Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa?

Transcriptie

1 Europa in beweging Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? Europese Commissie

2 Deze publicatie wordt uitgegeven in alle talen van de Europese Unie: Deens, Duits, Engels, Fins, Frans, Grieks, Italiaans, Nederlands, Portugees, Spaans en Zweeds. Nog veel meer gegevens over de Europese Unie vindt u op Internet via de Europaserver ( Europese Commissie Directoraat-generaal Voorlichting, communicatie, cultuur en audiovisuele sector" Eenheid Publicaties", Wetstraat 200, B-1049 Brussel Manuscript voltooid in juni 1999 Voorzijde omslag: Nutan Bibliografische data bevinden zich aan het einde van deze publicatie. Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 1999 ISBN Europese Gemeenschappen, 1999 Overneming toegestaan. Printed in Belgium GEDRUKT OPCHLOORVRIJ GEBLEEKT PAPIER

3 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa?

4

5 Inhoud De Europese Unie en de burgers 9 De rechten van de burgers 9 Antwoorden op zaken die de burgers bezighouden 10 Werkgelegenheid en sociale kwesties 11 Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid 12 Milieu, gezondheid en consumentenrechten 13 Normen, waarden en wensen 15 De politieke invloed van de burgers 16 De externe identiteit van de Unie 17 Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid 17 Besluitvormingsprocedures 18 Structuren 19 Defensie 19 De gemeenschappelijke handelspolitiek 20 De instellingen 21 Het Europees Parlement 21 De nationale parlementen 22 De Raad 23 De Europese Commissie 24 Het Hof van Justitie 24 De Rekenkamer 25 Het Economisch en Sociaal Comité 25 Het Comité van de Regio s 26 Besluitvormingsprocedures 26 Comitologie" 27 Meer samenwerking 27 En verder? 28

6

7 Ondertekening van het Verdrag van Amsterdam, 2 oktober UE Op 1 mei 1999 is het Verdrag van Amsterdam in werking getreden. Dit Verdrag wijzigt het Verdrag betreffende de Europese Unie, waardoor de Unie in zekere zin een gedaantewisseling heeft ondergaan. Zij heeft nieuwe taken gekregen, de burgers spelen een nadrukkelijkere rol en de instellingen zijn democratischer geworden. Terwijl de Europese integratie in het verleden in de eerste plaats economisch gericht was, ligt het accent nu op de politieke verantwoordelijkheden van de Unie, zowel intern als ten opzichte van de rest van de wereld. De ontstaansgeschiedenis van dit nieuwe Verdrag is in juni 1994 begonnen met de bijeenroeping van een reflectiegroep. Na een intergouvernementele conferentie van meer dan een jaar is het Verdrag van Amsterdam in de nacht van 17 op 18 juni 1997 voltooid en op 2 oktober van hetzelfde jaar ondertekend. Waarom een nieuw Verdrag, zo kort na de twee andere belangrijke veranderingen in de bevoegdheden en de instellingen van de Unie in 1986 (Europese Akte) en in 1992 (Verdrag van Maastricht)? Omdat na deze twee verdragen voor verschillende vraagstukken nog geen oplossing was gevonden. Daarbij ging het om de rol en de rechten van de Europese burgers, de doeltreffendheid en het democratische karakter van de Europese instellingen en de internationale verantwoordelijkheden van de Unie. In het Verdrag van Maastricht was een burgerschap van de Unie ingesteld, een kader van extra rechten en plichten voor de burgers van de lidstaten. Dit burgerschap had echter niet echt inhoud gekregen. Bij de ratificatie van het Verdrag, met name in de landen waar dat via een referendum gebeurde, lieten de burgers duidelijk blijken dat in de toekomst verdere Europese integratie onmogelijk zou zijn als niet meer rekening zou worden gehouden met hun vragen, hun wensen, hun kritiek en de dingen waarover zij zich zorgen maken. 5

8 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? In het Verdrag van Maastricht werden ook de werkzaamheden die in gang waren gezet met de Europese Akte verder uitgediept, waarbij de werking van de Europese instellingen werd verbeterd en het Europees Parlement meer zeggenschap in de besluitvorming en meer controlerende bevoegdheden kreeg. Maar dit proces was nog niet afgerond. Het werd alleen nog ingewikkelder omdat de instellingen voor twee zware opgaven kwamen te staan: het beheer van de interne munt, de euro, en de samenwerking op het gebied van het economisch beleid, enerzijds, en de toekomstige uitbreiding van de Unie tot het hele Europese continent of tenminste een groot deel daarvan, anderzijds. Maastricht in het kort Het Verdrag van Maastricht heeft de oorspronkelijke Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, uit de jaren vijftig, gewijzigd. Bovendien zijn met het Verdrag van Maastricht alle bepalingen van deze Verdragen en de nieuwe bepalingen inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, in één Verdrag samengebracht, het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dit Verdrag is gebaseerd op drie pijlers", met elk hun eigen regels en procedures, en een gemeenschappelijke architraaf". Deze structuur is in het Verdrag van Amsterdam gehandhaafd. Verdrag betreffende de Europese Unie Gemeenschappelijke bepalingen en slotbepalingen Europese Gemeenschappen Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid Justitie en binnenlandse zaken (Europese Gemeenschap, Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, Europese Gemeenschap voor Atoomenergie) De drie pijlers" van de Europese Unie 6

9 Ten slotte was de verdeling van de wereld in twee machtsblokken tot het verleden gaan behoren. Daarom moest Europa op het snel veranderende wereldtoneel een ander gezicht krijgen. Het Verdrag van Maastricht had vorm gegeven aan de eerste structuren en procedures in dit verband. Maar het liet de deur open voor nieuwe hervormingen, zowel op het gebied van het buitenlands beleid als ten aanzien van het defensiebeleid. Bovendien werden de onderhandelingen veel meer in het openbaar gevoerd dan tijdens de voorbereiding van het Verdrag van Maastricht. De verschillende belangengroepen, vakbonden en non-gouvernementele organisaties volgden de werkzaamheden op de voet met voorstellen, ideeën en openbare manifestaties. Het Verdrag van Amsterdam heeft de vorm van een herziening van de oprichtingsverdragen van de Europese Unie, zoals die waren gewijzigd bij het Verdrag van Maastricht. Na een voorbereidende fase moest derhalve de voor zo n herziening bedoelde procedure worden gevolgd. Zoals het tijdschema van de werkzaamheden laat zien, waren de onderhandelingen lang en moeilijk. Rond de tafel zaten de 15 lidstaten, de Europese Commissie en vaak ook de waarnemers van het Europees Parlement. De onderhandelingen werden op drie niveaus gevoerd: de persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van Buitenlandse Zaken, bestaande uit hoge ambtenaren of politici (ministers, staatssecretarissen enz.), kwamen in het algemeen gedurende de hele conferentie wekelijks bijeen; de ministers van Buitenlandse Zaken kwamen maandelijks bijeen; de staatshoofden en regeringsleiders hebben herhaaldelijk de belangrijkste punten besproken. 7

