De strafbeschikking: wordt het doel van deze vorm van buitengerechtelijke afdoening bereikt?

Transcriptie

1 De strafbeschikking: wordt het doel van deze vorm van buitengerechtelijke afdoening bereikt? Een onderzoek naar de praktische uitwerking in Nederland en een rechtsvergelijkend onderzoek naar het Ordnungswidrigkeitenrecht in Duitsland Masterscriptie in de strafrechtswetenschappen in het openbaar te verdedigen ten overstaan van de Examencommissie van de faculteit Rechtsgeleerdheid aan de Tilburg University (Mevr. mr. M.E.W. Muskens en dhr. mr. drs. B. van der Vorm) Auteur: K.M.G (Kim) Demandt ANR: S Opleiding: Master Rechtsgeleerdheid, Tilburg University Afstudeerrichting: Strafrecht Begeleidster: mevr. mr. M.E.W. Muskens Tweede beoordelaar: dhr. mr. drs. B. van der Vorm Datum: 2 september 2013

2 Voorwoord Waar voor veel studenten het inleveren van hun masterscriptie gelijk staat aan het einde van hun studententijd, gaat dat bij mij nog niet op. Na deze scriptie ga ik verder schrijven aan mijn tweede masterscriptie, alvorens ik mijn studententijd gedag zwaai. Desondanks kijk ik nu al met nostalgie terug op mijn eerste jaren als student. Deze vijf jaren zijn voorbij gevlogen, waarbij ik met veel plezier terugkijk op alles wat ik heb gedaan en meegemaakt. Ik wil graag een aantal personen bedanken voor hun support bij het schrijven van mijn scriptie. Allereerst grote dank voor mijn scriptiebegeleidster, mevrouw Muskens. Dankzij haar altijd kritische blik, positieve stimulering en zeer snelle reacties op alle vragen en hoofdstukken die ik op haar heb afgevuurd, is mijn scriptie geworden zoals het nu is. Een fijnere begeleidster had ik niet kunnen wensen. Mijn dank gaat ook uit naar het arrondissementsparket in Breda voor hun input. Door het houden van interviews ben ik veel praktische informatie te weten gekomen die ik nooit uit mijn studieboeken had kunnen halen. Tot slot wil ik graag (in alfabetische volgorde) bedanken: mijn zusje Anouk, voor het al dan niet vrijwillig grammaticaal controleren van mijn hoofdstukken, Cathelijne, met wie ik tezamen door deze vijf jaren heen ben gewandeld, mijn ouders Jacqueline en Jos, voor hun steun en vertrouwen tijdens mijn gehele studie en mijn vriend Richard, die met zijn economische achtergrond verrassende invalshoeken in het recht weet te belichten. Daarnaast wil ik ook overige familieleden en mijn schoonfamilie bedanken voor hun steun en blijvende interesse in mijn scriptie. Tilburg,

3 Inhoudsopgave Voorwoord 1 Inhoudsopgave 2 Lijst van afkortingen 4 Hoofdstuk 1: Inleiding en probleemstelling Probleemindicatie Probleemstelling Onderzoeksvragen Plan van aanpak 10 Hoofdstuk 2: Buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheden hoe het begon Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van de transactieregeling De redenen voor invoering van de transactieregeling: de theorie Invoering van de transactieregeling: de praktijk Ontwikkeling van de transactie naar de strafbeschikking De redenen voor invoering van de strafbeschikking Samenvatting 18 Hoofdstuk 3: Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van de strafbeschikking De bevoegdheid tot oplegging van de strafbeschikking en de sancties Formulering van de strafeis in de strafbeschikking Strafbeschikking: een daad van berechting (art. 113 Grondwet)? De mogelijkheid van verzet nader belicht Buitengerechtelijke afdoening: de verhouding tussen OvJ en rechter Partijdigheid van het OM? Samenvatting 29 Hoofdstuk 4: Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht, de knelpunten in de toepassing van deze afdoeningsmodaliteit en de mogelijke oplossingen Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht De procedure van het Ordnungswidrigkeitenrecht en het aantekenen van verzet De waarborgen van art. 6 EVRM Plaatsing van het Ordnungswidrigkeitenrecht buiten het strafrecht

4 4.2. De (redenen voor) invoering van het Ordnungswidrigkeitenrecht De knelpunten in het gebruik en de toepassing van het Ordnungswidrigkeitenrecht Is er een oplossing voor de gevonden knelpunten? Samenvatting 41 Hoofdstuk 5: Welke knelpunten kunnen worden gesignaleerd bij het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking? Opzet van het empirische onderzoek De knelpunten in cijfers De ZSM-aanpak Om welke redenen wordt er gekozen voor gerechtelijke in plaats van buitengerechtelijke afdoening? Welke knelpunten bestaan bij de uitgevaardigde strafbeschikkingen? Het aantekenen van verzet Een mislukte executie en de rol van het CJIB Komen de Duitse knelpunten ook in Nederland voor? Samenvatting 50 Hoofdstuk 6: Welke oplossingen kunnen worden aangedragen voor de opgekomen knelpunten in Nederland? Welke oplossingen kunnen voor de knelpunten worden aangedragen? Zijn de voorstellen ook haalbaar? Samenvatting 58 Hoofdstuk 7: Samenvatting en conclusie Wordt er minder gebruik gemaakt van de strafbeschikking op de wijze zoals door de wetgever bedoelt? Hoe is de buitengerechtelijke afdoening in Duitsland geregeld? Waarom wordt er minder gebruik gemaakt van de strafbeschikking? Welke oplossingen kunnen worden aangedragen om het doel van de buitengerechtelijke afdoening te maximaliseren? 63 Lijst van gebruikte bronnen 65 Bijlagen

5 Lijst van afkortingen AA Art. CBS CJIB DD EHRM EVRM HR LJN NJB Nr. OM OVAR OvJ R.o. Stb. Wet RO WvSr WvSv ZSM Ars Aequi Artikel(en) Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal Justitieel Incassobureau Delikt & Delikwent Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens Hoge Raad Landelijk Jurisprudentie Nummer Nederland Juristenblad Nummer Openbaar Ministerie Ontslag van alle rechtsvervolging Officier van Justitie Rechtsoverweging Staatsblad Wet op de Rechterlijke Ordening Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering Zo snel mogelijk; in het kader van sanctionering van verdachten - 4 -

6 HOOFDSTUK 1 Inleiding en probleemstelling In dit hoofdstuk wordt het doel en de structuur van dit onderzoek beschreven. Er wordt allereerst ingegaan op de probleemindicatie, waarna de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen worden geformuleerd Probleemindicatie The criminal justice system must not only work fairly, it must also work. 1 Met dit citaat wordt de toon gezet voor de rest van dit onderzoek. Er zijn namelijk veel vraagstukken die onderzoeken of het strafrecht wel rechtvaardig werkt, maar voordat wordt toegekomen aan deze rechtvaardigheidsvraag moet eerst worden beoordeeld of het strafrecht wel werkt. We leven in een samenleving van 17 miljoen mensen, waarbij in 2011 circa 1,7 miljoen strafbare feiten worden geregistreerd. 2 Omgerekend betekent dit dat één op de tien inwoners met justitie in aanraking komt. Doordat ons strafrecht toestuurt op een persoonsgerichte aanpak van daders, moet de strafrechter per individu toespitsen op de persoonlijke omstandigheden. Het is duidelijk: dat kost tijd, geld en legt beslag op de capaciteit van de rechterlijke macht. Om hieraan tegemoet te komen is een nieuwe vorm van buitengerechtelijke afdoening ingevoerd, waarbij het Openbaar Ministerie (hierna: OM) als het ware de rol van de strafrechter overneemt. Zo is in 2008 de Wet OM-afdoening gefaseerd in werking getreden. Deze wet geeft aan de Officier van Justitie (hierna: OvJ) de bevoegdheid om zelfstandig strafzaken af te doen door middel van een strafbeschikking. Sanctionering met een strafbeschikking is alleen mogelijk voor relatief lichte strafbare feiten. Deze relatief lichte strafzaken leggen echter een groot beslag op de rechterlijke capaciteit. Het doel van de buitengerechtelijke afdoening is dan ook om de overbelasting op het justitieel apparaat te verminderen. Het idee achter de procedure van de strafbeschikking is om strafzaken eenvoudiger en sneller af te doen. 1 Conclusie A.G. Remmelink bij HR 18 april 1978, NJ 1978, 365 en de daar geciteerde F.P. Graham, the due process revolution 1977/78, p Zie bijlage

7 Uit art. 257a van het Wetboek van Strafvordering (hierna: WvSv) blijkt dat de OvJ een strafbeschikking kan uitvaardigen in de gevallen waarin een overtreding is begaan dan wel een misdrijf heeft plaatsgevonden waarop een gevangenisstraf staat van ten hoogste zes jaren. Bij het uitvaardigen van een strafbeschikking kan de OvJ kiezen uit een ruim arsenaal aan sancties. 3 Een blik op de gepubliceerde cijfers van het Centraal Bureau Statistiek (hierna: CBS) toont aan dat in de jaren 2008 tot en met 2011 het aantal uitgevaardigde strafbeschikkingen gestaag toeneemt. Deze cijfers laten echter ook zien dat er veel sancties worden opgelegd door de strafrechter, terwijl deze sancties eveneens door het OM hadden kunnen worden opgelegd. Om duidelijk te maken hoeveel sancties door de strafrechter worden opgelegd terwijl deze sancties ook door middel van een strafbeschikking door het OM hadden kunnen worden opgelegd, volgt hieronder een kleurrijke opsomming cijfers en percentages die dit weergeven. In 2011 worden ruim 1,7 miljoen misdrijven en overtredingen geregistreerd. Een deel van deze strafbare feiten wordt gesanctioneerd door de strafrechter. In totaal legt de strafrechter straffen en/of maatregelen op. Uit deze ruim sancties kan een onderscheid worden gemaakt tussen gevangenisstraffen, geldboetes, taakstraffen, rijontzeggingen en overige sancties. Het volgende figuur toont deze verdeling aan: 4 Sancties opgelegd door de strafrechter in 2011 Gevangenisstraffen (24,6%) Geldboetes (25,5%) Taakstraffen (26,9%) Ontzegging rijbevoegdheid (6,3%) Overige sancties (16,7%) Figuur 1.1. Sancties opgelegd door de strafrechter in Zoals blijkt uit bovenstaand figuur legt de strafrechter grotendeels gevangenisstraffen, geldboetes en taakstraffen op. Om erachter te komen hoeveel van deze sancties ook hadden 3 Stb. 2006, 330, p Voor verklaring van de genoemde cijfers; zie bijlage I en II

8 kunnen worden opgelegd door het OM, moet er specifiek naar elke categorie sancties worden gekeken. Het OM mag rijontzeggingen tot zes maanden opleggen, taakstraffen met een maximum van 180 uur en aan de geldboetes is geen beperking gesteld. Door de strafrechter wordt in 27,5% van de gevallen een rijontzegging opgelegd van minder dan zes maanden. Van de opgelegde taakstraffen betreft 78% van de gevallen een taakstraf van minder dan 80 uur, terwijl het OM zelfs taakstraffen mag van opleggen tot 180 uur. Voor de geldboetes is geen wettelijk maximum vastgesteld, maar er is hier uitgegaan van geldboetes tot 907. In 88,3% van de gevallen betreft het een geldboete onder de Een vrijheidsstraf mag echter niet door het OM worden opgelegd. 100,00% 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% Totaal opgelegde sancties door de strafrechter (per categorie) Sancties die in een strafbeschikking kunnen worden opgenomen Figuur 1.2. Hoeveel sancties kunnen worden opgelegd door het OM in 2011? Tegen deze achtergrond kan 42,7% van de sancties die nu door de strafrechter worden opgelegd, ook worden opgelegd door het OM. 6 Uit al deze cijfers blijkt dat in de gevallen waarin door het OM een strafbeschikking kan worden opgelegd, een groot aantal zaken toch voor de strafrechter komt. In deze zaken betreft het relatief lichte sancties. Als dan wordt gekeken naar de schaarste 7 van de rechterlijke capaciteit, de langere tijdsduur voordat de zaak compleet is afgehandeld als de zaak voor de strafrechter komt en de kosten die samenhangen met het aanhangig maken van een strafzaak, is het onwenselijk dat in dergelijke zaken de strafzaak word gesanctioneerd door de strafrechter. 5 Voor de berekeningen van de percentages, zie bijlage II. 6 Voor de berekening van dit percentage, zie bijlage III. 7 Dit blijkt ook uit Raad van State s-gravenhage 21 september 2012, LJN BX8718, r.o

9 De Eerste Kamer heeft bij invoering van de strafbeschikking de verwachting uitgesproken dat er capaciteit zal worden bespaard doordat strafzaken buitengerechtelijk in plaats van gerechtelijk worden gesanctioneerd. 8 Als er zo hard wordt gehamerd op de (verwachte) capaciteitswinst, dan rijst de vraag waarom er nog veel sancties worden opgelegd door de strafrechter, terwijl het OM deze strafbare feiten ook had kunnen sanctioneren met een strafbeschikking Probleemstelling Het probleem dat hierboven reeds naar voren is gebracht en dat zal worden onderzocht in dit onderzoek betreft het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking. In dit onderzoek zal worden onderzocht of er daadwerkelijk minder gebruik wordt gemaakt van de strafbeschikking zoals bedoeld door de wetgever bij invoering ervan en welke redenen dit kunnen verklaren. Als duidelijk is waarom minder gebruik wordt gemaakt van de strafbeschikking, kan een passende oplossing worden geformuleerd. Om de vraag te beantwoorden of de strafbeschikking inderdaad minder wordt gebruikt en welke redenen dit kunnen verklaren, wordt allereerst gekeken naar de invoering van de buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheden in Nederland. Er wordt kort ingegaan op de transactieregeling en de redenen voor invoering van een dergelijke afdoeningsmodaliteit. Vervolgens wordt er uitgebreider ingegaan op de redenen voor invoering van de strafbeschikking. Om het begrip strafbeschikking verder inhoudelijk in te kleden en uit te diepen, is het van belang om het positieve recht in Nederland hieromtrent te bespreken. Daarna wordt een vergelijking gemaakt tussen de strafbeschikking en het Duitse equivalent, het Ordnungswidrigkeitenrecht. Er wordt gekeken naar het positieve recht van het Duitse bestuurlijke strafrecht en naar mogelijke knelpunten in het gebruik ervan. Ook wordt er gekeken of in Duitsland oplossingen zijn geformuleerd voor de gevonden knelpunten. Met meer kennis op zak over de Nederlandse en Duitse buitengerechtelijke afdoening, de bijbehorende knelpunten en oplossingen, is het zaak om te onderzoeken waar de knelpunten in Nederland liggen. Vaardigt het OM bijna geen strafbeschikkingen uit? Of maken verdachten in grote mate gebruik van hun verzetsmogelijkheid? Tot op heden is dit nog niet onderzocht. Wel is bij invoering van de Wet OM-afdoening een passage opgenomen dat de 8 Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p

10 Minister van Justitie vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet de doeltreffendheid van de strafbeschikking zou evalueren. 9 De wet is ingevoerd in 2008 en daarom zal er in 2013 een evaluatie van de strafbeschikking vanuit de overheid moeten plaatsvinden. Het onderzoek in deze scriptie zal worden gedaan in het collegejaar Vanuit deze positie zou er daarom een kleine overlap kunnen plaatsvinden met de evaluatie van de Minister van Justitie. Op het moment van schrijven is er echter nog geen informatie bekend over de doeltreffendheid van de strafbeschikking. Nog onbekend is waar de knelpunten zitten en waar naar oplossingen moet worden gezocht. Dat zal in dit onderzoek gebeuren. Tot slot zal worden gekeken naar mogelijke oplossingen voor de gevonden knelpunten in Nederland. Hierbij zal ook de gedane rechtsvergelijking met Duitsland een rol spelen. Misschien kunnen de gevonden knelpunten en oplossingen in Duitsland een uitkomst bieden in Nederland. Dit tezamen leidt tot de volgende centrale onderzoeksvraag: Wordt er minder gebruik gemaakt van de strafbeschikking op de wijze zoals door de wetgever bedoelt en welke oplossing kan hiervoor worden aangedragen? 1.3. Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag zal worden beantwoord aan de hand van een vijftal subvragen. 1. Welke redenen zijn aangevoerd voor het invoeren van buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteiten in het Nederlandse strafstelsel? 2. Wat is het positieve recht van de strafbeschikking? 3. Wat is het positieve recht van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht en doen zich hierbij dezelfde knelpunten voor? 4. Welke knelpunten kunnen worden gesignaleerd bij het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking? 5. Welke oplossingen kunnen worden aangedragen om de gevonden knelpunten bij het gebruik en de toepassing van de Nederlandse strafbeschikking weg te nemen of te verminderen? 9 Kamerstukken II 2004/05, , nr. 28, p

