zij onder meer de nadruk heeft gelegd op de acties die gericht zijn op het aanpakken van de problemen die in de inbreukprocedures aan de orde zijn gesteld. In oktober 2014 is een werkdocument van de diensten van de Commissie 3 aan de Raad voorgelegd, waarin de uitvoering van het Griekse actieplan wordt beoordeeld en waarin wordt gewezen op de resterende tekortkomingen in het Griekse asielstelsel die dringend aandacht vereisten. (7) De Commissie heeft zeer nauw samengewerkt met alle belanghebbende lidstaten en met Noorwegen via regelmatige ad-hocbijeenkomsten van de zogenoemde groep "vrienden van Griekenland", die wordt voorgezeten door de Commissie. Die groep, die voor het laatst bijeenkwam op 27 februari 2015, is een forum waarin informatie wordt uitgewisseld over de stand van de uitvoering van het Griekse actieplan en waarin belanghebbende lidstaten onder meer praktische samenwerkingsinitiatieven kunnen voorstellen. Dankzij de deelname van het EASO, Frontex, de UNHCR en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) wordt bovendien verzekerd dat actuele informatie over de situatie in het veld beschikbaar is. (8) Griekenland heeft voor de periode 2014-2020 een aanzienlijk bedrag aan middelen van de Europese Unie toegewezen gekregen om nationale maatregelen op het vlak van asiel en migratie te kunnen nemen. Het ontving in totaal 294,5 miljoen EUR uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie en in totaal 214,8 miljoen EUR uit het Fonds voor interne veiligheid Grenzen en visa. Sinds 2014 heeft Griekenland bovendien 133 miljoen EUR aan noodhulp gekregen. Daarnaast werden Griekenland tussen 2008 en 2013 via het Europees Vluchtelingenfonds aanzienlijke middelen ter beschikking gesteld, waaronder in totaal 50,6 miljoen EUR aan noodfinanciering. (9) De problemen waarmee Griekenland wordt geconfronteerd, zijn nog aanzienlijk toegenomen door de zeer grote toestroom van migranten in de loop van 2015, wat een enorme druk heeft gezet op de in Griekenland beschikbare middelen en capaciteit om het hoofd te bieden aan de grote instroom van migranten van buiten de Europese Unie, waaronder zich veel personen bevinden die waarschijnlijk internationale bescherming behoeven. In 2015 kwamen meer dan 868 000 irreguliere migranten op de Griekse eilanden aan, met als gevolg een ongekende humanitaire migratiecrisis die om dringende actie riep. (10) In mei 2015 heeft de Commissie haar Europese migratieagenda 4 voorgesteld en op 14 september 2015 heeft de Raad een besluit vastgesteld voor de herplaatsing vanuit Italië 3 4 SWD(2014) 316 final. COM(2015) 240 final. NL 3 NL
en Griekenland van 40 000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, waarvan er 16 000 moeten worden herplaatst vanuit Griekenland 5. Op 22 september 2015 heeft de Raad een besluit vastgesteld voor de herplaatsing van 120 000 extra personen vanuit Italië en Griekenland, waarvan er minstens 50 400 moeten worden herplaatst vanuit Griekenland 6. In het kader van die twee besluiten van de Raad moeten dus over een periode van twee jaar in totaal minstens 66 400 personen worden herplaatst vanuit Griekenland naar andere lidstaten 7. (11) In september 2015 is in Griekenland en Italië begonnen met de uitvoering van de hotspotaanpak, met steun van de Commissie, Frontex, EASO en Europol. Op 29 september 2015 heeft de Commissie een mededeling aangenomen waarin zij de onmiddellijk te nemen operationele, budgettaire en wetgevende maatregelen in het kader van de Europese migratieagenda uiteenzette en opriep tot de volledige uitvoering van de herplaatsingsregeling en de inzet van ondersteuningsteams voor migratiebeheer in hotspotgebieden. Griekenland heeft daartoe op 1 oktober 2015 aan de Raad een stappenplan voor de uitvoering van de herplaatsingsregeling en de totstandbrenging van hotspots voorgesteld waarin wordt uiteengezet welke acties prioritair zijn om de uitvoering te garanderen van de overeengekomen lopende acties op het vlak van asiel en opvang. (12) Naar aanleiding van de Europese top van 25 oktober 2015 heeft Griekenland zich ertoe verbonden de opvangcapaciteit uiterlijk eind 2015 te verhogen tot 30 000 plaatsen en met steun van de UNHCR te voorzien in huursubsidies en gastgezinregelingen voor ten minste 20 000 extra personen. Die in totaal 50 000 opvangplaatsen moeten tegemoetkomen aan de opvangbehoeften van zowel irreguliere migranten als asielzoekers in Griekenland, met inbegrip van degenen onder hen die in aanmerking kunnen komen voor herplaatsing naar andere lidstaten. (13) Tijdens zijn bijeenkomst van 8 en 9 december 2015 heeft het Comité van ministers van de Raad van Europa zich gebogen over de uitvoering van het M.S.S.