10 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? Amsterdam: tijdschema van de werkzaamheden Juni 1994: bijeenroeping, door de Europese Raad van Korfoe, van een reflectiecomité, bestaande uit de 15 vertegenwoordigers van ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten, een vertegenwoordiger van de Europese Commissie en twee waarnemers van het Europees Parlement. 2 juni 1995: eerste vergadering van het comité. Om de structuur van het Verdrag van Amsterdam, zoals die voortvloeit uit de tekst en uit de onderhandelingsmethoden, te verduidelijken, wordt de inhoud van het Verdrag volgens drie hoofdlijnen behandeld: de Europese Unie en de burgers; de externe identiteit van de Unie; de instellingen. December 1995: indiening van het verslag bij de Europese Raad van Madrid. 8 januari 1996: besluit om een intergouvernementele conferentie bijeen te roepen. Februari-maart 1996: advies van de Commissie en van het Europees Parlement. 29 maart 1996: eerste vergadering van de conferentie op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders te Turijn juni 1997: afsluiting van de conferentie door de staatshoofden en regeringsleiders in Amsterdam. 2 oktober 1997: ondertekening van het Verdrag van Amsterdam. 19 november 1997: resolutie van het Europees Parlement over het Verdrag : ratificatie door de 15 lidstaten. 1 mei 1999: inwerkingtreding van het Verdrag. 8

11 De Europese Unie en de burgers De rechten van de burgers In de eerste Europese Verdragen werden bepaalde rechten van de burger vastgelegd, die voornamelijk waren gebaseerd op het vrije verkeer van personen tussen de lidstaten. In het Verdrag van Maastricht werden daar het actief en passief kiesrecht bij Europese en gemeenteraadsverkiezingen aan toegevoegd. In het Verdrag van Amsterdam ligt de nadruk op de grondrechten, dat wil zeggen de rechten die ten grondslag liggen aan de nationale constitutionele rechtsstelsels die voor iedereen gelden. Al deze bepalingen samen vormen een redelijk volledig stelsel van rechten van de burger. In het Verdrag van Amsterdam ligt de nadruk op drie essentiële punten. De verplichting van de Unie om de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat in 1950 door de Raad van Europa is opgesteld, te waarborgen. Aan lidstaten die deze rechten ernstig en langdurig schenden, kunnen sancties worden opgelegd, die zelfs kunnen inhouden dat hun stemrecht in de Raad wordt geschorst. Voor de kandidaat-landen wordt de naleving van de grondrechten daarmee een voorwaarde voor toetreding tot de Unie. Het recht van de Unie om maatregelen te nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtui- Discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid bestrijden. PHOTO STOCK BVBA 9

12 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? ging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden. De verplichting van de Unie om op alle beleidsterreinen gelijke kansen voor mannen en vrouwen te bevorderen, op een wijze die verder gaat dan de regels die reeds in de Europese Verdragen waren opgenomen inzake het naleven en bevorderen van gelijke kansen op sociaal gebied en op het gebied van de werkgelegenheid. Op dit laatste terrein zet het Verdrag de deur open voor positieve discriminatie", in de gevallen dat een van beide seksen duidelijk in het nadeel is. Daarnaast is er de erkenning van het recht op bescherming van de persoonsgegevens waarover de instellingen beschikken, een recht dat steeds belangrijker wordt naarmate de informatietechnologie zich verder ontwikkelt. Deze veelomvattende structuur biedt de mogelijkheid de definitie en de bescherming van de rechten aan te scherpen, en moedigt dit zelfs aan. Daarmee wordt een eerste antwoord gegeven op het verzoek van verschillende lidstaten en vele burgers die willen dat de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie in de Unie wordt aangevuld met een stelsel van grondrechten. Twee vragen blijven onbeantwoord: moet de Unie officieel toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens? Moet de Unie haar eigen lijst van grondrechten opstellen? Antwoorden op zaken die de burgers bezighouden Het Verdrag van Amsterdam behandelt de rechten van de burgers niet slechts op abstracte wijze. Het gaat ook in op zaken die de burgers verontrusten omdat hun rechten in het gedrang komen door bepaalde situaties waar iets aan gedaan moet worden. Daarbij gaat het om verschillende gebieden waarop de Unie volgens nieuwe regels moet optreden en die in vier sectoren kunnen worden onderverdeeld: werkgelegenheid en sociale kwesties; veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid; milieu, gezondheid en rechten van consumenten; bepaalde normen, waarden en wensen van de burgers. 10

13 Werkgelegenheid en sociale kwesties De werkgelegenheid is een van de belangrijkste bronnen van zorg in onze maatschappij. Veel mensen, jongeren en vrouwen hebben geen werk of dreigen dat te verliezen. Het probleem speelt in alle lidstaten van de Unie; daarom moet de Unie maatregelen nemen. Het probleem was zo dringend, dat tegelijk met de goedkeuring van het stabiliteits- en groeipact ter begeleiding van de invoering van de euro, de lidstaten hebben besloten vooruit te lopen op de toepassing van dit deel van het Verdrag, nog voordat het was geratificeerd. Er zijn drie nieuwe aspecten toegevoegd: de Unie ontwikkelt een Europese strategie en de lidstaten stellen nationale programma s voor de werkgelegenheid op, die elk jaar door de Raad worden geëvalueerd in het licht van de gemeenschappelijk ontwikkelde strategie; De Unie zal zich in het algemeen meer bezig kunnen houden met sociale kwesties dan volgens het Verdrag van Maastricht mogelijk was. Met het nieuwe Verdrag is in de eerste plaats een einde gekomen aan de vreemde situatie dat een van de lidstaten, het Verenigd Koninkrijk, zich afzijdig hield van de sociale politiek, die nu wel voor alle lidstaten van de Unie geldt. Voorts is vastgelegd dat nationale maatregelen op het veelomvattende terrein van de sociale grondrechten, die in 1989 door het Europees Parlement zijn beschreven, door de Unie kunnen worden ondersteund en aangevuld. Ten slotte krijgt de Unie bij dit Verdrag de taak om armoede en sociale uitsluiting te bestrijden. Sommige oude bepalingen, met name die met betrekking tot gelijke kansen voor mannen en vrouwen, zijn verbeterd. de Unie heeft het recht bepaalde maatregelen te nemen om de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen en de nationale maatregelen aan te vullen; er wordt een comité voor de werkgelegenheid opgericht, dat het nationale werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid van de lidstaten moet coördineren. Verbetering van de werkgelegenheid: een Europese strategie, aangevuld met nationale programma s. Op deze manier worden twee beginselen gecombineerd: een specifieke taak van de Unie op het gebied van de werkgelegenheid een vernieuwing waartegen tijdens de intergouvernementele conferentie voortdurend bezwaar werd gemaakt en de inachtneming van de verantwoordelijkheid van de lidstaten op dit gebied. ISOPRESS, M. RENDERS 11