11 1.4. Plan van aanpak Globaal kent het onderzoek de volgende indeling: In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de redenen voor invoering van de buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheden van de transactie en de strafbeschikking. In grote mate wordt er aandacht besteed aan de buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheid van de strafbeschikking. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het positieve recht van de strafbeschikking en in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het positieve recht van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht en de knelpunten die opkomen in deze buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteit. Vervolgens komen in hoofdstuk 5 de knelpunten bij het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking aan bod. In hoofdstuk 6 wordt beschreven welke oplossingen kunnen worden geformuleerd om aan de knelpunten in het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking tegemoet te komen. Hoofdstuk 7 bevat een antwoord op de centrale onderzoeksvraag. In dit hoofdstuk wordt eveneens een samenvatting en conclusie gegeven en zal dienen ter afsluiting van dit onderzoek

12 HOOFDSTUK 2 Buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheden hoe het begon De transactie en de strafbeschikking zijn twee belangrijke methoden om strafzaken buiten de rechter om te sanctioneren. In dit hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op de transactieregeling en de redenen voor invoering van deze afdoeningsmodaliteit. Daarna wordt beschreven hoe de transactie gaandeweg is omgezet in de strafbeschikking. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een korte samenvatting Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van de transactieregeling Er was eens, lang geleden, in Nederland een OM dat strafzaken zelf wilde sanctioneren zonder tussenkomst van de strafrechter. Dit werd toen mogelijk gemaakt met de afdoeningsvormen van de transactieregeling en het voorwaardelijk sepot. Omdat de transactieregeling meerdere overeenkomsten heeft met de later ingevoerde strafbeschikking, is het van belang voor dit onderzoek om dieper in te gaan op het transactieaanbod. Bij de transactieregeling kunnen strafzaken worden afgedaan buiten de strafrechter om. Begaat de verdachte een strafbaar feit waarop een gevangenisstraf van zes jaar of minder staat, dan kan het OM een transactieaanbod doen met daarin als straf betaling van een geldbedrag. Voordat de strafzaak naar de terechtzitting gaat doet het OM aan de verdachte een transactieaanbod. De verdachte heeft vervolgens de keuze om al dan niet in te stemmen met het voorstel. Accepteert hij dit voorstel, dan is de transactie definitief en kan het OM de voorwaarden uit het transactievoorstel afdwingen. Voldoet de verdachte aan de opgenomen voorwaarden in het voorstel, dan vervalt het recht van het OM tot strafvordering en is de strafzaak daarmee helemaal afgedaan. Accepteert de verdachte het transactieaanbod echter niet, dan start de klassieke strafprocedure en komt de zaak voor bij de strafrechter. De verdachte moet wel goed opletten bij zijn keuze om al dan niet de transactie te accepteren, want de OvJ kan ter terechtzitting een 20% hogere straf vorderen. Dat geeft de verdachte wel stof tot nadenken. Zoals gezegd doet het OM een aanbod aan de verdachte. De verdachte is vervolgens vrij om dit voorstel te accepteren. Doordat de verdachte de transactie vrijwillig aanvaard, is er geen

13 sprake van strafoplegging. Strafoplegging is namelijk voorbehouden aan de rechterlijke macht, ingevolge art. 113, eerste lid, van de Grondwet. Daarnaast moet worden opgemerkt dat de vrijwilligheid niets afdoet aan het strafkarakter van de transactie. 10 Er wordt immers een sanctie opgelegd als reactie op het plegen van een strafbaar feit. Vele auteurs vinden de kwestie of er al dan niet sprake is van strafoplegging nogal discutabel, maar het is niet in het belang van dit onderzoek om hierover uit te wijden. De transactieregeling wijkt af van de klassieke strafprocedure doordat de procedure bij de transactie niet openbaar is. Het voordeel van het niet-openbare karakter is dat het OM op deze manier sneller en gemakkelijker strafzaken kan afdoen. De keerzijde hiervan is dat deze wijze van sanctionering moeilijk te controleren is. 11 Dit wordt problematisch indien in de gemeenschap de behoefte bestaat aan berechting, vanwege bijvoorbeeld een geschokte rechtsorde. In principe zal het zover echter niet komen, aangezien de strafbare feiten waarvoor een transactie kan worden aangeboden beperkt blijven tot de lichtere delicten De redenen voor invoering van de transactieregeling: de theorie Al in 1795 ontstaat het besef dat door buitengerechtelijke afdoening een groot aantal strafzaken snel en efficiënt kan worden gesanctioneerd. In de daaropvolgende eeuw wordt dit besef steeds groter; de gemeenschap hecht veel waarde aan een snelle afdoening van strafzaken en wil zo veel mogelijk administratieve rompslomp vermijden indien het gaat om lichte delicten. 12 Dit besef groeit mede door het gedane onderzoek van commissie de Wal. Deze commissie start in 1870 met het samenstellen van een Wetboek van Strafrecht en schetst hierin de eerste contouren van de transactie. Zij zijn van mening dat het recht tot strafvordering moet vervallen indien de verdachte de boete in de transactieregeling betaald. Hoewel de commissieleden echter afwijzend staan tegenover de transactieregeling, vinden zij het gebruik van buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheden wel noodzakelijk. Waar in het begin nog wordt gepleit voor toepassing op alle strafbare feiten, wordt dit later omgezet in overtredingen en weer later slechts voor fiscale strafrechtdelicten. 13 Commissie de Wal is daarmee de grondlegger van de transactieregeling. 10 Reijntjes 2004, p Corstens 2008, p Osinga 1992, p. 121 en Osinga 1992, p

14 Vanaf 1884 doet de noodzaak voor een kortere en eenvoudigere procedure voor de relatief lichte strafzaken zich steeds meer gevoelen. Nadat de commissie de Wal haar werk heeft beëindigd, is het Van Hamel die zich gaat buigen over het vraagstuk van de vereenvoudiging van de afdoening van strafzaken. Hij schrijft hierover een preadvies voor de Nederlandse Juristenvereniging, waarbij hij wijst op het substantieel toegenomen aantal strafzaken. Hij benadrukt dat justitie deze enorme stijging amper kan bijbenen. Zonder omwegen stelt hij dan ook voor om de procedure voor lichte delicten te vereenvoudigen. Daarnaast heeft hij oog voor de nadelen die een te langdurende procedure met zich meebrengt, zoals dat de straf geen passende reactie meer is op het gepleegde strafbare feit indien de tijdsperiode daartussen te groot is. 14 Vanwege de enorme groei in het aantal strafzaken en het daaropvolgende justitiële capaciteitstekort, zoekt Van Hamel naar een manier om grote aantallen strafzaken eenvoudig en snel af te doen. Daarom stelt hij voor om het transactiestelsel uit te breiden. Op deze manier kan op juridisch verantwoorde wijze een grote hoeveelheid lichte strafbare feiten worden afgedaan zonder dat dit leidt tot overbelasting van het strafrechtelijk systeem. Zijn voorstel wordt echter afgekeurd, want de transactieregeling is geen rechtspraak meer. Deze zuinige argumentatie wordt niet verder onderbouwd en daarmee is de kous af. 15 In 1886 wordt het Wetboek van Strafrecht ingevoerd. Kort na de invoering verschijnt de dissertatie van Laan. Hij gaat verder in op de buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteit van de transactie. Hij constateert dat uit alles blijkt dat de bestaande afdoening van strafzaken buiten proces, uitgedrukt in artikel 74 (de transactieregeling), weinig of niet wordt toegepast, en dat het doel, dat de wetgever zich hiermede gesteld heeft, derhalve niet bereikt wordt. Volgens hem blijft er niets anders over dan het systeem van de transactie toch in te voeren. Dit idee wordt pas veel later omgezet in wetgeving, namelijk in Het capaciteitsprobleem heeft uiteindelijk de doorslag gegeven voor de invoering en de uitbreiding van de transactieregeling. De toenmalige Minister van Justitie heeft aangegeven dat het op zitting laten komen van relatief lichte strafbare feiten buiten verhouding staat met de ernst ervan. Het opleggen van de transactie is dan een beter alternatief. Bovendien wordt duidelijk dat justitie de enorme groei in aantal strafzaken niet kan bijbenen, waardoor het justitieel apparaat zal verstoppen en de preventieve werking van het strafrecht zal afnemen. 14 Osinga 1992, p Osinga 1992, p Citaat is geciteerd in Osinga 1992, p Osinga 1992, p Citaat is geciteerd in Osinga 1992, p De tekst tussen de haakjes is mijn eigen bijdrage

15 Ook de bezuinigingen in de politiek spelen mee bij het feit dat het justitiële apparaat niet kan worden uitgebreid om de stijgende criminaliteit op te vangen. Invoering van de transactie is daarmee dus een logisch gevolg om aan de capaciteitsproblemen tegemoet te komen Invoering van de transactieregeling: de praktijk De praktijk heeft uitgewezen dat de transactieregeling enorm succesvol is. In de kamerstukken is aangegeven dat de verwachting is dat de transactie een kwart van alle strafzaken zou overnemen. 18 Uit de gegevens van het CBS blijkt dat deze verwachting is uitgekomen. Het gebruik van de transactie is vanaf 1994 tot en met 2009 alleen maar toegenomen, met een absolute piek in 2003 als 30% van alle ingeschreven strafzaken bij de parketregisters worden afgedaan met een transactie. Vanaf 2010 daalt het gebruik van de transactie drastisch en deze trend zet zich voort in Deze daling van het gebruik van de transactieregeling is te wijten aan de toename van het aantal uitgevaardigde strafbeschikkingen. Doordat door de jaren heen ongeveer 30% van alle ingeschreven strafzaken wordt afgedaan met een transactie, komen er minder strafzaken voor de strafrechter. Hierdoor wordt een tijdsbesparing voor de rechterlijke macht bewerkstelligd. En niet alleen een tijdsbesparing voor de rechter maar ook voor de verdachte, het OM, de raadsman en eventuele getuigen en deskundigen. Daarnaast is afdoening via de transactie ook een snelle en goedkope wijze van sanctioneren. 20 Verdachten kiezen met enige regelmaat eieren voor hun geld en accepteren het transactieaanbod. Hiervoor zijn een aantal redenen te noemen. Ten eerste kan de sanctie op de terechtzitting hoger uitvallen dan de sanctie in het transactievoorstel, wat een motivatie voor de verdachte kan zijn om in te stemmen met de transactie. Deze mogelijke verhoging van 20% werkt als een prikkel op de verdachte om de transactie te accepteren. Ten tweede kan ook de lange tijdsduur die gemoeid is met het klassieke strafproces ervoor zorgen dat de verdachte instemt met de transactie. Hij wil namelijk zo snel mogelijk van al het gedoe af zijn. Dit is tevens een derde reden om in te stemmen met de transactie; de zaak voor laten komen bij de 17 Osinga 1992, p Kamerstukken II 2001/02, en VI, nr. 57, p Statline CBS 2012, Strafrecht; kerncijfers, 23 januari Corstens 2008, p

16 rechter brengt veel rompslomp met zich mee. Daar komt bij dat als de verdachte niet instemt met de transactie, de zaak voorkomt op de terechtzitting en in openbaarheid wordt behandeld. Deze openbaarheid kan negatief uitwerken voor de verdachte en vormt hiermee een vierde reden om de transactie te accepteren. Het nadeel van de openbaarheid is de daarmee gepaard gaande publiciteit, wat onder andere de reputatie van de verdachte ernstig kan schaden. Op deze manier gaat er een bepaalde druk uit van de openbaarheid en de publiciteit op de verdachte om de transactie te accepteren. Een laatste reden om in te stemmen met de transactie is het bijbehorende onderhandelingsproces, ook wel plea-bargaining genoemd. De verdachte kan onderhandelen met de OvJ over de sanctie in verband met bijvoorbeeld het lage inkomen van de verdachte of zelfs verlaging van de sanctie in ruil voor informatie. 21 Er spelen echter ook nog andere redenen een rol waardoor de verdachte gaat wikken en wegen over het al dan niet accepteren van de transactie. Een reden om niet in te gaan op het transactievoorstel is de hierboven beschreven openbaarheid van de rechtszaak. Deze openbaarheid kan positief uitwerken voor de verdachte, want hij kan zichzelf verdedigen ten overstaan van de rechter en kan hierbij een lagere sanctie of zelfs vrijspraak bepleiten. Daarnaast kan de verdachte proberen om de zaak zo lang mogelijk te rekken door het transactieaanbod niet te accepteren en zo de zaak voor de rechter te laten komen. Hiermee realiseert hij een soort uitstel van executie. 22 Al met al gaat de verdachte een afweging maken van de voor- en nadelen van het al dan niet accepteren van het transactieaanbod Ontwikkeling van de transactie naar de strafbeschikking De wereld staat niet stil en hetzelfde geldt voor het recht. De transactieregeling is definitief opgenomen in ons Wetboek van Strafrecht in Er is echter een belangrijke verandering op gang gebracht in de buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheden door het rapport Het Recht Ten Uitvoer Gelegd van de commissie Heroverweging Instrumentarium Rechtshandhaving 1995 (hierna: Commissie-Korthals Altes). De commissie constateert een tekort in de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Door dit handhavingstekort zou de vrijwillige naleving van de wetgeving onder burgers worden aangetast. 23 Als oplossing stelt de commissie voor om de toentertijd geldende buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheid van de transactie executoir te verklaren na verloop van een bepaalde periode. 24 Dit voorstel 21 Osinga 1992, p Osinga 1992, p Rapport HIR 1995, p Rapport HIR 1995, p En: Cleiren & Nijboer 2007, p

17 houdt in dat indien het OM een transactie aanbiedt aan een verdachte, dit transactievoorstel een wettelijk vastgelegde termijn bevat waarbinnen de verdachte de transactie dan wel kan betalen of beroep kan aantekenen. Doet de verdachte echter niets, dan wordt de transactie na die termijn onherroepelijk en kan de sanctie ten uitvoer worden gelegd. De Commissie acht deze afdoeningsmogelijkheid alleen mogelijk bij een beperkt aantal lichte delicten. De reden hiervoor is dat de ernst van relatief lichte strafbare feiten niet in verhouding staat met het beslag dat deze feiten leggen op de rechterlijke capaciteit. 25 Na het voorstel van de Commissie Korthals-Altes om de transactie na verloop van tijd executoir te verklaren, komt ook de onderzoeksgroep Strafvordering 2001 met een voorstel om tegemoet te komen aan het groeiend aantal strafzaken en het daarbij horende capaciteitsgebrek. De onderzoeksgroep Strafvordering 2001 schrijft in haar rapport dat aan ons Wetboek van Strafrecht de gedachte ten grondslag ligt dat alle strafbare feiten op eenzelfde manier moeten worden afgedaan. Het uitgangspunt hierbij is dat voor bestraffing van deze strafbare feiten een berechting door de rechter is vereist. Dit systeem is echter door de enorme toename van het aantal strafzaken gaan wankelen. Door het daaropvolgende capaciteitsgebrek kwam de buitengerechtelijke afdoening tot bloei. 26 De onderzoeksgroep heeft voorgesteld om: de waarborgen waarmee het strafproces is omkleed, de zorgvuldigheid waarmee het onderzoek wordt uitgevoerd en de activiteit van de rechter ter terechtzitting afhankelijk te laten zijn van de sanctie die er voor de verdachte op het spel staat. 27 Voor de afdoening van strafbare feiten voorziet de onderzoeksgroep in een driesporenstelsel, waarbij het derde spoor voorziet in afdoening van relatief lichte en veelvoorkomende strafbare feiten waarvoor geen vrijheidsstraf mag worden opgelegd. 28 Het wetsvoorstel OM-afdoening past binnen dit derde spoor van het onderzoeksproject Strafvordering Zodoende hebben de Commissie-Korthals Altes en de onderzoeksgroep Strafvordering 2001 met hun onderzoeken en aanbevelingen de eerste stappen gezet in de richting van een nieuwe afdoeningsmodaliteit. Als uitvloeisel van deze onderzoeken is de wet OM-afdoening ontworpen. Door invoering van de Wet OM-afdoening wordt de transactie omgebouwd tot de strafbeschikking. Deze wet is grotendeels in werking getreden op 1 februari Kort samengevat komt de strafbeschikking op het volgende neer: het OM kan sancties opleggen 25 De Doelder & Hartmann & Van Russen Groen 1995, p Knigge 2002, p Groenhuijsen 2001, p. 28. Citaat geciteerd in Groenhuijsen 2001, p Knigge 2002, p , En: Cleiren & Nijboer 2007, p

