Terugmelden, waarom niet? Eindrapport

Transcriptie

1 Terugmelden, waarom niet? Eindrapport auteurs Ko Mies, Tessa van den Berg, Tom Kronenburg, Ton Monasso project versie 1.0 datum 10 januari 2013

2 Managementsamenvatting Het Programma Stelsel van Basisregistraties richt zijn aandacht steeds meer op het in samenhang tot werking brengen van het stelsel van basisregistraties. Het cluster STOUT heeft PBLQ Zenc in dit kader gevraagd onderzoek uit te voeren naar de knelpunten die afnemers in de praktijk ervaren bij het terugmelden op basisregistraties. De hoofdvraag van dit onderzoek is: Welke barrières ervaren afnemers in hun werkprocessen waardoor zij niet of minder terugmelden op de basisregistraties dan potentieel mogelijk en wenselijk is? De hoofdvraag valt uiteen in vier deelvragen: 1. Aan welke condities moet worden voldaan om een afnemer in de praktijk te laten terugmelden? 2. Aan welke condities voor terugmelden wordt niet voldaan in de onderzochte processen? 3. Hoeveel terugmeldingen zijn te verwachten als wel aan alle condities wordt voldaan? 4. Welke mogelijkheden bestaan er om die condities te beïnvloeden? Om deze vragen te beantwoorden zijn in het onderzoek 16 werkprocessen bij diverse afnemers onderzocht. Het gaat om processen waarin de verwachting bestond dat confronterende gegevens aanwezig zijn, zodat gronden voor terugmelden aanwezig kunnen zijn. Binnen deze processen is neutraal in kaart gebracht hoe terugmeldingen plaatsvinden en waarom eventueel minder wordt teruggemeld dan potentieel mogelijk is. De resultaten hiervan zijn vastgelegd in factsheets per onderzocht proces, die in een apart document zijn opgeleverd. Het onderzoek heeft een exploratief karakter. Op basis van de 16 werkprocessen is het niet mogelijk om betrouwbare uitspraken te doen die betrekking hebben op alle werkprocessen van afnemers waarin basisregistratiegegevens worden gebruikt. Wel ontstaat een beeld van barrières die zich bij verschillende organisaties voordoen en waarvan het wegnemen in ieder geval op die organisaties een effect zal hebben. In dit onderzoek is nadrukkelijk rekening gehouden met de stand van zaken en beschikbare relevante kennis binnen eerdere en nog lopende projecten. De onderzoeksopdracht zelf is aanvullend op de overige bekende activiteiten binnen en buiten het stelsel. Aan welke condities moet worden voldaan om een afnemer in de praktijk te laten terugmelden? We hanteren een barrièremodel als conceptueel ordeningskader. -terugmelden verklaren we door de afwezigheid van de juiste condities; of omgekeerd: de aanwezigheid van een of meer door ons onderscheiden 5 barrières: gebruiken: De gegevens worden niet als authentieke gegevens gebruikt of in aanvulling op andere gegevens, of bij confrontatie met andere gegevens prevaleren die andere gegevens. weten: De kennis over de mogelijkheid om terug te melden, en inzicht in de relevante basisregistratie, is niet aanwezig of onjuist. herkennen: De constatering dat een gegeven niet of mogelijk niet juist is, blijft achterwege. willen: Er is geen motivatie, gebaseerd op regels/afspraken, verwachtingen of intrinsieke wil, om terug te melden. Een organisatie geeft intern (nog) geen prioriteit aan terugmelden. kunnen: Er zijn geen (al dan niet elektronische) voorzieningen om de terugmelding te laten plaatsvinden. Het terugmelden kan ook als niet gebruiksvriendelijk worden ervaren.

3 De barrières staan niet in een hiërarchische verhouding tot elkaar. De aanwezigheid van de ene barrière sluit die van een andere niet uit. Zo kan niet gebruiken een rol spelen voor het ene gegevenselement (bijvoorbeeld bedrijfsadres), en niet kunnen voor het andere (bijvoorbeeld het niet kunnen terugmelden op een persoon die nog niet voorkomt in de GBA). In een eerdere versie hadden we ook de barrière niet mogen opgenomen: de juridische basis, inclusief interne regels binnen de organisatie, om terug te melden ontbreekt. We hebben echter geen aanwijzingen gevonden dat deze barrière zich voordoet. Om deze reden hebben we deze barrière uit het model verwijderd. Aan welke condities voor terugmelden wordt niet voldaan in de onderzochte processen? In de vervolganalyse zijn de processen nader geanalyseerd en per proces en per basisregistratie bepaald welke barrières van toepassing zijn. De processen zijn geanonimiseerd, om een algemeen beeld te krijgen. Het gaat niet om de mening over een specifiek werkproces. De meest gebruikte basisregistraties kennen verschillende barrières. Voor de GBA en de NHR komt het vaak voor dat wordt vertrouwd op het belang dat de aanvrager heeft. Het is hier niet altijd duidelijk hoe de organisatie om moet gaan met de afweging tussen zelf terugmelden of dit terugleggen bij de aanvrager. Bij de GBA speelt, dat het ontbreken van terugkoppeling de terugmelder demotiveert. Dit is mede het gevolg van het grote aantal terugmeldingen dat in sommige processen wordt gedaan. Voor de BAG zien we dat in veel werkprocessen nog onvoldoende kennis aanwezig is over het gebruik van de basisregistratie. Het herkennen van afwijkingen is daarmee ook lastig. Bij de NHR speelt dat bij enkele organisaties de perceptie bestaat dat de basiskwaliteit niet goed genoeg is voor hun processen. In hoeverre er daadwerkelijk kwaliteitsproblemen zijn, kon in dit onderzoek niet worden vastgesteld. De belangrijkste barrière is niet willen. Het gaat hier vaak om organisaties die bij een geconstateerde afwijking niet zelf overgaan tot het doen van een terugmelding, maar ervan uitgaan dat de burger of het bedrijf de gegevens laat corrigeren. Zij geven aan dat de aanvrager zelf een belang heeft en vertrouwen daarmee op aanpassing van de gegevens door de aanvrager. Ook wordt aangegeven dat het ontbreken van terugkoppeling op de afhandeling van de melding demotiverend werkt. Organisaties geven soms geen prioriteit aan het terugmelden in zijn algemeenheid of het terugmelden op een specifieke basisregistratie. Dat kan komen doordat men nog bezig is met de aansluiting op of het eerste gebruik van basisregistraties, of doordat de basisregistratiegegevens voor de uitvoering van het proces niet noodzakelijk zijn. herkennen komt ook veel voor. Voor een groot deel gaat het om kenmerken die inherent zijn aan de onderzochte werkprocessen; er vindt bijvoorbeeld geen confrontatie plaats met eigen gegevens of er is geen klantcontact. Verder komt het regelmatig voor dat medewerkers niet in staat zijn te herkennen of de gegevens die in het werkproces worden gebruikt, ook afkomstig zijn uit een basisregistratie. De algemene kennis over basisregistraties (weten) kan er dan wel zijn, maar de informatievoorziening in het proces is niet zodanig dat genoeg zekerheid wordt verkregen over de herkomst van de gegevens. weten is de derde barrière die veel voorkomt. Veelal speelt dat niet zozeer op het niveau van de organisatie, maar weten de uitvoerende medewerkers onvoldoende om terugmeldingen te doen. De implementatie van terugmelden binnen de organisaties is dan nog niet ver gevorderd. De barrières niet gebruiken en niet kunnen spelen een ondergeschikte rol. Bij niet gebruiken gaat het om enkele processen waarin de basisregistratiegegevens niet authentiek worden gebruikt; zij worden makkelijk overschreven door andere gegevens die in het proces naar voren komen. kunnen duidt vooral op onvoldoende gebruiksvriendelijke terugmeldvoorzieningen. Met name in processen waar grootschalig gegevens worden verwerkt en ook vaak gerede twijfel ontstaat, loont het om de inspanning die het kost om

