HET GEMEENTELIJK BELASTINGREGLEMENT

Transcriptie

1 HET GEMEENTELIJK BELASTINGREGLEMENT Wettelijke basis Grondwet art. 41 & 162, 170, 4 Nieuwe Gemeentewet art. 117 Ordonnantie van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Ordonnantie van 3 april 2014 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillen inzake gemeentebelastingen Ordonnantie van 12 februari 2015 tot wijziging van de ordonnantie van 3 april 2014 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillen inzake gemeentebelastingen In het kort Het belastingreglement is een beslissing van de gemeenteraad waarmee de overheid beslist een belasting te heffen. De daaruit voortvloeiende ontvangst wordt onmiddellijk toegewezen aan de algemene begroting van de gemeente, in het gemeentelijk belang. Het belastingreglement is een algemene, abstracte en eenzijdige administratieve rechtshandeling die van toepassing is op een reeks situaties/gebeurtenissen op het gemeentelijk grondgebied. De gemeente beslist alleen, in volle autonomie, over het belastbare feit, het bedrag en de belastingplichtigen. In het belastingreglement bepaalt ze het bedrag van de verschuldigde belasting en de formule van de berekening. De gemeenteraad levert de criteria om te bepalen wie de mogelijke belastingplichtigen zijn. zie fiche 1 - De gemeentelijke autonomie Het gemeentereglement materialiseert een belangrijke bevoegdheid van de gemeentelijke overheid, nl. haar capaciteit om zelf te voorzien in de nodige financiële middelen voor haar voortbestaan. Die macht wordt niet uitgeoefend zonder een adequaat tegengewicht. zie fiche 2 De fiscale autonomie van de gemeente Er zijn verschillende manieren om een gemeentereglement te betwisten. Enerzijds kan een gemeentelijke beslissing vernietigd worden door de toezichthoudende overheid. Anderzijds kan de Raad van State ook een onwettig verklaard reglement uit het rechtsverkeer halen. De 1

2 rechter is echter niet bevoegd om te beoordelen of een belastingreglement al dan niet opportuun is. 1 zie fiche 12 - Betwisting van / Bezwaar tegen het gemeentelijk belastingreglement Om een reglement uit te vaardigen moeten enkele formaliteiten vervuld worden: samenstelling van een administratief dossier waarin de motieven verklaard worden voor de actie van de gemeente, beraadslaging van de geldig samengestelde gemeenteraad, vermelding van een reeks noodzakelijke inlichtingen voor de belastingplichtige op wie het reglement van toepassing zal zijn, ondertekening door de burgemeester en medeondertekening door de gemeentesecretaris. Vervolgens wordt de tekst overgemaakt aan de toezichthoudende overheid van het gewest. zie fiche 3 Toezicht op het gemeentelijk belastingreglement Om ter kennis gebracht te worden van de belastingplichtigen, wordt het reglement onderworpen aan specifieke bekendmakingsmaatregelen: aanplakking en bekendmaking op de website van de gemeente. zie fiche 4 De bekendmaking van het gemeentelijk belastingreglement Tot slot wordt het uitgevoerd middels twee handelingen die de gemeentelijke overheid uiteindelijk in staat stellen de belasting effectief te innen: het reglement dient als basis voor de opstelling van het kohier. Dat vormt de basis voor de individuele rechtshandelingen: de aanslagbiljetten, die het bedrag van de verschuldigde belasting ter kennis brengen van elke belastingplichtige, bij name geïdentificeerd. Zo vormt de goedkeuring van het belastingreglement de basis van een formalistisch en complex proces gaande van de beslissing om een belasting goed te keuren tot de effectieve invordering. De actie van de gemeente wordt niet alleen omkaderd door een reeks mogelijke betwistingen, maar ook door een reeks juridische principes: non-retroactiviteit, wettigheid, gelijkheid en non-discriminatie, formele motivering, nauwgezetheid, rechtszekerheid, transparantie, naleving van de rechten van de verdediging, Toelichting 1. De reglementaire rechtshandeling in het algemeen Het belastingreglement is een eenzijdige administratieve rechtshandeling die regels oplegt aan de bestuurden, om aan de hand van algemene en abstracte bepalingen normen vast te leggen voor het heden en de toekomst. 1 Cass., , Pas., 1969, I, p