18 aan een verdachte door middel van een strafbeschikking. Hiermee is de zaak afgedaan en komt daarmee niet meer voor de strafrechter tenzij de verdachte verzet instelt tegen de strafbeschikking. Op het wie, wat, waar, wanneer en waarom van de strafbeschikking wordt in het volgende hoofdstuk verder ingegaan De redenen voor invoering van de strafbeschikking Het ontstaan van de strafbeschikking als zodanig is voortgekomen uit de wens om in meerdere zaken de rechtshandhaving door bestraffing overeind te houden, terwijl ondertussen het aantal strafzaken alsmaar stijgt. 29 Bij het stelsel van de strafbeschikking kan worden geopereerd zonder instemming of medewerking van de verdachte waardoor dus meer strafbare feiten kunnen worden afgedaan buiten de rechter om. Met als gevolg dat er minder strafzaken voor de rechter op zitting komen en daarmee de schaarse rechterlijke capaciteit kan worden benut voor de zwaardere en ernstigere strafzaken. Hierbij heeft de toenmalige Minister van Justitie aangegeven dat het niet alleen gaat om de rechterlijke capaciteit, maar om het grotere geheel van handhaving. Er is in de maatschappij steeds meer behoefte aan handhaving en daarop wordt altijd gereageerd met bestuurlijke handhaving, ofwel de bestuurlijke boete. De bedoeling van de strafbeschikking is om alles onder de regie van het OM te brengen, wat het OM per saldo meer werk zal opbrengen. Hoofdzaak is dus het efficiënter inzetten van middelen, zodat er meer capaciteit wordt vrijgemaakt voor de zwaardere strafzaken. 30 Met het invoeren van de strafbeschikking is dus wel degelijk gelet op de capaciteit van de strafrechtsketen. De strafbeschikking zorgt voor een passende en tijdige reactie op gepleegde strafbare feiten, waarmee gelijktijdig de capaciteit van de rechters wordt ontlast. 31 Naast tijdsbesparing is de strafbeschikking ook goed voor een kostenbesparing. Buitengerechtelijke afdoening is pas efficiënt te noemen indien deze afdoeningsmodaliteit minder kosten met zich mee brengt dan gerechtelijke afdoening. Bij buitengerechtelijke afdoening gaat het om eenvoudige en vaak voorkomende strafbare feiten. Indien deze door de strafrechter worden afgedaan, zal dat een groot beslag leggen op de rechterlijke capaciteit. Door gebruik te maken van buitengerechtelijke afdoening wordt aan de ene kant de doorlooptijd van strafzaken vergroot en aan de andere kant de werklast van de rechters verminderd. Vervolgens kunnen de 29 Mevis 2009, p Handelingen I 2005/06, 36, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p

19 kosten die worden bespaard door het gebruik van buitengerechtelijke afdoening worden aangewend voor zaken die wel gerechtelijk worden afgedaan. 32 Hoewel op het eerste gezicht sprake lijkt te zijn van een verschuiving van de werklast van de rechter naar het OM, is hier geen sprake van een werklastverschuiving. Het hanteren van een strafbeschikking betekent voor het OM immers niet alleen extra inspanningen maar eveneens een tijdsbesparing. Want als een zaak niet voor de strafrechter wordt gebracht dan bespaart dat ook tijd van de OvJ aangezien deze de zaak niet hoeft voor te dragen op de zitting en dus ook geen voorbereidingen hiervoor hoeft te treffen Samenvatting Buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteiten zoals de transactieregeling en de strafbeschikking zijn noodzakelijk om de toename van de gepleegde strafbare feiten en het daarmee gepaard gaande capaciteitstekort in de rechterlijke macht op te vangen. Het OM kan nu strafbare feiten sanctioneren waarop een gevangenisstraf staat van zes jaar of minder. Relatief lichte delicten komen zo niet meer voor de rechter waardoor de rechter zich kan focussen op de zwaardere delicten. 32 Kamerstukken II 2001/02, en VI, nr. 57, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p

20 HOOFDSTUK 3 Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van de strafbeschikking Voordat dieper wordt ingegaan op de mogelijke knelpunten in het gebruik en toepassing van de strafbeschikking, wordt eerst aandacht besteed aan de strafbeschikking zelf. In dit hoofdstuk wordt het positieve recht van de strafbeschikking beschreven en wordt ingegaan op de bevoegdheid tot oplegging van de strafbeschikking. Hierbij komen ook de sancties die daarbij kunnen worden opgelegd en de richtlijnen waarop deze sancties zijn gebaseerd aan bod. Daarnaast wordt ingegaan op de verhouding van de strafbeschikking met art. 113, derde lid, van de Grondwet is er sprake van berechten? en wordt de mogelijkheid van verzet beschreven. Er wordt ook ingegaan op de verhouding tussen de OvJ en de rechter en er wordt gekeken naar de eventuele partijdigheid van het OM indien deze instantie zelfstandig strafzaken af doet. Tot slot zal dit hoofdstuk worden afgesloten met een korte samenvatting De bevoegdheid tot oplegging van de strafbeschikking en de sancties De OvJ kan een strafbeschikking uitvaardigen voor overtredingen en misdrijven waarop een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar staat, zoals blijkt uit art. 257a WvSv. Uit de tekstuele beperking van het wetsartikel blijkt dat een strafbeschikking niet kan worden uitgevaardigd voor de zwaardere misdrijven. Uit dit artikel blijkt eveneens dat de OvJ de persoon is die een strafbeschikking uitvaardigt. Het hoeft in de praktijk echter niet de OvJ te zijn die deze bevoegdheid daadwerkelijk uitoefent; hij kan de bevoegdheid mandateren aan ambtenaren die op hetzelfde arrondissementsparket werkzaam zijn. Zij oefenen deze bevoegdheid dan uit in naam van en onder verantwoordelijkheid van de OvJ, zoals blijkt uit art. 126 Wet RO. Daarnaast kan de bevoegdheid ook bij algemene maatregel van bestuur worden verleend aan opsporingsambtenaren (art. 257b WvSv) of personen die belast zijn met een publieke taak (art. 257ba WvSv). 34 Als een opsporingsambtenaar een strafbeschikking uitvaardigt, heet dit een politie-strafbeschikking. Daarnaast kunnen bestuursorganen een bestuurlijke strafbeschikking aankondigen doch niet uitvaardigen. Het is uiteindelijk de OvJ die de bestuurlijke strafbeschikking oplegt. De verzetschriften van politie-strafbeschikkingen en bestuurlijke strafbeschikkingen worden echter door de OvJ behandeld. Aangezien de strafbeschikking 34 Mevis 2009, p

21 bijna altijd (gemandateerd) wordt uitgevaardigd door de OvJ wordt in dit onderzoek uitgegaan van de functie van OvJ als de oplegger van de strafbeschikking. Bij het uitvaardigen van een strafbeschikking kan de OvJ kiezen uit een ruim arsenaal aan sancties, zoals een taakstraf van ten hoogste 180 uur, een geldboete, een schadevergoeding aan het slachtoffer, het ontzeggen van iemands rijbevoegdheid voor de duur van zes maanden en de onttrekking aan het verkeer. Ook kan de strafbeschikking nadere aanwijzingen bevatten, zoals bijvoorbeeld het afstand doen van in beslag genomen voorwerpen of betaling van een geldbedrag in het schadefonds geweldsmisdrijven. 35 Bij het opleggen van deze sancties functioneert de OvJ als het ware als rechter. De OvJ is echter helemaal geen rechter en daarom past het ook niet dat hij meer, andere of bepaalde combinaties van sancties zou kunnen opleggen die niet door de strafrechter kunnen worden opgelegd. 36 Vandaar dat de bevoegdheid van de OvJ tot het opleggen van straffen en maatregelen beperkt is gebleven tot de in art. 257a WvSv genoemde sancties. Vanuit het oogpunt van de verdachte is de bevoegdheid van de OvJ betreffende de sancties helemaal niet beperkt te noemen maar juist uitgebreid als de sancties die bij strafbeschikking kunnen worden opgelegd worden vergeleken met de mogelijke straf bij de transactieregeling. Art. 257a WvSv geeft de OvJ namelijk de bevoegdheid om te kiezen uit vijf straffen en/of maatregelen, terwijl bij de transactieregeling alleen de geldboete als straf aan de OvJ ter beschikking staat. Er is echter één soort straf die de OvJ helemaal niet mag opleggen bij een strafbeschikking en dat is de vrijheidsstraf. Het opleggen van vrijheidsstraffen is en blijft voorbehouden aan de rechter. Dit uitgangspunt is neergelegd in art. 113, derde lid, van de Grondwet Formulering van de strafeis in de strafbeschikking Om eenheid in strafzaken te realiseren is er een landelijk vervolgingsbeleid voor en door het OM opgesteld. Dit beleid zorgt tevens voor een adequate afdoening van grote aantallen doorsnee strafzaken. 37 De OvJ kan met behulp van de BOS/Polaris richtlijnen een beslissing nemen omtrent het al dan niet vervolgen en, indien hij gaat vervolgen, welke strafeis hij bij welk delict volgens de richtlijnen moet hanteren. In deze richtlijnen is voor elk strafbaar feit een basisdelict opgenomen. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan in de 35 Stb., 2006, 330, p. 3 4 en art. 257a, derde lid, WvSv. 36 Mevis 2009, p Mevis 2009, p

22 richtlijnen een passende straf worden gevonden voor het gepleegde strafbare feit. 38 Op deze manier kunnen verschillende strafbare feiten op vergelijkbare wijze worden afgedaan en is het resultaat hetzelfde, ongeacht of het strafbare feit (gemandateerd) is afgedaan door de OvJ of een andere ambtenaar. Het BOS/Polaris systeem heeft voor- en nadelen. Het grote voordeel is dat er op deze manier eenheid in strafzaken wordt gerealiseerd, waarbij het niet uitmaakt of de OvJ zelf of een ambtenaar gemandateerd de strafzaken afdoet. In een tijd waarin het aantal strafzaken substantieel groeit, is dat geen onbelangrijk gegeven. Maar daarnaast kan het gebruik van de BOS/Polaris richtlijnen ook een negatieve uitwerking hebben. Het strakke kader waarbinnen wordt geopereerd door de OvJ en de ambtenaren kan namelijk leiden tot verstarring. Indien te gemakzuchtig wordt geleund op de richtlijnen die een passende straf voor het gepleegde strafbare feit moeten uitwijzen, komt de OvJ bedrogen uit. Hij moet namelijk een beslissing nemen, waarbij ook flexibel moet worden ingespeeld op de omstandigheden van het geval en, indien nodig, van de richtlijnen moet worden afgeweken. 39 Vanwege het grote nadeel van de BOS/Polaris richtlijnen is dit systeem vooral geschikt voor de afdoening van relatief lichte strafzaken door middel van een strafbeschikking. Bij zware en ingewikkelde strafzaken is de klassieke strafprocedure geschikter, omdat op deze manier buiten het strakke kader van de richtlijnen wordt gebleven en men adequaat kan inspringen op de omstandigheden van het geval Strafbeschikking: een daad van berechting (art. 113 Grondwet)? Het uitvaardigen van een strafbeschikking is een daad van vervolging. Acht de OvJ voldoende wettig en overtuigend bewijs aanwezig, dan wordt een strafbeschikking opgelegd en wordt hiermee tevens de schuld van de verdachte vastgesteld en een sanctie opgelegd. De OvJ berecht dan als het ware als niet-rechter strafbare feiten. Maar is het uitvaardigen van een strafbeschikking ook een daad van berechting te noemen? Art. 113, eerste lid, van de Grondwet luidt: Aan de rechterlijke macht is voorts opgedragen de berechting van strafbare feiten. Volgens dit artikel is berechting van strafbare feiten voorbehouden aan de rechter. Zou de OvJ door middel van de strafbeschikking strafbare 38 Bruinsma 2005, p Mevis 2009, p Mevis 2009, p

23 feiten berechten, dan zou het gebruik van de strafbeschikking niet te rijmen zijn met de Grondwet. 41 De Minister van Justitie vindt echter dat het opleggen van een strafbeschikking géén daad van berechting is en acht daarmee het opleggen van de strafbeschikking dus wel in overeenstemming met art. 113 van de Grondwet. In de literatuur echter zijn de meningen verdeeld over een eventuele strijd met art. 113 van de Grondwet. Zo zijn er auteurs die het opleggen van een strafbeschikking wel in strijd vinden met art. 113 van de Grondwet en zijn er auteurs die spreken van strijd met de Grondwet maar die een andere invulling geven aan het begrip berechten. Uit art. 113 van de Grondwet blijkt dat de berechting van strafbare feiten is voorbehouden aan de rechterlijke macht. De Minister van Justitie geeft hierbij aan dat het begrip van de rechterlijke macht in deze context eng moet worden uitgelegd; alleen de rechter valt hier onder en niet het OM. De Minister geeft voorts aan dat het opleggen van een strafbeschikking geen berechten is, maar enkel het opleggen van een straf. Dus zodra het OM een strafbeschikking uitvaardigt, is er sprake van het opleggen van straffen en daarom levert dit geen strijd op met art. 113 van de Grondwet. Het is daarbij een bewuste keuze van de grondwetgever geweest om de rechterlijke macht de taak van berechting te geven en daarmee niet specifiek te richten op het opleggen van straffen. Berechting van strafbare feiten is dus iets anders dan bestraffing van strafbare feiten. Daarom berecht de OvJ geen verdachten bij het uitvaardigen van een strafbeschikking, maar legt de OvJ straffen op. 42 Mevis 43 ondersteunt de visie van de Minister van Justitie. Hij formuleert het begrip berechting als het vaststellen van feiten, het vaststellen van de schuld van de verdachte en daarna eventuele strafoplegging door de rechter. Alleen al daarom kan het uitvaardigen van een strafbeschikking geen berechting zijn, omdat daarvoor een rechter nodig is. Bovendien, zo vervolgt Mevis, wordt niet aan het recht van de verdachte op berechting getornd, omdat hij verzet kan instellen tegen de strafbeschikking en daardoor behandeling van zijn zaak door de rechter volgt. 44 Er zijn in de literatuur ook argumenten te vinden waarom het opleggen van een strafbeschikking wel in strijd is met art. 113 van de Grondwet. Zo hecht De Graaf 45 veel waarde aan de machtenscheiding, waardoor hij van mening is dat voor het uitvaardigen van 41 Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p. 10 en Mevis is hoogleraar Strafrecht en Strafprocesrecht en auteur van verscheidene juridische boeken en artikelen. 44 Mevis 2009, p De Graaf is junior onderzoeker aan de Katholieke Universiteit Nijmegen

24 een strafbeschikking wel degelijk een rechter nodig is. Voor het opleggen van sancties behoort namelijk van de oplegger een bepaalde afstand en objectiviteit uit te gaan. Het OM, als onderdeel van de uitvoerende macht, behoort verdachten te vervolgen. Het OM heeft daarmee een andere kijk op het geheel dan de rechter die onafhankelijk en onpartijdigheid beslist over de schuld en strafbaarheid van de verdachte. Als het OM dan toch de bevoegdheid krijgt om te straffen dan is dat recht ( ) geen check op de machtsuitoefening door het bestuur, maar integendeel een instrument in handen van datzelfde bestuur om zijn eigen interpretatie van het publieke belang te verwezenlijken. 46 De in de literatuur aangevoerde argumenten zijn echter niet zo zwart-wit als ze op het eerste gezicht lijken. De onderzoeksgroep Strafvordering 2001 heeft namelijk nog een andere kijk op het geheel. Hoewel ook zij strijd constateert met art. 113 van de Grondwet, geeft zij een andere invulling aan het begrip berechting. De onderzoeksgroep vindt dat onder het begrip berechting ook kan worden verstaan het OM dat strafbare feiten berecht waarbij de mogelijkheid openstaat van controle door een onafhankelijke strafrechter. Alleen wanneer het begrip berechting op deze manier wordt geïnterpreteerd, kan de spanning met de art. 113 van de Grondwet worden weggenomen. 47 Mijns inziens is de rechter de enige die op juridisch verantwoorde wijze strafbare feiten kan berechten. De rechter beschermt de zwakkere partij de verdachte tegen al het juridische geweld van het OM. Daarnaast behoort de rechter het OM te controleren op diens beslissingen en handelingen. Dit vloeit ook voort uit de machtenscheiding. Het opleggen van een strafbeschikking mag dus niet in strijd zijn met art. 113 van de Grondwet. Omdat de verdachte de mogelijkheid van verzet heeft, is er echter geen sprake van strijd met art. 113 van de Grondwet. Doet de verdachte geen verzet, dan is hij het dus eens met de opgelegde sanctie en berust hij in de gemaakte beslissing van het OM. Maakt de verdachte wel gebruik van zijn verzetmogelijkheid, dan start de klassieke strafprocedure en kan de rechter vooralsnog het OM controleren en op deze manier de zwakkere partij beschermen. 46 De Graaf, 2003, p Citaat uit dit artikel komt uit Hildebrandt 1996, p Hartmann 2001, p

