Een waardevol beleidsinstrument

Transcriptie

1 h gemeente Hardinxveld-Giessendam Een waardevol beleidsinstrument Nota subsidiebeleid - uitvoering van de algemene kaders Wethouder: T. Sluimer Portefeuillehouder Welzijn Auteur: drs. C. Richter Beleidsmedewerker Maatschappelijke Aangelegenheden Afdeling Beleid, Ontwikkeling en Ondersteuning Versie: 15 oktober 2008

2 1. Inleiding De startnotitie Naar een nieuw subsidiebeleid is op 29 mei 2008 vastgesteld door de raad. Hiermee heeft de raad het college de opdracht gegeven het subsidiebeleid verder uit te werken. Deze beleidsnota is het vervolg hierop. De nieuwe subsidieverordening treedt in werking op 1 januari 2009, evenals deze Nota subsidiebeleid. De nota geeft een toelichting op de Algemene subsidieverordening Hardinxveld-Giessendam. Er wordt ingegaan op het onderscheid tussen subsidiesoorten. De komende periode wordt gewerkt aan een toepassing van de categorieën op de huidige subsidieontvangende instellingen. 2. Juridische grondslag De basis voor de subsidie ligt vast in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij wettelijk voorschrift (oftewel de Algemene subsidieverordening) kan de raad bepaalde artikelen wel of niet van toepassing verklaren (bijvoorbeeld administratieve eisen). Hierin zit de lokale ruimte voor de invulling van het subsidiebeleid. Vooral hoofdstuk 4 van de Awb gaat over subsidieverstrekking en is daarmee op de Algemene subsidieverordening (Asv) van toepassing. De Awb is bindend voor de subsidieverordeningen van gemeenten. Het monumentenbeleid valt niet onder de Asv. In het najaar van 2008 wordt gestart met de aanpassing van de Subsidieverordening Gemeentelijke monumenten. Bij het opstellen van de Asv is rekening gehouden met de rechtmatigheidstoets. Rechtmatig handelen wil zeggen dat de overheid alle geldende regels in acht neemt en dienovereenkomstig handelt. Een probleem deed zich daarom voor wanneer een instelling een aanvraag te laat indient, en er in de Asv geen afwijkingsmogelijkheden zijn. Er zijn daarom ruimere indieningstermijnen in de nieuwe Asv gesteld, met de mogelijkheid hiervan af te wijken. Waar nodig zijn artikelen uit de Awb wel of niet van toepassing verklaard (bijv. artikelen 4:28 en 4:37 Awb). 3. Beleidsdoelen Het subsidiebeleid is een instrument, om gemeentelijke doelstellingen te bereiken. Daarom is het van belang in kaart te brengen wélke doelen de gemeente zich stelt. Wanneer activiteiten buiten het gemeentelijke beleid vallen, worden deze niet gesubsidieerd (zie artikel 5, eerste lid en artikel 7, tweede lid van de Asv). In 2007 is de nota Volksgezondheid vastgesteld. Naar verwachting wordt de beleidsnota Jeugd in 2008 vastgesteld. Het cultuurbeleid en sportbeleid zullen later volgen. Hierin wordt de grondslag gegeven om te subsidiëren: welke gemeentelijke doelstellingen moeten bereikt worden door de inzet van subsidiegelden? Invulling beleidsregels In de beleidsregels stelt het college de verdeelcriteria vast en de verplichtingen die tegenover de subsidie staan. Voorbeeld: het is mogelijk om in een subsidieaanvraag nadrukkelijk te vragen naar het overleg dat bijvoorbeeld de bibliotheek heeft gevoerd met andere partijen, zoals de scholen. Dit overleg kan zelfs worden opgenomen als subsidieverplichting. 2

