Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Evaluatienota Klimaatbeleid Nr. 52 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 4 september 2006 Mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ontvangt u hierbij het nationale toewijzingsplan broeikasgasemissierechten Het voornemen is het plan vast te stellen na overleg met uw Kamer. Er zal een Algemeen Overleg plaatsvinden op 7 september aanstaande. Vervolgens zal dit plan op grond van artikel 9 van de EG richtlijn handel in broeikasgasemissierechten (hierna: de richtlijn) medegedeeld worden aan de Europese Commissie. De Commissie moet binnen een termijn van drie maanden na mededeling het toewijzingsplan beoordelen. Zodra deze termijn verstreken is en de Commissie het plan niet geheel of gedeeltelijk heeft verworpen is het plan definitief. In deze brief wordt ingaan op het standpunt van de Staatssecretaris van VROM en mijzelf over de hoofdlijnen van de inspraakreacties die zijn ontvangen naar aanleiding van publicatie van het ontwerp nationaal toewijzingsplan Hierin wordt aangegeven op welke punten het nationale toewijzingsplan al dan niet is aangepast. Er zullen nog enkele kleine wijzigingen plaatsvinden voordat het plan wordt vastgesteld ten behoeve van notificatie in Brussel. De belangrijkste daarvan is de juiste kwantitatieve verwerking van het Kolenconvenant. Bij uw Kamer liggen alle inspraakreacties ter inzage 2. Inleiding 1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 2 Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der Staten- Generaal. Het ontwerp nationale toewijzingsplan is op 23 mei 2006 gepubliceerd. Een ieder had tot en met 4 juli 2006 de gelegenheid zijn zienswijze op het plan naar voren te brengen. In totaal zijn er 109 inspraakreacties ontvangen. De reacties zijn voor het overgrote deel afkomstig van de betrokken bedrijven, daarnaast zijn er reacties van brancheverenigingen en twee milieuorganisaties. Deze brief heeft tot doel inzicht te verschaffen in de hoofdpunten van de inspraakreacties en onze reactie daarop. De reacties die te maken hadden met specifieke bedrijfsaspecten worden hier niet behandeld. KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 1

2 Inspraaktermijn te kort Een aantal reacties heeft betrekking op de inspraaktermijn. Daarin is aangegeven dat de periode van zes weken te kort is. Vooral omdat de achterliggende cijfers per bedrijf pas halverwege de inspraakperiode voor de bedrijven kenbaar waren en de definitie van verbrandingseenheid niet definitief bepaald was waardoor het onzeker was of een bedrijf wel onder de reikwijdte van de richtlijn viel. Daarnaast blijkt uit veel reacties dat bedrijven pas op een later tijdstip hun definitieve keuze willen maken voor de te gebruiken basisjaren voor hun eigen situatie en of ze van een eventuele opt-in gebruik willen maken. Zes weken is een gebruikelijke inspraaktermijn in het Nederlandse bestuursrecht, die ook ruim voldoet aan de vereisten over inspraak zoals die uit de richtlijn en de richtsnoeren van de Europese Commissie voortvloeien. De zes weken waren voldoende en overeenkomstig de termijn van artikel van de Wet milieubeheer. Een langere termijn dan zes weken is ook niet nodig. Bij de voorbereiding van het plan is al veelvuldig overleg gevoerd direct met bedrijven en via brancheorganisaties. Ook zijn er de afgelopen maanden nieuwsbrieven uitgebracht en congressen georganiseerd over de inrichting van het plan. Op 16 januari 2006 is er een tussenbalans uitgebracht van het plan, waarop iedereen de mogelijkheid had te reageren. Bedrijven hebben zich dus kunnen voorbereiden op de inspraak. Ten tweede wordt weliswaar bij het plan een lijst toegevoegd met individuele toewijzingen per inrichting maar het gaat hierbij slechts om een indicatief overzicht van het aantal rechten dat aan elke afzonderlijke inrichting naar verwachting wordt toegewezen. Het definitieve aantal rechten voor elke inrichting wordt bepaald in het nationale toewijzingsbesluit. Hiervoor is een aparte inspraak mogelijkheid zodra het ontwerp van het nationale toewijzingsbesluit wordt gepubliceerd. In dit plan gaat het om de bepaling van de toewijzingsregels. De reikwijdte van het systeem is geen onderdeel van de inspraak. De reden dat desondanks in dit plan aandacht wordt besteed aan de reikwijdte is omdat de definitie zoals die thans is neergelegd in het Besluit handel in emissierechten, aangepast gaat worden en dat dit direct verband houdt met de soorten bronnen die de grondslag vormen voor de toewijzing. Hoewel de definitie van verbrandingseenheden in de Europese context nog niet definitief was bepaald, was duidelijk dat Nederland zich in beginsel zou aansluiten bij de definitie zoals die door de Europese Commissie in haar Guidelines 1 is verduidelijkt. Naar aanleiding hiervan is door de Lidstaten gezamenlijk een document opgesteld waarin de definitie nader is uitgewerkt. De interpretatie van de reikwijdte van de Richtlijn met betrekking tot verbrandingseenheden zoals die in dat gezamenlijk document van de Lidstaten is vastgelegd 2, zal worden opgenomen in de wijziging van het Besluit handel in emissierechten. 