14 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid Het vrije verkeer, een van de hoofddoelstellingen van de Europese Gemeenschap sinds de jaren vijftig, is grotendeels verwezenlijkt. Dankzij de Schengenakkoorden, waarbij alle lidstaten behalve Ierland en het Verenigd Koninkrijk partij zijn, konden de meeste controles aan de binnengrenzen worden afgeschaft. Daarmee werd de vrijheid waarover de burgers al wel beschikten, maar die nog steeds in bepaalde opzichten belemmerd wordt, zichtbaarder gemaakt. Tegelijkertijd toont de publieke opinie zich steeds bezorgder over de interne veiligheid, met name vanwege de zich uitbreidende internationale georganiseerde criminaliteit en de handel in allerlei verboden producten. Omdat hierbij steeds meer slachtoffers vallen, wordt de noodzaak van een doeltreffende samenwerking tussen de Europese staten steeds duidelijker. Er is nog geen oplossing gevonden voor al deze problemen, die met name voortvloeien uit: verschillen in de nationale wetgevingen op het gebied van het burgerlijk recht en de burgerlijke rechtsvordering, die een belemmering vormen voor het vrije verkeer; verschillen in de nationale wetgevingen op het gebied van immigratie en asielrecht; onvoldoende doeltreffende justitiële samenwerking op het gebied van het strafrecht en de politiële samenwerking ter bestrijding van de internationale criminaliteit en de handel in verboden producten. De Unie hield zich sinds het Verdrag van Maastricht al wel bezig met deze problemen, maar slechts met beperkt succes, en alleen in het kader van de intergouvernementele samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De democratische controle was gering, de mogelijkheden voor maatregelen waren sterk beperkt vanwege de verplichte unanieme besluitvorming, en van rechterlijke controle op Europees niveau was geen sprake. Toch zijn er enige resultaten geboekt, bijvoorbeeld met de oprichting van Europol, waarmee een elementaire vorm van politiële samenwerking tot stand is gekomen. Maar het gemeenschappelijk optreden op dit gebied had een nieuwe impuls nodig. Daarom zijn in het Verdrag van Amsterdam drie nieuwe elementen opgenomen die de weg vrijmaken voor de verwezenlijking van een ambitieus programma. Samen sterker in de strijd tegen de internationale criminaliteit en de handel in verboden middelen. EKA 12

15 In de eerste plaats wordt een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in het leven geroepen. In het Verdrag wordt een programma van vijf jaar beschreven waarin de Europese instellingen de daartoe benodigde maatregelen moeten treffen. Het vrije verkeer moet worden voltooid en er moeten gemeenschappelijke normen worden opgesteld op het gebied van immigratie en asiel, waarbij de grondrechten in acht worden genomen en op termijn het vrije verkeer van immigranten in de Unie wordt gewaarborgd. Daarnaast moet (al was het maar vanwege de problemen in verband met de vele transnationale" echtscheidingen) de samenwerking op het gebied van het burgerlijk recht en de burgerlijke rechtsvordering worden ontwikkeld, evenals de administratieve samenwerking en de samenwerking op douanegebied. In deze eerste fase van vijf jaar moeten besluiten in de Raad met eenparigheid van stemmen worden genomen, maar vervolgens moet de besluitvorming worden gebaseerd op een systeem van gekwalificeerde meerderheid en medebeslissing Parlement-Raad, een systeem waarin het Europees Parlement, de Commissie en het Hof van Justitie ieder hun rol volledig kunnen vervullen. Voorts kunnen de lidstaten bij de intergouvernementele samenwerking op politieel en strafrechtelijk gebied voortaan dwingende normen opstellen. Het unanimiteitsbeginsel wordt enigszins versoepeld door de mogelijkheid uitvoeringsbesluiten bij gekwalificeerde meerderheid goed te keuren. Bovendien kunnen lidstaten volgens het Verdrag een nauwere samenwerking" aangaan, waarbij zij regels kunnen vaststellen die althans in een eerste fase alleen gelden voor de lidstaten die ze hebben goedgekeurd. De gekwalificeerde meerderheid in de Raad Voor een gekwalificeerde meerderheid in de Raad zijn 62 van de 87 stemmen nodig als het besluit op voorstel van de Europese Commissie wordt genomen. In andere gevallen zijn 62 stemmen nodig van ten minste tien verschillende lidstaten. Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk hebben elk tien stemmen, Spanje acht, België, Griekenland, Nederland en Portugal ieder vijf, Oostenrijk en Zweden vier, Denemarken, Ierland en Finland drie, en Luxemburg twee. Tevens wordt een facultatieve bevoegdheid van het Hof van Justitie ingevoerd; de meeste lidstaten hebben die bevoegdheid al aanvaard. Ten slotte worden de Schengenakkoorden en het Schengenacquis opgenomen in het kader van de Unie en haar rechtsorde. Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben echter de mogelijkheid gekregen deze bepalingen pas in een later stadium toe te passen. Milieu, gezondheid en consumentenrechten Dit zijn drie onderwerpen waarmee de burgers rechtstreeks te maken hebben in het dagelijks leven en waarnaar, om verschillende redenen, alle aandacht uitgaat: gezond leven, in een gezonde omgeving, is iets waarnaar de meeste mensen streven. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de burgers fel reageren op alles wat een bedreiging vormt voor hun gezondheid, hun omgeving of de 13