-arrest. Het Comité was ingenomen met de oprichting van de nieuwe administratieve autoriteit voor immigratie. Het heeft bovendien nota genomen van de verhoging en de geplande extra verhoging van de opvangcapaciteit voor asielzoekers en het heeft de autoriteiten verzocht te zorgen voor een duurzame en ononderbroken werking van de open opvangcentra, alsook voor een dienstverlening waarbij adequate normen in acht worden genomen. Het Comité heeft de autoriteiten met klem verzocht inspanningen te blijven leveren om de levensomstandigheden van asielzoekers in het algemeen en nietbegeleide minderjarigen in het bijzonder te verbeteren 8. (14) Op 15 december 2015 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de door Griekenland geboekte vooruitgang bij het tot stand brengen van de hotspots, waarin wordt ingegaan op de ontwikkelingen in Griekenland in verband met de hotspotregeling op de eilanden in de Egeïsche Zee 9. In dat verslag wordt de aandacht gevestigd op de nieuwe toezeggingen van Griekenland en de UNHCR om de opvangcapaciteit te verhogen, maar wordt ook benadrukt dat Griekenland zijn opvangcapaciteit op de hotspots en op het vasteland moet verhogen, met name voor niet-begeleide minderjarigen en kwetsbare personen. 5 6 7 8 9 PB L 239 van 15.9.2015, blz. 146. PB L 248 van 24.9.2015, blz. 80. PB L 248 van 24.9.2015, blz. 80 en PB L 239 van 15.9.2015, blz. 146. 1243e vergadering van het Comité van ministers van de Raad van Europa (8-9 december 2015). COM(2015) 678 final van 15.12.2015. NL 4 NL
(15) Als onderdeel van de hervormingen in het kader van het Griekse actieplan (2010-2014) heeft Griekenland zijn asielstelsel op een aantal punten aanzienlijk verbeterd. Er zijn drie nieuwe administratieve diensten opgericht die onafhankelijk zijn van de Griekse politie: de dienst voor eerste opvang, de beroepsinstanties (opgericht in 2011 maar momenteel niet operationeel) en de asieldienst (sinds 2013). Sinds 2011 zijn de materiële omstandigheden in de opvang- en detentiecentra er enigszins op vooruitgegaan. Bovendien is een aantal van de detentiecentra met de slechtste leefomstandigheden gesloten. Griekenland moet echter nog verdere inspanningen leveren om ervoor te zorgen dat zijn asielstelsel volledig in overeenstemming is met de vereisten van het Unierecht. (16) De Griekse asieldienst heeft zeven operationele regionale kantoren, waarvan zes in Attica, Lesbos, Noord-Evros, Zuid-Evros, Rhodos en Thessaloniki en één regionaal asielkantoor op het eiland Samos, dat in 2016 werd geopend. Er zijn ook drie operationele asielafdelingen in Amygdaleza, Patra en Xanthi, waar verzoeken om internationale bescherming van irreguliere migranten in detentiecentra worden onderzocht. Om volledig operationeel te kunnen zijn, hebben die kantoren en afdelingen voldoende personeel nodig. Bovendien hebben de Griekse autoriteiten zich ertoe verbonden in totaal 13 regionale asielkantoren te openen. Met het oog op daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure in het hele land, moet Griekenland overeenkomstig het stappenplan voor herplaatsing van 2015 de resterende regionale asielkantoren oprichten en voldoende personeel aantrekken. (17) De opvangcapaciteit voor asielzoekers in Griekenland is enigszins toegenomen, maar is nog niet toereikend. Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de opvangomstandigheden in open en gesloten opvangfaciliteiten, met inbegrip van psychosociale diensten en toegang tot de nodige medische verzorging en behandeling, in overeenstemming zijn met de normen in de toepasselijke Uniewetgeving, met name in de richtlijn opvangvoorzieningen (Richtlijn 2013/33/EU 10 ), en dat zij voortdurend gehandhaafd blijven. Griekenland zou ook moeten zorgen voor duurzame opvangomstandigheden via een passende financiering uit de nationale begroting of, voor zover beschikbaar, uit toegewezen middelen van de Europese Unie. (18) Om te garanderen dat asielzoekers toegang hebben tot een doeltreffend rechtsmiddel, heeft