1 Commission s guidance for the second trading period of 22 December 2005 (COM (2005) 703 final). 2 Complete list of the harmonised definitions of combustion installations constituting the Commission s enforcement priorities for its assessment of national allocation plans for , as indicated in point 36 of the Commission s guidance for the second trading period of 22 December 2005 (COM (2005) 703 final). Ten aanzien van de keuze voor de basisjaren is besloten het plan aan te passen en bedrijven tot 1 oktober 2006 de tijd te geven om hun definitieve keuze bekend te maken. Over de mogelijkheid voor een opt-in is besloten dat niet meer tijdens de inspraakperiode van het plan hoeft te zijn aangegeven dat een inrichting voor een opt-in mogelijkheid in aanmerking wil komen. In het plan is nu opgenomen dat drie weken nadat het plan na opmerkingen van de Commissie opnieuw wordt vastgesteld, dan wel drie weken nadat een melding in de Staatscourant is gedaan dat het plan niet meer is gewijzigd, een aanvraag voor een opt-in bij het Ministerie van VROM kan worden ingediend. Indien de uitleg van het 20MWth-criterium niet door de Commissie wordt geaccepteerd, is natuurlijk ook de opt-in Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 2

3 aanvraag overbodig geworden omdat dan alsnog alle inrichtingen met een opgeteld vermogen van meer dan 20MWth verplicht mee moeten doen. Emissieplafond Een aantal inspraakreacties stelt vraagtekens bij de omvang van het totale emissieplafond. Dit zou te hoog of te laag zijn. Ook de omvang van de streefwaarde van de glastuinbouw wordt volgens sommigen te laag ingeschat. De totale emissieruimte voor de sector industrie en energie is gebaseerd op de sectorale streefwaarden. Deze streefwaarden zijn vastgelegd in brieven aan uw Kamer 1 en ook besproken met uw Kamer, de laatste maal tijdens een algemeen overleg op 22 juni Op basis van deze streefwaarden en de inspanningen die Nederland in het buitenland doet met flexibele instrumenten wordt onze Kyoto doelstelling bereikt. Er is dan ook geen reden om van de huidige doelstelling voor de industrie- en energiesector af te wijken. Niet naar beneden want dan leggen we onze industrie zwaardere lasten op dan noodzakelijk is, wat hun concurrentiepositie nadelig zal beïnvloeden. Niet naar boven omdat dan het halen van de Kyoto doelstelling in gevaar komt. Een aantal glastuinbouwbedrijven valt onder emissiehandel, daarom wordt een deel van de streefwaarde van deze sector gebruikt voor de emissiehandel. Door de verwachte groei van de WKK bij de glastuinbouw zal de hoeveelheid stroom die aan het openbare net wordt geleverd toenemen, dit zal ten koste gaan van de productie van de overige producenten. Bij het vaststellen van de emissieruimte die voor nieuwkomers is overgeheveld, is hier rekening mee gehouden. De omvang van het totale emissieplafond voor de industrie- en energiesector blijft dus in dit plan onveranderd. Alleen de hoeveelheid emissieruimte die wordt overgeheveld voor nieuwkomers uit de glastuinbouw is verlaagd van 1 tot 0,5 Mton per jaar. Daarbij is rekening gehouden met de levering van elektriciteit aan het openbare net, die als onderdeel van de elektriciteitssector wordt aangemerkt Dit is in overeenstemming met de wijze waarop de streefwaarden zijn vastgesteld. Windfall profits Een aantal inspraakreacties betreft de voorgenomen korting van de elektriciteitsproducenten vanwege de windfall profits. De reacties lopen sterk uiteen. Sommige insprekers vinden de korting onterecht omdat er geen windfall profits worden gemaakt, anderen vinden de korting juist te laag omdat zo maar een deel van de windfall profits wordt aangepakt. Verschillende malen wordt ook verwezen naar Duitsland dat volgens sommige insprekers een lager netto kortingspercentage hanteert. Ook het instellen van een drempel van 350 GWh waaronder niet wordt gekort, het niet korten van nieuwe centrales en het voornemen om een deel van de gekorte rechten te veilen leidt tot tegengestelde reacties. 1 Meest recentelijk Kamerstukken II, , , nr. 43. Al deze punten zijn tijdens het genoemde Algemene Overleg in uw Kamer over het toewijzingsplan uitgebreid aan de orde geweest. Directe aanleiding voor de korting zijn de windfall profits die de elektriciteitsproducenten maken. Uit studies van ECN en DTe blijkt dat deze de komende jaren fors zullen oplopen. Dit was aanleiding voor uw Kamer om er bij mijn ambtsvoorganger op aan te dringen om in te grijpen en de afnemers van stroom te compenseren voor de hoge prijzen. In Europees verband wordt gezocht naar een structurele aanpak van de windfall profits voor de periode na Ook heeft Nederland met zijn Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 3