3 4. Onderscheid subsidiesoorten Door een onderscheid te maken tussen waarderingssubsidie, activiteitensubsidie en productsubsidie (artikel 9 van de Asv), is het mogelijk om een procedure op maat te volgen voor de verlening en vaststelling van een subsidie aan een bepaalde instelling. De basis voor het onderscheid tussen vrijwilligersorganisaties en professionele instellingen is overigens reeds gelegd bij de vaststelling van uitgangspunt 10 in de startnotitie. Veel subsidies aan vrijwilligersorganisaties zijn relatief kleine bedragen (onder de 1.500,00). Het is niet wenselijk dat zowel de vrijwilligersorganisaties als de gemeente veel tijd kwijt is aan de verantwoording, terwijl het vaak een subsidie betreft die al jaren wordt verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten. Overigens hebben sommige vrijwilligers organisaties ook personeel in dienst, bijvoorbeeld een dirigent, een docent of een trainer. De activiteitensubsidies aan vrijwilligersorganisaties (eventueel met enkele personeelsleden in dienst) hebben een ander niveau en karakter dan productsubsidies aan bijvoorbeeld sociaal-cultureel werk of bibliotheekwerk. Daarom is een onderscheid gemaakt in de eisen die worden gesteld aan de aanvraag en de verantwoording van enerzijds activiteiten- en anderzijds productsubsidies. De procedure voor de activiteitensubsidie is zo eenvoudig mogelijk gemaakt. Ook de verantwoording van deze subsidie wordt op hoofdlijnen gevraagd. Anders is het voor de productsubsidie. Er wordt daarbij zowel bij de subsidieaanvraag als bij de subsidieverantwoording hogere eisen gesteld aan de organisaties. Met deze instellingen worden zo veel mogelijk prestatieafspraken gemaakt middels een uitvoeringsovereenkomst. Het instrument productsubsidie is een te zwaar instrument voor instellingen met relatief lage subsidiebedragen. Dergelijke instellingen moeten niet (via productafspraken) verantwoordelijkheden worden opgelegd die in alle redelijkheid niet van hen gevraagd kunnen worden. Het feit dat deze instellingen hun activiteiten uitvoeren is in beginsel voldoende. De gemeente toont haar waardering en faciliteert met subsidie om de uitvoering van de activiteiten mogelijk te maken. De activiteiten dienen wel te passen binnen de gemeentelijke beleidsdoelstellingen, maar er is geen behoefte aan een sterke gemeentelijke sturing op de output via productsubsidies en afspraken. In de bijlage is opgenomen welke soorten subsidies worden genoemd in de Asv en welke procedures daarbij horen. Het verschil tussen activiteitensubsidies en productsubsidies komt tevens tot uitdrukking artikel 11,13,17,19 en 20 Asv. Het college kan nadere regels stellen, bijvoorbeeld met betrekking tot investeringssubsidies. Een investeringssubsidie is een subsidie als tegemoetkoming in de kosten die gepaard gaan met het doen van investeringen. Omdat er nu geen budget is opgenomen voor de verstrekking van dit soort subsidies, is het niet nodig om beleidsregels op te stellen. Indien het wenselijk wordt geacht, kan dit op een later moment worden uitgewerkt. Uitvoeringsovereenkomst Een uitvoeringsovereenkomst omvat nadere afspraken op uitwerkingsniveau van een subsidiebeschikking tussen gemeente en instelling. Een dergelijke overeenkomst vloeit voort uit een beschikking en valt daarom onder het publiekrecht. In deze uitvoeringsovereenkomst wordt nader invulling gegeven aan de inhoud van de beschikking: doelstellingen vertaald naar activiteiten ter realisatie daarvan. Indien gewenst kan bij grote professionele instellingen worden gewerkt met meerja- 3

4 rige uitvoeringsovereenkomsten. Overigens kan een uitvoeringsovereenkomst ook worden toegepast op een subsidie aan een vrijwilligersorganisatie. Reserves Gesubsidieerde professionele instellingen zouden in de financiële problemen kunnen komen wanneer de werkelijke (met name) loon- en kostenstijgingen niet sporen met de jaarlijkse indexering van de gemeentelijke subsidie. Professionele instellingen zouden daarom in staat moeten worden gesteld door een goede bedrijfsvoering een egalisatiereserve op te bouwen. Een egalisatiereserve is een bedrag dat over is in het financiële overzicht c.q. de balans. Bestemmingsreserves worden gevormd met het oog op bepaalde investeringen, die in een bepaald jaar voor een bepaald doel zullen worden gedaan. Dit kan relevant zijn voor bijvoorbeeld een muziekvereniging die sparen voor nieuwe uniformen of de aanschaf van muziekinstrumenten. 5. Financiële aspecten De gemeenteraad bepaalt bij de begrotingsbehandeling en door het vaststellen van de subsidieplafonds hoeveel geld beschikbaar is voor elk beleidsterrein. Daarna wordt binnen elke beleidsterrein de hoogte van het subsidiebedrag per instelling bepaald. Dit gebeurt aan de hand van de ingediende subsidieaanvragen, afgezet tegen het beschikbare budget. Deze besluitvorming is geclusterd opgenomen in het door het college vast te stellen subsidieprogramma. Bij de invoering van de nieuwe systematiek is het gebruikelijk bij de instellingen waar belangrijke wijzigingen (voornamelijk met betrekking tot de hoogte van de subsidie) gaan optreden, een overgangstermijn te hanteren. Momenteel is nog niet duidelijk welke organisaties daar wellicht onder zullen vallen. In de startnotitie Naar een nieuw subsidiebeleid zijn vijf categorieën onderscheiden: DIENSTVERLENING A Wettelijke en / of regionale verplichtingen ONDERSTEUNING B C Randvoorwaarden voor het scheppen en in stand houden van sociale infrastructuur Activiteiten die de zelfredzaamheid van burgers vergroten D Activiteiten die de maatschappelijke participatie van burgers bevorderen STIMULERING E Overige activiteiten die (nog) niet worden genoemd in het gemeentelijke beleid / nieuwe dingen Binnen het totale subsidiebudget wordt in eerste instantie geld vrijgemaakt om te voldoen aan de wettelijke en regionale verplichtingen (categorie A). Daarna worden de subsidiebedragen zo veel als mogelijk gecategoriseerd. Aan de hand van de prioriteiten komt hier een rangorde uit voort. De categorieën zijn niet altijd wederzijds uitsluitend. Dit betekent dat discussie mogelijk is voor de toepassing van de ene of de andere categorie. Dat brengt met zich mee dat de toepassing van de systematiek niet 100% te objectiveren is. Toch is dit een zinvol instrument om keuzes te maken in het subsidiebeleid. 4