Griekenland een beroepsinstantie opgericht die verantwoordelijk is voor de werking van de bevoegde commissies voor de behandeling van beroepen tegen negatieve beslissingen in eerste aanleg van de asieldienst. Eind september 2015 hebben de beroepscommissies wegens het verstrijken van hun mandaat hun activiteiten gestaakt, met als gevolg dat een beroep tegen een afwijzende beslissing in eerste aanleg wel kan worden ingediend, maar niet kan worden behandeld. In de praktijk is er momenteel dan ook geen daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar. Deze situatie verhindert ook een doeltreffende uitvoering van de herplaatsingsprocedure in gevallen waarin een aanvrager een beroep tegen een beslissing tot herplaatsing of overdracht heeft ingesteld. (19) Veel asielzoekers wordt momenteel niet de nodige gratis rechtsbijstand geboden die hen in staat moet stellen beroep aan te tekenen tegen de beslissing in eerste aanleg over een asielaanvraag, zoals de EU-regels voorschrijven. De desbetreffende bepalingen van Richtlijn 2013/32/EU van de Raad 11 zijn nog niet in nationale wetgeving omgezet of ten uitvoer gelegd. 10 11 PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98 en PB L 180 van 29.6.2013, blz. 80. PB L 180 van 29.6.2013, blz. 60. NL 5 NL
(20) De Griekse procedures voor de identificatie van kwetsbare personen zijn erop vooruitgegaan. De asieldienst heeft samen met het EASO en de UNHCR een screeningprocedure ontwikkeld voor de identificatie van kwetsbare verzoekers, zoals niet-begeleide minderjarigen, om ervoor te zorgen dat zij tijdens de procedure ondersteuning krijgen. Wat niet-begeleide minderjarigen betreft, heeft Griekenland gerapporteerd dat in het kader van de eerste-opvangprocedure en de asielprocedure een procedure voor identiteits- en leeftijdsonderzoek wordt gevolgd. Daarnaast wordt een procedure ingesteld voor de behandeling van niet-begeleide minderjarigen door de Griekse politie, de dienst voor eerste opvang en de asieldienst. (21) Er zou verdere aandacht moeten worden besteed aan het voogdijstelsel voor nietbegeleide minderjarigen, gelet op het feit dat procureurs die worden aangesteld om minderjarigen te vertegenwoordigen, niet over de nodige middelen beschikken voor het grote aantal dossiers dat zij moeten behandelen, en het feit dat er geen instelling of orgaan bestaat waartoe de aanklagers zich kunnen wenden om een permanente voogd aan te wijzen. Er zouden ook concrete stappen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat alle niet-begeleide minderjarigen onmiddellijk naar speciale opvangcentra worden verwezen en worden bijgestaan door gespecialiseerd personeel. (22) Door de opschorting van overdrachten uit hoofde van de Dublinverordening aan Griekenland sinds 2011 is de doeltreffendheid van het Dublinsysteem in de Europese Unie aanzienlijk afgenomen. Omdat dergelijke overdrachten niet meer kunnen worden uitgevoerd, komt ook de doeltreffendheid van de herplaatsingsmaatregelen die in september 2015 ten behoeve van Griekenland zijn aangenomen, in het gedrang. Een van de belangrijkste stimulansen voor migranten om niet door te reizen naar andere lidstaten, is daardoor immers weggevallen. (23) Griekenland heeft belangrijke stappen genomen om de werking van zijn asielstelsel te verbeteren, maar er zijn nog steeds tekortkomingen. Griekenland moet dan ook ten spoedigste alle nodige stappen nemen voor een hervatting van de Dublinoverdrachten door er met name voor te zorgen dat een uit hoofde van de Dublinverordening overgedragen persoon alle rechten op grond van de asielwetgeving van de Europese Unie kan genieten, met inbegrip van de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een negatieve beslissing over een verzoek om internationale bescherming en passende opvang. (24) In deze aanbeveling worden de belangrijkste maatregelen vermeld die Griekenland in verband met de resterende tekortkomingen zou moeten nemen. (25) Om goed te kunnen beoordelen of de omstandigheden van dien aard zijn dat de lidstaten de individuele overdrachten uit hoofde van de Dublinverordening kunnen hervatten, moet een beroep worden gedaan op regelmatige verslagen van Griekenland over de bij het uitvoeren van die maatregelen geboekte vooruitgang, alsook op andere relevante elementen, waaronder eventuele toekomstige verslagen van de UNHCR of andere betrokken organisaties, waarbij er rekening mee dient te worden gehouden dat het aantal overdrachten en de categorieën van over te dragen personen moeten overeenstemmen met de specifieke vooruitgang die is geboekt. (26) Bij een eventuele hervatting van Dublinoverdrachten aan Griekenland moet er ook rekening mee worden gehouden dat Griekenland nog steeds dagelijks een groot aantal mogelijke asielzoekers ontvangt. Er moet worden voorkomen dat een te grote last op Griekenland wordt gelegd. NL 6 NL