4 een enkele terugmelding te doen, te verkleinen. Daarbij gaat het vooral om de integratie met eigen applicaties van de organisatie. Hoeveel terugmeldingen zijn te verwachten als wel aan alle condities wordt voldaan? Er bestaan grote verschillen in de terugmeldpotentie per werkproces. In enkele processen zijn geen extra terugmeldingen te verwachten, in andere moet het terugmelden nog op gang komen en kan het aantal nieuwe terugmeldingen oplopen tot honderden per jaar. De meeste inschattingen voor groei hebben betrekking op de subject -registraties: GBA en NHR. Dit zijn ook de basisregistraties waar de geïnterviewden de meeste kennis over hebben, al het langst gebruiken en het vaakst op terugmelden. Welke mogelijkheden bestaan er om die condities te beïnvloeden? Wij bevelen zes maatregelen aan, die samenwerking vereisen tussen afnemers, bronhouders, houders van landelijke voorzieningen en andere stelselpartijen, die aangrijpen op de belangrijkste gevonden barrières. Bied duidelijkheid over het omgaan met aanvragersbelang (willen) willen is vaak het gevolg van een belangenafweging. De organisatie is van mening dat de burger of het bedrijf zelf belang heeft bij correcte gegevens en doet daarom geen terugmelding. Dit kan een legitieme afweging zijn, maar door het ontbreken van duidelijke richtlijnen is niet helder hoe organisaties deze afweging moeten maken. De Handreiking Gerede Twijfel voor de GBA gaat wel in op dit punt, maar raakt slechts één basisregistratie, is (nog) niet overal bekend en laat nog steeds enige onduidelijkheid bestaan over hoe organisaties moeten handelen in deze situatie. Een aanpak op stelselniveau ligt voor de hand. Vraagstukken rond het aanvragersbelang spelen in meerdere basisregistraties; het vaakst, maar niet alleen, rond de subjectregistraties GBA en NHR. Daarnaast is het vraagstuk niet beperkt tot specifieke organisaties: elke organisatie die basisregistraties gebruikt in dienstverlenende processen kan met de onduidelijkheid rond het aanvragersbelang worden geconfronteerd. Verhoog het basisregistratiebewustzijn in de uitvoering (herkennen) Het niet herkennen van potentiële terugmeldingen is een belangrijke barrière op het niveau van terugmeldende medewerkers. Zij herkennen niet altijd dat gebruikte gegevens afkomstig zijn uit een basisregistratie, ook al hebben zij wel kennis over basisregistraties in zijn algemeenheid. Verbeter daarom de informatievoorziening van de processen, zodat duidelijk wordt wat de herkomst van de gegevens is. Naarmate gegevens vaker authentiek worden gebruikt, wordt het overigens ook vanzelfsprekender dat zij uit basisregistraties afkomstig zijn. Deze aanbeveling richt zich op individuele afnemers, die verantwoordelijk zijn voor de informatievoorziening van hun eigen processen. Er zijn geen aanwijzingen dat het vraagstuk zich concentreert rondom specifieke basisregistraties. Besteed meer aandacht aan de communicatie naar uitvoerende medewerkers (weten) Een andere barrière die veel voorkomt is niet weten. Dit is over het algemeen het gevolg van niet-adequate implementatie in de organisatie. voor alle medewerkers is duidelijk wat er van hen verwacht wordt. De onduidelijkheid kan ook samenhangen met verwarring over het begrip gerede twijfel. Organisaties zouden meer aandacht moeten besteden aan het ondersteunen van hun medewerkers met werkinstructies of trainingen. Op stelselniveau kan dit worden vergemakkelijkt door standaard-communicatiemateriaal beschikbaar te stellen. Dat verkleint de inspanning die afnemers moeten verrichten om het terugmeldproces goed te implementeren en draagt bij aan de uniformiteit van begrippen en procedures, die op hun beurt de verwerking van terugmeldingen door bronhouders vergemakkelijken. Deze aanbeveling zal vooral effect hebben op werkprocessen waarin relatief weinig wordt teruggemeld. Bij een grotere omvang zal de organisatie zelf meer aandacht en middelen kunnen besteden aan het implementatieproces en loont het voor hen sneller om maatwerk -communicatiemateriaal te ontwikkelen.