16 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? SIPA PRESS, E. HADI Leven in een gezondere omgeving: een eis van de Europeanen. kwaliteit van de producten die zij consumeren. Het vrije verkeer van goederen binnen de interne Europese markt, de openstelling van die markt voor de wereldmarkt, en de snelle technologische ontwikkelingen maken communautair optreden op deze gebieden steeds noodzakelijker. Daarom worden in het Verdrag van Amsterdam een aantal regels verbeterd, zodat de Unie meer instrumenten tot haar beschikking krijgt. Op milieugebied houdt de belangrijkste maatregel in dat de Unie voortaan verplicht is bij de opstelling en tenuitvoerlegging van haar beleid op alle terreinen rekening te houden met de bescherming van het milieu. Bovendien is in het Verdrag duurzame ontwikkeling, het nieuwe uitgangspunt van het milieubeleid, tot een van de hoofddoelstellingen van de Unie gemaakt. Na de impuls die van dit nog niet geratificeerde maar wel ondertekende Verdrag uitging, kon de Unie in 1998, bij de wereldtop in Kyoto, zeer krachtige standpunten innemen ten aanzien van de gezondmaking van het milieu. Wat het consumentenbeleid betreft, geeft dit Verdrag de Unie de bevoegdheid het recht op voorlichting en vorming van de consument en vooral het recht van vereniging om hun belangen beter te behartigen, te bevorderen. Dit betekent een erkenning van de essentiële rol van de consumentenorganisaties. Op het gebied van de gezondheid ten slotte geeft dit Verdrag de Unie duidelijk meer verantwoordelijkheden, als uitvloeisel van de drama s die werden veroorzaakt door de gekkekoeiencrisis" en de affaire van het met het aids-virus besmette bloed. De uitgangspunten zijn duidelijk en de Unie krijgt de taak in bepaalde gevallen wetgeving te ontwikkeling om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen. Het Europees Parlement en de Raad kunnen daartoe, op voorstel van de Commissie, maatregelen aannemen met betrekking tot: 14

17 organen en stoffen van menselijke oorsprong, met inbegrip van bloed; veterinaire en fytosanitaire problemen die verband houden met de volksgezondheid. In andere gevallen kan de Unie de maatregelen van de lidstaten ondersteunen, zonder mogelijkheden tot harmonisatie van de wetgeving, waarin nog steeds grote verschillen bestaan tussen de lidstaten, in het bijzonder op het gebied van de gezondheidshulp. Normen, waarden en wensen van de burgers Naast de hierboven genoemde problemen zijn er nog andere zaken die de burgers bezighouden en die direct verband houden met hun manier van denken, hun normen en waarden, hun ideeën, hun wereldbeeld. In een verdrag kunnen uiteraard geen normatieve antwoorden op deze zaken worden geformuleerd. De onderhandelaars hebben zich er echter wel in verdiept en deze normen, waarden en wensen, alsmede bepaalde praktische aspecten, behandeld in een aantal aan het Verdrag gehechte protocollen en verklaringen. Deze teksten hebben niet altijd een dwingend karakter, maar getuigen wel van politiek engagement. Deze protocollen en verklaringen hebben betrekking op zeer uiteenlopende onderwerpen, zoals: de afschaffing van de doodstraf; de erkenning van het belang van vrijwilligerswerk; de behoeften van gehandicapten; de bijzondere situatie van de insulaire regio s; de sociale functie van sport; persvrijheid en vrijheid van meningsuiting in andere media; de taak van de openbare omroep; de rol van openbare kredietinstellingen (bv. in Duitsland, Oostenrijk en Luxemburg); de bescherming van dieren. De kern van het Verdrag van Amsterdam: de rechten, de wensen en de invloed van de burgers. de rol van de kerken en niet-confessionele organisaties; EKA, MERNE 15

18 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? De politieke invloed van de burgers De burger is de belangrijkste politieke factor in een democratie. De Europese Unie bestaat uit staten die, krachtens hun grondwet en voortaan ook krachtens het Verdrag zelf, niet anders dan democratisch kunnen zijn, en moet daarom naargelang zij meer bevoegdheden krijgt, de democratische beginselen steviger in haar structuur verankeren. Daarom heeft het Europees Parlement sinds de Europese Akte van 1986 geleidelijk aanzienlijk meer bevoegdheden gekregen, terwijl ook de Europese rol van de nationale parlementen steeds vaker werd benadrukt. Tegelijkertijd is het actief en passief kiesrecht van de burgers uitgebreid, in het bijzonder in de landen waarvan zij geen onderdaan zijn. Bovendien heeft de burger meer rechtsmiddelen tot zijn beschikking gekregen toen naast de nationale en Europese rechters ook een Europese ombudsman werd benoemd. de erkenning dat burgers en degenen die in de Unie verblijven recht hebben op toegang tot documenten van de Europese instellingen, volgens regels die door het Parlement en de Raad, op voorstel van de Commissie, worden vastgesteld. Dit recht is een van de kernpunten van de doorzichtigheid die terecht van de instellingen wordt verwacht. In de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie was dit al als een noodzakelijk recht erkend; het was derhalve logisch dat het in het Verdrag werd opgenomen; de verzekering dat fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, intensiever zal worden bestreden, zodat het geld van de belastingbetalers beter kan worden besteed, dankzij, met name, het optreden van OLAF, het nieuwe Europese fraudebestrijdingsbureau. In het Verdrag van Amsterdam wordt deze ontwikkeling voortgezet, waarbij met name, zoals we hieronder zullen zien, de mogelijkheden tot optreden van de parlementen zijn uitgebreid. Bovendien bevat het Verdrag: een bevestiging en een nadere omschrijving van het subsidiariteitsbeginsel, dat inhoudt dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers moeten worden genomen; 16

19 De externe identiteit van de Unie Vanaf het begin van de opbouw van Europa hebben de voorstanders van de integratie plannen gemaakt voor een buitenlands beleid van de Unie. De oorspronkelijke Verdragen gaven de Gemeenschap weliswaar belangrijke bevoegdheden op het gebied van de buitenlandse handel en de ontwikkelingshulp, waaraan later de externe aspecten van het interne beleid werden toegevoegd, maar er werd met geen woord gesproken over een diplomatieke dienst of een defensiebeleid. Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid Met het vooruitzicht van een verdere uitbreiding van de Unie, waardoor de noodzaak van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid verder wordt onderstreept, wilden de onderhandelaars over het Verdrag In 1954 en in 1961 zijn de pogingen om deze lacunes op te vullen, mislukt. In 1970 hebben de lidstaten, naar aanleiding van het Davignon-rapport", een politieke samenwerking op poten gezet, die echter pas in 1986, met de Europese Akte, in de Verdragen werd verankerd. Tegen de achtergrond van een internationaal klimaat dat werd gekenmerkt door het einde van de verdeling van de wereld in twee machtsblokken, werd een aantal regels met betrekking tot een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), met inbegrip van, op termijn, een defensiebeleid, in het Verdrag van Maastricht gecodificeerd. Het drama in Kosovo maakt op tragische wijze duidelijk dat de Europese Unie een steeds belangrijkere rol speelt bij het waarborgen van de veiligheid en de democratie in de regio s die bepalend zijn voor onze toekomst." (Romano Prodi, voorzitter van de Europese Commissie, in een toespraak tot het Parlement op 13 april 1999) SIPA PRESS, A. BOULAT 17