3 In tegenstelling tot een individuele handeling, die zijn gevolgen uitput vanaf de eerste toepassing, blijft het reglement voortbestaan en is het van toepassing op een mogelijk groot aantal situaties. Een van de meest markante gevolgen van het verschil tussen het reglement en de individuele handeling is hun respectieve motivering. De wet van 29 juli 1991 betreffende de formele motivering van de administratieve rechtshandelingen is enkel van toepassing op de individuele beslissingen. Aangaande het verschil tussen een reglementaire en een individuele rechtshandeling en de gevolgen die eruit voortvloeien, zie: Rechtsleer P. GOFFAUX, «Dictionnaire élémentaire de droit administratif», Bruylant, 2006, p. 234 RvS, , n RvS, , n RvS, , n RvS, , n RvS, , n (Inforum n 54852) Het gemeentelijk belastingreglement is een eenzijdige rechtshandeling, die voortdurend is en berust op algemene en abstracte criteria. Daaruit volgt dat ook al wordt aanvankelijk slechts één belastingplichtige beoogd door het reglement, in de toekomst elke andere persoon die aan dezelfde voorwaarden voldoet, onmiddellijk beschouwd zal worden als belastingplichtige. zie: Rechtsleer V. SEPULCHRE, «Mémento fiscalité locale et régionale», 2014, p. 200 ; M. LÉVIS, «Impôts communaux L établissement et le recouvrement des impôts communaux», in Finances communales, Vanden Broele, 2011, p. 35. RvS, , n , F.J.F., 2010, n 2010/29, p. 123 RvS, , n Cass., , Pas., 1929, I, p. 424 Cass., , Pas., 1929, I, p. 424 Cass., , Pas., 1923, I, p. 242 Cass., , Pas., 1911, I, p

4 2. De motivering van het belastingreglement 2.1. De materiële motivering Terwijl de wet betreffende de formele motivering ter zake niet van toepassing is, kunnen we toch niet stellen dat het reglement ontsnapt aan elke verplichting tot motivering. De gemeenteraad somt de motieven op die geleid hebben tot de uitvaardiging van het belastingreglement. Een zin staat stelselmatig in de gemeentelijke belastingreglementen: Gezien de financiën van de gemeente / Gezien de financiële situatie van de gemeente. Deze woorden werpen de problematiek op betreffende de draagwijdte van de motivering van de reglementaire handeling in het algemeen en het belastingreglement in het bijzonder. Volstaat de verwijzing naar de financiële behoeften van de gemeente? Als administratieve handeling moet het belastingreglement een materiële motivering bevatten. De tekst moet de bestemmeling voldoende inzicht geven in de redenen die ertoe geleid hebben de heffing in te voeren. De burger moet voldoende informatie ontvangen aangaande de opportuniteit om tegen de tekst in beroep te gaan. Hoewel alle motieven niet in extenso in de tekst zelf van het reglement moeten staan, moeten ze blijken uit het administratief dossier samengesteld door de gemeentelijke overheid bij de vaststelling van de belasting. Twee zeer relevante passages: «De motivering die de beslissing in kwestie redelijkerwijs staaft, is adequaat.» Cass., , Bull. cass., 2000, p. 285 «Het is niet verplicht om te antwoorden op alle aangevoerde argumenten ( ) maar de doorslaggevende motieven van de beslissing moeten vermeld worden.» RvS, , n Aangaande het afdoend karakter van de motivering aan de hand van verwijzingen naar de staat van de gemeentefinanciën, zie: Cass., , F (Inforum ) Cass., , F (Inforum ) Cass., , F (Inforum n ) RvS, , n Brussel, (Inforum ) Bergen, (Inforum ) Luik, (Inforum ) 4