5 Stimuleer authentiek gebruik door een zorgvuldig aansluitproces (gebruiken, willen) Een andere barrière is het niet gebruiken door de perceptie van de basiskwaliteit van de gegevens in de basisregistraties. Om die te verbeteren is een goed uitgewerkt aansluitprotocol noodzakelijk. Daarmee kan worden gestimuleerd dat aansluitende organisaties en het aansluiten van organisaties op een natuurlijk moment helpen de kwaliteit te verbeteren. Denk daarbij bijvoorbeeld aan bestandsvergelijkingen bij de start, tussen de basisregistratie en de registraties van de aan te sluiten organisatie. Als organisaties meer belang hebben bij het gebruik van de gegevens, ligt het in de lijn der verwachting dat ook terugmelden meer prioriteit zal krijgen. Deels is hiervoor tijd nodig (aansluiten en wennen aan gebruik gaan nu eenmaal vooraf aan soepel terugmelden), maar zonder dat een werkproces belang heeft bij de gegevens zal het aantal terugmeldingen altijd relatief beperkt blijven. Een goed aansluitproces is een gedeelde verantwoordelijkheid van een registratiehouder en een aansluitende afnemer. Deze aanbeveling richt zich vooral op aansluiting van organisaties die nog geen (authentiek) gebruik maken van een basisregistratie, en heeft daarmee vooral betrekking op de nieuwere (en toekomstige) basisregistraties, inclusief de NHR die nog niet altijd authentiek gebruikt wordt. Communiceer over de afhandeling van de terugmelding (willen) willen hangt vaak samen met het ontbreken van terugkoppeling op de afhandeling van terugmeldingen. Dit is een stelselprobleem, omdat de terugkoppeling interactie vereist tussen de terugmelder en de bronhouder. Een voorziening hiervoor die deze interactie ondersteunt, zou een grote stimulans kunnen zijn in het gebruik. De aanbeveling is het meest urgent voor de GBA. Deze basisregistratie wordt het meest gebruikt en het ontbreken van terugkoppeling heeft soms een demotiverend effect op huidige terugmelders. Verhoog de gebruiksvriendelijkheid van terugmeldvoorzieningen (kunnen) Hoewel het gemak waarmee terugmeldingen gedaan kunnen worden via elektronische voorzieningen niet in veel werkprocessen als barrière naar voren is gekomen, speelt het wel een rol bij een aantal grootschalige processen waar de terugmeldpotentie hoog is. Om terugmelden daar ook grootschalig te kunnen doen, kan het helpen om met name de tijd die nodig is voor het doen van een melding te verkorten. Houd hierin rekening bij het doorontwikkelen van terugmeldvoorzieningen, bijvoorbeeld door ruime mogelijkheden aan te bieden voor interfaces waarmee vanuit de eigen applicaties van organisaties terugmeldingen kunnen worden gedaan. Eventueel kan het lonen om vanuit het stelsel voor een beperkt aantal grootschalige processen voorzieningen te creëren die afwijken van de algemene voorzieningen. Het aantal organisaties dat grootschalig terugmeldt is beperkt; grote uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst zijn het meest gebaat bij een goede integratie van terugmelden in de eigen applicaties.

6 Reflectie De onderzochte organisaties verschillen in de volwassenheid van het gebruik van basisregistraties en het terugmelden. Dat uitte zich ook in het kennisniveau van de geïnterviewden en het gemak waarmee de juiste personen gevonden konden worden. Naarmate de volwassenheid stijgt, neemt het kennisniveau toe. Zo ook het gemak de juiste persoon te vinden. Naarmate de organisatie meer terugmeldervaring heeft, blijken de geïnterviewden vaak over meer detailkennis te beschikken. We hebben daarbij zorgvuldig geprobeerd om feiten (het is zo dat, omdat ) en percepties (ik heb gehoord dat ) van elkaar te scheiden. Goed terugmelden heeft alles te maken met het goed gebruiken van een basisregistratie. Het stimuleren van terugmelden kan niet los worden gezien van de algemene inzet om het belang van basisregistraties voor afnemende processen te verduidelijken en de belangen tussen bronhouder/stelsel en afnemers zoveel mogelijk op één lijn te krijgen. Dat komt bijvoorbeeld naar boven bij binnengemeentelijke terugmeldingen. Medewerkers zijn daarin vaak gemotiveerd om terug te melden. Dat verklaren wij uit de nauwe (organisatorische) band tussen de terugmelder en de basisregistratie. GBA- en BAG-terugmeldingen worden daar ervaren als we helpen onszelf. Het vergroten van de (emotionele) betrokkenheid tussen terugmelder en bronhouder zou dus een mogelijkheid zijn om terugmeldingen te stimuleren. Naarmate een basisregistratie langer bestaat, in meer relevante processen wordt gebruikt en meer terugmeldingen heeft verwerkt, krijgt terugmelden een ander karakter. Wanneer de bulk van de aansluitingen net heeft plaatsgevonden en afnemers nog zoekende zijn om de basisregistratie te integreren in hun werkproces is terugmelden nog ondergeschikt aan andere issues. Als terugmelden een natuurlijker onderdeel van de werkprocessen wordt gaat de vraag van het belang (niet willen) over in de vraag van hoe dan (niet kunnen). Wanneer het gebruik van basisregistraties volwassener is, ontstaat een positieve kwaliteitsimpuls: de kwaliteit van de gegevens in de basisregistratie verbetert, en het aantal terugmeldingen kan daardoor afnemen waardoor de belasting voor alle ketenpartijen vermindert. Het aantal terugmeldingen is moeilijk te normeren. Het is moeilijk vast te stellen wat veel of weinig is en of dit goed of slecht is. Terugmelden is immers een middel om de kwaliteit van de gegevens te verbeteren en geen doel op zich.