20 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? van Amsterdam het acquis van Maastricht verder ontwikkelen en tegelijkertijd de samenhang ervan met de traditionele externe maatregelen van de Gemeenschap versterken. In het Verdrag van Amsterdam worden in de eerste plaats de beginselen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie vastgelegd: enerzijds de bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belangen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie, alsmede de veiligheid; anderzijds de handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid en samenwerking, alsmede van de democratie en de rechtsstaat en de eerbiediging van de grondrechten. Deze beginselen moeten worden bevorderd overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties en de Europese verdragen inzake vrede en veiligheid. Dit vraagt de nodige inzet van de lidstaten, en in de eerste plaats een geest van loyaliteit en wederzijdse solidariteit. Met het oog op de tenuitvoerlegging van deze beginselen zijn in het Verdrag van Amsterdam wijzigingen aangebracht in de besluitvormingsprocedures en de bevoegdheidsstructuren, voordat de defensiekwesties worden geregeld. De besluitvormingsprocedures Voor een volwaardig gemeenschappelijk buitenlands beleid zijn doeltreffende procedures nodig. Een deel van de kritiek op de bepalingen van het Verdrag van Maastricht is in het Verdrag van Amsterdam verwerkt. Het besluitvormingsproces speelt zich af op twee niveaus: de Europese Raad, bestaande uit de staatshoofden en regeringsleiders en de voorzitter van de Commissie, neemt per consensus besluiten over gemeenschappelijke strategieën en richtsnoeren; de Raad, bestaande uit de ministers van Buitenlandse Zaken, neemt besluiten over gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen als het gaat om het uitvoeren van een door de Europese Raad vastgestelde gemeenschappelijke strategie, waarbij een lidstaat die het oneens is met het besluit, kan verzoeken het besluit voor te leggen aan de staatshoofden en regeringsleiders. In de overige gevallen neemt de Raad normaliter besluiten met eenparigheid van stemmen, maar hij kan constructieve" onthoudingen negeren als die niet meer dan een derde van de stemmen bedragen. Bij deze besluitvormingsprocedures zijn ook de Europese Commissie en het Europees Parlement betrokken, waarbij de Commissie met name moet waken over de samenhang tussen het communautaire optreden en het GBVB, en het Parlement adviezen moet uitbrengen en de benodigde begrotingskredieten moet goedkeuren. 18

21 De structuren Een doeltreffende tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk beleid vraagt om politieke en administratieve structuren. Het Verdrag van Amsterdam geeft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid een gezicht in de vorm van een hoge vertegenwoordiger ( meneer of mevrouw GBVB"), die het optreden van de Unie op dit gebied stuurt op basis van de besluiten van de Raad en binnen het kader van een trojka", waarvan ook een vertegenwoordiger van het voorzitterschap van de Raad en van de Commissie deel uitmaken. Deze hoge vertegenwoordiger, die de functie van secretaris-generaal van de Raad bekleedt, wordt bijgestaan door een eenheid voor analyse en vroegtijdige waarschuwing, die in het bijzonder is belast met het centraliseren en bestuderen van de informatie die wordt verstrekt door de lidstaten, de Europese Commissie en de WEU, de West-Europese Unie. De West-Europese Unie De WEU vormt voor de 28 landen waaruit zij bestaat een kader voor dialoog en samenwerking op het gebied van veiligheid en defensie. Tien van deze landen zijn lidstaat; zij hebben ook de EU-Verdragen en het NAVO-Verdrag ondertekend. De vijf overige landen van de Europese Unie hebben de status van waarnemer. Dat geldt voor Denemarken en de vier EU-lidstaten die geen lid van de NAVO zijn: Ierland, Oostenrijk, Finland en Zweden. Daarnaast kent de WEU geassocieerde leden en geassocieerde partners, zoals de Europese NAVOleden die geen lid zijn van de EU en de landen van Midden- en Oost- Europa die een Europaovereenkomst hebben gesloten met de EU. Defensie De vele recente internationale crises hebben duidelijk gemaakt dat bij een buitenlands beleid een bepaalde militaire macht nodig is. Dat geldt met name voor bepaalde humanitaire opdrachten, vredeshandhavingsopdrachten en opdrachten voor het tot stand brengen van vrede, die uitdrukkelijk onder het buitenlands en veiligheidsbeleid vallen zoals dat in het Verdrag van Amsterdam is gedefinieerd. Javier Solana, secretarisgeneraal van de Raad en eerste hoge vertegenwoordiger van de EU voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Voor de lidstaten is dit echter een vrij ingewikkelde zaak. Dat is onder meer zo vanwege de verschillende posities van deze landen. Vier van de lidstaten zijn grondwettelijk of traditioneel neutraal en nemen dus niet deel aan ISOPRESS, CLAJOT 19