25 3.4. De mogelijkheid van verzet nader belicht Als er voldoende wettig en overtuigend bewijs aanwezig is, legt het OM een strafbeschikking op waarbij de schuld van de verdachte wordt vastgesteld. Indien de verdachte het niet eens is met de schuldvaststelling of de straf, kan hij verzet instellen tegen de strafbeschikking binnen veertien dagen nadat de strafbeschikking aan hem bekend is gemaakt. Voor de in art. 257e, eerste lid, WvSv genoemde gevallen geldt een uitzondering van zes weken. 48 Als de verdachte geen verzet instelt binnen de verzettermijn, dan wordt de strafbeschikking onherroepelijk en kan het OM de opgelegde sanctie ten uitvoer leggen. Het procesinitiatief wordt daarmee bij de verdachte neergelegd. 49 Van belang is nog dat de sanctie door het OM niet ten uitvoer kan worden gelegd zolang de termijn van verzet open staat. Door het instellen van verzet komt de verdachte op tegen de uitgevaardigde strafbeschikking. Deze handeling lijkt daarmee sterk op het instellen van een rechtsmiddel; de strafbeschikking wordt immers ter beoordeling voorgelegd aan een andere instantie. Het doen van verzet is echter geen rechtsmiddel. Een rechtsmiddel betekent namelijk dat een uitspraak van een rechter wordt voorgelegd aan een hogere rechter. Verzet moet daarentegen worden gezien als het uitoefenen van het recht van de verdachte op berechting. Stelt de verdachte verzet in, dan maakt hij daarmee dus zijn recht op berechting geldig. 50 Vervolgens komt de zaak voor op de terechtzitting en start de klassieke strafprocedure: de rechter beoordeelt de zaak aan de hand van de vragen van art. 348 en 350 WvSv. De verdachte moet wel rekening houden met het gegeven dat hij op de terechtzitting kan worden geconfronteerd met een hogere sanctie. De OvJ kan ter terechtzitting een 20% hogere sanctie vorderen dan is neergelegd in de strafbeschikking. 51 Het vorderen van een 20% hogere sanctie kan worden gezien als een ontmoediging voor verdachten om verzet aan te tekenen, omdat door het instellen van verzet namelijk beslag wordt gelegd op de rechterlijke capaciteit. 52 Over de vraag of het aantekenen van verzet als een ontmoediging kan worden gezien, zijn de meningen in de literatuur verdeeld. Volgens de Minister van Justitie is er sprake van een geoorloofde ontmoediging, aangezien het onwenselijk is als verdachten massaal verzet gaan 48 Mevis 2009, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Mevis 2009, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. D, p Handelingen I 2005/06, 36, p

26 aantekenen. Alleen in die gevallen wanneer gegrond verzet wordt ingesteld, wordt de strafverhoging niet toegepast en is er geen sprake van een ontmoediging. Er zijn echter ook auteurs die van mening zijn dat er wel sprake is van een ontmoediging, slechts gebaseerd op de mogelijkheid van de vordering van een 20% hogere sanctie. De Minister van Justitie meent dat er wel degelijk sprake is van een ontmoediging, maar dan slechts van een ontmoediging in gevallen waarin geen aanleiding is voor het voorleggen van de zaak voor de strafrechter. In de gevallen waarin de verdachte verzet aantekent, op de terechtzitting verschijnt en inhoudelijke redenen aangeeft waarom hij verzet heeft ingesteld, wordt er doorgaans geen strafverhoging geëist. De strafverhoging van 20% wordt meestal wel gevorderd als de verdachte verzet aantekent en vervolgens verstek laat gaan en dus geen inhoudelijke redenen naar voren brengt. 53 De onderzoeksgroep Strafvordering 2001 gaat nog een stapje verder om het instellen van verzet te ontmoedigen. Zij hebben voorgesteld om griffiegelden in te voeren, zodat een drempel zou worden gevormd voor de verdachte om met zijn zaak naar de rechter te gaan. Omdat door het systeem van griffiegelden de toegang tot de rechter te veel in gevaar zou komen, is dit voorstel van de onderzoeksgroep afgewezen door het parlement. 54 Volgens Kooijmans worden verdachten zwaarder gestraft dan is gebleken uit hun schuld aan het strafbare feit als er een verhoging van 20% wordt opgelegd. De strafbeschikking is een daad van vervolging waarbij eenzijdig de schuld van de verdachte wordt vastgesteld. Dit in tegenstelling tot de transactieregeling, waarbij het OM een vrijblijvend aanbod aan de verdachte doet. Als verdachten verzet aantekenen, lopen zij het risico een hogere sanctie te krijgen. Indien dan ter terechtzitting daadwerkelijk een hogere sanctie wordt gevorderd en opgelegd, dan leidt dat ertoe dat de verdachte zwaarder wordt gestraft dan is gebleken uit zijn schuld aan het strafbare feit toen het OM een sanctie vaststelde, aldus Kooijmans. 55 De schuld van de verdachte aan het gepleegde strafbare feit kan echter ook in meerdere redelijke sancties ontaarden in plaats van in één gepaste sanctie, menen Kessler & Keulen 56. Bovendien spelen meerdere factoren mee dan alleen de mate van verwijtbaarheid van de verdachte Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Hoogleraar Strafrecht en Strafprocesrecht taan de Universiteit van Tilburg. Zie: Kooijmans 2007, p Respectievelijk werkzaam bij de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie en hoogleraar Strafrecht en Strafprocesrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. 57 Kessler & Keulen 2008, p

27 Naar mijn mening is het niet verkeerd dat er een beperking wordt gesteld aan het recht van de verdachte op toegang tot de rechter. In het arrest Atrecht Holding/Rabobank Noord-Oost Veluwe 58 speelt de vraag of een opgeworpen drempel, in casu de heffing van griffiegelden, een geoorloofde beperking is op het recht op toegang tot de rechter. De Hoge Raad oordeelt dat griffiegelden mogen worden geheven als financiële prikkel om te voorkomen dat er onnodig gebruik wordt gemaakt van de rechtspraak, zolang het recht op toegang tot de rechter niet in de kern wordt aangetast. Deze lijn kan worden doorgetrokken naar de ontmoediging om verzet aan te tekenen bij de strafbeschikking. De ontmoediging wordt dan gevormd door het risico voor de verdachte om een 20% hogere sanctie te krijgen indien hij door verzet aan te tekenen met zijn zaak voor de strafrechter komt. Bij de mogelijkheid van verzet kan er namelijk ook sprake zijn van onnodig gebruik van de rechtspraak, omdat verdachten door het instellen van verzet kunnen proberen om uitstel van executie te krijgen of zullen proberen om een lagere sanctie te krijgen ook al is de bij strafbeschikking opgelegde sanctie in hun ogen redelijk. Als meerdere verdachten een dergelijke instelling hebben, komen nog altijd veel zaken voor de strafrechter terwijl juist de bedoeling van buitengerechtelijke afdoening is om het aantal zaken voor de strafrechter te verminderen. Dus de kans op een strafverhoging van 20% bij verdachten die de zaak aandragen voor de strafrechter, vervolgens verstek laten gaan en/of geen juridisch steekhoudende redenen aanbrengen waarom ze het niet eens zijn met de strafbeschikking, is in mijn ogen niet meer dan redelijk Buitengerechtelijke afdoening: de verhouding tussen OvJ en rechter Door de buitengerechtelijke afdoening komt de verhouding tussen de OvJ en de rechter op scherp te staan. Waar voorheen de OvJ zorg draagt voor de vervolging van strafbare feiten en de rechter voor de oplegging van sancties, is deze verstandhouding enigszins gewijzigd door de verschillende buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteiten. In het klassieke strafproces is de OvJ de tegenspeler van rechter. De OvJ besluit of hij een strafzaak al dan niet gaat vervolgen, waardoor hij de toegang tot de rechter bewaakt. Hij heeft namelijk de keuze om de zaak te seponeren of om een strafbeschikking uit te vaardigen of om de verdachte te dagvaarden, waarmee de zaak meteen voor de rechter komt. Als er een strafbeschikking wordt opgelegd, wordt de zaak buiten de rechter om afgedaan en komt de zaak alleen bij de rechter indien de verdachte verzet aantekent tegen de beschikking. De 58 HR 27 januari 2013, LJN BV

28 rechter is dus afhankelijk van de OvJ (of bij de strafbeschikking: de verdachte) of hij een beslissing in een zaak kan nemen. Kortom: De onafhankelijke rechter beslist wat hij beslist; maar het democratisch gecontroleerde bestuur beslist of hij beslist. 59 Doordat de OvJ en de rechter bij deze vorm van buitengerechtelijke afdoening steeds meer in elkaars vaarwater komen, rijst de vraag of dit een gevaar oplevert voor de machtenscheiding. In de literatuur is hierover geen consensus bereikt. Den Uijl 60 meent namelijk dat de machtenscheiding bij de strafbeschikking wel in gevaar komt. Van oudsher is deze scheiding bedoeld om machtsconcentratie tegen te gaan en deze overheidsmacht zodanig te verdelen dat er evenwicht ontstaat tussen de rechtsprekende, uitvoerende en wetgevende macht. Bij de strafbeschikking wordt dit evenwicht echter verstoord. De taak van sanctieoplegging wordt namelijk van de rechter naar de OvJ verschoven. De OvJ kan naar eigen hartenlust strafbare feiten sanctioneren, waardoor hij zowel onder de uitvoerende als rechtsprekende macht valt. Hierdoor komt te veel machtsconcentratie bij één instantie te liggen. 61 De Graaf meent ook dat van de oplegger van de sancties een bepaalde afstand en objectiviteit dient uit te gaan. In zijn ogen is alleen de strafrechter onpartijdig en onafhankelijk genoeg om sancties op te leggen. 62 Niet iedereen wordt overtuigd door deze argumenten. Zo geeft Witteveen 63 aan dat door het uitvaardigen van een strafbeschikking de OvJ als rechter wordt neergezet voor de relatief lichte strafbare feiten. Omdat de mogelijkheid van verzet bestaat, is er volgens hem geen gevaar voor de machtenscheiding. 64 Door het instellen van verzet kan de verdachte zijn zaak voorleggen aan de strafrechter, zodat er toch sprake is van controle door de rechter. Behalve verzet is er nog een mogelijkheid van rechterlijke controle, namelijk de beklagprocedure van art. 12 WvSv. Indien de OvJ zou besluiten om niet te vervolgen of om te vervolgen door middel van een strafbeschikking, kan een beklag worden ingesteld bij het gerechtshof. Zo wordt de beslissing van de OvJ alsnog gecontroleerd door de rechterlijke macht. Naar mijn mening is enige spanning tussen de rechter en de OvJ onvermijdelijk. Door het uitvaardigen van een strafbeschikking begeeft de OvJ zich op speelveld van de strafrechter. 59 Mevis 2009, p Citaat is geciteerd in Mevis 2009, p Promovenda aan de Rijksuniversiteit Groningen. 61 Den Uijl 2012, p De Graaf, 2003, p Lid van de Partij van de Arbeid (PvdA). 64 Handelingen I 2005/06, 36, p

29 De OvJ legt dan sancties op, terwijl dit in de klassieke procedure is voorbehouden aan de rechter. Er zijn echter omwegen mogelijk waardoor de OvJ kan worden gecontroleerd door de rechterlijke macht: de verdachte kan namelijk verzet aantekenen of een belanghebbende kan een beklagprocedure gestart. Daarom vind ik enige spanning onvermijdelijk, maar wel aanvaardbaar Partijdigheid van het OM? Doordat het OM zowel aanklager als rechter is voor de verdachten aan wie een strafbeschikking is opgelegd, zorgt dat voor een grotere verantwoordelijkheid aan de zijde van het OM. Het OM is in deze gevallen zowel de uitvoerende als de rechtsprekende macht en daardoor zit er veel machtsconcentratie bij het OM wat zou kunnen leiden tot machtsmisbruik of het meten met twee maten. Dit wordt nog eens versterkt doordat het OM verscheidene dwangmiddelen tot haar beschikking heeft en eenzijdig bindende beschikkingen kan opleggen. 65 Het mogelijk maken van de strafbeschikking zorgt dus voor een grotere verantwoordelijkheid bij het OM. Aangezien het OM zelf een pion in het strafproces is en ernaar streeft om verdachten fors te sanctioneren, roept dat de vraag op of het OM wel om kan gaan met een grotere verantwoordelijkheid. In de kamerstukken wordt verwezen naar de Schiedammer parkmoord als schoolvoorbeeld waarbij het OM ernstig de mist in is gegaan. 66 Nadat de verdachte in deze zaak een valse bekentenis heeft afgelegd, werkt het OM met een tunnelvisie toe naar diens veroordeling. Vervolgens zijn door het OM onjuiste conclusies getrokken en bepaalde ontlastende bewijsmiddelen genegeerd. Deze gemaakte fouten worden nog eens versterkt doordat het OM geen kritische blik heeft geworpen op de omstandigheden in deze zaak. 67 De vraag of het OM wel verantwoord kan omgaan met de bevoegdheid van de strafbeschikking is dus een terechte vraag. De Minister van Justitie beantwoordt deze vraag bevestigend. Volgens hem verschillen strafzaken die buitengerechtelijk worden afgedaan substantieel van strafzaken in de categorie Schiedammer Parkmoord. Omdat er geen vrijheidsstraf mag worden opgelegd, hebben de fouten die onverhoopt worden gemaakt bij buitengerechtelijke afdoening van strafzaken minder ernstige gevolgen. 68 Bovendien is buitengerechtelijke afdoening alleen mogelijk 65 Handelingen I 2005/06, 36, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Rapport Evaluatieonderzoek in de Schiedammer Parkmoord 2005, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p

30 voor de relatief lichte strafbare feiten en wordt het OM gecontroleerd door middel van een openbaar proces indien de verdachte verzet aantekent tegen de strafbeschikking. De rechter toetst de zaak dan op volle omvang. Volledige toetsing houdt in dat hij niet alleen de strafbeschikking toetst, maar ook beoordeelt of het handelen van het OM juist is geweest. 69 Daarnaast worden de op te leggen sancties bepaald aan de hand van de BOS/Polaris richtlijnen. Bovendien geven Brants & Stapert 70 aan dat juist de professionele onpartijdigheid en integriteit van het OM zorg dragen voor een goede afdoening van strafzaken. 71 De personen werkzaam bij het OM zijn ook maar mensen en omdat fouten maken menselijk is, is het niet opmerkelijk dat ook bij het OM fouten kunnen worden gemaakt. Omdat het OM sancties kan opleggen en daarmee een inbreuk kan maken op de levens van burgers, moeten fouten natuurlijk zoveel mogelijk worden voorkomen. Zoals Brants & Stapert aangeven wordt bij buitengerechtelijke afdoening vertrouwd op de professionele houding van het OM. Er is echter wel een wezenlijk verschil tussen onbewust fouten maken en partijdigheid. Omdat de verdachte de mogelijkheid van verzet tot zijn beschikking heeft en daarmee de beslissing van het OM ter controle kan voorleggen aan de strafrechter, worden per abuis gemaakte fouten naar mijn mening gedoogd. Partijdigheid of de schijn daarvan moet altijd worden voorkomen. Gezien de mogelijkheid van verzet en de BOS/Polaris richtlijnen is in mijn ogen het OM goed in staat om onpartijdig strafzaken buitengerechtelijk af te doen Samenvatting Indien iemand een strafbaar feit pleegt, kan hij worden gesanctioneerd door het OM met een strafbeschikking. In deze beschikking kunnen verscheidene sancties worden opgenomen, maar nooit een vrijheidsstraf. Voor het formuleren van een passende sanctie, gaat het OM uit van de BOS/Polaris richtlijnen. Als de verdachte het echter niet eens is met de strafbeschikking, kan hij verzet aantekenen waardoor de klassieke strafprocedure start. De OvJ beslist in principe of een zaak al dan niet voor de rechter komt door onder andere een keuze te maken tussen gerechtelijke of buitengerechtelijke afdoening. Hij bewaakt dus de toegang tot de rechter. Maar doordat het OM zoveel macht heeft, komt ook de vraag naar voren of het OM wel op verantwoorde wijze met deze macht om kan gaan. 69 Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Respectievelijk hoogleraar straf- en strafprocesrecht aan de Universiteit van Utrecht en advocaat bij advocatenkantoor Stapert. 71 Brants & Stapert 2004 in: Discretie in het strafrecht, p