7 Inhoudsopgave 1. Inleiding Achtergrond en doel Vraagstelling Deelvragen Relatie met overige projecten 5 2. Condities voor terugmelden: barrièremodel terugmelden Analyse per basisregistratie Analyse per barrière Potentie van meer en beter terugmelden Aanbevelingen Reflectie Proces Uitkomsten 21 Betrokken personen 24 Geïnterviewden voor validatie barrièremodel 24 Geïnterviewden werkprocessen 24 Begeleidingscommissie 25 Expertise 25 Bestudeerde documentatie 26

8 1. Inleiding 1.1 Achtergrond en doel Het Programma Stelsel van Basisregistraties verlegt zijn aandacht steeds meer van het creëren van een stelselaanbod naar het tot werking brengen van het in samenhang werkend stelsel. Het cluster STOUT werkt daarom aan het structureel beter zicht krijgen op het concrete gebruik van het stelsel van basisregistraties. Daarmee kan beter worden ingespeeld op informatiebehoeften bij gebruikers van de basisregistraties. Ook kunnen eventuele knelpunten van gebruikers worden opgelost. Het traject Afnemersvraagstukken Terugmelden moet inzicht geven in de vraagstukken en knelpunten waarmee gebruikers van basisregistraties worden geconfronteerd bij het terugmelden van mogelijke onjuistheden in basisregistraties. De afnemersspecifieke kant van het terugmelden staat centraal. Dit onderzoek gaat niet over knelpunten met het (niet kunnen) gebruiken van de technische voorzieningen (DigiMelding) die in stelselverband worden ontwikkeld. Ook het verwerken van terugmeldingen door de bronhouders is geen onderdeel van dit onderzoek. Het cluster STOUT heeft PBLQ Zenc gevraagd onderzoek uit te voeren naar de knelpunten die afnemers in de praktijk ervaren bij het terugmelden op basisregistraties. Dit rapport is de weerslag van dat onderzoek, dat heeft plaatsgevonden in de periode september-november Vraagstelling De hoofdvraag van dit onderzoek is: Welke barrières ervaren afnemers in hun werkprocessen waardoor zij niet of minder terugmelden op de basisregistraties dan potentieel mogelijk en wenselijk is? We lichten de belangrijkste termen kort toe. Met barrières bedoelen we condities die een afnemer ervan kan weerhouden om in een concreet geval tot terugmelding over te gaan. In het onderzoek hebben we een model ontwikkeld dat de verschillende soorten condities ordent. Met afnemers bedoelen we organisaties die gegevens betrekken uit de basisregistraties voor gebruik in bepaalde processen 1. Terugmelden duidt op de feitelijke handeling van een afnemer: het terugkoppelen van gegevens over de inhoud van een basisregistratie aan de bronhouder. Onder basisregistraties verstaan we de registraties die operationeel waren bij de start van het onderzoek: GBA, NHR, BAG, BRT, BRK, BRV, BRI en WOZ. 1 Hiermee sluiten we aan op de definitie zoals die gehanteerd wordt door het Stelselinformatiepunt. 2 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

9 In het onderzoek zijn we met een selectie van 20 werkprocessen gestart. Deze selectie is vastgesteld samen met de begeleidingscommissie. Het gaat om processen waarbij werd verwacht dat zij zich lenen voor het doen van terugmeldingen, hoofdzakelijk omdat er constateringen kunnen worden gedaan op basis van eigen informatie. Om verschillende redenen is het niet mogelijk gebleken bij alle werkprocessen toegang te krijgen voor verdiepend onderzoek (zie Reflectie). Uiteindelijk zijn 16 werkprocessen (zie onderstaande tabel) bij afnemers in de diepte onderzocht. Het al dan niet verplichte gebruik van gegevens uit basisregistraties en/of een verplichting tot terugmelden waren geen (centraal) criterium bij de selectie van werkprocessen. Wel staan het daadwerkelijke gebruik en het terugmelden centraal, niet de wettelijke verplichting daartoe. In de mix van processen is gezorgd voor een spreiding tussen Manifestpartijen (10 processen), gemeenten (3 processen) en overige afnemers (3 processen). Ook is rekening gehouden met voldoende variëteit in de gebruikte basisregistraties. Nummer Organisatie Werkproces Manifestpartijen 1 Agentschap NL Verlenen fiscale regelingen 2 Agentschap NL Verlenen stimuleringssubsidies 3 Belastingdienst Controleren recht op hypotheekrente-aftrek 4 Belastingdienst Vaststellen aanslag erfbelasting 5 CJIB Afhandelen bezwaarschriften voor product Mulder 6 CJIB Innen boetes voor product Mulder 7 Dienst Regelingen Mineralenboekhoudingsregister/ melkrechtenregistratie 8 Dienst Regelingen Subsidieaanvragen 9 DUO Controle inkomensgegevens ouders 10 DUO Controle uitwonende studenten (fraude-onderzoek) Gemeenten 11 Gemeente 's-hertogenbosch Horeca-exploitatievergunning 12 Gemeente 's-hertogenbosch Inning gemeentebelastingen 13 Gemeente Weert Fraudeopsporing WWB Overige organisaties 14 Omgevingsdienst West-Holland Handhaven omgevingsvergunning 15 Raad voor de Rechtsbijstand Aanvraag toevoeging 16 SNG / GGN Beslagleggingen Binnen elk van de processen is neutraal in kaart gebracht in hoeverre terugmeldingen plaatsvinden en wat de redenen zijn voor eventueel minder terugmelden dan potentieel mogelijk is. 3 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