22 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? militaire bondgenootschappen, terwijl de elf andere lid zijn van de NAVO. Bovendien hebben vele lidstaten onderling bilaterale of multilaterale militaire samenwerkingsverbanden opgezet. In het Verdrag van Amsterdam wordt er niettemin van uitgegaan dat er op termijn een volwaardig gemeenschappelijk defensiebeleid zal komen. Om toch over een operationele militaire capaciteit te beschikken, kan de Europese Unie een beroep doen op de middelen van de WEU. Hoewel de lidmaatschappen van beide organisaties niet geheel parallel lopen, bepaalt het Verdrag van Amsterdam dat de WEU een integrerend deel uitmaakt van de ontwikkeling van de Europese Unie. Bovendien biedt het de mogelijkheid de WEU volledig in de Europese Unie te integreren. In het Verdrag is een procedure opgenomen voor de huidige samenwerking tussen de beide organisaties: de Europese Raad kan richtsnoeren vaststellen voor een gemeenschappelijk optreden waarbij gebruik wordt gemaakt van de WEU; de lidstaten van de Unie die geen lid zijn van de WEU maar wel deelnemen aan zo n gemeenschappelijk optreden, worden volledig betrokken bij de besluitvorming van de WEU in dit verband. De praktische aspecten van deze samenwerking worden nader uitgewerkt in verschillende protocollen en in besluiten van de WEU. De gemeenschappelijke handelspolitiek De Europese Unie beschikt vanaf de oprichting over een gemeenschappelijke handelspolitiek, die zich ontwikkelt op basis van de gekwalificeerde meerderheid van de Raad, zonder dat de unanieme instemming van alle leden is vereist. De handelspolitiek dateert uit de jaren vijftig, en de verdragsregels zijn achterhaald door de economische ontwikkeling en de groei van de internationale handel in bepaalde destijds minder belangrijk geachte sectoren. Daardoor zijn onduidelijke situaties ontstaan op het gebied van de intellectuele eigendom, diensten en investeringen. Dat verhindert de Unie niet volledig deel te nemen aan de werkzaamheden in het kader van de Wereldhandelsorganisatie, maar daarbij moet zij er rekening mee houden dat haar lidstaten met eenparigheid van stemmen moeten besluiten, hetgeen de onderhandelingen gecompliceerder en soms minder doeltreffend maakt. Dit probleem is in Amsterdam wel aan de orde gesteld, maar de oplossing laat nog op zich wachten. Het Verdrag biedt de Raad wel de mogelijkheid met eenparigheid van stemmen te besluiten dat de intellectuele eigendom en de diensten ook onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen. Op basis van zo n besluit zou de Unie ook op die gebieden internationale overeenkomsten kunnen sluiten aan de hand van interne procedures waarvoor een gekwalificeerde meerderheid nodig is. 20

23 De instellingen Omdat het Europese integratieproces sinds de eerste algemene rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement in 1979 is voortgezet, moest het democratische karakter van dit Parlement worden versterkt. De toenemende verantwoordelijkheden van Europa maakten het bovendien noodzakelijk de besluitvormingsprocessen doeltreffender te maken. Het Verdrag van Amsterdam bevat in beide opzichten nieuwe elementen, die voortborduren op de Europese Akte en het Verdrag van Maastricht: de rol van het Europees Parlement is versterkt; de controle door de nationale parlementen is verbeterd; het aantal gebieden waarover de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit, is uitgebreid; de legitimiteit en de doeltreffendheid van de Commissie zijn versterkt; de rol van het Comité van de Regio s en van het Economisch en Sociaal Comité is uitgebreid; bepaalde procedures zijn verbeterd; er zijn mogelijkheden gekomen voor nauwere samenwerking wanneer een meerderheid van de lidstaten die wenst. Het Europees Parlement De hervormingen betreffende het Europees Parlement hebben betrekking op vier aspecten: zijn bevoegdheid om een statuut van de Europese Parlementsleden vast te stellen, op advies van de Com- Het Europees Parlement in vergadering. UE 21

24 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? missie en met unanieme instemming van de Raad. Het Parlement kan op deze manier de verschillen beperken die het gevolg zijn van het feit dat het statuut van zijn leden grotendeels nog wordt bepaald door nationale voorschriften; zijn bevoegdheden op het gebied van de benoeming van de Commissie. Tot nu toe kon het Parlement slechts een advies uitbrengen over de door de regeringen van de lidstaten voorgedragen voorzitter van het dagelijks bestuur van de Unie. In het Verdrag is nu bepaald dat de voorzitter van de Commissie wordt benoemd nadat de voordracht door het Parlement is goedgekeurd. Deze bevoegdheid komt boven op een wezenlijk recht dat het Parlement reeds aan het Verdrag van Maastricht ontleende, namelijk het recht om in te stemmen met de benoeming van de Commissie als geheel; zijn wetgevende bevoegdheden. Zoals we hieronder zullen zien, is de medebeslissingsprocedure vereenvoudigd en uitgebreid; de Raad kan geen besluiten volgens de medebeslissingsprocedure meer goedkeuren zonder dat het Europees Parlement daarmee instemt; zijn bevoegdheden op het gebied van de begrotingscontrole, die zijn uitgebreid tot het GBVB. Over het geheel is de invloed van het Europees Parlement dus vergroot, en daarmee ook het democratische karakter van de Unie. De nationale parlementen De besluiten van de Unie worden door de Raad of door de Raad en het Europees Parlement gezamenlijk genomen. Sinds eind jaren tachtig dringen de nationale parlementen erop aan dat zij zich moeten kunnen uitspreken voordat de regeringen dat doen in de Raad. Zij willen ook een algemeen overzicht hebben van het functioneren van de Unie. Over deze punten was al een verklaring opgesteld bij het Verdrag van Maastricht. In een aan het Verdrag van Amsterdam gehecht protocol worden in dit verband zeer belangrijke regels vastgesteld: het Europees Parlement en de nationale parlementen worden aangemoedigd meer samen te werken; alle discussiedocumenten van de Commissie (mededelingen, witboeken, groenboeken enz.) alsmede alle voorstellen voor wetgeving moeten worden ingediend bij de nationale parlementen. Deze hebben zes weken de tijd zich daarover uit te spreken, voordat de Raad tot stemming overgaat; voor bepaalde gebieden (vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid) wordt bijzonder belang gehecht aan de standpunten van de nationale parlementen. Deze bepalingen vormen een aanvulling op de verdragsregels op grond waarvan de nationale parlementen al bepaalde verantwoordelijkheden hadden, zoals het ratificeren van de herzieningen van de Verdragen, het vaststellen van de middelen van de Unie of het omzetten van de Europese richtlijnen in nationaal recht. 22

25 Een vergadering van de Raad. UE De Raad De regels betreffende de werking van de Raad zijn amper veranderd bij het Verdrag van Amsterdam. Wel is op bepaalde gebieden de besluitvorming vergemakkelijkt omdat besluiten niet meer met eenparigheid van stemmen worden genomen, maar met gekwalificeerde meerderheid (zie kader hierboven). Dat geldt bijvoorbeeld voor bepaalde besluiten met betrekking tot de vrijheid van vestiging en besluiten op het gebied van onderzoek en ontwikkeling. Ook voor nieuwe bevoegdheden die op diverse gebieden aan de Raad zijn toegekend bij het Verdrag van Amsterdam en voor nieuwe procedures op het gebied van het buitenlands beleid geldt de regel van de gekwalificeerde meerderheid. Daarnaast heeft het Comité van permanente vertegenwoordigers, dat de vergaderingen van de Raad voorbereidt, bepaalde beslissingsbevoegdheden gekregen. Ten slotte gaat de secretaris-generaal van de Raad de functie van hoge vertegenwoordiger van de Unie voor het GBVB vervullen, en wordt binnen de Raad de eenheid voor analyse en vroegtijdige waarschuwing opgericht, die de hoge vertegenwoordiger bijstaat. 23