4 buurlanden over harmonisatie van de aanpak voor de komende handelsperiode gesproken. Duitsland heeft mede op basis van dit overleg besloten zijn elektriciteitssector met 15% te korten in de tweede handelsperiode. Ook andere Lidstaten waaronder België, het Verenigd Koninkrijk, Ierland en de Scandinavische landen zullen hun elektriciteitssector korten. Er is voor een korting van 15% gekozen omdat dat (de facto) in lijn is met de aanpak van de ons omringende landen. Hierbij wordt wel een ondergrens gehanteerd van 350GWh. Deze geldt voor alle producenten. Het gevolg is dat het grootste deel van de WKK installaties in Nederland niet wordt gekort. Eénderde van de gekorte rechten gaat naar de overige deelnemers aan emissiehandel, naar rato van hun elektriciteitsgebruik. Tweederde wordt verkocht. De opbrengst van de verkoop zal worden gebruikt om de afnemers van de elektriciteit tegemoet te komen voor de hogere stroomprijzen. Zij zijn immers degenen die de windfall profits hebben gefinancierd. Indien er niet wordt geveild dan zou deze compensatie van de kleinverbruiker niet mogelijk zijn. De hoogte van de korting is gelijk aan die van Duitsland, al pakt de netto korting in beide landen verschillend uit. Uit berekeningen blijkt dat in Nederland de netto korting wat lager is dan in Duitsland, dit in tegenstelling tot wat veel insprekers denken. Het verschil tussen bruto en netto korting komt omdat Duitsland een deel van de producenten (WKK) en de nieuwe centrales uit de eerste planperiode vrijstelt van de korting. In Nederland is de effectieve korting lager door de drempel die wordt gehanteerd. Die verschillende aanpak heeft te maken met het verschil in de structuur van de elektriciteitsproductiesector. In Nederland is deze hoofdzakelijk gebaseerd op gas met veel WKK. Duitsland heeft juist veel kolen en bruinkool gestookte centrales en vergeleken met Nederland maar weinig WKK installaties. Uit de ECN-studie 1 blijkt dat alleen een substantieel hogere korting dan in de ons omringende landen de Nederlandse elektriciteitsproducenten in een te nadelige concurrentiepositie zou brengen. Een lagere korting dan de 15% zou betekenen dat de elektriciteitsproducenten meer windfall profits maken. In dat licht is de gekozen korting van 15% een goed evenwicht tussen aanpak van de windfall profits en bewaren van een levelplaying-field tussen de Nederlandse elektriciteitssector en hun concurrenten in de ons omringende lidstaten. Een deel van de opbrengst van de korting wordt verdeeld onder de afnemers van elektriciteit binnen het handelssysteem, dit is in lijn met de buurlanden. Alleen heeft Nederland er voor gekozen ook de kleinverbruikers tegemoet te komen, want ook zij betalen mee aan de windfall profits. Daarom zal het overig deel van de gekorte rechten worden verkocht. Nieuwe elektriciteitsproducenten worden niet gekort, omdat ze anders worden behandeld dan bestaande centrales. Nieuwe centrales krijgen rechten toegewezen op basis van de beste commercieel opererende vergelijkbare centrale wereldwijd. Alleen al daardoor zullen ze in verhouding minder rechten krijgen dan een efficiënte bestaande centrale. Deze centrales toch korten zou ze in een te nadelige positie brengen ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten. In het plan wordt vastgehouden aan de 15% korting vanwege de windfall profits voor de bestaande elektriciteitsproducenten. 1 CO 2 Price Dynamics, ECN-C , march Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 4

5 Nieuwkomers/sluitingen/verhuisregeling Er zijn veel reacties binnengekomen op dit onderdeel van het plan. Een deel van de reacties was dat de tekst op onderdelen niet duidelijk is. Waar nodig is de tekst dan ook aangepast. Nieuwkomers Enkele inspraakreacties geven aan dat het ongewenst is dat de zogenoemde nieuwkomers hun rechten gratis ontvangen. Anderen wilden juist dat nieuwkomers ruimer worden bedeeld met rechten en/of dat er ook al garanties voor de periode na 2012 worden gegeven. Zowel bestaande als nieuwe bedrijven ontvangen in Nederland in beginsel hun rechten gratis. Ook nieuwkomers krijgen hierdoor een gelijke toegang tot het Europese systeem van emissiehandel. In de ons omringende landen is eveneens de keuze gemaakt om de rechten aan nieuwkomers gratis te verstrekken. Er vindt daarom op nationale en op internationale schaal geen concurrentieverstoring plaats. Wel kan het zijn dat er tussen de Lidstaten in de manier van toewijzen aan de nieuwkomers verschillen bestaan. Dit is het gevolg van het door Europese regelgeving voorgeschreven systeem van emissiehandel, waarbij elk land zijn eigen nationale toewijzingsplan maakt. De keuzes die Nederland maakt voor de toewijzing aan nieuwkomers sluiten aan bij de Nederlandse situatie. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het gratis toewijzen van de emissierechten zolang er emissierechten in het daartoe bestemde depot voorradig zijn, het volgens de beste stand der techniek toewijzen van emissierechten en, in samenhang daarmee, het niet korten van nieuwe bedrijven in de elektriciteitssector. Dit laatste sluit overigens aan bij de situatie in landen om ons heen en ook het «first come, first serve» principe wordt in het merendeel van de Lidstaten toegepast. Voor de beste stand der techniek als basis van de toewijzing is gekozen omdat dit past in het streven om Nederland op efficiency gebied tot de wereldtop te laten horen. Indien nieuwe bedrijven aan de hoogste eisen voldoen, krijgen ze wel de rechten die ze nodig hebben. Er wordt dan ook geen correctiefactor toegepast om binnen het totale emissieplafond te blijven zoals dat wel bij de bestaande bedrijven gebeurt. In het plan wordt vastgehouden aan het gratis geven van rechten aan nieuwkomers indien zij aan de voor hen geldende toewijzingsregels voldoen. Voor de situatie na 2012 geldt dat Nederland harmonisatie in de toewijzing van emissierechten nastreeft. Nederland acht toezeggingen voor de periode na 2012 prematuur. Dergelijke toezeggingen doorkruisen het streven naar harmonisatie. De review die de Europese Commissie uitvoert volgens artikel 30 van de Richtlijn emissiehandel is het formele kader waarbinnen de harmonisatie voor de periode na 2012 moet worden geplaatst. In dit plan voor de periode wordt dus niet al vooruit gelopen op een mogelijke harmonisatie voor de periode na 2012 en een eventuele wijziging van de Richtlijn die daarmee kan samenhangen. Duurzame bedrijventerreinen Een aantal bedrijven geeft aan dat het steeds overheidsbeleid is geweest om in de energievoorziening te anticiperen op toekomstige uitbreidingen van bedrijventerreinen. Gevolg daarvan is dat grotere (bijvoorbeeld WKK-) installaties zijn geplaatst op die terreinen dan op het moment van plaat- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 5

6 sing noodzakelijk was. Bij toekomstige uitbreidingen op het bedrijventerrein zal bijvoorbeeld extra warmte worden afgenomen van die WKK. Volgens de rekenregels in het ontwerp toewijzingsplan is er in zo n geval geen sprake van een uitbreiding c.q. nieuwkomer en is er dan ook geen ruimte om extra rechten toe te kennen aan de inrichting. Het toewijzingsplan is op dit punt aangepast. Er is nu een voorziening opgenomen om bij uitbreiding van bedrijventerreinen, zo nodig, extra emissierechten te kunnen toewijzen voor de productie van stoom of andere thermische energiedragers. Ook stadsverwarming valt onder deze voorziening. Sluitingen/verhuisregeling Enige inspraakreacties geven aan dat de sluitings- en verhuisregeling onduidelijkheden bevatten. Een aantal insprekers heeft aangegeven dat de verhuisregeling ook zou moeten gelden indien bedrijven die niet onder het systeem van emissiehandel vallen besluiten hun productie over te brengen naar een locatie die wel onder het systeem van emissiehandel valt. Die laatste locatie zou dan een beroep moeten kunnen doen op het depot voor nieuwkomers. De redactie van de tekst van de sluitings- en verhuisregeling is op punten aangepast waar er onduidelijkheden in de tekst waren. In het toewijzingsplan is er voor gekozen om de verhuisregeling uitsluitend te laten gelden als de sluitende en ontvangende inrichting beide deelnemen aan emissiehandel. De reden is dat de verhuisregeling samenhangt met de introductie van de sluitingsregeling. In het eerste toewijzingsplan konden inrichtingen die gesloten werden voor de gehele periode over de aan hen toegewezen rechten blijven beschikken. Binnen een concern konden de rechten dus worden overgedragen van de sluitende inrichting naar de inrichting die de productie overnam. In onderhavig plan is een sluitingsregeling opgenomen, waardoor de rechten niet langer worden verleend indien de inrichting wordt gesloten. Met verlening wordt bedoeld de jaarlijkse bijschrijving van de rechten op de rekeningen van de inrichtingen, die in het verlengde van de toewijzing plaatsvindt. De verhuisregeling voorziet in de situatie dat de rechten in beginsel voor het betreffende concern niet verloren gaan bij de overdracht van productie. De regeling is niet bedoeld om extra rechten toe te wijzen ingeval de productie ergens toeneemt zonder dat er sprake is van een fysieke uitbreiding. De verhuisregeling in het plan blijft dus alleen gelden indien beide inrichtingen aan emissiehandel deelnemen. Depot Enkele inspraakreacties geven aan dat het depot voor de toewijzing aan nieuwkomers niet de juiste omvang heeft. Andere wijzen er op dat het onterecht is dat bij een te kleine juridische reserve de gehele toewijzing wordt herberekend, dit geeft namelijk onzekerheid bij de bedrijven over de hoeveelheid rechten die ze krijgen. Ook zijn er insprekers die om een aanvulling van het depot vragen, mocht die te klein blijken te zijn. De omvang van het depot is geschat op basis van bekende initiatieven, prognoses van ECN en ervaringen uit de eerste planperiode. Het blijft natuurlijk een inschatting, maar tegenover elke plus in emissierechten (bijvoorbeeld uitstel bouw kraker Sabic) staat vaak ook weer een min (bijvoorbeeld het niet korten van nieuwe elektriciteitscentrales). De omvang van het depot is met 0,2 Mton op jaarbasis verhoogd omdat ECN Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 6