31 HOOFDSTUK 4 Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht, de knelpunten in de toepassing van deze afdoeningsmodaliteit en de mogelijke oplossingen In dit hoofdstuk wordt een rechtsvergelijking gemaakt met één variant van de Duitse buitengerechtelijke afdoening: het Ordnungswidrigkeitenrecht. Daarnaast kent Duitsland ook het Strafbefehl: een buitengerechtelijke afdoeningsmogelijkheid met rechterlijke bemoeienis. Omdat de strafbeschikking qua afdoening het meest lijkt op het Ordnungswidrigkeitenrecht, wordt het positieve recht van dit Duitse bestuurlijke strafrecht beschreven. Nederland heeft voor het invoeren van haar buitengerechtelijke afdoening destijds inspiratie opgedaan bij de oosterburen. De Nederlandse strafbeschikking is namelijk deels gebaseerd op het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht. Daarnaast hebben ook andere landen in Europa het Ordnungswidrigkeitenrecht als voorbeeld genomen voor de vormgeving van hun buitengerechtelijke afdoening. 72 Hierdoor heeft Duitsland een representatief stelsel voor een rechtsvergelijkend onderzoek. Bovendien zijn Duitsland en Nederland allebei civil law landen, wat inhoudt dat ze eenzelfde hiërarchie van rechtsbronnen hanteren. Civil law landen codificeren hun wetten en regels, terwijl de landen met common law uitgaan van gewoonterecht. De rechtstelsels van Nederland en Duitsland zijn om deze redenen goed met elkaar te vergelijken Het wie, wat, waar, wanneer en waarom van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht Het Ordnungswidrigkeitenrecht sanctioneert relatief lichte bestuurlijke strafbare feiten, zoals onder andere delicten in de verkeerswetgeving, delicten in het kader van de openbare orde en veiligheid en delicten van milieu- en economische aard. Het rechtsgebied van het Ordnungswidrigkeitenrecht kan het beste worden omschreven als het bestuursstrafrecht en is geregeld in Gesetz über Ordnungswidrigkeiten. Hierin zijn alle als Ordnungswidrigkeiten gedefinieerde delicten opgenomen Hartmann 2002, p Hartmann 2002, p

32 Het Ordnungswidrigkeitenrecht is een repressieve reactie op het plegen van een bestuurlijk strafbaar feit, waarbij als sanctie een geldboete kan worden opgelegd. 74 De hoogte van de geldboete is gemaximeerd op 1.000, tenzij een bijzondere wet anders bepaalt. 75 De bevoegdheid om de bestuurlijke strafbare feiten te onderzoeken en sanctioneren berust bij verscheidene instanties op zowel federaal als lokaal niveau. In het algemeen wijst de wet waarin het bestuurlijke strafbare feit staat ook de bevoegde instantie aan. 76 Het opportuniteitsbeginsel speelt in het Ordnungswidrigkeitenrecht een rol. Dit beginsel houdt in dat de bevoegde instanties de vrije hand hebben om strafbare feiten al dan niet te vervolgen. Hierdoor kan de betreffende instantie afzien van het onderzoeken van het bestuurlijke strafbare feit of kan de zaak worden geseponeerd. 77 Omdat het te kostbaar is qua tijd, geld en middelen om veel aandacht aan de zaak te besteden, kan daarom uit doelmatigheidsoverwegingen worden besloten om de bestuurlijke strafzaak te seponeren. Daarnaast moet de mogelijkheid van seponering bestaan omdat bij deze relatief lichte bestuurlijke strafbare feiten het gevaar voor de rechtsorde miniem is en het onrechtsgehalte lager is dan bij gewone strafbare feiten De procedure van het Ordnungswidrigkeitenrecht en het aantekenen van verzet De procedure van het Duitse Ordnungswidrigkeitenrecht is grotendeels gelijk aan de procedure van de Nederlandse strafbeschikking, met dien verstande dat de Nederlandse procedure twee lagen kent en de Duitse procedure drie lagen. In Nederland constateert de politie een overtreding van een strafbaar feit, waarna de afhandeling van dit strafbare feit in beginsel wordt overgedragen aan het OM. Het OM kan dan een strafbeschikking uitvaardigen of de verdachte dagvaarden. Tekent de verdachte verzet aan tegen de beschikking of wordt hij gedagvaard, dan komt de zaak voor de strafrechter. Hierbij vormt het OM de eerste laag en de strafrechter de tweede laag van instanties die over het lot van de verdachte beslissen. In Duitsland bestaat er nog een derde laag die aan het OM vooraf gaat. De politie (het bestuursorgaan) constateert een overtreding van het Ordnungswidrigkeitenrecht en heeft vervolgens meerdere opties tot zijn beschikking: of hij laat de verdachte gaan met een 74 Luchtman 2007, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Van Daele 2000, p Weigend 1994, p Van Daele 2000, p

33 waarschuwing, of hij seponeert de zaak of hij kiest ervoor een boetebeschikking op te leggen. In dit laatste geval heeft de verdachte ook een keuze : accepteren of niet accepteren. Als hij de boetebeschikking accepteert, dan wordt de beschikking definitief en daarmee ook invorderbaar. Accepteert hij de beschikking echter niet, dan kan de verdachte binnen twee weken verzet instellen bij het bestuursorgaan die de beschikking heeft opgelegd. Het bestuursorgaan stelt vervolgens een tussenonderzoek in, waarbij de verdachte alle feiten en bewijsmiddelen mag aandragen ter ontlasting. Vervolgens wordt door het bestuursorgaan besloten of er voldoende bewijsmiddelen zijn om tot een gerechtelijke procedure te komen. Acht het bestuursorgaan het verzet haalbaar, dan wordt de zaak voorgelegd aan het OM. In alle andere gevallen wordt de beschikking ingetrokken en wordt de zaak ofwel geseponeerd, of overgedragen aan het OM als na nader onderzoek sprake is van een gewoon strafbaar feit of er wordt een nieuwe boetebeschikking uitgevaardigd. 79 Na ontvangst van het dossier van het bestuursorgaan, gaat het OM de zaak zelf onderzoeken. Vervolgens kan het OM beslissen om de zaak vooralsnog te seponeren, om aanvullend onderzoek uit te voeren of om de zaak voor te leggen aan de strafrechter. Wordt na het tussenonderzoek niet besloten door het OM dat de boetebeschikking wordt ingetrokken of de zaak wordt geseponeerd, dan gaat de zaak naar de strafrechter. In het laatste geval toetst de strafrechter de zaak in volle omvang, wat inhoudt dat de rechter zich niet beperkt tot toetsing van de boetebeschikking maar ook het handelen van het bestuursorgaan toetst. 80 De strafrechter kan vervolgens de zaak terugsturen naar het bestuursorgaan (als de feiten onvoldoende zijn opgehelderd), aanvullend onderzoek gelasten, de zaak seponeren of een beslissing nemen in de zaak. Als de strafrechter een beslissing gaat nemen in de zaak, kan hij kiezen uit twee smaakjes : vrijspraak of het opleggen van een geldboete. 81 Er is een verschil tussen de eerste laag in Duitsland en de Nederlandse bestuurlijke strafbeschikkingen en politie-strafbeschikkingen. Alleen voor de relatief aller-lichtste strafbare feiten mogen de gemeente en de politie in Nederland een strafbeschikking aankondigen dan wel uitvaardigen. Doordat de OvJ deze bevoegdheid heeft gemandateerd, vindt alles plaats in naam van en onder verantwoordelijkheid van de OvJ. 82 Het verschil met de eerste laag in Duitsland is dat de Duitse politie geheel zelfstandig kan opereren. 79 Brognez & Vlaminck 2009, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p Brognez & Vlaminck 2009, p Zie ook paragraaf

34 Schema 4.1 Schematisch (gesimplificeerd) overzicht van de procedure van het Ordnungswidrigkeitenrecht De waarborgen van art. 6 EVRM In het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) worden rechten van burgers gegarandeerd. De overheid mag maar binnen bepaalde grenzen inbreuk maken op deze rechten. Tegenover de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken staat het recht op eerlijke berechting, opgenomen in art. 6 EVRM. Buitengerechtelijke afdoening betekent namelijk niets minder dan buiten de rechter om de zaak afdoen. Op straffe van schending van art. 6 EVRM kunnen strafzaken niet ongelimiteerd aan het zicht van de rechter worden onttrokken en worden afgedaan door een niet-rechter. 83 Het Ordnungswidrigkeitenrecht is al eens onder de aandacht van het Europese Hof voor de Rechten van Mens (hierna: EHRM) geweest. In het beroemde Öztürk-arrest 84 staat de vraag centraal of een bestraffende bestuurlijke sanctie zoals de bestuurlijke boete een criminal charge is in de zin van art. 6, eerste lid, EVRM. De kwalificatie van criminal charge brengt namelijk extra rechtsbescherming met zich mee. Om te toetsen of er sprake is van een criminal charge zijn er drie criteria: de classificatie van de sanctie in het nationale recht, de 83 De Beaufort 1979, p EHRM 21 februari 1984, A-63, NJ 1988,

35 aard van de overtreding en de zwaarte van de straf. 85 Het EHRM heeft deze drie criteria toegepast op de geldboete die wordt opgelegd in de boetebeschikking in het Ordnungswidrigkeitenrecht. Het EHRM komt tot de conclusie dat de geldboete een criminal charge is en het Ordnungswidrigkeitenrecht daarmee onder de waarborgen van art. 6 EVRM valt. Hierbij toetst het EHRM aan drie maatstaven. Er wordt allereerst gekeken naar de kwalificatie in het nationale recht. Alhoewel op het Ordnungswidrigkeitenrecht het etiketje bestuurlijk ordeningsrecht wordt geplakt, is volgens het EHRM sprake van een strafrechtelijke zaak. De tweede maatstaf is echter doorslaggevend geweest: de aard van de overtreding. Het EHRM overweegt dat de boete zowel een bestraffend als een ontmoedigend karakter heeft, alsook dat het bestuurlijke strafbare feit is gericht op een grote open groep verkeersdeelnemende personen en niet op een gesloten groep. Deze twee overwegingen in ogenschouw nemend, doet het EHRM besluiten dat de overtreding criminal van aard is. 86 Art. 6 EVRM behelst eveneens het recht op toegang tot de rechter. Buitengerechtelijke afdoening door een bestuurlijke instantie zonder toegang tot de rechter is niet geoorloofd, ingevolge art. 6 EVRM. In Duitsland worden Ordnungswidrigkeiten in eerste instantie afgedaan door bestuursorganen (de eerste laag ). De verdachte heeft echter de mogelijkheid om verzet aan te tekenen en daardoor het oordeel van het bestuursorgaan voor te leggen aan het OM (de tweede laag ) en uiteindelijk aan de rechter (de derde laag ). Dat de vervolging en afhandeling van bestuurlijke strafbare feiten in handen ligt van de bestuursorganen is daarmee dus in overeenstemming met het EVRM Plaatsing van het Ordnungswidrigkeitenrecht buiten het strafrecht Het Ordnungswidrigkeitenrecht wordt in Duitsland buiten het normale strafrecht geplaatst. Dan rijst de vraag waar de grens ligt tussen het bestuurlijke strafrecht en het gewone strafrecht. Een eerste onderscheid kan worden gevonden in de aard van het bedreigde rechtsgoed. Bestuurlijke strafbare feiten worden geacht een ongehoorzaamheid tegen administratieve bestuursorganen te zijn, waarbij de handeling als ethisch neutraal wordt beschouwd. Gewone strafbare feiten wekken daarentegen een duidelijke maatschappelijke afkeuring op, waarbij belangrijke rechtsgoederen worden aangetast. 87 Gelet op dit onderscheid is het Ordnungswidrigkeitenrecht daarom bij voorbaat geschikt voor het 85 Bröring 2005, p Bröring 2005, p Van Daele 2000, p

36 sanctioneren van relatief lichte strafbare feiten. Het Ordnungswidrigkeitenrecht is oorspronkelijk buiten het strafrecht geplaatst om bepaalde strafbare feiten te decriminaliseren. De echte reden voor het onderscheid is echter gelegen in doelmatigheidsoverwegingen: simpelweg ontlasting van het justitieel apparaat. 88 Daarnaast kan ook qua aard van de sanctie een onderscheid worden gemaakt tussen het gewone en het bestuurlijke strafrecht. In de boetebeschikking wordt namelijk gesproken van een geldboete en niet van een straf. De geldboete wordt in Duitsland niet gezien als een echte straf, omdat de boete niet is gericht op verzoening. Het is in Duitsland mede door de Tweede Wereldoorlog maatschappelijk niet aanvaard dat bestuursorganen straffen opleggen; deze bevoegdheid hoort thuis bij de rechter. Hoewel in het Öztürk-arrest door het EHRM is besloten dat de geldboete wel degelijk strafrechtelijke van aard is, wordt er echter niet strafrechtelijk vervolgd in het Ordnungswidrigkeitenrecht. In Duitsland wordt de strafrechtelijke geldboete heel strikt gescheiden van de bestuursrechtelijke geldboete. 89 Hierbij maakt niet uit dat het EHRM heeft overwogen dat de geldboete wel degelijk een strafrechtelijke sanctie is waarvoor de waarborgen van art. 6 EVRM hebben te gelden; Duitsland blijft stug vasthouden aan haar dunne scheidslijn tussen gewoon en bestuurlijk strafrecht. De scheiding tussen het gewone en het bestuurlijke strafrecht blijkt echter niet zo strikt te zijn. Veel regels uit het Ordnungswidrigkeitenrecht worden rechtstreeks ontleend aan bepalingen uit het Duitse Wetboek van Strafrecht en Strafvordering. 90 Bovendien is door het EHRM uitgemaakt dat de bestuurlijke geldboete een criminal charge is, waardoor er extra waarborgen dienen te gelden die ook in het strafrecht gelden. Er is formeel wel sprake van plaatsing buiten het strafrecht, maar bij nader inzien staat het Ordnungswidrigkeitenrecht toch met één been in het gewone strafrecht De (redenen voor) invoering van het Ordnungswidrigkeitenrecht Het Ordnungswidrigkeitenrecht is ingevoerd met het oog op de werklastvermindering van de strafrechters en alle andere actoren die hiermee zijn gemoeid. Een verkorte gerechtelijke procedure is het devies, dat overigens ook in het belang van de verdachte is omdat de 88 Luchtmann 2007, p Luchtman 2007, p Kamerstukken I 2005/06, , nr. C, p