5 Wanneer een bezuiniging noodzakelijk is of wanneer er niet genoeg budget is om alle aanvragen te honoreren, komen de laagste categorie-subsidies in aanmerking voor verlaging dan wel het stopzetten. Het hanteren van deze methode ( het maken van keuzes ) voorkomt dat de volgens de kaasschaafmethode moet worden gehanteerd. De vijf categorieën zijn zowel toe te passen tússen subsidies als bínnen een subsidie. Binnen één subsidie betekent dit bijvoorbeeld dat huisvestingskosten eerst dienen te worden gesubsidieerd, omdat dit een randvoorwaarde is voor het houden van de activiteiten. Voor een toelichting op de categorieën wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van de startnotitie. 6. Toelichting Algemene subsidieverordening Het kenmerk van gemeentelijke subsidie is dat dit geld is bestemd voor het door anderen doen uitvoeren van vastgesteld gemeentelijk beleid. Dit vanuit de volgende driehoeksverhouding: de gemeente is de opdrachtgever, de gesubsidieerde instelling is de opdrachtnemer / uitvoerder en de burger is de klant. Een Asv geeft vooral een juridisch kader: alleen de algemene voorwaarden en procedures zijn geregeld. De koppeling met het beleid wordt in de beleidsregels gelegd. De begrippen uitvoeringsovereenkomst en reserves zijn in hoofdstuk 4 van deze nota reeds behandeld. Overige belangrijke begrippen uit de Asv worden hieronder toegelicht: Subsidie verstrekken Subsidie wordt in het algemeen in twee fases verstrekt: eerst de verlening op basis van een subsidieaanvraag tot subsidieverlening en een vaststelling van de subsidie nadat de subsidieontvanger door middel van een aanvraag tot subsidievaststelling verantwoording heeft afgelegd over de besteding van de subsidiemiddelen. Subsidie is overigens altijd een aanvulling. Er wordt alleen subsidie verstrekt, als de instelling zelf niet in financiën kan voorzien (zie ook artikel artikel 5, vierde lid Asv). Scheiding kerk en staat In artikel 2, derde lid Asv is de scheiding tussen kerk en staat aangegeven. Het bevorderen van deze activiteiten past immers nooit in het gemeentelijk beleid. Om voor subsidie in aanmerking te komen moeten de activiteiten zijn opgenomen in het gemeentelijke beleid. Overigens betekent dit niet dat door kerkelijke organisaties georganiseerde activiteiten nooit in aanmerking kunnen komen subsidieverstrekking. De doelstelling van de activiteit is namelijk leidend. Wanneer de doelstelling van culturele aard is (bijvoorbeeld koorzang) kan er op grond van de activiteiten wel degelijk aanleiding zijn deze te subsidiëren. Periodiek verslag (artikel 4:24 Awb) In artikel 2, achtste lid Asv wordt een facultatief artikel uit de Awb niet van toepassing verklaard. Wanneer het in de toekomst wenselijk wordt geacht gesubsidieerde instellingen verwantwoording te laten afleggen betreffende het doelmatig en doeltreffend besteden van subsidiemiddelen, kan dit artikel alsnog van toepassing worden verklaard. Om niet in conflict te raken met de rechtmatigheidtoets is dit artikel uit de Awb buiten werking geplaatst. 5