10 Het onderzoek heeft een exploratief karakter. Op basis van de 16 werkprocessen is het niet mogelijk om betrouwbare uitspraken te doen die betrekking hebben op alle werkprocessen van afnemers waarin basisregistratiegegevens worden gebruikt. Wel ontstaat een beeld van barrières die zich bij verschillende organisaties voordoen en waarvan het wegnemen in ieder geval op die organisaties een effect zal hebben. 1.3 Deelvragen De hoofdvraag valt uiteen in vier deelvragen: Deelvraag 1: Aan welke condities moet worden voldaan om een afnemer in de praktijk te laten terugmelden? Bij vier afnemers hebben we onderzocht hoe de afweging tot terugmelden tot stand komt. Daarmee hebben we het barrièremodel van PBLQ Zenc aangescherpt en gevalideerd. Dat model was vervolgens de basis voor de interviewopzet die is gebruikt in het onderzoeken van de volgende deelvraag. Tussentijds is het model besproken met de begeleidingscommissie en na afloop van alle interviews is het nogmaals aangescherpt. Het uiteindelijke model is opgenomen in hoofdstuk 2. Ook hebben we een korte bureaustudie uitgevoerd en enkele achtergrondgesprekken gevoerd om meer zicht te krijgen op de al bestaande ervaringen met (niet-)terugmelden. De bronnen zijn benoemd in de bijlage. Deelvraag 2: Aan welke condities voor terugmelden wordt niet voldaan in de onderzochte processen? In het onderzoek hebben we met interviews onderzocht in hoeverre in 16 werkprocessen (niet) aan deze condities voor terugmelden is voldaan, en wat de redenen daarvoor zijn. Het onderscheid in vijf condities helpt om de werkelijke reden(en) voor niet-terugmelden te achterhalen. De verklaring ligt vaak in een samenspel van deze condities. Het wegnemen van een barrière (bijvoorbeeld weten ) leidt daarom nog niet automatisch tot meer terugmeldingen. We hebben om deze reden in de interviews doorgevraagd en de ervaren barrières dieper geanalyseerd. De analyse en controle op dieperliggende oorzaken is uitgevoerd aan de hand van het barrièremodel. Bij de onderzochte organisaties is meestal gesproken met een proceseigenaar of een medewerker die aansluiting op en het gebruik van basisregistraties in portefeuille had. Het bleek niet altijd mogelijk om een proceseigenaar te vinden of voor dit onderzoek te interesseren. We hebben gezocht naar medewerkers/managers met voldoende overzicht over de (werk)processen en inzicht in de terugmeldpraktijk. Door vooraf de interviewopzet en projectflyer toe te sturen waren de geïnterviewden goed in staat onze vragen te beantwoorden en in de diepte het inzicht te verschaffen dat wij zochten. Daar waar het interview nog onduidelijkheden opleverde is door betrokkenen op ons verzoek nog nader onderzoek in de eigen organisatie gedaan en zijn de antwoorden alsnog aan ons doorgegeven. Op deze manier was het mogelijk in de gegeven tijd en met een overzichtelijke inspanning van de onderzochte organisaties tot adequate antwoorden te komen. Als extra zekerheid zijn de factsheets zoveel als mogelijk door meerdere medewerkers per proces gevalideerd. Na deze validatieslagen is door de onderzoekers nog een kleine redactieslag gemaakt om de factsheets onderling beter vergelijkbaar te maken en de onderbouwing en betekenis van uitspraken te verduidelijken. 4 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

11 Deelvraag 3: Hoeveel terugmeldingen zijn te verwachten als wel aan alle condities wordt voldaan? Binnen de onderzochte werkprocessen is een inschatting gemaakt van de aantallen terugmeldingen die verwacht kunnen worden als alle barrières zijn weggenomen. De mogelijkheid tot en precisie van de schatting zijn afhankelijk van het aantal en de aard van de aanwezige barrières. Hoe minder barrières er zijn, hoe meer ervaring de organisatie al heeft met terugmelden binnen haar eigen processen en hoe meer informatie er beschikbaar is om een goede inschatting te kunnen maken over het terugmeldpotentieel. Deelvraag 4: Welke mogelijkheden bestaan er om die condities te beïnvloeden? We doen aanbevelingen die erop gericht zijn om de belangrijkste barrières voor terugmelden weg te nemen of te verzachten. 1.4 Relatie met overige projecten Recent zijn meerdere onderzoeken en verbeterprojecten van start gegaan die een relatie hebben met terugmeldingen binnen het stelsel van basisregistraties. In dit onderzoek is waar mogelijk rekening gehouden met de stand van zaken en beschikbare relevante kennis binnen die projecten. De onderzoeksopdracht zelf is daarmee nadrukkelijk aanvullend op de overige activiteiten binnen en buiten het stelsel. Rondom de terugmeldvoorzieningen lopen er bij ICTU projecten rond het beproeven van Digimelding 1.2 (Evaluatierapport praktijkproef Digimelding 1.2, Een beproeving of een fluitje van een cent?) en het realiseren van Digimelding 2.0. Deze voorzieningen zijn erop gericht om het terugmelden te ondersteunen met software en/of procedure-afspraken. Digimelding is gericht op het mogelijk maken van terugmeldingen op alle basisregistraties. De verwerking van terugmeldingen op basisregistraties heeft de aandacht van meerdere partijen. Agentschap BPR heeft een aantal GBA-roadshows georganiseerd waarin gemeenten en afnemers met elkaar in contact zijn gebracht. Zij is ook bezig met de uitbreiding van de ontwikkeling van de kwaliteitsmonitor GBA en reisdocumenten, waarin uitgebreid aandacht wordt besteed aan de gemeentelijke rol in het terugmeldproces. KING is bezig met het uitwerken van referentieterugmeldprocessen als onderdeel van de impactanalyse op het binnengemeentelijk gebruik van basisregistraties. Ten slotte zijn er onderzoeken en communicatie-activiteiten op het gebied van het gebruik van basisregistraties. Het gaat onder andere om de Dag van het GBA-gebruik (oktober 2011) en een onderzoek in opdracht van het cluster STOUT ( meer naar de bekende weg vragen, Sira Consulting, december 2012) naar indieningsvereisten in relatie tot het niet-gebruik basisregistraties. Daarnaast bestaat het Stelselinformatiepunt, dat het gebruik probeert te stimuleren door kennis over het stelsel toegankelijk te maken. 5 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