37 procedure sneller en goedkoper is dan het klassieke strafproces. 91 Wat men bij de invoering onvoldoende beseft, is dat deze vorm van buitengerechtelijke afdoening de overbelasting niet (geheel) kan voorkomen. Door de opkomst van de verzorgingstaat, eind 19 e eeuw en begin 20 e eeuw, en de daarmee gepaard gaande taken van de overheid, groeit het aantal strafbepalingen enorm in omvang. Hiermee groeit ook de behoefte om een onderscheid te maken tussen het echte strafrecht en het ordeningsrecht (later bestuurlijk strafrecht). Om die reden heeft er vanaf 1973 een hervorming plaatsgevonden in het Duitse strafrecht, waarbij de opdeling van drie soorten strafbare feiten Uebertretungen, Vergehen en Verbrechen is gewijzigd in twee soorten. 92 Kort gezegd zijn Uebertretungen overtredingen en Vergehen misdrijven waarop minder dan één jaar vrijheidsberoving staat. Verbrechen vormen de laatste soort strafbare feiten en bevatten de misdrijven waarop meer dan één jaar vrijheidsberoving staat. 93 Alle overtredingen zijn in 1973 of gedecriminaliseerd en bestempeld als Ordnungswidrigkeiten, of omgevormd tot Vergehen, waardoor er maar twee soorten strafbare feiten overblijven. Er vindt eind 19 e eeuw nog een andere ontwikkeling plaats waardoor het ontstaan van het Ordnungswidrigkeitenrecht wordt beïnvloed. Door de groei van de omvang van het strafrecht dreigt het justitieel apparaat namelijk te worden overspoeld met vele strafzaken. De wetgever wil daarom een bijzondere regeling ontwerpen om veelvoorkomende overtredingen snel en gemakkelijk te sanctioneren. Zo wordt er een zelfstandige afdoeningsbevoegdheid gecreëerd voor de politie, waartegen een verdachte eventueel verzet kan instellen. Na de Tweede Wereldoorlog wordt deze procedure verboden vanwege strijdigheid met de Grondwet, waardoor de overbelasting van justitieel apparaat opnieuw opspeelt. De oplossing voor de overbelasting wordt vervolgens gevonden in het Ordnungswidrigkeitenrecht: het opleggen van een niet-strafrechtelijke sanctie wordt namelijk niet in strijd met de Grondwet geacht. 94 Door deze twee ontwikkelingen is vanaf 1973 het Ordnungswidrigkeitenrecht ontstaan. De voornaamste reden voor het invoeren van het Ordnungswidrigkeitenrecht is de ontlasting van het justitieel apparaat. Tevens wil de wetgever ook het strafrechtelijke karakter van bepaalde strafbare feiten weghalen door ze buiten het strafrecht te plaatsen. Het 91 Van Daele 1999, p Tak 1980, p Van Daele 1999, p Tak 1980, p

38 Ordnungswidrigkeitenrecht valt namelijk geheel buiten het strafrecht en daardoor hebben deze handelingen ook geen strafrechtelijk karakter. Tot slot wil de wetgever een eenvoudigere procedure ontwikkelen dan de klassieke strafprocedure De knelpunten in het gebruik en de toepassing van het Ordnungswidrigkeitenrecht Een onderzoek van het Belgische Instituut voor de Verkeersveiligheid brengt aan het licht dat de drie doelstellingen van het Ordnungswidrigkeitenrecht niet worden gehaald. Sterker nog, het Instituut concludeert dat juist het tegenovergestelde effect wordt bereikt: de verdachten ervaren de geldboete wel degelijk als straf, de procedure is niet eenvoudiger en het justitieel apparaat wordt niet ontlast. 96 Gevoel: is de geldboete een straf? Omdat er meer strafbare feiten worden geregistreerd, wil de overheid bepaalde strafbare feiten decriminaliseren en aanmerken als Ordnungswidrigkeit. Hoewel de boete die wordt opgelegd in het Ordnungswidrigkeitenrecht geen echte straf is, wordt door het plakken van het etiket niet-strafrechtelijke boete echter niet het gevoel dat deze boete met zich meedraagt weggenomen. De verdachten ervaren de opgelegde geldboetes wel als straf, waardoor zij minder zijn geneigd om te berusten in de boetebeschikking. Hierdoor wordt veel verzet ingesteld tegen de boetebeschikkingen. Is er sprake van een eenvoudigere procedure? Verdachten ervaren het Ordnungswidrigkeitenrecht als streng en rigide waardoor veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de verzetsmogelijkheid. 97 Dit gevoel wordt nog eens versterkt doordat de procedure niet eenvoudiger is dan het klassieke strafproces. Bij de afhandeling van het Ordnungswidrigkeitenrecht kunnen namelijk drie instanties betrokken zijn: het bestuursorgaan (de politie), het OM en de rechter. Daarnaast zijn de regels voor het samenspel tussen deze instanties vrij complex, waardoor de procedure juist lang duurt. 98 Doordat de verdachten veel verzet instellen, dreigt de capaciteitswinst voor het OM en de rechter miniem te zijn. 95 Brognez & Vlaminck 2009, p Brognez & Vlaminck 2009, p Van Daele 1999, p Brognez & Vlaminck 2009, p

39 Ontlasting justitieel apparaat? In de jaren 80 komt het besef dat het Ordnungswidrigkeitenrecht haar verwachtingen niet waarmaakt: de verwachte ontlasting van het justitieel apparaat blijft achterwege. Deze constatering heeft te maken met een aantal gebeurtenissen in de jaren 1971 tot en met Er is allereerst een explosieve stijging (van 752%) van de vorderingen tot uitvaardiging van de gijzeling (de Erzwingungshaft ). Ten tweede is er een enorme stijging (van 265%) in het aantal zaken waarin verzet wordt aangetekend. Tegelijkertijd zijn ook de aangewende rechtsmiddelen tegen de beslissing van de strafrechter sterk toegenomen (in totaal 265%). Doordat bestuursorganen aan de poort selecteren, krijgen het OM en de strafrechter te maken met het bovenste topje van de ijsberg. Daarbij komt dat maar in 10% van de zaken verzet wordt ingesteld, waardoor het OM en de rechter maar een fractie van het aantal gesanctioneerde Ordnungswidrigkeiten voor hun kiezen krijgen. 99 Een mooi voorbeeld van de complexiteit van het systeem en de motivatie voor verdachten om verzet in te stellen is te vinden in het Duitse verkeersrecht. Door middel van een puntensysteem in Duitsland worden verkeersdelicten op punten gerangschikt naar aard en ernst van het gepleegde delict. Door de complexiteit van dit systeem (vanaf een bepaald bedrag van de geldboete moet een melding worden gemaakt bij het Verkehrszentralregister ) leidt elke melding van een verkeersdelict direct tot ontzegging van de rijbevoegdheid van de verdachte. Met als gevolg dat iedere verdachte zich verzet tegen de beslissing, zelfs in relatief kleine verkeerszaken waarin een lage geldboete is opgelegd. Door het veelvuldig aantekenen van verzet raakt het justitieel apparaat overbelast, waardoor destijds is besloten om de grens van de geldboete te verhogen. 100 Met als gevolg dat er minder meldingen worden gedaan bij het Verkehrszentralregister en dat er minder verdachten hun rijbewijs verliezen. Met het rijbewijs veilig in de binnenzak van hun jas bestaat er dus minder aanleiding om verzet aan te tekenen. Als stok achter de deur in het Ordnungswidrigkeitenrecht wordt de Erzwingungshaft gehanteerd; een vorm van gijzeling om betaling van de geldboete af te dwingen. Deze gijzeling kan door de strafrechter worden opgelegd als de boete niet binnen de aangegeven periode plus twee extra weken is betaald. Voor het opleggen van de gijzeling en de toetsing of deze gijzeling rechtmatig is geschied, gelden vele voorwaarden. Daardoor wordt er een groot 99 Schaffmeister 1984, p Schaffmeister 1984, p

40 beslag gelegd op de capaciteit van de strafrechter. Hoewel de gedachte van verdachten meer dan eens blijkt te zijn dat men het vaak laat aankomen op het moment dat de politie met een arrestatiebevel aan de deur verschijnt om dan de boete alsnog te betalen, neemt dit niet weg dat de procedure die aan de gijzeling voorafgaat zeer tijdrovend en kostbaar is. 101 Als verklaring voor de enorme stijging in het aantal geregistreerde Ordnungswidrigkeiten kan de enorme groei van het Ordnungswidrigkeitenrecht worden genoemd. Door de uitbreiding van dit bestuurlijke strafrecht komen er steeds meer rechtsgebieden onder dit recht te vallen. Met name in het verkeersrecht is de stijging van de Ordnungswidrigkeiten enorm. De stijging in het aantal geregistreerde verkeersdelicten valt te verklaren aan de toename van het aantal personen dat aan het verkeer deelnemen. Het gevolg daarvan is dat er een grotere verkeersdrukte is, met daarop volgend ook een grotere behoefte om regelend op te treden. Bovendien zorgt moderne apparatuur ervoor dat meer verkeersdelicten worden opgespoord en gesanctioneerd. 102 Naast de complexiteit van het systeem spelen financiële belangen eveneens een rol bij het sanctioneren van bestuurlijke strafbare feiten. In bepaalde staten in Duitsland komt de opgelegde boete ten goede aan de gemeentekas, met als gevolg dat de vervolgingsintensiteit wordt verhoogd. Ook de hiërarchische positie van de ambtenaar die de beschikking oplegt kan een motivatie vormen voor het instellen van verzet: burgers zijn minder bereid om de boetebeschikking te betalen indien deze is opgelegd door een ambtenaar die lager in rang staat. 103 Daarnaast tekenen veel verdachten verzet aan omdat uit ervaring is gebleken dat het aantekenen van verzet een hoge succesfactor heeft. De reden hiervoor is dat de bestuursorganen de zaken slecht voorbereid aan het OM doorspelen, zodat de verdachte vaak succes heeft en onder de boetebeschikking uit kan komen. De bereidheid om de boetebeschikking te aanvaarden wordt verminderd doordat bij het opleggen van de beschikking geen rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het geval, omdat het opportuniteitsbeginsel niet goed wordt toegepast of omdat er veel tijd is verstreken tussen het gepleegde strafbare feit en de boetebeschikking. Daarnaast wordt de beschikking ook opgelegd door een partijdige instantie. De grote rol van de Rechtsschutzversicherung is een volgende reden om verzet in te stellen; verzekeringsmaatschappijen die in kansrijke zaken 101 Schaffmeister 1984, p Citaat in dit boek afkomstig van Minister de Ruiter in zijn brief van 17 juni 1982, p Schaffmeister 1984, p Schaffmeister 1984, p

41 namens de verzekeringsnemer, in dit geval de verdachte die een boetebeschikking heeft gekregen, de proceskosten en de advocaatkosten op zich nemen om zo de zaak voor de strafrechter te laten komen. Hiermee komen we uit op een anderen reden voor het aantekenen van verzet: de kans is namelijk aanwezig dat de proces- en advocaatkosten worden gedragen door de staat als in de zaak een vrijspraak of sepot volgt Is er een oplossing voor de gevonden knelpunten? De in de voorgaande paragraaf genoemde ontwikkelingen vergen ook een ontwikkeling van het justitieel apparaat. Het Ordnungswidrigkeitenrecht blijkt namelijk zowel een oplossing te bieden als een probleem te vormen voor de werklast van het justitieel apparaat. Rechterlijke capaciteit wordt bespaard doordat bestuurlijke strafzaken vereenvoudigd kunnen worden afgedaan, maar de verzetsmogelijkheid bij deze vereenvoudigde afdoening zorgt er daaropvolgend juist voor dat meer en meer strafzaken doorstromen naar de strafrechter. 105 Reden hiervoor is dat het Ordnungswidrigkeitenrecht sterk aanleunt tegen het traditionele straf(proces)recht. Als de verdachte verzet instelt, wordt de zaak automatisch doorgeschoven van het bestuursorgaan naar het OM en de strafrechter. Vóórafgaande aan deze overdracht wordt niet gekeken naar de haalbaarheid of opportuniteit van zaak, waardoor zaken slecht voorbereid worden doorgespeeld naar het OM, met als gevolg seponering. De verdachte boekt bij deze gang van zaken dus succes, waardoor ook anderen worden gestimuleerd om het eveneens te proberen. 106 Deze succesfactor is inmiddels opgelost doordat bestuursorganen na het aantekenen van verzet door de verdachte een tussenonderzoek instellen naar de eigen beslissing en nagaan of de aangedragen bewijsmiddelen de verdachte kunnen ontlasten. Op basis daarvan beoordelen zij of de bewijsmiddelen overeind blijven in een gerechtelijke procedure en handelen hierna (intrekken of behouden van boetebeschikking). Veel voorgestelde oplossingen kunnen om verschillende redenen niet worden gerealiseerd. De overbelasting van de rechters kan niet worden verminderd door een beperking aan te brengen in het aantal zaken, uitbreiding van de rechters te realiseren, een verdere vereenvoudiging van het procesrecht of een efficiëntere interne organisatie van het justitieel apparaat. Uitbreiding van de rechterlijke macht is slechts beperkt te realiseren, vanwege een tekort aan financiële middelen en een tekort aan geschikte kandidaten. Daarnaast is beperking van het aantal zaken 104 Schaffmeister 1984, p Schaffmeister 1984, p Schaffmeister 1984, p

42 ook niet haalbaar, gelet op de enorme groei aan regels in het recht. Bovendien is vereenvoudiging van de procedureregels ook niet gewenst aangezien juist het contact tussen de rechter en de verdachte, de manier waarop de rechter het onderzoek ter terechtzitting behandelt en zijn beslissing motiveert, bijdraagt aan de aanvaarding van het vonnis door de verdachte. 107 Het instellen van een tussenonderzoek is een belangrijke wijziging geweest in het Ordnungswidrigkeitenrecht. Door dit tussenonderzoek wordt na een eerste selectie aan de poort nog een tweede selectie doorgevoerd. Zo worden veel strafzaken buitenbuitengerechtelijk afgedaan, zowel buiten de strafrechter als buiten het OM om Samenvatting De Nederlandse buitengerechtelijke afdoening is gebaseerd op het Duitse bestuurlijke strafrecht. Het Ordnungswidrigkeitenrecht is ingevoerd om tegemoet te komen aan de overbelasting van het justitieel apparaat. Daarnaast wil de Duitse wetgever een eenvoudigere procedure ontwikkelen dan het klassieke strafproces en wil hij het strafrechtelijke karakter van bepaalde strafbare feiten wegnemen. Deze drie doelstellingen zijn echter niet bereikt. Het opvallendste hierbij is dat het Ordnungswidrigkeitenrecht juist zorgt voor een overbelasting van het justitieel apparaat. Omdat het aantal Ordnungswidrigkeiten flink is gegroeid en vaker worden opgespoord en gesanctioneerd, zijn er steeds meer zaken die voorkomen bij de bestuursorganen, het OM en de strafrechter. De mogelijkheid van verzet en de slechte samenwerking tussen de verschillende instanties spelen naast een aantal andere factoren, een grote rol in het aantal zaken dat voor de strafrechter komt. Er zijn verscheidene voorstellen gedaan om tegemoet te komen aan deze knelpunten, maar deze mogen echter niet baten. Het instellen van een tussenonderzoek door de politie zorgt wel voor een gedeeltelijke ontlasting van het justitieel apparaat. 107 Schaffmeister 1984, p

43 HOOFDSTUK 5 Welke knelpunten kunnen worden gesignaleerd bij het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking? In dit hoofdstuk worden de knelpunten in de buitengerechtelijke afdoening in Nederland besproken. Door middel van een empirisch onderzoek is onderzocht waarom nog veel strafzaken door de rechter worden afgedaan in plaats van buiten de rechter om. Vervolgens wordt gekeken of de Duitse knelpunten uit het vorige hoofdstuk overeenkomen met de Nederlandse knelpunten. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte samenvatting Opzet van het empirische onderzoek In het empirische deel van dit onderzoek staat de vraag centraal waarom er geen of minder gebruik wordt gemaakt van de strafbeschikking juist bij de strafzaken die zich lenen voor buitengerechtelijke afdoening. Het doel van buitengerechtelijke afdoening is doorgaans het ontlasten van de rechterlijke macht. Er worden echter nog veel strafzaken afgedaan door de strafrechter. Door middel van empirisch onderzoek wordt onderzocht waarom nog veel strafzaken worden afgedaan door de strafrechter in plaats van een strafbeschikking. Omdat het OM een strafbeschikking kan opleggen aan de verdachte, is voor dit onderzoek gesproken met een aantal ambtenaren werkzaam bij het OM. Door middel van een interview komen vragen aan bod als: Is het OM voorstander van de strafbeschikking of juist niet? en welk beleid hanteert het OM om een keuze te maken tussen gerechtelijke of buitengerechtelijke afdoening? Voor dit onderzoek is een bezoek gebracht aan het arrondissementsparket Zeeland West-Brabant, waarbij is gesproken met OvJ Linda van den Oever, assistent-ovj Nathalie van Diggelen en parketsecretaris Roos Berkers De knelpunten in cijfers In totaal zijn in 2011 een krappe 1,2 miljoen misdrijven en ruim overtredingen geregistreerd. Alle misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf staat van hoogstens zes jaar en alle overtredingen kunnen worden gesanctioneerd met een strafbeschikking. Van deze 1,2 miljoen geregistreerde misdrijven valt een kleine