7 haar prognose ten aanzien van het aantal draaiuren voor nieuwe centrales naar boven heeft bijgesteld. De omvang van het depot is vastgesteld op basis van een realistische inschatting. Er is dan ook geen reden om nu al een mechanisme in te bouwen om dit depot aan te vullen indien het te klein blijkt te zijn. Wel is nu in het plan opgenomen dat indien in de toekomst blijkt dat de omvang van de reserve voor nieuwkomers onvoldoende is de overheid op dat moment zal bezien of de mogelijkheden van het depot kunnen worden vergroot en of dit gewenst is. Eventuele wijzigingen moeten wel binnen de dan geldende regelgeving passen. Er is een apart depot ingesteld voor de uitkomst van juridische procedures. Het is mogelijk dat bedrijven tegen het nationale toewijzingsbesluit bij de Raad van State in beroep gaan en dat de Raad van State bepaalt dat een of meer bedrijven meer rechten moeten krijgen. Bedacht moet worden dat zodra het totale aantal toe te wijzen emissierechten vaststaat (een absoluut plafond), de toewijzing van emissierechten een verdelingskwestie is. Dit betekent dat meer rechten voor de een altijd ten koste gaat van de hoeveelheid rechten voor de overige deelnemers. Indien de Raad van State fouten constateert in de toewijzing aan één of meer inrichtingen en er dientengevolge meer emissierechten moeten worden toegewezen, leidt dit tot minder emissierechten voor de overige bedrijven. Om niet voor geringe wijzigingen de gehele toewijzing te moeten herberekenen, is voorzien in een reserve depot van 0,5 Mton per jaar voor juridische procedures. Een eventueel restant van het depot vloeit in het depot voor nieuwkomers. Zonder het depot voor jurdische reserve zou bij elke door de Raad van State geconstateerde fout een herverdeling moeten plaatsvinden. Een aantal insprekers is van mening dat herverdelen bij een tekort in het depot voor juridische procedures in strijd is met de rechtszekerheid. Maar zoals hiervoor is aangeven is het inherent aan het absolute plafond dat iedereen pas zekerheid heeft nadat de Raad van State een einduitspraak heeft gedaan. Het instellen van een juridische reserve beoogt juist meer kans op rechtszekerheid te geven. Kolenconvenant Een aantal inspraakreacties gaat in op de korting die zou worden doorgevoerd vanwege deelname aan het Kolenconvenant. Er is een groep die aangeeft door belemmeringen van overheidszijde (geen Wm-vergunning en (tijdelijk) stopzetten van de MEP-subsidie) geen biomassa bijstook kan realiseren, maar wel gekort wordt in de toewijzing. Een andere groep geeft aan door de korting een mogelijk nadeel te ondervinden doordat zij in een later stadium haar vergunning zou kunnen verliezen. Beide posities zijn begrijpelijk en redelijk. Dit geldt temeer nu het kabinet recentelijk heeft besloten het MEP-subsidietarief voor alle nieuwe duurzame elektriciteitsprojecten op nul te zetten. Achtergrond is het gegeven dat de voor Nederland geldende doelstelling uit de richtlijn duurzame energie al gehaald wordt met de reeds in uitvoering zijnde projecten. Dit leidt ertoe dat de helft van de gerealiseerde verplichtingen van het kolenconvenant wordt vertaald in een vermindering van de toewijzing van emissierechten voor groep bedrijven waarvoor niet de eerder bedoelde belemmeringen (MEP en/of vergunning) gelden. Er is voor gekozen om daarbij voor de helft rekening te houden met eventueel toekomstig optredende belemmeringen, zoals het verliezen van de vergunning. De bedrijven die geen MEP-subsidie hebben ontvangen worden niet gekort, omdat er, gelet op het recente besluit van het kabinet om de MEP-subsidie op nul te zetten, er voor die bedrijven geen uitzicht bestaat op realisatie van de tegenprestatie uit het kolenconvenant. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 7

8 Een aantal energiebedrijven geeft voorts aan dat bij de berekening van de toewijzing de gekozen volgorde, waarbij eerste de aftrek wegens de windfall profits is doorgevoerd, en vervolgens de aftrek wegens het kolenconvenant, onjuist is. Inderdaad geeft dit een onjuiste bepaling van de toewijzing. De aftrek wegens de windfall profits moet over de uiteindelijke toewijzing plaatsvinden. Dit betekent dat thans eerst de aftrek wegens het kolenconvenant is toegepast, en vervolgens de aftrek wegens de windfall profits. Procesemissies en correctiefactor Indien de optelsom van de op basis van de rekenregels bepaalde hoeveelheid emissierechten meer is dan het totaal aantal beschikbare rechten dan wordt hiervoor gecorrigeerd; dit is de correctiefactor. Daarmee wordt de uiteindelijke toewijzing bepaald. Enkele bedrijven geven aan dat het toepassen van de correctiefactor op procesemissies, ruwweg de niet energiegerelateerde CO 2 -emissies, niet terecht is. Een keuze om de helft van de procesemissies onder de correctiefactor te brengen is een stap in de goede richting, het doet echter geen recht aan de onmogelijkheid om procesemissie terug te brengen. Andere insprekers zijn juist tegen het apart behandelen van procesemissies. In hun visie zijn procesemissies wel degelijk reduceerbaar. Verschillende insprekers wijzen erop dat sommige verbrandingsemissies ook moeilijk reduceerbaar zijn en dat die ook zouden moeten worden vrijgesteld. Waar aanvankelijk in overleg met de industrie leek alsof de gehele industrie instemde met het zo mogelijk toepassen van maatwerk ten aanzien van procesemissies, blijkt uit de inspraakreacties dat dit aanzienlijk