12 2. Condities voor terugmelden: barrièremodel Deelvraag 1: Aan welke condities moet worden voldaan om een afnemer in de praktijk te laten terugmelden? In het onderzoek beantwoorden wij de vraag welke barrières afnemers ervaren voor het niet of minder dan mogelijk terugmelden. Als conceptueel ordeningskader hanteren we daarbij een barrièremodel. Voordat een afnemer overgaat tot een terugmelding, moet aan een aantal condities zijn voldaan. -terugmelden verklaren we door de afwezigheid van de juiste condities; of omgekeerd: de aanwezigheid van barrières. Dit barrièremodel hebben we in een expertsessie, met hulp van achtergrondgesprekken en met interviews aangescherpt en gevalideerd. We onderscheiden in relatie tot basisregistraties vijf barrières die een terugmelding kunnen verhinderen. 1. gebruiken: De gegevens uit de basisregistraties worden wel gebruikt in het proces, maar niet als authentieke gegevens. De basisregistratiegegevens worden in aanvulling op andere gegevens gebruikt, of bij confrontatie met andere gegevens prevaleren die andere gegevens. Een voorbeeld daarvan is dat basisregistratiegegevens worden gebruikt om een formulier vooraf in te vullen, maar dat afwijkingen vrijwel probleemloos worden geaccepteerd. 2. weten: De kennis over de mogelijkheid om terug te melden, en inzicht in de relevante basisregistratie, is niet aanwezig of onjuist. Denk hierbij bijvoorbeeld aan interne communicatie, werkinstructies of opleidingen binnen de organisatie. Het gebrek aan kennis over terugmelden kan ook samenhangen met een gebrek aan kennis over het gebruik van basisregistraties. 3. herkennen: De constatering dat een gegeven niet of mogelijk niet juist is, blijft achterwege. Dit valt uiteen in drie delen. Ten eerste kan het zijn dat in het werkproces geen basisregistratiegegevens worden geconfronteerd met andere (gelijksoortige) gegevens. Die andere gegevens kunnen afkomstig zijn van andere organisaties of een eigen constatering 2 als bron hebben. In het eerste geval zal minder snel overgegaan worden tot terugmeldingen. De tweede barrière voor herkennen is dat de basisregistratie- en de andere gegevens wel conflicteren, maar dat het verschil niet wordt opgemerkt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als er geen menselijke interventie aan te pas komt en systemen niet zijn geconfigureerd om de verschillen te signaleren of te duiden. Ten derde kan het zijn dat de afwijking niet leidt tot gerede twijfel. De eerste variant daarvan is dat de twijfel niet sterk genoeg is. Als een poststuk bijvoorbeeld tweemaal retour moet komen voordat sprake is van gerede twijfel over de juistheid van het postadres, maar de organisatie zelden meer dan een poststuk per jaar verstuurt, zullen er weinig terugmeldingen plaatsvinden. De tweede variant is dat het 2 We sluiten met dit begrip aan op de Handreiking gerede twijfel voor afnemers van GBA-gegevens. 6 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

13 basisregistratiegegeven en het eigen gegeven semantisch niet voldoende overeenkomen om de mate van afwijking goed te kunnen beoordelen; denk aan het verschil tussen een correspondentie- en woonadres. 4. willen: Er is geen motivatie, gebaseerd op regels/afspraken, verwachtingen of intrinsieke wil, om terug te melden. Ten eerste kan de indruk bestaan dat het algemeen nut niet is gediend met terugmelden. Dat kan het geval zijn als er weinig vertrouwen is in een goede afhandeling van de melding. Ook kan het zijn dat bijzondere belangenafwegingen meespelen; denk aan een opsporingsdienst die over contrainformatie beschikt, maar die het omwille van een onderzoek nog niet prijs wil geven om het betrokken bedrijf niet te alarmeren. Een andere reden kan zijn dat de organisatie vindt dat de burger of het bedrijf aan zet is om de fout te herstellen, vooral als het wegnemen van de fout in zijn/haar belang is. Ten tweede kan de organisatie redeneren vanuit haar eigen belang en constateren dat die niet is geholpen met terugmelden. Er wordt dan een disbalans gevoeld tussen de ervaren of verwachte baten en lasten. Als een organisatie intern (nog) geen prioriteit geeft aan terugmelden, scharen we dat onder deze barrière, omdat dat te maken heeft met het (relatieve) belang dat de organisatie toekent aan terugmelden. 5. kunnen: Er zijn geen (al dan niet elektronische) voorzieningen om de terugmelding te laten plaatsvinden 3. Denk hierbij bijvoorbeeld aan functionaliteiten in bedrijfsprocessystemen. Een bijzondere variant is het ontbreken van een object om op terug te melden 4. Het terugmelden kan ook als niet gebruiksvriendelijk worden ervaren. De barrières staan niet in een bepaalde hiërarchische verhouding tot elkaar. De aanwezigheid van de ene barrière sluit die van een andere namelijk niet uit, op het niveau van werkprocessen. Zo kan niet gebruiken een rol spelen voor het ene gegevenselement (bijvoorbeeld bedrijfsadres), en niet kunnen voor het andere (bijvoorbeeld het niet kunnen terugmelden op een persoon die nog niet voorkomt in de GBA). In een eerdere versie van het barrièremodel hadden we ook de barrière niet mogen opgenomen. Daarbij ging het erom dat de juridische basis, inclusief interne regels binnen de organisatie, om terug te melden ontbreekt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan conflicterende wetgeving en autorisaties die niet goed aansluiten op het werkproces. We hebben in de onderzochte werkprocessen echter geen aanwijzingen gevonden dat deze barrière zich voordoet. Om deze reden hebben we deze barrière uit het model verwijderd. In het onderzoek hebben we allereerst het barrièremodel gevalideerd met afnemers die wel (relatief veel) terugmelden. Vervolgens hebben we door deze bril gekeken naar verschillende werkprocessen, waarin vermoedelijk te weinig wordt teruggemeld. Dit levert inzichten over knelpunten per barrière en per basisregistratie, die het aangrijpingspunt zijn voor aanbevelingen. 3 Knelpunten met betrekking tot DigiMelding vallen buiten scope, maar we registreren deze wel wanneer dit de reden is dat afnemers niet terugmelden. 4 Die situatie kan zich voordoen als er een melding plaatsvindt op een object of subject dat nog niet voorkomt in een basisregistratie, bijvoorbeeld over een persoon die niet is geregistreerd in de GBA. 7 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