44 misdrijven in deze categorie. 108 Dat zijn alleen nog maar de misdrijven die kunnen worden gesanctioneerd met een strafbeschikking, want de misdrijven uit de Wegenverkeerswet, de Opiumwet, de Wet Wapens en Munitie, de Wet op de Economische Delicten en het Wetboek van Militair Strafrecht zijn bij deze berekening buiten beschouwing gelaten Totaal aantal geregistreerde misdrijven Misdrijven waarop ten hoogste zes jaar gevangenisstraf staat Totaal aantal geregistreerde overtredingen Totaal strafbare feiten die kunnen worden gesanctioneerd met een strafbeschikking Tabel 5.1. Aantal misdrijven en overtredingen die kunnen worden gesanctioneerd met een strafbeschikking. Van de bijna 1,5 miljoen misdrijven en overtredingen tezamen worden ruim misdrijven en overtredingen gesanctioneerd met een strafbeschikking. 109 Dit komt neer op een percentage van 25%. 110 Gieten we dit in een figuur, dan ontstaat er een gat : 100,00% 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% 2011 Aantal misdrijven in de categorie strafbeschikking en de overtredingen Aantal uitgevaardigde strafbeschikkingen Figuur 5.1. Illustratief voorbeeld om het gat aan te duiden tussen wat kan worden gesanctioneerd met een strafbeschikking en wat daadwerkelijk wordt gesanctioneerd met een strafbeschikking. Het vervolg van dit hoofdstuk verklaart waaruit dit gat bestaat. Als maar 25% van de 1,5 miljoen misdrijven en overtredingen wordt gesanctioneerd met een strafbeschikking, rijst de vraag wat er gebeurt met de resterende 75%? 108 Het daadwerkelijke getal is misdrijven. Cijfers afkomstig van het CBS. 109 Het daadwerkelijke getal is strafbeschikkingen. Zie: Justitie in Statistiek 2012, p Uitleg: (uitgevaardigde strafbeschikkingen) uitgedrukt in (totaal misdrijven in de categorie strafbeschikking en overtredingen), vermenigvuldigt met 100% geeft een percentage van 25%

45 5.3. De ZSM-aanpak Binnen de buitengerechtelijke afdoening wordt voor bepaalde strafzaken een lik-op-stukbeleid gehanteerd: verdachten zo snel mogelijk sanctioneren. De ZSM-aanpak houdt een Samenwerking in tussen politie, OM, reclassering, slachtofferhulp Nederland en de Raad voor de Kinderbescherming, waarbij op Snelle, Slimme, Selectieve, Simpele en Samenlevingsgerichte wijze veelvoorkomende criminaliteit wordt aangepakt. 111 Deze aanpak houdt in dat na aanhouding van de verdachte zo spoedig mogelijk (ZSM) een besluit wordt genomen omtrent de vervolging. De politie fungeert hierbij als eerste contactpersoon jegens de verdachte waarbij diverse onderwerpen aan bod komen: de strafbaarheid van de gedraging, de op te leggen sancties, de motieven en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. De ZSM-aanpak is daardoor een meer op maat gerichte aanpak, waarbij het OM streeft naar het opleggen van een passende sanctie. Bij de ZSM-aanpak wordt tijdens de zes uren van het ophouden voor onderzoek op het politiebureau of de periode dat de verdachte in verzekering is gesteld een besluit genomen over de afdoening. Er wordt getracht zo vaak mogelijk een strafbeschikking op te leggen. Hiervoor lenen zich bij uitstek relatief lichte strafbare feiten waarbij voldoende bewijsmateriaal is, zoals winkeldiefstal, drugsbezit, vernielingen of bedreiging. In bepaalde situaties wordt toch gedagvaard: als duidelijk wordt dat de verdachte behoefte heeft aan hulpverlening. Omdat verplichte hulpverlening niet als maatregel kan worden opgenomen in een strafbeschikking, moeten deze verdachten worden gedagvaard. Vervolgens kan de strafrechter op de terechtzitting een voorwaardelijke sanctie opleggen met daaraan gekoppeld verplichte hulpverlening, zoals verslavingszorg of de verdachte onder toezicht stellen van de reclassering. Daarnaast is er eveneens een speciale gang van zaken bij ZSM voor verdachten zonder vaste woon- of verblijfplaats. Hoewel dergelijke verdachten in principe worden gedagvaard, wordt in het kader van ZSM in bepaalde situaties toch een strafbeschikking opgelegd. Dit is alleen mogelijk als de desbetreffende verdachte vast zit op het politiebureau en heeft aangegeven om de geldboete uit de strafbeschikking te betalen

46 5.4. Om welke redenen wordt er gekozen voor gerechtelijke in plaats van buitengerechtelijke afdoening? Bij bepaalde strafzaken is een dagvaarding een meer opportuun middel om het strafbare feit te sanctioneren dan een strafbeschikking. Hoewel het strafbare feit zich leent voor buitengerechtelijke afdoening, wordt dan toch gekozen voor het klassieke strafproces. Omdat bij verdachten zonder vaste woon- en verblijfplaats geen adres bekend is waarnaar een strafbeschikking kan worden gestuurd, wordt derhalve een dagvaarding uitgevaardigd. Een dagvaarding wordt eveneens uitgevaardigd als de OvJ een vrijheidsstraf wil eisen of een sanctie deels voorwaardelijk en deels onvoorwaardelijk wil eisen. Tot op heden heeft het OM niet de bevoegdheid om sancties in een strafbeschikking voorwaardelijk op te leggen. Daarnaast worden aan minderjarige verdachten en aan verdachten in de proeftijd geen strafbeschikking opgelegd. Het is volgens de letter van de wet wel mogelijk om een strafbeschikking aan minderjarige verdachten uit te vaardigen, maar het ongeschreven beleid is om dergelijke verdachten te dagvaarden. Voor verdachten in de proeftijd geldt dat de voorwaardelijke sanctie ten uitvoer kan worden gelegd als zij zich schuldig maken aan een nieuw strafbaar feit. Om die reden worden dergelijke verdachten gedagvaard. Daarnaast kan op basis van de ernst van het delict ook worden gekozen voor een dagvaarding. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een geweldsdelict waarbij het motief van de dader gericht is op de seksuele geaardheid van het slachtoffer. Tot slot is art. 22b uit het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr) ingevolge de Wet Beperking Taakstraffen een laatste reden voor gerechtelijke afdoening. Dit artikel houdt onder andere in dat aan een verdachte geen tweede keer een taakstraf mag worden opgelegd als hij binnen vijf jaar wordt veroordeeld voor een soortgelijk strafbaar feit. Volgens de BOS/Polaris-richtlijnen wordt een verdachte eerst gesanctioneerd met een geldboete, daarna een taakstraf en daarna een vrijheidsstraf. Als een verdachte reeds eerder voor een soortgelijk strafbaar feit is gesanctioneerd met een taakstraf en binnen vijf jaar wederom een soortgelijk strafbaar feit begaat, dan kan de OvJ geen taakstraf meer vorderen. Het stadium van de geldboete is echter al gepasseerd. Omdat de verdachte heeft gerecidiveerd is een geldboete ook geen passende sanctie geweest. Een vrijheidsstraf is dan de beste oplossing. Omdat in de strafbeschikking geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd, kan de OvJ de verdachte het beste dagvaarden

47 5.5. Welke knelpunten bestaan bij de uitgevaardigde strafbeschikkingen? In de strafzaken die worden gesanctioneerd met een strafbeschikking, blijkt uit de praktijk dat veel verdachten berusten in de opgelegde strafbeschikking. Verdachten zijn zich bewust van het feit dat ze iets strafbaars hebben gedaan en dat die strafbare handeling consequenties heeft. Dergelijk bewustzijn van de verdachte leidt ertoe dat bijna alle verdachten een bekentenis afleggen over het gepleegde strafbare feit. Indien we deze ervaring uit de praktijk afzetten tegen de cijfers uit 2011 en 2012 blijkt dat inderdaad veel verdachten berusten in de strafbeschikking: Aantal uitgevaardigde strafbeschikkingen Aantal verzetschriften Percentage verdachten die berusten in de strafbeschikking 94,1% 91,2% Tabel 5.2. Cijfers omtrent de uitgevaardigde strafbeschikkingen en de verzetschriften in 2011 en Bij OM-hoorzittingen kan het ook voorkomen dat de verdachte alsnog wordt gedagvaard. Als de OvJ een taakstraf of rijontzegging wil opleggen, is het OM verplicht om de verdachte te horen. Hiervoor wordt een zogenoemde OM-hoorzitting gehouden, waarbij de OvJ en de verdachte met eventueel een raadsman bij elkaar komen op het arrondissementsparket. Uit de praktijk blijkt dat geen strafbeschikking wordt uitgevaardigd als de verdachte op een OMhoorzitting kenbaar maakt dat hij verzet wil gaan instellen. De verdachte wordt dan gedagvaard, omdat het vooralsnog uitvaardigen van een strafbeschikking extra werk met zich meebrengt. Een iets minder spannend, maar niet minder belangrijk gegeven is de combinatie van schade en strafbeschikking. In de strafbeschikking kan een schadevergoedingsmaatregel worden opgenomen als sanctie. In de praktijk blijkt echter dat het systeemtechnisch nog niet mogelijk is om in de strafbeschikking vergoeding van de schade als sanctie op te nemen. Deze strafzaken worden daarom gesanctioneerd via de transactieregeling. 112 Hierbij is geabstraheerd van mislukte executies en andere redenen waardoor een uitgevaardigde strafbeschikking vooralsnog voor de strafrechter kan komen, anders dan het instellen van verzet. Cijfers afkomstig van het arrondissementsparket Breda

48 5.6. Het aantekenen van verzet De aanname dat veel strafzaken voor de strafrechter komen doordat er veel verzet wordt ingesteld tegen de strafbeschikking, blijkt onjuist. De cijfers uit de vorige paragraaf laten zien dat veel verdachten juist berusten in de strafbeschikking. Het aantal verzetschriften is in de afgelopen jaren wel gestegen, terwijl opmerkelijk genoeg het totaal aantal uitgevaardigde strafbeschikkingen is gedaald. 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% De verzetschriften uitgedrukt als % van de uitgevaardigde strafbeschikkingen Figuur 5.2. De verzetschriften uitgedrukt in een percentage van het aantal uitgevaardigde strafbeschikkingen. Van alle binnengekomen verzetschriften zijn twee van de meest gehoorde motiveringen dat de verdachte het strafbare feit niet heeft gepleegd of een beroep op noodweer: niet strafbaar is hij die een feit begaat, geboden door de noodzakelijke verdediging van eigen of eens anders lijf, eerbaarheid of goed tegen ogenblikkelijke, wederrechtelijke aanranding. 113 De verdachte kan ook verzet instellen omdat hij de geldboete in termijnen wil betalen in plaats van in één keer. Een andere reden om verzet in te stellen is de impliciete wens van verdachten om te worden gehoord. Verdachten willen graag hun kant van het verhaal vertellen en worden gehoord door de OvJ en de rechter. Als de OvJ aan de verdachte uitlegt wat het verwijtbare van hun gedrag is geweest, blijkt uit de praktijk dat verdachten veelal berusten in de opgelegde sanctie. Daarnaast wordt het beeld dat door het instellen van verzet uitstel van executie kan worden gerealiseerd, in de praktijk genuanceerd. Verdachten zijn veelal niet op de hoogte van het feit dat door het aantekenen van verzet de strafzaak minimaal zes maanden langer kan duren. De mogelijkheid bestaat dat verdachten verzet aantekenen om een lagere sanctie te krijgen of om voor vrijspraak te pleiten. Ondanks dat de richtlijnen voor het OM hoger zijn dan de richtlijnen voor de rechter en het feit dat de OvJ een hogere sanctie kan vorderen na het instellen van verzet, houdt de OvJ in beginsel al rekening met de sanctie die de strafrechter zou opleggen. 113 Art. 41, eerste lid, WvSr

49 5.7. Een mislukte executie en de rol van het CJIB In bepaalde situaties wordt na het uitvaardigen van een strafbeschikking de verdachte vooralsnog gedagvaard. Hiervan is sprake als de executie van de strafbeschikking mislukt. Onder een mislukte executie wordt verstaan dat een verdachte bijvoorbeeld de geldboete uit de strafbeschikking niet betaalt of de taakstraf niet uitvoert. Hierbij is een speciale taak weggelegd voor het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB). Als bij een strafbeschikking een geldboete als sanctie is opgenomen, wordt de strafbeschikking verstuurd vanuit het CJIB. Op deze aanschrijving staat de uiterste betaaldatum vermeld. Het CJIB heeft allerlei bevoegdheden tot haar beschikking om betaling van de geldboete af te dwingen als de boete niet of niet tijdig wordt betaald. Allereerst kan het CJIB tot twee keer een aanmaning sturen, waarbij de geldboete bij de eerste aanmaning kan worden verhoogd met 15 en bij de tweede aanmaning met 20% van het bedrag van de geldboete met een minimum van De OvJ kan een dwangbevel uitvaardigen als de verdachte na de tweede aanmaning nog steeds niet betaalt. Het CJIB zal vervolgens een gerechtsdeurwaarder inschakelen om te onderzoeken of verhaal van de geldboete op goederen of inkomen mogelijk is. Is dit niet mogelijk en heeft de verdachte de geldboete inclusief verhogingen nog steeds niet betaald, dan zal de OvJ gijzeling van de verdachte vorderen bij de kantonrechter. De gijzeling kan maximaal worden opgelegd voor zeven dagen per strafbaar feit. Van belang hierbij is dat de gijzeling de betaling van de geldboete niet opheft. Als al deze incassomaatregelen geen baat hebben, zal de verdachte alsnog voor de rechter verschijnen. De cijfers uit het jaarbericht van het CJIB geven de in- en uitstroom aan van de strafbeschikkingen: 2011 Percentage Instroom (binnengekomen strafbeschikkingen) % Uitstroom (totaal) ,6% Uitstroom (strafbeschikking voldaan) ,1% Uitstroom (overig) ,5% Tabel 5.4. Cijfers omtrent de binnengekomen en uitgaande strafbeschikkingen bij het CJIB. (Bron: Cijfers afkomstig van de cijferbijlage jaarbericht 2011 van het CJIB, p )

50 Van alle binnengekomen strafbeschikkingen wordt de geldboete in een kleine 50% daadwerkelijk betaald. Een strafzaak kan ook om andere redenen uitstromen bij het CJIB, wat inhoudt dat de strafzaak tot een einde komt. Een zaak stroomt uit doordat de verdachte overlijdt of door seponering van de strafzaak nadat door de verdachte verzet is ingesteld. 115 Als de executie echter niet leidt tot betaling van de geldboete in de strafbeschikking door de verdachte, dan wordt de zaak overgedragen aan het OM. Het OM vaardigt dan een dagvaarding uit, waardoor de zaak voor de strafrechter komt. Uit de praktijk komt het geluid dat het CJIB niet de bevoegdheden benut die wel tot haar beschikking staan. Het CJIB kan namelijk de geldboete tot twee keer toe verhogen, een deurwaarder sturen en de verdachte laten gijzelen. Als dat allemaal niet mag baten, wordt de strafbeschikking terug overgedragen aan het OM. Als het CJIB dergelijke bevoegdheden meer of beter zou benutten, worden er minder strafzaken overgedragen aan het OM Komen de Duitse knelpunten ook in Nederland voor? Uit de rechtsvergelijking met het Ordnungswidrigkeitenrecht blijken een aantal knelpunten in de Duitse buitengerechtelijke afdoening. Een aantal van deze knelpunten komen ook voor in de Nederlandse buitengerechtelijke afdoening en kunnen deels verklaren waarom er minder gebruik wordt gemaakt van de strafbeschikking. Zowel in Nederland en Duitsland blijkt dat hoe langer het duurt voordat de (straf/boete)beschikking wordt uitgevaardigd, hoe minder verdachten bereid zijn om de sanctie in de beschikking na te komen. Naarmate het tijdsverloop tussen het strafbare feit en de beschikking groter wordt, menen verdachten dat ze wegkomen met het gepleegde strafbare feit. Op deze manier wordt de afschrikwekkende werking die van het strafrecht hoort uit te gaan, teniet gedaan. Daarnaast is het niet of niet voldoende rekening houden met de omstandigheden van het geval zowel in Duitsland als Nederland eveneens een reden om verzet in te stellen. De OvJ is minder goed op te hoogte van de omstandigheden van het geval doordat de strafbeschikking naar het thuisadres van de verdachte stuurt, zonder enige vorm van communicatie. Pas na het instellen van verzet kan de OvJ op de terechtzitting kennis nemen van omstandigheden zoals bijvoorbeeld draagkracht. De andere Duitse knelpunten komen niet voor in de Nederlandse buitengerechtelijke afdoening of daarvan is niet bekend of zij voorkomen in Nederland. 115 Cijferbijlage jaarbericht 2011 CJIB, p