(27) De bevoegdheid om te beslissen over een hervatting van dergelijke overdrachten berust uitsluitend bij de autoriteiten van de lidstaten onder toezicht van de rechterlijke autoriteit, die kan verzoeken om een prejudiciële beslissing van het Europees Hof van Justitie over de interpretatie van de Dublinverordening, BEVEELT AAN: (1) Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de omstandigheden waarin personen die om internationale bescherming verzoeken, in Griekenland worden opgevangen, voldoen aan de eisen van Richtlijn 2013/33/EU van de Raad 12. (2) Griekenland zou de nodige stappen moeten nemen om op zijn hele grondgebied te zorgen voor een daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure door de oprichting en de handhaving van alle 13 regionale asielkantoren. De regionale kantoren van de asieldienst zouden met name over voldoende personeel moeten beschikken om volledig operationeel te kunnen zijn en alle asielaanvragen te kunnen behandelen. De nodige personele middelen zouden moeten worden berekend aan de hand van het aantal in het vorige jaar in Griekenland ingediende asielaanvragen. Daartoe zouden de nodige aanwervingsprocedures ten spoedigste moeten worden voltooid. (3) Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de beroepscommissies volledig operationeel zijn en over voldoende personeel beschikken, zodat een doeltreffende voorziening in rechte kan worden gegarandeerd tegen alle nieuwe administratieve beslissingen over verzoeken om internationale bescherming en dat zij alle hangende verzoeken om een rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen over verzoeken om internationale bescherming zo spoedig mogelijk en in elk geval uiterlijk eind 2016 behandelen. (4) Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat alle asielzoekers tijdens de rechterlijke toetsingsprocedures met betrekking tot administratieve beslissingen over verzoeken om internationale bescherming de nodige rechtsbijstand krijgen overeenkomstig de vereisten van het EU-recht en dat het wetgevingskader voor de verlening van rechtsbijstand snel wordt goedgekeurd en uitgevoerd. (5) Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de bestaande structuren voor de identificatie en de behandeling van kwetsbare aanvragers, met inbegrip van nietbegeleide minderjarigen, worden aangepast aan de vereisten van de asielwetgeving van de EU, zoals met name bedoeld in de artikelen 21 tot en met 25 van Richtlijn 2013/33/EU van de Raad en artikel 25 van Richtlijn 2013/32/EU van de Raad. Dat betekent dat Griekenland ervoor zou moeten zorgen dat het vereiste wetgevend kader tot stand wordt gebracht en dat het volledig wordt geïmplementeerd zodat op gepaste wijze rekening wordt gehouden met de rechten van kwetsbare personen, waaronder niet-begeleide minderjarigen, met name wat betreft accomodatie en voogdij. (6) Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de 50 000 opvangplaatsen die het uiterlijk eind 2015 in samenwerking met de UNHCR zou creëren, zo spoedig mogelijk volledig operationeel zijn en dat voldoende middelen ter beschikking worden gesteld zodat permanent kan worden voorzien in essentieel onderhoud en essentiële diensten zoals catering en sanitaire voorzieningen. (7) Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat de uitvoering van deze aanbevelingen wordt ingecalculeerd bij de programmering van EU-fondsen en financiering uit de nationale begroting. 12 PB L 180 van 29.6.2013, blz. 80. NL 7 NL
Verslaglegging over de genomen maatregelen (8) Griekenland wordt verzocht uiterlijk op 4 maart 2016 en daarna maandelijks aan de Commissie verslag uit te brengen over de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de in deze aanbeveling vermelde maatregelen. Gedaan te Brussel, 10.2.2016 Voor de Commissie Dimitris AVRAMOPOULOS Lid van de Commissie NL 8 NL