genuanceerder ligt. Verschillende bedrijven c.q. sectoren hebben van de inspraakperiode gebruik gemaakt om het aandeel niet reduceerbare procesemissies trachten te onderbouwen. Ondanks de uitgebreide rapporten blijft er een grijs gebied bestaan waarin het discutabel is welke technische en economische mogelijkheden nu daadwerkelijk voorhanden zijn. Daarnaast is er ook de mogelijkheid van substitutie en het punt van de mogelijkheid om ook verbrandingsemissies verder te reduceren. Een eenduidig cijfer van niet reduceerbare procesemissies is daarnaast ook niet beschikbaar. Mede op basis van de inspraakreacties die menen dat de hier bedoelde voorziening voor procesemissies niet terecht is, is zeer terughoudend omgegaan met de toekenning van procesemissies die niet reduceerbaar zouden zijn. Daarbij geldt, zoals al in het toewijzingsplan is aangegeven, dat het bij emissiehandel er in wezen niet om gaat bestaande industriële processen ongemoeid te laten. Het gaat er niet alleen om een prikkel te geven tot CO 2 -reductie binnen het proces maar ook om een verschuiving teweeg te brengen naar processen en materialen die minder CO 2 -emissies veroorzaken. Juist emissiehandel maakt een dergelijk prikkel mogelijk. Dit staat los van de discussie welk aandeel van procesemissies wel of niet direct reduceerbaar zijn. Dit is de reden dat zonder uitzondering wordt vastgehouden aan de aanpak waarbij 50% van de procesemissies niet met een correctiefactor wordt belast. Daarmee wordt erkend dat procesemissies in algemene zin moeilijker te bestrijden zijn dan energiegerelateerde emissies, maar er wordt ook een zichtbare prikkel gegeven om ook procesemissies te reduceren, hetzij door materiaalsubstitutie, hetzij door directe emissiebeperking. De gekozen aanpak doet recht aan criterium 3 van bijlage III bij de EG-richtlijn emissiehandel, waarin een relatie gelegd wordt tussen de toewijzing en de (technische) mogelijkheden om emissies terug te dringen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 8

9 Vergelijking van de plannen met andere Lidstaten Verschillende insprekers dringen er op aan het toewijzingsplan pas op een later moment te notificeren. Eerst wil men de plannen van andere Lidstaten afwachten, om deze met het Nederlandse plan te vergelijken. Vooral een vergelijking met het Duitse plan wordt veel genoemd. Op 30 juni 2006 hadden alle Lidstaten hun nationale toewijzingsplan moeten notificeren bij de Europese Commissie. Nederland heeft dit net als veel andere Lidstaten niet gehaald. Verder uitstel van het indienen van ons plan is niet wenselijk. Ten eerste bestaat dan de kans dat de Nederlandse emissierechten niet vóór de start van de tweede handelsperiode op 1 januari 2008 definitief toegewezen zijn. Dit komt omdat na goedkeuring van het toewijzingsplan nog een heel traject moet worden afgelegd (zie brief van Staatssecretaris Van Geel aan uw Kamer) 1. Ten tweede kan nog verder uitstel er toe leiden dat de EU Commissie Nederland in gebreke stelt. Nederland heeft al een brief van de Europese Commissie ontvangen waarin gewezen wordt op de termijnen voor het inleveren van het plan en waarin gevraagd wordt wanneer Nederland het plan denkt aan te leveren. Ten derde is het volledig afstemmen met de plannen van andere landen niet mogelijk aangezien de uitgangsposities hiervoor te wisselend zijn. Bij de voorbereiding van het toewijzingsplan heeft al veel afstemmingsoverleg plaats gevonden tussen de Lidstaten. Dit was zowel op formele basis in de werkgroepen in Brussel als op informele basis. Binnen de EU is er bijvoorbeeld overeenstemming bereikt over de definitie van verbrandingseenheden. Vooral met Duitsland is er veelvuldig overleg geweest. Dit heeft tot afstemming geleid op bijvoorbeeld het gebied van sluitingen en de zogenoemde verhuisregeling. Ook over de hoogte van de korting in het kader van de windfall profits is overleg met de buurlanden geweest. Het volledig afstemmen van ons plan op het plan van Duitsland is niet mogelijk en ook niet gewenst. De uitgangsposities tussen de landen zijn daarvoor te verschillend. Om te beginnen is de Kyoto doelstelling niet hetzelfde en dat is toch de basis voor de CO 2 -ruimte die beschikbaar is voor emissiehandel. Daarnaast heeft de Nederlandse overheid besloten ca. 50% van haar Kyoto doelstelling via de flexibele instrumenten CDM en JI te realiseren met behulp van overheidsmiddelen. De Duitse overheid heeft een dergelijk beleid niet. Ook verschilt de structuur van de industrie en elektriciteitssector tussen de twee landen. Verder moet bedacht worden dat het toewijzingssysteem een samenhangend geheel is. Wanneer een onderdeel verandert dan werkt dat door in de hele toewijzing. De extra rechten die een sector of bedrijf erbij krijgt gaan altijd ten koste van de rechten van de overige deelnemers. 