26 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? De Europese Commissie De rol van de Europese Commissie blijft onveranderd. Met name haar initiatiefrecht is niet gewijzigd. Voor het nieuwe hoofdstuk betreffende vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (dat wil zeggen de gebieden van de derde pijler " van Maastricht die onder communautaire bevoegdheid zijn gebracht), wordt dit initiatiefrecht echter pas vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag exclusief. Daarentegen behelst het Verdrag wel structurele wijzigingen ten aanzien van de Commissie als collegiaal orgaan. De persoonlijke legitimiteit van de voorzitter is versterkt door het feit dat zijn voordracht voortaan door het Europees Parlement moet worden goedgekeurd. Daardoor is de rol van de voorzitter belangrijker geworden: de voorzitter van de Commissie is betrokken bij de keuze en de voordracht van de leden van de Commissie, in overleg met de lidstaten; hij heeft ruime bevoegdheden om de taken binnen de Commissie te verdelen of te wijzigen; hij stelt de politieke richtsnoeren van de Commissie vast. Het Hof van Justitie De rol en de samenstelling van het Europese Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg worden door het Verdrag van Amsterdam niet gewijzigd. Het Hof wordt echter wel vaker ingeschakeld: het Hof moet toezien op de eerbiediging van de grondrechten door de Europese instellingen; het Hof wordt bevoegd uitspraak te doen over vraagstukken in verband met het hoofdstuk over vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Op dit gebied zijn echter alleen de hoogste rechterlijke instanties van de lidstaten gerechtigd het Hof om een prejudiciële uitspraak te vragen; Romano Prodi, voorzitter van de Europese Commissie. CE, M. REBESCHINI 24

27 Een rechtszitting bij het Hof van Justitie. UE zoals hierboven al is vermeld, kan elke lidstaat besluiten de bevoegdheid van het Hof in zaken die verband houden met de justitiële samenwerking in strafzaken en de politiële samenwerking, te erkennen. De Rekenkamer De Rekenkamer, die tot taak heeft te onderzoeken of de uitgaven van de Unie overeenkomstig de begrotingsvoorschriften en -doelstellingen zijn verricht, heeft meer instrumenten tot haar beschikking gekregen: evenals de overige instellingen kan zij zich voortaan tot het Hof van Justitie wenden om haar voorrechten te beschermen; haar controleactiviteiten strekken zich voortaan uit tot alle begunstigden van communautaire kredieten. Het Economisch en Sociaal Comité De raadgevende functie van het Comité binnen het institutionele stelsel van de Unie is licht gewijzigd, want het Comité kan voortaan ook rechtstreeks door het Parlement worden geraadpleegd, en niet langer uitsluitend door de Commissie en de Raad. Het Comité van de Regio s Nieuwe bepalingen versterken de rol van het Comité van de Regio s. In dit Comité zijn de regionale en lokale autoriteiten vertegenwoordigd, die steeds meer te maken krijgen met de communautaire activiteiten. Daarbij zijn drie punten van belang: het Comité stelt voortaan zijn eigen reglement van orde vast, terwijl dat tot nu toe door de Raad moest worden goedgekeurd; 25

28 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? het aantal onderwerpen waarover het Comité advies moet uitbrengen, is toegenomen; de adviezen van het Comité zijn voortaan formeel ook bestemd voor het Europees Parlement, dat het Comité ook om specifieke adviezen kan vragen. De besluitvormingsprocedures De communautaire besluitvormingsprocedures blijven in beginsel dezelfde als die van het Verdrag van Maastricht. Er zijn echter substantiële wijzigingen in aangebracht om ze democratischer en doeltreffender te maken. In dit verband zijn twee punten van belang: De nieuwe medebeslissingsprocedure De medebeslissingsprocedure verloopt voortaan als volgt: a) indien het Parlement en de Raad het eens zijn over een voorstel van de Commissie, is het voorstel aangenomen; b) indien zij het niet eens zijn, kan het Parlement het gemeenschappelijk standpunt van de Raad ofwel aannemen ofwel verwerpen of wijzigen met volstrekte meerderheid van zijn leden; c) indien de Raad de amendementen niet goedkeurt, roept hij het Bemiddelingscomité bijeen, waarna het Parlement en de Raad, nadat zij alsnog tot overeenstemming komen, het bereikte resultaat goedkeuren; indien zij niet tot overeenstemming komen, is het voorstel niet aangenomen. de samenwerkingsprocedure die bij de Europese Akte van 1986 werd ingevoerd en volgens welke de voorstellen van de Commissie in dubbele lezing door het Parlement en de Raad moesten worden behandeld, is bijna verdwenen (behalve in twee gevallen die verband houden met de Economische en Monetaire Unie) en vervangen door de medebeslissingsprocedure; deze medebeslissingsprocedure, die in het Verdrag van Maastricht de belangrijkste versterking van de rol van het Europees Parlement betekende, wordt niet alleen op meer gebieden toegepast, maar is ook doeltreffender en nog gunstiger voor het Parlement geworden: het Parlement en de Raad kunnen voortaan na een enkele lezing van de tekst een besluit nemen, terwijl voorheen voor beide instellingen twee lezingen verplicht waren, zelfs als de beide takken van de wetgevende autoriteit na één lezing overeenstemming hadden bereikt; het Parlement kan het gemeenschappelijk standpunt" van de Raad in tweede lezing verwerpen zonder dat een extra bemiddelingsprocedure moet worden doorlopen; indien de bemiddelingsprocedure na de tweede lezing mislukt, wordt het voorstel als niet-aangenomen beschouwd en wordt de procedure beëindigd. 26