5 2.2. Het administratief dossier Ieder reglement moet berusten op precieze, relevante en toelaatbare motieven. Deze motieven moeten kunnen worden afgeleid uit het dossier samengesteld in de loop van de opstelling van het reglement. Het zijn die motieven welke de jurisdicties in staat zullen stellen de controle op de wettigheid uit te oefenen. Aangaande de noodzaak om een belastingreglement op te stellen, zie: Doctrine M. LEROY, Contentieux administratif, Bruylant, 2004 M. A. FLAMME, Droit administratif, Bruylant, 1989, p. 477 SCHEYVAERTS et D. VERMER, «La motivation des règlements-taxes», R.F.R.L., 2013, n 1, p. 5 (Inforum ) Cass., 11 september 2014 (Inforum ) Cass., 21 februari 2013, 1e Ch., C (Inforum ) RvS, 28 februari 2011, n RvS, 18 oktober 2006, n (Inforum ) Cass., 17 februari 2005, F.J.F., 2005/244 (Inforum ) Burg. Luik, 27 april 2014 (Inforum ) Het administratief dossier wordt samengesteld voordat het belastingreglement goedgekeurd wordt. De rechtspraak laat niet toe dat de motivering later gewijzigd wordt. Toch is het mogelijk bepaalde preciseringen aan te brengen (bv. nieuwe elementen) maar steeds in tempore non suspecto. Aangaande het moment van de samenstelling van het administratief dossier en de tolerantie terzake, zie: RvS, 23 april 2009, n (Inforum ) Brussel, 5 oktober 2006 (Inforum ) Als er geen administratief dossier is en geen adequate rechtvaardiging van de motieven die geleid hebben tot de goedkeuring van het belastingreglement, is de belasting ingekohierd in hoofde van de belastingplichtige onwettig. 3. Bevoegd orgaan voor de goedkeuring van het belastingreglement Het reglement wordt goedgekeurd door de gemeenteraad. 4. Toezicht op en bekendmaking van het reglement zie fiche 3 Toezicht op het belastingreglement zie fiche 4 Bekendmaking en inwerkingtreding van het belastingreglement 5

6 5. Bezwaar tegen het belastingreglement zie fiche 12 Bezwaar tegen het gemeentelijk belastingreglement 6. Inhoud van het belastingreglement De gemeentelijke belastingreglementen hebben allemaal een vergelijkbare structuur: titel, voorwoord, bepalingen, handtekeningen De titel De titel van het reglement moet duidelijk maken welke belasting geheven wordt. Hij mag niet verwarrend of dubbelzinnig zijn Het voorwoord De gemeenteraad schetst de wettelijke basis van het reglement. Doorgaans wordt er verwezen naar artikel 117 van de Nieuwe Gemeentewet, dat de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid ter zake verleent. Bovendien wordt er altijd melding gemaakt van de wetgeving betreffende de vestiging en de invordering van gemeentebelastingen en de ordonnantie betreffende het toezicht op de gemeentelijke rechtshandelingen. Deze opsomming van de wetgeving is noch verplicht, noch exhaustief. Daarna volgt een standaardzin die vaak als volgt luidt: "Gezien de gemeentefinanciën of nog Gezien de toestand van de gemeentefinanciën Voor meer details over de motivering en het financieel doel van de belasting, zie supra Het primaire en het secundaire doel van de belasting Het doel van de belasting is budgettair. De belasting moet gerechtvaardigd worden gerechtvaardigd door de financiële behoeften van de gemeente. De opbrengst wordt ook bestemd voor de behartiging en de verwezenlijking van de behoeften van gemeentelijk belang. Toch kan de belasting een secundair en bijkomstig doel beogen: ontrading (bv. belasting op reclamedrukwerk dat afval teweegbrengt) of aanzetting tot een gegeven gedrag (bv. belasting op leegstand zet de eigenaar van het goed aan om het sneller op de huurmarkt te brengen). zie: RvS, 13 december 2012, n