6 Regievoering Afdeling van de Awb is facultatief. Wat daarin is opgenomen biedt de gemeente een goed handvat om de regievoering richting grotere en professionele instellingen uit te kunnen voeren (artikel 12 Asv). Accountantsverklaring Bij de aanvraag tot subsidievaststelling van grotere professionele instellingen kan een accountantsverklaring worden opgevraagd. In de meeste gevallen kan worden volstaan met een beoordelingsverklaring. De accountant moet niet alleen controleren op de rechtmatigheid van de besteding van de subsidie maar ook of deze besteding doelmatig en doeltreffend is geweest. Dat betekent niet alleen dat de verantwoording van de professionele instelling aan professionele eisen moet voldoen maar ook dat de gemeente moet voldoen aan een duidelijke opdrachtformulering. Ambtshalve vaststellen Als een instelling niet voldoet aan de eisen die met betrekking tot de verantwoording worden gesteld, kan het college de subsidie ambtshalve vaststellen. Dat kan in het uiterste geval betekenen dat het hele subsidiebedrag kan worden teruggevorderd. Voorschotten Het college kan met toepassing van artikel 4:55 Awb voorschotten verlenen. In de beschikking tot subsidieverlening wordt opgenomen of en hoe dit gebeurt. In de bijlage is een specificatie opgenomen. Tot ,00 kunnen bedragen in een keer worden uitbetaald. Voorschotten hoger dan dit bedrag worden in 12 termijnen uitbetaald. In overleg met de instelling kan het college hiervan afwijken. De voorschotten zullen doorgaans 100% van de verleende subsidie bedragen, teneinde de administratieve lasten te verlichten. Bovendien worden veel subsidies bij de verlening direct vastgesteld (waarderingssubsidies en activiteitensubsidies tot 1.500,00). 7. Slot Met de herijking van het subsidiebeleid is het de bedoeling kritisch te kijken naar de huidige subsidieverdeling, vanuit de wens de beschikbare middelen zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten alsmede met het oog op rechtmatigheid. In principe zou iedere vier jaar (gelijk aan de zittingsduur van het college en de raad) een evaluatie kunnen worden uitgevoerd van de beleidsregels. Indien nodig kunnen er aanpassingen worden gedaan in de beleidsnota. De Algemene subsidieverordening wordt bijgesteld indien daar juridische noodzaak toe is (wijziging van de landelijke wetgeving). 6

7 h gemeente Hardinxveld-Giessendam Bijlage Subsidiesoorten Definitie subsidie: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan versterkt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (artikel 4:21 Awb) Productsubsidie Activiteitensubsidie Waarderingssubsidie Definitie (art 9 Asv) Grondslag (art 2, 5 en 7 Asv) Financiële situatie (art 2 lid 4 Asv) Aard (art 9 Asv) Subsidiabele kosten (art 10 Asv) Afdeling Awb van toepassing (art 11 Asv) Tijdstip indiening aanvraag subsidieverlening (art 12 Asv) Een structurele subsidie waarbij een professionele instelling een subsidiebedrag krijgt toegewezen om een tevoren overeengekomen takenpakket uit te voeren. Een en ander kan worden vastgelegd in een uitvoeringsovereenkomst. Een structurele subsidie om activiteiten van gelijke aard en doelstelling die jaren achtereen terugkeren in het activiteitenplan van een vrijwilligersorganisatie, uit te voeren. Een incidentele subsidie die gericht is op het mee ondersteunen van de activiteiten van een vrijwilligersorganisatie, zonder het stellen van prestatieverplichtingen voor de omvang van de activiteiten. Past binnen gemeentelijk beleid Past binnen gemeentelijk beleid Past binnen gemeentelijk beleid Ten behoeve van inwoners van de gemeente Ten behoeve van inwoners van de gemeente Ten behoeve van inwoners van de gemeente Alleen wanneer de instelling zelf níet in de Alleen wanneer de instelling zelf níet in de kosten Oók wanneer de instelling zelf in de kosten kan kosten kan voorzien. kan voorzien. voorzien. structureel structureel incidenteel; maximaal 2 jaar Zie artikel 10 van de Asv Zie artikel 10 van de Asv N.v.t. Productsubsidies van meer dan ,00 N.v.t. N.v.t. Nadere eisen ten aanzien van financieel verslag, toestemming voor bepaalde handelingen Vóór 1 juni voorafgaand aan het boekjaar Vóór 1 juni voorafgaand aan het boekjaar waarvoor Ten minste twaalf weken voordat met de acti- waarvoor subsidie wordt aangevraagd subsidie wordt aangevraagd viteiten wordt aangevangen.