51 5.9. Samenvatting In een aantal situaties wordt aan de verdachte meteen een dagvaarding uitgereikt in plaats van een strafbeschikking uitgevaardigd. Er zijn daarnaast ook veel strafzaken waarin wel een strafbeschikking wordt uitgevaardigd, maar waarbij de executie bijvoorbeeld mislukt. In dergelijke gevallen wordt vooralsnog een dagvaarding uitgereikt. Tot slot zijn er ook veel redenen te noemen waarom verzet wordt ingesteld tegen de strafbeschikking, waardoor de zaak voor de strafrechter komt. Feit blijft dat er nog veel strafzaken voor de strafrechter komen, ongeacht de achtergrond van de strafzaak. Ook spelen de opgekomen knelpunten in Duitsland een rol in de Nederlandse buitengerechtelijke afdoening. In het volgende hoofdstuk wordt gekeken of er voor dergelijke knelpunten een oplossing kan worden gevonden

52 HOOFDSTUK 6 Welke oplossingen kunnen worden aangedragen voor de opgekomen knelpunten in Nederland? Het voorgaande hoofdstuk beschrijft de knelpunten in het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking in Nederland. In dit hoofdstuk worden verscheidene oplossingen voor deze knelpunten aangedragen. Tevens zal elke oplossing in een kritisch daglicht worden geplaatst. Een korte samenvatting zal dienen ter afsluiting van het hoofdstuk Welke oplossingen kunnen voor de knelpunten worden aangedragen? Hoewel er diverse knelpunten zijn gesignaleerd in het gebruik en de toepassing van de strafbeschikking, kan niet voor elk knelpunt een oplossing worden geformuleerd. Zo hoeft er geen oplossing te worden gevonden voor strafzaken die buitengerechtelijk kunnen worden afgedaan maar toch gerechtelijk worden gesanctioneerd, omdat in deze strafzaken met een reden een dagvaarding wordt uitgevaardigd in plaats van een strafbeschikking. Daarnaast is het executeren van een strafbeschikking afhankelijk van de verdachte en de dwangmaatregelen die het CJIB benut. Misschien kunnen meer dwangmaatregelen de executie afdwingen, maar het is de vraag of dit wel gewenst is. Voorts is de combinatie schade en strafbeschikking systeemtechnisch nog niet mogelijk. In de nabije toekomst wordt dit wel mogelijk, waardoor ook hiervoor geen oplossing hoeft te worden geformuleerd. De overige knelpunten houden in meer of mindere mate verband met het instellen van verzet. Er zal daarom met name worden gezocht naar voorstellen om minder kansrijke verzetschriften weg te houden bij de strafrechter. Voorstel 1: De OM-hoorzitting Een mogelijke oplossing om minder kansrijke verzetschriften op te vangen zou het invoeren van een OM-hoorzitting zijn voor alle met strafbeschikkingen gesanctioneerde strafbare feiten. Er bestaat momenteel al een OM-hoorzitting voor strafbeschikkingen waarin een rijontzegging of een taakstraf is opgenomen. Uit de praktijk blijkt dat verdachten eerder geneigd zijn om de strafbeschikking te aanvaarden als de OvJ en de verdachte met elkaar rond de tafel hebben gezeten. De verdachte kan dan zijn kant van het verhaal vertellen en de OvJ kan motiveren waarom de handeling strafbaar is en waarom deze sanctie wordt opgelegd

53 Als het houden van een OM-hoorzitting leidt tot meer acceptatie van de strafbeschikking en er daardoor minder verzetschriften worden ingestuurd, bespaart dat capaciteit bij de strafrechter. Het houden van OM-hoorzittingen voor elke uitgevaardigde strafbeschikking zou dan een mogelijk voorstel kunnen zijn. Op deze manier wordt echter veel capaciteit weggehaald bij het OM, terwijl niet duidelijk is of deze OM-hoorzittingen ook tot een significante stijging zullen leiden van het aantal geaccepteerde strafbeschikkingen. Het blijft gissen naar het eindresultaat. Er is dan eerder sprake van een verschuiving in de werklast dan van een vermindering van de werklast. Voorstel 2: Plea bargaining en vonnisafspraken In het verlengde van de OM-hoorzitting kan ook plea bargaining worden genoemd: een afdoeningsvariant waarbij de OvJ en de verdachte onderhandelen over de mate van schuld en de hoogte van de sanctie. Onder het mom van voor wat hoort wat bekent de verdachte gedeeltelijk schuld en legt de OvJ daaropvolgend een lagere sanctie op. Als er overeenstemming wordt bereikt door beide gelijkwaardige partijen, dan wordt de (straf)beschikking dienovereenkomstig opgelegd. 116 Net zoals bij OM-hoorzittingen wordt er bij plea bargaining zij het in een grotere mate in gesprek getreden met de verdachte. De gedachte is dat verdachten eerder berusten in de strafbeschikking als zij niet alleen hun verhaal kunnen vertellen, maar ook kunnen onderhandelen over de op te leggen sanctie. Dat zou ertoe moeten leiden dat verdachten berusten in de strafbeschikking. Nederland staat negatief tegenover het invoeren van een systeem als plea bargaining. 117 Dat het invoeren van een vorm van plea bargaining om aan de hoge werkdruk in het justitieel apparaat tegemoet te komen niet zomaar terzijde moet worden geschoven, blijkt uit een recent onderzoek van Peters. 118 In dit onderzoek is gekeken naar hoe drie grote landen, waaronder Duitsland, hun rechtssystemen aanpassen door het invoeren van een onderhandelingsjustitie om de capaciteitstekorten terug te dringen. Er wordt hierbij niet gesproken over plea bargaining, maar over vonnisafspraken: dat zijn afspraken tussen het OM, de verdachte en de rechter over de korting op de maximale sanctie in ruil voor een bekentenis. In de onderzochte 116 Brants & Stapert 2004, p Door verscheidene auteurs en de Minister van Justitie is er een negatief standpunt ingenomen over de toepasbaarheid van plea bargaining in Nederland. Zie hierover C.H. Brants & B. Stapert, Voor wat hoort wat: plea bargaining in het strafrecht, Den Haag: Boom 2004 en een brief van de Minister van Justitie Donner, Kamerstukken II , VI, nr Peters Peters is postdoc onderzoeker en docent Strafrecht en Criminologie aan de Rijksuniversiteit Groningen

54 landen worden vonnisafspraken gehanteerd om de overbelasting van het justitieel apparaat te verminderen, waarbij de sanctie als ruilmiddel wordt gebruikt. In Italië is een dergelijke strafkorting niet alleen een compensatie voor het samenwerken met het OM, maar draagt de korting ook bij aan het beter functioneren van de strafrechtspleging. Daarnaast is het in Duitsland redelijk om op deze manier een bekennende verdachte te belonen voor zijn bijdrage aan de opheldering van de zaak en de bespoediging van het strafproces. 119 Hoewel in het buitenland deze koehandel een positieve uitwerking heeft op het strafproces, blijft Nederland vooralsnog geen voorstander. Daarom is destijds besloten de strafbeschikking in te voeren in plaats van plea bargaining. Op die manier kunnen toch relatief lichte strafbare feiten buiten de rechter om worden gesanctioneerd. Peters schiet in zijn onderzoek de Nederlandse strafbeschikking echter volledig af. Er zou sprake zijn van een machtsconcentratie bij het OM, het gebrek aan rechterlijke controle wordt niet voldoende gecompenseerd en de procedure is niet openbaar. Dat de meningen over deze aspecten verdeeld zijn, blijkt uit de beschrijving van het positieve recht van de strafbeschikking in hoofdstuk drie van dit onderzoek. Bijzonder is dat Peters uiteindelijk wel concludeert dat de strafbeschikking naar alle waarschijnlijkheid een efficiëntere afdoeningsvorm is dan vonnisafspraken. Met betrekking tot de rechtswaarborgen scoren de vonnisafspraken beter: een gerechtelijke afdoening met strikte bevoegdheden waarborgen de strafvorderlijke machtenscheiding beter. Opvallend is dat Peters niet concludeert tot invoering van de vonnisafspraken, maar juist de discussie wil openen over dit onderwerp in Nederland. 120 Voorstel 3: Het Duitse model als voorbeeld tussenonderzoek door het OM Voor oplossingen in de buitengerechtelijke afdoening kan ook naar grote broer Duitsland worden gekeken. Uit de voorgaande hoofdstukken blijkt dat in Duitsland het proces van de buitengerechtelijke afdoening anders verloopt dan in Nederland. In het Duitse systeem bestaan er drie lagen van instanties waar de verdachte mee te maken kan krijgen. Het bestuursorgaan (de politie) vaardigt hierbij een boetebeschikking uit voor het gepleegde strafbare feit. Is de verdachte het niet eens met de beschikking, dan kan verzet worden ingesteld bij datzelfde bestuursorgaan. Er wordt dan een nader onderzoek ingesteld, waarbij de verdachte ontlastend bewijsmateriaal mag aandragen. Het bestuursorgaan beslist vervolgens of het bewijs voldoende is om tot een gerechtelijke veroordeling te komen en 119 Peters 2013, paragraaf 4.4. Citaat afkomstig van Peters 2013, paragraaf Peters 2013, paragraaf 5 en

55 handelt daarnaar. Is er voldoende bewijs, dan wordt de zaak doorgegeven aan het OM. Het OM kan daaropvolgend beslissen om de zaak te seponeren, de boetebeschikking in te trekken of om de strafzaak voor te leggen aan de rechter. Het Duitse systeem kan als voorbeeld dienen voor de hervorming van de Nederlandse buitengerechtelijke afdoening. Indien we het Duitse systeem zouden transporteren naar Nederland, zou dat systeem er als volgt uit kunnen zien: de politie is en blijft bevoegd tot de opsporing van strafbare feiten. Deze strafbare feiten worden vervolgens overhandigd aan het OM waarna het OM kan besluiten tot seponering, het uitvaardigen van een dagvaarding of het uitvaardigen van een strafbeschikking. 121 De vervolging van strafbare feiten blijft derhalve ongewijzigd. Het OM vaardigt vervolgens een strafbeschikking uit en deze wordt uitgereikt aan de verdachte. De procedure verandert pas bij het instellen van verzet door de verdachte. Voorheen zou door het aantekenen van verzet de zaak worden voorgeleid aan de strafrechter. In het nieuwe systeem wordt het verzet echter ingesteld bij de desbetreffende OvJ, waarna deze OvJ een beslissing neemt over het verzet. De verdachte moet dan de mogelijkheid krijgen om zichzelf te verdedigen en ontlastend bewijsmateriaal aan te dragen, waarbij hij eventueel wordt bijgestaan door een advocaat. De OvJ kan vervolgens beslissen om de zaak te seponeren, om een nieuwe strafbeschikking uit te vaardigen (met eventueel een lagere sanctie) of om de zaak voor te brengen bij de strafrechter. Op deze manier worden al enkele knelpunten, zoals de wens om te betalen in termijnen, de wens om te worden gehoord en de wens om bij de sanctie rekening te houden met de omstandigheden van het geval, getackeld. Doordat de OvJ een nader onderzoek kan instellen en de verdachte bewijsmateriaal kan aandragen, wordt de zaak op deze manier ook getoetst op de haalbaarheid en de slagingskans. Strafzaken waarin de kans op slagen van het verzet nihil is, worden zo weggehouden bij de strafrechter. De rechter houdt daardoor meer capaciteit over voor kansrijke strafzaken. Het verwezenlijken van een soort hoger beroep bij het OM zou daardoor veel strafzaken kunnen weghouden bij de strafrechter. Op de terechtzitting blijkt vaak dat verzet tegen de strafbeschikking om eenvoudige redenen had kunnen worden voorkomen. Veelgehoorde redenen voor het instellen van verzet zijn om de geldboete in termijnen te kunnen betalen, om rekening te houden met de omstandigheden van het geval en impliciet om verdachte s kant 121 Hierbij wordt geabstraheerd van de bestuurlijke strafbeschikking en de politie strafbeschikking, waarbij respectievelijk door bestuursorganen (zoals gemeenten) en door de politie voor bepaalde strafbare feiten strafbeschikkingen mogen worden uitgevaardigd

56 van het verhaal te vertellen. De OvJ is bevoegd om aan de verdachte de mogelijkheid te geven om de geldboete in termijnen te betalen, de OvJ is hier echter alleen niet van op de hoogte. Hetzelfde geldt voor het rekening houden met de omstandigheden van het geval; de OvJ is hier ook niet van de op hoogte omdat de strafbeschikking kaal wordt opgelegd en naar het thuisadres van de verdachte wordt gestuurd. Tevens willen verdachten graag hun kant van het verhaal vertellen en uitleggen waarom ze juist zo hebben gehandeld of hebben nagelaten om te handelen. Als het impliciet alleen gaat om te worden gehoord, dan kan dit net zo goed plaatsvinden bij het OM als bij de strafrechter. Bij het OM heeft dan de voorkeur, zodat op die manier voor een deel van de strafzaken kan worden voorkomen dat ze bij de strafrechter terecht komen. Dit geldt niet voor strafbeschikkingen waarbij het verplicht is om een OMhoorzitting te houden. Dan kan de OvJ wel in gesprek gaan met de verdachte en kan de verdachte zijn wensen ook kenbaar maken. Het bovenstaande wordt illustratief uitgewerkt in het volgende schema: Schema 6.1. Schematisch overzicht van de nieuwe strafbeschikkingsprocedure

57 Voorstel 4: Selectie aan de deur In het bovenstaande voorstel kan nog een stap verder worden gezet. Uit het vorige voorstel blijkt dat de OvJ alle verzetschriften beoordeeld. In dit voorstel worden de verzetschriften allereerst door de parketsecretaris beoordeeld, waarna een verdeling wordt gemaakt in kansrijke en minder kansrijke verzetschriften. Een oplossing voor de minder kansrijke verzetszaken zou dan selectie aan de deur zijn. Op de arrondissementsparketten wordt dan een parketsecretaris aangesteld om alle binnengekomen verzetschriften te bekijken. Bij verzetschriften zonder motivering kan bij de verdachte eerst een motivering worden opgevraagd, alvorens de parketsecretaris de slagingskans van het verzet beoordeeld. Daarnaast kan bij verzetschriften met motivering de parketsecretaris de slagingskans van het verzet beoordelen, voordat hij besluit om de zaak voor de strafrechter te laten komen. Kansrijke zaken stromen zo door naar de strafrechter, terwijl minder kansrijke zaken terugkomen bij de OvJ voor een nadere beoordeling. Een dergelijk systeem lijkt sterk op het voorgestelde systeem dat is afgeleid van het Duitse systeem. In Duitsland wordt door het bestuursorgaan (de politie) al geoordeeld over haalbaarheid van de strafzaak. Met bovenstaand voorstel wordt dit ook in Nederland ingevoerd, met de parketsecretaris als tussenpersoon. Een groot verschil met voorstel 3 is het doorverwijzen van verzetschriften naar de OvJ of de rechter. In voorstel 3 worden alle verzetschriften voorgelegd aan de OvJ, terwijl in voorstel 4 alleen de minder kansrijke verzetschriften worden voorgelegd aan de OvJ. Schema 6.2. Uitwerking voorstel 3 Schema 6.3. Uitwerking voorstel 4 Om niet op de tenen te trappen van art. 6 EVRM moet toegang tot de rechter wel mogelijk blijven bij minder kansrijke zaken. Dergelijke zaken gaan eerst terug naar de OvJ, waarna de OvJ kan besluiten om de strafbeschikking aan te passen. Als dit echter nog niet tot aanvaarding door de verdachte leidt, kan de OvJ de zaak vooralsnog voor de strafrechter laten komen