7 RvS, 18 april 2008, n RvS, 24 juni 2004, n RvS, 14 maart 2000 (Inforum ) Bergen, 19 maart 1999 (Inforum ) Rechtsleer B. NIKOLOVA & O. EVRARD, «Administratieve sancties en verzoek tot staking in de strijd tegen leegstand», Trait d Union, 2009/6, p.8 (Inforum ) 7. Het eigenlijke belastingreglement 7.1. Toepassingsduur De artikelen van het belastingreglement vermelden doorgaans de toepassingsduur van de belasting in de tijd. Het reglement wordt meestal goedgekeurd voor een periode van 3 tot 5 jaar. zie: M. Levis, «Impôts communaux» in Finances communales, 2008, Vanden Broele, p. 26 RvS, 14 maart 2000 (Inforum ) Ter herinnering, de duur van het aanslagjaar inzake gemeentebelastingen komt meestal overeen met het kalenderjaar. Aangaande de niet-retroactiviteit van de belasting, zie: Fiche 5 Directe en indirecte belastingen Fiche 7 De aanvullende belastingen M.-P. DONÉA, «Le principe de non-rétroactivité de la loi appliqué à la matière fiscale», R.F.R.L., 2013, n 3, p. 87 Het principe van de annualiteit (vernieuwing van de goedkeuring van de belasting) komt aan bod in art. 171 van de Grondwet en art. 241 van de Nieuwe Gemeentewet. Art. 171 van de Grondwet: Over de belastingen ten behoeve van de Staat, de gemeenschap en het gewest wordt jaarlijks gestemd. De regelen die ze invoeren, zijn slechts voor een jaar van kracht indien zij niet worden vernieuwd. Art. 241 van de Nieuwe Gemeentewet: Elk jaar, voor 31 december, keurt de gemeenteraad de begroting van de uitgaven en inkomsten van de gemeente voor het volgende dienstjaar goed. 7

8 7.2. Andere vermeldingen - Definitie van de grondslag van de belasting, het bedrag, de berekening: het belastingreglement bevat ook de definitie van de grondslag van de belasting, de berekeningswijze en het bedrag van de belasting. zie: V. SEPULCHRE, Mémento de la fiscalité locale et régionale, 2009, Kluwer, p. 55 RvS, 9 maart 2009, n Cass., 10 december 2009 (Inforum ) - Keuze van de belastingplichtigen en hoofdelijkheid onder elkaar: de tekst vermeldt de belastingplichtigen en de personen die hoofdelijk verplicht zijn het bedrag te betalen. Deze fase vergt bijzondere aandacht, zowel op het vlak van de redactie als de rechtvaardiging van de beslissing van de gemeente. Het administratief dossier en het voorwoord van het belastingreglement zijn nogmaals kostbare elementen om de duurzaamheid van de belasting te waarborgen. Het volgende uittreksel uit een vonnis van de rechtbank van eerste aanleg van Brussel is bijzonder veelzeggend wat betreft de gevolgen van het gebrek aan een redelijke rechtvaardiging aangaande de keuze van de belastingplichtigen door de gemeente: «( ) bij gebrek aan rechtvaardiging vanwege de gemeentelijke overheden wat de belastingplichtigen betreft ( ) is het net onmogelijk na te gaan dat de gemaakte keuze niet willekeurig is en de betwiste belasting het dus ook niet is ( ). Een dergelijke motivering moet minstens uit het administratief dossier blijken ( ) De eis van het bestaan van een dergelijke motivering schendt niet het principe van de fiscale autonomie van de gemeenten. Deze eis biedt de belastingplichtigen de zekerheid qua redelijkheid, proportionaliteit en niet-willekeur van de belasting.» (vert.) Civ. Bruxelles, 7 mars 2008, F.J.F., 2007, p. 149 Inzake solidariteit ivm gemeentereglementen, zie: RvS, 14 maart 2000, n Bruxelles, 22 février 2006, R.G.C.F., 2006, p. 237 Burg. Luik, 18 juin 2009 (Inforum n ) Rechtsleer B. VERMEULEN-NIKOLOVA, «Solidariteit in de gemeentelijke belastingreglementen» (Inforum n ) - De gemeente is vrij om in categorieën van vrijstellingen van de belasting te voorzien. De lokale overheid laat zich daarin leiden door het beginsel van de gelijkheid en de non-discriminatie. 8