14 NIET terugmelden gebruiken weten (algemeen) herkennen (concreet geval) willen kunnen Er worden geen basisregistratiegegevens gebruikt de kennis hebben over de mogelijkheid om terug te melden, en inzicht in de relevante basisregistratie is afwezig constateren dat een gegeven niet of mogelijk niet juist is Er is geen motivatie, gebaseerd op regels/afspraken, verwachtingen of intrinsieke wil, om terug te melden Er zijn geen bedrijfsvoorzieningen om de terugmelding te laten plaatsvinden Alleen als aan alle voorwaarden voldaan wordt, zal een organisatie terugmelden 8 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

15 3. -terugmelden Deelvraag 2: Aan welke condities voor terugmelden wordt niet voldaan in de onderzochte processen? Tijdens de interviews zijn vragen gesteld om vast te stellen of en zo ja welke barrières gevoeld worden. Daarbij zijn we dicht bij de beleving van de geïnterviewde gebleven. We hebben doorgevraagd om vast te stellen wat de concreet vast te stellen redenen voor (niet)terugmelden waren. In de vervolganalyse heeft het projectteam de processen nader geanalyseerd en op basis van de factsheets per proces en per basisregistratie bepaald welke barrières van toepassing zijn. Het barrièremodel is daarbij consistent toegepast. De processen zijn voor deze meta-analyse geanonimiseerd, omdat het erom gaat een algemeen beeld te krijgen. Het gaat er hier niet om de mening van de onderzoekers over een specifiek werkproces weer te geven. De tabel op de volgende laat het totaal overzicht zien van de barrières in verschillende processen naar de gebruikte basisregistratie. In de tabel is in de eerste kolom het (geanonimiseerde) proces aangegeven. In de tweede kolom is de betrokken basisregistratie aangegeven. In de derde kolom is weergegeven of er wel of niet wordt teruggemeld voor de betreffende combinatie van werkproces en basisregistratie. Vervolgens zijn de van toepassing zijnde barrières weergegeven; een gekleurd vakje betekent dat de barrière naar de mening van de onderzoekers van toepassing is. Het is uiteraard ook mogelijk dat er geen barrières zijn. 5 5 In één geval wordt er niet teruggemeld maar zijn er ook geen barrières (proces A, BAG). In dat proces heeft de BAG een beperkte rol en is tot dusver geen gerede twijfel geconstateerd. Dat sluit echter niet uit dat dat wel kan voorkomen; afwijkingen zouden wel herkend worden. 9 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

16 Basisregistratie Proces Terugmeldingen? Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen willen BAG A nee GBA A ja x NHR A nee x x BAG B ja x x x GBA B ja x x x x WOZ B ja x x x GBA C nee x NHR C nee x BAG D nee x GBA D nee x NHR D nee x BAG E ja x x BRV E ja x x GBA E ja x GBA F ja GBA G ja x NHR G nee x x BRK H nee x BRV H ja x x x GBA H ja x x NHR H ja x BAG I ja x x x BRI I ja x x BRK I ja x x x GBA I ja x x x x WOZ I ja x x x GBA J nee x NHR J ja x BRI K nee x BAG L ja x x BRK L ja GBA L ja NHR L nee x BAG M nee x NHR M nee x BRI N ja GBA N ja x x GBA O nee x NHR O nee x GBA P nee x NHR P ja x kunnen 10 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

17 In het vervolg van dit hoofdstuk geven wij een analyse van de barrières per gebruikte basisregistratie. De GBA komt in veel processen voor. Daarom is de analyse voor de GBA uitgesplitst in werkprocessen waarbij wel en niet wordt teruggemeld. Ter illustratie van onze waarnemingen geven wij korte citaten uit de fact sheets. Deze dienen ook de sfeer te schetsen rond de ervaren barrière. Vervolgens geven we de analyse weer per ervaren barrière, waarna wij onze totale analyse toelichten als antwoord op de gestelde deelvraag. 3.1 Analyse per basisregistratie De meest gebruikte basisregistraties kennen verschillende barrières. Voor de GBA en de NHR is het vertrouwen op het aanvragersbelang veelvoorkomend. Hoe de organisatie om moet gaan met de afweging tussen zelf terugmelden of overlaten aan de aanvrager is niet altijd duidelijk. Bij de GBA speelt, mede vanwege het grote aantal terugmeldingen dat in sommige processen wordt gedaan, dat het ontbreken van terugkoppeling de terugmelder demotiveert. Voor de BAG zien we dat in veel werkprocessen nog onvoldoende kennis aanwezig is over het gebruik van de basisregistratie, waarmee ook het herkennen van afwijkingen lastig is. Bij de NHR speelt dat enkele organisaties van mening zijn dat de basiskwaliteit niet goed genoeg is voor hun processen. GBA: processen waarin niet wordt teruggemeld Gegevens uit de GBA worden gebruikt in 14 van de onderzochte processen. In 5 van deze processen komt het voor dat er in het geheel niet wordt teruggemeld. willen komt in 3 processen voor als barrière. Het belang bij een correcte registratie ligt dan bij de aanvrager en niet bij de organisatie die het proces uitvoert. De organisatie doet bij de constatering van afwijkende gegevens geen terugmeldingen. De organisatie legt de verantwoordelijkheid voor de correctie van de gegevens in de registratie terug bij de aanvrager. herkennen is in 2 van deze processen een barrière. Dit wordt veroorzaakt doordat er in het proces geen eigen confrontatie met andere gegevens of de werkelijkheid voorkomt. Signalen over eventuele onjuistheden komen vrijwel nooit vanuit medewerkers uit het primaire proces zelf. Zij herkennen mogelijke onjuistheden meestal niet, met name doordat zij geen gegevens uit verschillende registraties hoeven, kunnen of weten te vergelijken. Basisregistratie Proces Terugmeldingen? Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen GBA C nee x GBA D nee x GBA J nee x GBA O nee x GBA P nee x willen kunnen 11 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