29 De comitologie" Naast de besluitvormingsprocedures voor de goedkeuring van basisbesluiten, beschikken de Raad en de Commissie krachtens de Verdragen ook over de nodig uitvoerende bevoegdheden om het gemeenschappelijk beleid ten uitvoer te leggen en te ontwikkelen. In de praktijk worden de uitvoeringsbevoegdheden uitgeoefend door de Commissie, volgens zeer uiteenlopende voorschriften en een bijzonder ingewikkeld systeem van raadplegingen, dat inhoudt dat zij zich door een heel scala van comités van nationale ambtenaren moet laten bijstaan. Dit zogenoemde comitologie"-systeem, dat in 1987 voor het eerst werd gecodificeerd, is niet gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam. Dat wil niet zeggen dat men niet overtuigd was van de noodzaak om het systeem te herzien, zowel om de doorzichtigheid van de werking van de instellingen te verbeteren als om rekening te houden met de nieuwe bevoegdheden waarover het Europees Parlement beschikt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in De Europese Raad van Amsterdam heeft zich er echter toe beperkt de Commissie te verzoeken een voorstel in te dienen voor een wijziging van de bestaande procedures. In juni 1998 is zo n voorstel ingediend. Hoewel er altijd een oplossing voor dit probleem is gevonden, zoals ook in het geval van het Protocol betreffende de sociale politiek of de Economische en Monetaire Unie, blijkt uit deze voorbeelden dat er behoefte was aan een objectief juridisch kader, zodat niet per geval een uitzondering hoeft te worden gemaakt. Daarom zijn in het Verdrag van Amsterdam bepalingen opgenomen inzake de voorwaarden en regelingen op basis waarvan verschillende lidstaten een nauwere samenwerking kunnen aangaan gedurende een bepaalde periode, zonder dat daarbij de beginselen van het Verdrag en met name het vrije verkeer en de rechten van de burgers in het gedrang komen. Daarmee is het voor de lidstaten mogelijk geworden om, indien een meerderheid van de lidstaten dat wenst, bij gekwalificeerde meerderheid en volgens de voorwaarden van het Verdrag, een nauwere samenwerking aan te gaan, zowel op de communautaire beleidsterreinen als op het gebied van de strafrechtelijke en politiële samenwerking. Deze mogelijkheid van nauwere samenwerking geldt niet voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid; de enige flexibiliteit die op dit terrein is toegestaan, is de constructieve onthouding". Nauwere samenwerking Het probleem van de gedifferentieerde of flexibele integratie is niet nieuw. Het is vaak voorgekomen dat sommige lidstaten verder wilden gaan met de Europese integratie, terwijl andere meer afhoudend waren. 27

30 Verdrag van Amsterdam: wat is er veranderd in Europa? En verder? In antwoord op de vragen en problemen die aanleiding gaven tot het bijeenroepen van de intergouvernementele conferentie, wijzigt het Verdrag van Amsterdam de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie op een aantal gebieden, zoals het burgerschap in brede zin, het buitenlands en veiligheidsbeleid, en de organisatie en de werking van de instellingen. Begrijpelijkerwijs wordt in het Verdrag niet ingegaan op andere zaken die zich volgens een eigen tijdschema en een eigen dynamiek ontwikkelen, zoals de invoering van de euro of de toekomstige uitbreiding van de Unie. Het Verdrag laat echter verschillende wegen open, zowel wat de aanpassing van de instellingen aan de uitbreiding betreft als ten aanzien van bepaalde aspecten van het buitenlands beleid. De verdere Europese integratie maakt derhalve op korte termijn nieuwe hervormingen noodzakelijk. Sommige daarvan kunnen worden verwezenlijkt zonder verdragswijziging, voor andere zal een nieuwe intergouvernementele conferentie bijeen moeten worden geroepen. Het Verdrag heeft de aanzet gegeven tot een reeks nieuwe discussies. Moet er een constitutioneel" document worden opgesteld waarin de rechten en plichten van de burgers worden opgetekend, alsmede de verplichting van de Europese instellingen om rekening te houden met hetgeen de burgers belangrijk vinden op het gebied van werkgelegenheid, milieu enzovoort? Het Verdrag van Amsterdam: een blik op de laatste bladzijden. UE 28

31 Moet de Europese Unie een eigen identiteit en rechtspersoonlijkheid krijgen voor alle beleidsterreinen, met inbegrip van de buitenlandse betrekkingen? Moet er een defensie-europa komen om in ieder geval aan de grenzen van de Unie de vrede en de grondrechten te waarborgen? Moet daartoe de West-Europese Unie worden opgenomen in de Europese Unie, zoals krachtens het Verdrag van Amsterdam mogelijk is? Zal de Raad op het gebied van de handelspolitiek gebruik maken van de mogelijkheden die het Verdrag biedt om de Unie het recht te geven te onderhandelen over internationale overeenkomsten inzake diensten en intellectuele eigendom en daarbij besluiten bij gekwalificeerde meerderheid te nemen? Op institutioneel gebied moeten keuzes worden gemaakt. In een aan het Verdrag gehecht protocol worden aanwijzingen gegeven voor de meest dringende daarvan. In het vooruitzicht van uitbreiding van de Unie met nieuwe lidstaten wordt in dit protocol een wijziging van de samenstelling van de Europese Commissie aangekondigd. De Commissie, die nu twintig leden telt, zou immers veel te groot worden als de huidige regels zouden blijven gelden, omdat dan elke lidstaat ten minste één Commissielid zou leveren en de lidstaten met de grootste bevolkingsaantallen mogelijk twee. Daarnaast komen er veranderingen in de stemmenweging van de lidstaten in de Raad, die nu uiteenloopt van tien stemmen voor de vier lidstaten met de grootste bevolkingsaantallen tot twee stemmen voor Luxemburg. Drie lidstaten, die vrezen dat de besluitvorming zal worden geblokkeerd vanwege het grote aantal gevallen waarin de Raad nog met eenparigheid van stemmen moet besluiten, hebben voorgesteld het aantal gebieden waarop met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt besloten, uit te breiden, alvorens tot uitbreiding van de Unie over te gaan. Het is duidelijk dat deze punten voor problemen zorgen, maar men kan zich bovendien afvragen of er niet dieper moet worden nagedacht over de structuur van de instellingen, teneinde die beter te kunnen aanpassen aan de 21e eeuw, en met name aan de behoeften van een Unie die meer gericht zal zijn op politieke integratie, terwijl zij tegelijkertijd door de aanstaande uitbreidingen een continentale dimensie krijgt. Deze discussie is voortaan bijzonder actueel: de Europese Raad van Keulen van 3 en 4 juni 1999 heeft inderdaad besloten met de voorbereidingen voor een nieuwe intergouvernementele conferentie te beginnen, die zich in de loop van het jaar 2000 zal buigen over de hervormingen die in het protocol betreffende de instellingen worden aangekondigd. Deze conferentie moet worden beschouwd als een eerste fase van een proces dat ertoe moet leiden dat er een duidelijker beeld ontstaat van de politieke toekomst van een uitgebreide Europese Unie, zoals al door de Europese Raad van Cardiff in juni 1998 was besproken. De conferentie moet zich in de eerste plaats buigen over de institutionele kwesties die uitdrukkelijk door het Verdrag van Amsterdam open zijn gelaten, en over alle andere hervormingen betreffende de werking van de Europese instellingen die nodig zijn met het oog op de uitbreiding. 29