9 Het volgende uittreksel van het arrest van het Hof van Cassatie levert de volgende indicaties: «( ) [de regel van de gelijkheid] sluit niet uit dat een verschil in behandeling gevestigd wordt, volgens bepaalde categorieën personen, voor zover de criteria van onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging?? Die moet beoordeeld worden rekening houdend met het doel en de effecten van de bekritiseerde maatregel en met de proportionaliteit tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel. De vereiste van objectieve en redelijke rechtvaardiging houdt niet in dat de overheid die een onderscheid maakt tussen categorieën belastingplichten dit moet baseren op vaststellingen en feiten die concreet bewezen moeten worden voor de rechter, noch het bewijs leveren dat het onderscheid of het gebrek aan onderscheid noodzakelijk bepaalde effecten zal hebben. Het volstaat dat redelijk blijkt dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat of kan bestaan voor deze verschillende categorieën» - Cass., 14 maart 2008, F.J.F., 2008/241 Zie ook: Brussel, 10 maart 2010, F.J.F., 2010, p. 942 Burg. Namen, 29 oktober 2014, 2015/27 (Inforum ) Burg. Brussel, 16 juli 2014 (Inforum ) Burg. Luik, 2 april 2014 (Inforum ) Burg. Bergen, 29 juni 2012 (Inforum ) - Ambtshalve belasting mogelijk maken Enkel de belastingen die een voorafgaande aangifte moeten aanvullen, kunnen het voorwerp uitmaken van een procedure voor ambtshalve belasting. Bovendien moet er aan de volgende voorwaarden voldaan zijn om ertoe te kunnen overgaan: De ambtshalve heffing moet uitdrukkelijk voorzien zijn in het belastingreglement Het reglement moet een termijn bepalen waarbinnen de belastingplichtige zijn aangifte moet indienen. De ambtshalve vestiging van de belasting is geen verplichting voor de gemeente. Het bedrag van de verhoging die voortvloeit uit de heffing, mag het dubbele van de verschuldigde belasting niet overschrijden. Tot slot kan de overheid met het oog op goed bestuur en de goede leesbaarheid van het belastingreglement er het verloop van de procedure in beschrijven. Aangaande de modaliteiten en het verloop van de procedure van de ambtshalve belasting, zie fiche 11 De ambtshalve aanslag 9

10 - De mogelijkheid om in een sanctie te voorzien Artikel 8 van de ordonnantie van 3 april 2014 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillen inzake gemeentebelastingen voorziet in de mogelijkheid in hoofde van de gemeente een sanctie te heffen in de vorm van een boete. Die wordt uitdrukkelijk voorzien in het belastingreglement. De boete bedraagt maximaal 500 euro en bestraft elke overtreding - De mogelijkheid om bezwaar in te dienen vermelden Met het oog op goed bestuur en de informatie aan de belastingplichtige kan de gemeente melding maken van het bestaan en de modaliteiten van de uitoefening van bezwaar tegen het belastingreglement. zie fiche 12 - Bezwaar tegen een gemeentelijk belastingreglement 8. De ondertekening van het reglement Daar zijn 2 organen bij betrokken, nl. de burgemeester en de gemeentesecretaris. De regel is vervat in artikel 109 van de Nieuwe Gemeentewet: De reglementen en verordeningen van de gemeenteraad en van het college van burgemeester en schepenen, de bekendmakingen, de akten en de briefwisseling van de gemeente worden ondertekend door de burgemeester en medeondertekend door de secretaris. Het gemeentereglement wordt dus eerst ondertekend door de burgemeester. Vervolgens plaatst de gemeentesecretaris zijn handtekening. Zo bekrachtigt hij de waarachtigheid van de akte. Het is een substantiële formaliteit die noodzakelijk is voor de geldigheid van het belastingreglement. Zie: Doctrine - C. Molitor, «Le contreseing du secrétaire communal: notion, portée et sanction», Rev.Dr.Comm., n 2, 2013, p. 35, Inforum C. LAMBOTTE, «Technique de l'élaboration des dispositions réglementaires communales - Règles et formules», Mouv.Comm., 1965, p. 549, Inforum D. DÉOM, «Le secrétaire communal, garant de la légalité?», F. Flabat,

11 9. Inwerkingtreding en bekendmaking van het belastingreglement zie fiche 4 - Bekendmaking en inwerkingtreding van het belastingreglement Doctrine - J.-M. VAN BOL, «La publication des règlements communaux: de la préhistoire au moyen-âge», Rev.Dr.Comm., 1993, p.255 (Inforum n 62821) - B. VERMEULEN-NIKOLOVA, «Verzoek tot nietigverklaring van een verordening - gelijkheid van wapens herzien door het Grondwettelijk Hof», Nieuwsbrief, 2009/4, p. 18 (Inforum ) 11