18 GBA: processen waarin wel wordt teruggemeld In 9 processen waarin wel wordt teruggemeld, maar minder dan mogelijk, zien we als barrières niet willen, niet herkennen, niet weten en niet kunnen. Het niet willen is het gevolg van prioriteiten van het management die ook samenhangen met de belangenafwegingen (de burger of het bedrijf heeft zelf belang bij correcte gegevens) die gemaakt worden in de organisatie. Terugmelden heeft op dit moment geen prioriteit van het management. Ook het niet krijgen van goede terugkoppeling over het vervolg op een terugmelding leidt tot niet willen. Het geeft de organisatie geen inzicht in het belang van terugmelden. Ook het ontbreken van een terugkoppeling over de afhandeling demotiveert medewerkers om terug te melden. Daarnaast is de gebruiksvriendelijkheid van de terugmeldmogelijkheden van belang: niet kunnen. Het is opvallend dat in deze processen waarin toch al sprake is van terugmelden de barrières ook niet herkennen en niet weten voorkomen. Deze organisaties zijn zich erg bewust van het terugmelden, maar hebben dat nog niet volledig in de processen geïmplementeerd. Het bewustzijn van het belang van terugmelden is wel een goede voedingsbodem voor verbetering. Basisregistratie Proces Terugmeldingen? Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen willen GBA A ja x GBA B ja x x x x GBA E ja x GBA F ja GBA G ja x GBA H ja x x GBA I ja x x x x GBA L ja GBA N ja x x kunnen BAG: niet weten belangrijkste barrière In 7 van de door ons onderzochte processen wordt de BAG gebruikt. In 3 processen wordt niet teruggemeld. De belangrijkste barrière voor terugmelden naar de BAG blijkt niet weten (5 keer). Naar onze mening heeft dat vooral ook te maken met de relatief nieuwe BAG, waarmee de (potentiële) gebruikers nog (te) weinig bekend zijn. willen is daaraan gerelateerd. De prioriteit ligt bijvoorbeeld bij het aansluiten op en gebruiken van de registratie, en nog niet bij het inrichten van het terugmeldproces. herkennen vindt zijn grond in het feit dat in de processen soms moeilijk te achterhalen is wat de herkomst van gegevens is. Als niet duidelijk is of de BAG afzender is van gegevens, zullen afwijkingen van die gegevens niet tot een terugmelding op de BAG leiden. Medewerkers in het primaire proces weten niet altijd dat zij constateringen van eventuele onjuistheden moeten melden, of weten niet goed op welke (basis)registratie zij moeten terugmelden. 12 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

19 Basisregistratie Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen BAG A nee BAG B ja x x x BAG D nee x BAG E ja x x BAG I ja x x x BAG L ja x x BAG M nee x willen kunnen NHR: niet willen belangrijkste barrière De NHR is van toepassing in 10 van de door ons onderzochte processen. In 7 processen wordt niet teruggemeld. De belangrijkste barrière is niet willen. De basiskwaliteit van de gegevens is door geïnterviewden enkele keren genoemd als een obstakel voor enerzijds gebruik en anderzijds het terugmelden. Daarmee is in ieder geval de perceptie van deze kwaliteit een obstakel. In deze analyse kunnen we niet nagaan hoe de objectieve kwaliteit van de gegevens is. Ook hier ligt het belang in de processen vooral bij de aanvrager en niet bij de organisatie. Daardoor is terugmelden voor de organisaties niet van (groot) belang. De kwaliteit blijft mede hierdoor natuurlijk ook achter. Proces Terugmeldingen? Basisregistratie Proces Terugmeldingen? Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen NHR A nee x x NHR C nee x NHR D nee x NHR G nee x x NHR H ja x NHR J ja x NHR L nee x NHR M nee x NHR O nee x NHR P ja x willen kunnen 13 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?

20 BRI: niet willen belangrijkste barrière In 3 van de door ons onderzochte processen zijn gegevens uit de BRI van toepassing. Het belang bij de juistheid van deze gegevens ligt vooral bij de aanvrager (burger of bedrijf), en de organisatie legt de verantwoordelijkheid voor het aanpassen (terugmelden) daar soms ook terug. hanteert daarnaast het uitgangspunt dat in de eerste plaats de aanvrager zelf belang heeft bij de juistheid van gegevens in de basisregistraties: de aanvrager doet immers een financieel beroep op Basisregistratie Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen BRI I ja x x BRI K nee x BRI N ja willen kunnen BRK In de door ons onderzochte processen komt de BRK maar beperkt voor. Er zijn weinig overeenkomsten in het terugmelden op de BRK tussen de processen. Enkele keren is opgemerkt dat de BRK-basiskwaliteit hoog is. Deels is dat naar ons idee het gevolg van het feit dat de BRK (administratieve werkelijkheid) voor een deel de juridische werkelijkheid (aktes) beschrijft. Ook als de inhoud van de aktes niet klopt, betekent dat nog niet dat de inhoud van de BRK niet klopt. De bronhouder van de BRK is, anders dan bij bijvoorbeeld de GBA in relatie tot de burgerlijke stand of de BRV in relatie tot kentekenbewijzen, niet dezelfde als degene die zich bezighoudt met de inhoud van de aktes. Proces Terugmeldingen? Basisregistratie Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen BRK H nee x BRK I ja X x x BRK L ja willen kunnen BRV: niet weten en niet willen belangrijkste barrières In 2 van de door ons onderzochte processen wordt de BRV gebruikt. Als barrières voor terugmelden komen voor: niet weten en niet willen. Onze inschatting is dat deze barrières vooral te maken hebben met het belang dat de organisaties en medewerkers zien in het terugmelden. Dit belang is klein omdat het vaak gaat over individuele probleemgevallen, waarin het gegeven uit de BRV van ondergeschikt belang is (processpecifiek). Proces Terugmeldingen? Basisregistratie Proces Terugmeldingen? Welke barrières zijn van toepassing? gebruiken weten herkennen willen BRV E ja x x BRV H ja x x x kunnen 14 / 25 Versie januari 2013 PBLQ Zenc - Terugmelden, waarom niet?