1 Kamerstukken II, , nr. 48. De reden dat de plannen tussen de landen verschillen ligt aan de keuzes die zijn gemaakt. In Nederland is het toewijzingsplan in nauw overleg met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven opgesteld. Vijf vertegenwoordigers van het bedrijfsleven zijn lid van de projectgroep die het plan heeft opgesteld. Overheid en industrie hebben samen voor het huidige toewijzingsysteem gekozen. Zo is op uitdrukkelijk verzoek van het bedrijfsleven bij de toewijzing rekening gehouden met de besparingsinspanningen die de deelnemende bedrijven al in het verleden hebben genomen in het kader van de energieconvenanten Benchmarking en MJA. Hierdoor krijgt een efficiënt bedrijf in verhouding meer rechten dan een minder efficiënt bedrijf. Ook wordt in onze toewijzing rekening gehouden met verwachte groei van de industrie en is er op verzoek van het bedrijfsleven meer vrijheid gegeven in het kiezen van de basisjaren voor de historische emissies. Op die manier kan door de bedrijven zelf beter rekening Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52 9

10 worden gehouden met onvoorziene omstandigheden en niet representatieve jaren. Het gevolg van deze keuzes is wel dat er een relatief grote correctiefactor nodig is om binnen het beschikbare emissieplafond voor de industrie en elektriciteitssector te blijven. Duitsland heeft gekozen voor een toewijzing op basis van de historische emissies waarbij geen rekening wordt gehouden met vroeger gedane inspanningen van bedrijven en de verwachte groei. Cherry picking, het achteraf kiezen van aantrekkelijke delen uit een ander systeem, leidt tot ongewenste effecten. De kans is dan groot dat de belangen van alle deelnemers aan het emissiehandelssysteem, zoals geborgd in dit plan, dan niet meer in evenwicht zijn. Kleine bedrijven Veel inspraak reacties gaan over de kleine emittenten. Daarin wordt ondersteund dat Nederland inrichtingen met kleine verbrandingseenheden buiten de EU emissiehandel wil houden. Er wordt op aangedrongen dit ook daadwerkelijk te doen en niet eerst voor te leggen aan de EU Commissie. In het voorliggende plan is ervoor gekozen alle inrichtingen die niet tenminste één verbrandingseenheid hebben van meer dan 20 MWth geen emissierechten toe te wijzen, zij vallen dus buiten de emissiehandel. Alleen inrichtingen die aangegeven hebben wel aan de EU emissiehandel mee te willen doen en per inrichting een gezamenlijk opgesteld vermogen hebben van meer dan 20 MWth krijgen mogelijkerwijs emissierechten toegewezen. In dat laatste geval zal voor deze bedrijven een opt-in worden aangevraagd. Overigens moet de EU Commissie deze Nederlandse invulling van omgaan met kleine inrichtingen nog goedkeuren. Rekenregels Groei en bijzondere omstandigheden Een aantal bedrijven geeft aan dat de gekozen groeivoet van 1,7% te laag is en dat onvoldoende rekening wordt gehouden met bijzondere omstandigheden. De gekozen groeivoet is overgenomen uit de desbetreffende ECN rapportage 1. Het gaat hier om CO 2 -gerelateerde groei. Keuze voor een fijnmaziger groeivoet, bijvoorbeeld per sector of deelsector, leidt alleen maar tot grotere onnauwkeurigheid. De reden is dat bij een generieke benadering het effect van positieve of negatieve afwijkingen beter voorspelbaar is, omdat individuele gebeurtenissen minder effect hebben. Daarbij is gebleken dat de afwijkingen per sector niet zo groot zijn dat dit een meer specifieke benadering rechtvaardigt. Met betrekking tot de bijzondere omstandigheden geldt door de keuze die de bedrijven hebben voor hun basisjaren er voldoende rekening wordt gehouden met hun specifieke omstandigheden. Slechte jaren kan men immers laten vallen. Overigens krijgen de bedrijven tot 1 oktober 2006 de tijd om nog van basisjaren te veranderen. Het plan is op dit punt aangepast. Efficiencyfactor 1 ECN (Petten) memo «groeicijfers voor CAP», P. Kroon en B.W. Daniëls, 2006; Een aantal bedrijven (vooral uit de chemische sector) gaf aan dat de energie-efficiencyfactor zoals die in de rekenregels is opgenomen, niet op basis van de wereldtop bepaald zou moeten worden, maar op basis van een Europese top. Anderen maken bezwaar dat de bovengrens van deze Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

11 factor op maximaal 15% is gesteld. Ook zijn er energiebedrijven die de ondergrens van 0,85 voor de efficiencyfactor een strafkorting noemen. In het toewijzingsplan is op uitdrukkelijk verzoek van het bedrijfsleven rekening gehouden met de afspraken uit de energieconvenanten Benchmarking en Meerjarenafspraken (MJA). Dit om recht te doen aan eerder inspanningen op het gebied van energie-efficiency en om aansluiting te verkrijgen tussen het bestaande (energie-efficiency) beleid en de toewijzing van emissierechten. In het convenant Benchmarking is vastgelegd dat de Nederlandse bedrijven op gebied van energie-efficiency zich meten met de beste 10% wereldwijd. Dit is ook de basis voor de efficiencyfactor (beta) in de rekenregels van het plan. Nu aan sluiten bij de Europese top in plaats van de wereldtop is niet verenigbaar met het convenant Benchmarking en zou ook in strijd zijn met ambities die Nederland heeft op besparingsgebied. Er komt dan een ongewenste discrepantie tussen de in het nationale toewijzingplan uitgewerkte systeem van emissiehandel en het convenant Benchmarking. Overigens zijn er veel bedrijven die tot de top 