8 Productsubsidie Activiteitensubsidie Waarderingssubsidie Vereisten aanvraag samenstelling van het bestuur; samenstelling van het bestuur; Een globale omschrijving van de activiteiten (art 13 Asv) voorgenomen en doorgevoerde wijzigingen van voorgenomen en doorgevoerde wijzigingen van met bijhorende eenvoudig ingerichte begroting. de statuten en het huishoudelijk reglement; de statuten en het huishoudelijk reglement; een raming van de met de in het activiteiten- een raming van de met de in het activiteitenplan NB: Instellingen die voor de eerste keer een plan vermelde activiteiten samenhangende vermelde activiteiten samenhangende inkomsten subsidie aanvragen, kunnen worden gevraagd inkomsten en uitgaven; en uitgaven; om tevens een exemplaar van de oprichtings- een specificatie van de te heffen eigen bijdra- een specificatie van de te heffen eigen bijdra- akte, statuten en huishoudelijk reglement te gen; gen; overleggen. gegevens over de aard en omvang van het gegevens over de aard en omvang van het eigen eigen vermogen van de instelling; vermogen van de instelling; een opgave van de subsidiemogelijkheden die een opgave van de subsidiemogelijkheden die de de instelling bij de gemeente of bij derden instelling bij de gemeente of bij derden heeft heeft openstaan en van de mate waarin hier- openstaan en van de mate waarin hiervan ge- van gebruik is of zal worden gemaakt; bruik is of zal worden gemaakt. een beschrijving van het beoogde resultaat van de activiteiten in relatie tot de gestelde doelen, zo veel mogelijk uitgedrukt in meetbare resultaten; een begroting van de baten en lasten van het lopende boekjaar en het volgende boekjaar en een toelichting daarop; een globaal inhoudelijk en financieel plan voor de volgende drie boekjaren; een beschrijving van bestuurlijke, organisatorische dan wel andersoortige verhoudingen met andere instellingen en de wijze van samenwerking daarbij. 8

9 Productsubsidie Activiteitensubsidie Waarderingssubsidie Egalisatiereserve De instelling vormt een egalisatiereserve van n.v.t. n.v.t. (art 19 Asv) het verschil tussen de vastgestelde subsidie en de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie werd verleend. Bestemmingsreserve Een instelling die een productsubsidie of een Een instelling die een productsubsidie of een n.v.t. (art 20 Asv) activiteitensubsidie ontvangt kan, onder voor- activiteitensubsidie ontvangt kan, onder voor- waarden een bestemmingsreserve vormen die waarden een bestemmingsreserve vormen die (mede) is opgebouwd uit gemeentelijke subsi- (mede) is opgebouwd uit gemeentelijke subsi- diegelden. diegelden. Subsidiebesluit ver- Vóór 1 januari van het jaar waarin de activitei- Vóór 1 januari van het jaar waarin de activiteiten Binnen 12 weken na ontvangst van de aan- lening (art 21 Asv) ten worden uitgevoerd. worden uitgevoerd. vraag. Aanvraag tot subsi- Instellingen die een productsubsidie ontvangen Instellingen die een activiteitensubsidie van De waarderingssubsidie wordt bij verlening dievaststelling dienen vóór 1 juni volgend op het boekjaar een meer dan 1.500,00 ontvangen, dienen vastgesteld. (art 24 Asv) financieel en inhoudelijk activiteitenverslag als vóór 1 juni volgend op het boekjaar een financi- bedoeld in artikel 4:75 lid van de wet in bij het eel en inhoudelijk activiteitenverslag in bij het college. college. Activiteitensubsidies lager dan 1.500,00 worden bij de verlening vastgesteld. Subsidiebesluit Binnen 26 weken op een volledige aanvraag binnen 26 weken op een volledige aanvraag om N.v.t. vaststelling (art 24 om subsidievaststelling. subsidievaststelling Asv) Betaling Productsubsidies worden in gedeelten betaald Activiteitensubsidies lager dan worden Waarderingssubsidies worden binnen vier we- (art 27 Asv) indien dat door het college in de verleningsbe- ineens betaald op een nader door het college te ken na de subsidievaststelling betaald, tenzij in schikking is vermeld. Voorschotten hoger dan bepalen tijdstip. Voorschotten hoger dan de beschikking tot verlening anders is bepaald worden in 12 termijnen uitbetaald. In worden in 12 termijnen uitbetaald. overleg met de instelling kan het college hier- In overleg met de instelling kan het college hier- van afwijken. van afwijken. 9