10% wereldwijd behoren. Deze bedrijven krijgen extra rechten om zo hun eerder gedane inspanningen te belonen. Hier is echter een grens van 15% aan gesteld om te voorkomen dat bedrijven niet onevenredig veel meer emissierechten ontvangen dan zij nodig hebben. Te veel emissierechten zou in strijd zijn met criterium 5 van bijlage III bij de emissiehandelrichtlijn. En ook hier geldt weer dat het meer rechten toewijzen aan de een altijd ten koste gaat van de hoeveelheid rechten voor de anderen. Voor bedrijven die niet deelnemen aan een energieconvenant wordt van een efficiencyfactor van 0,85 uitgegaan. Achtergrond hiervan is dat er wordt verondersteld dat hun efficiency 15% verbeterd zal zijn in t.o.v Hierdoor wordt een vergelijkbare prestatie gevraagd als in de afspraken in de twee energieconvenanten. Van de 0,85 kan worden afgeweken indien de inrichting voor 1 oktober 2006 objectief en goed onderbouwd kan aantonen in het verleden meer gedaan te hebben op het gebied van energie-efficiency. Bij energieconversie wordt uitgegaan van vaste factoren, deze gelden voor alle conversie eenheden. Er is een aparte factor voor olie toegevoegd als gevolg van de inspraak. Het toewijzingsplan wordt op deze punten dus niet gewijzigd, behalve het toevoegen van een vaste conversiefactor voor olie. Lachgas De kunstmestfabrikanten maken bezwaar tegen de norm die wordt gehanteerd bij de toewijzing van emissierechten voor hun lachgasemissies (N 2 O). Daarbij worden vooral de technische haalbaarheid (garantiewaarden van technologieaanbieders) en het level-playing-field binnen en buiten Europa naar voren gebracht. Zo hanteert Frankrijk een ruimere norm (2,47 kilogram per ton 100% salpeterzuur) voor de opt-in en bieden andere landen, zowel binnen als buiten Europa, de mogelijkheid tot het starten van JI en CDM projecten bij salpeterzuurfabrieken. Hierdoor zouden bedrijven in andere landen meer rechten overhouden om te kunnen verkopen. De norm in het ontwerp toewijzingsplan is onder andere tot stand gekomen met het oog op de technische haalbaarheid. Uit testresultaten van verschillende typen katalysatoren, die onder andere zijn verzameld door de technische werkgroep die verantwoordelijk is voor de totstandkoming van het BREF, blijkt dat zeer veel testinstallaties hun gemiddelde restemissie kunnen terugbrengen tot onder de 1,7 kg per ton 100% salpe- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

12 terzuur. Er zijn ook nageschakelde technieken op de markt waarmee een restemissie van minder dan één kilogram kan worden bereikt. De mogelijkheden voor het reduceren van de lachgasemissies zijn evenwel afhankelijk van het type eenheid, van de ruimte die er is voor inbouw van een extra katalysator en van de druk en temperatuur waaronder het productieproces plaatsvindt. Volgens het concept BREF zijn de kosten per vermeden ton CO 2 -equivalenten voor de verschillende katalysatoren ongeveer gelijk. In het ontwerpplan is vermeld dat wanneer de bedrijven in de knel komen met het op tijd op orde hebben van hun installaties een eventuele latere start van de opt-in dan 1 januari 2008 tot de mogelijkheden behoort. In hun inspraakreacties hebben de bedrijven hier echter geen aandacht aan geschonken. De gehanteerde benchmark in het toewijzingsplan wordt verhoogd van 1,7 naar 1,8 kilogram per ton 100% salpeterzuur. Het plan is op dit punt aangepast. Het getal van 1,8 kg per ton is ingegeven door de vergelijking met het concept-bref (BAT-reference-document) voor salpeterzuureenheden, dat als uitgangspunt geldt voor de lidstaten die niet hebben gekozen voor een opt-in. Het BREF bevat ondermeer emissiewaarden die behoren bij de verschillende emissiereductietechnieken die worden beschreven. De EU-lidstaten gaan in dat BREF voor bestaande eenheden uit van een gemiddelde emissiewaarde gedurende een productiecampagne van tussen de 0,12 en 1,85 kg lachgas per ton 100% salpeterzuur. Om het level playing field in Europa te bewaken is in het toewijzingsplan gekozen voor een benchmark die in ieder geval niet ruimer is dan de bovengrens van de range in emissiewaarden die in het BREF wordt vermeld. JI/CDM Verschillende reacties maken bezwaar tegen de limiet van 8% die gesteld is aan het gebruik van JI/CDM door deelnemers aan emissiehandel. Ze wijzen er op dat in andere Lidstaten deze limiet hoger ligt. Het toewijzingsplan is op dit punt aangepast. De limiet wordt verhoogd naar 12% en is daarmee in lijn met die van Duitsland. Dit geeft de bedrijven wat meer ruimte om aan hun verplichtingen te voldoen. Indien bedrijven nog meer investeren in JI/CDM projecten dan kunnen ze de overtollige rechten op de markt verkopen. Slot Het Toewijzingsplan is op verschillende plaatsen aangepast als gevolg van de inspraak reacties. Geconcludeerd kan worden dat in het nu voorliggende plan de EG richtlijn emissiehandel op een zodanige manier is ingevuld dat er een goed evenwicht is gevonden tussen de belangen van zowel het milieu als van de deelnemende bedrijven aan emissiehandel. De Minister van Economische Zaken, J. G. Wijn Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr