BESTUURLIJKE SAMENVATTING INLEIDING...

Transcriptie

1 INHOUDSOPGAVE BESTUURLIJKE SAMENVATTING INLEIDING Aanleiding Kader nota integrale handhaving Reikwijdte Definitie handhaving Algemene uitgangspunten Totstandkoming nota Leeswijzer VISIE EN UITGANGSPUNTEN Visie op handhaving Uitgangspunten handhaving KORTE SCHETS TAAKVELDEN Inleiding Schets per taakveld AMBITIES, DOELEN EN PRIORITEITEN Inleiding Ambities en doelen Prioriteiten NALEVINGSTRATEGIE Inleiding Strategie inzet instrumenten Toezichtstrategie Sanctiestrategie Sanctiestrategie regulier Sanctiestrategie eigen organisatie en andere overheden Gedoogstrategie BELEIDCYCLUS Inleiding Programmering Monitoring Evaluatie en verslaglegging ORGANISATIE EN UITVOERING Inleiding Organisatorische condities Kwaliteitszorg en kwaliteitsborging BIJLAGEN 1. Betrokken organisaties en personen totstandkoming nota 2. Omgevingsanalyse 3. Prioriteiten 4. Tafel van Elf 5. Inzet instrumenten 6. Model integraal toezicht 7. Vormen van toezicht 8. Basiswerkwijze toezicht

2 9. Sanctiestrategie 2

3 BESTUURLIJKE SAMENVATTING De gemeente Purmerend wil een veilige, schone en gezonde woon-, werk- en leefomgeving voor haar burgers en bedrijven. Dat wil de gemeente bereiken door de duurzaamheid, veiligheid en leefbaarheid te vergroten en te waarborgen. Belangrijke waarden hierbij zijn 'schoon, heel en veilig'. Hieraan levert handhaving een belangrijke bijdrage. Voor u ligt de nota integrale handhaving die zich richt op de fysieke leefomgeving van de gemeente Purmerend. Deze nota beschrijft de bestuurlijke uitgangspunten en beleidskeuzes over de handhaving van de regelgeving op het gebied van ondermeer bouwen, brandpreventie, ruimtelijke ordening, milieu, openbare buitenruimte en bijzondere wetten. In de nota worden de volgende keuzes gemaakt: Handhavingsprioriteiten worden in beginsel gebaseerd op veiligheids- en gezondheidsrisico's voor burgers en bedrijven in Purmerend. Ook aspecten als leefbaarheid, duurzaamheid en omgevingskwaliteit worden meegewogen. Daarnaast worden prioriteiten gebaseerd op basis van een probleemgerichte benadering. Dit betekent ondermeer dat de prioriteiten ook worden gebaseerd op wat burgers en bedrijven belangrijk vinden en dat de problemen waar nodig integraal en waar mogelijk in gezamenlijkheid met burgers worden opgelost. Burgers, bedrijven en instellingen zijn in eerste aanleg zelf verantwoordelijk voor het naleven van wet- en regelgeving. Purmerend zal daar waar mogelijk bedrijven en burgers dan ook stimuleren om gezamenlijk problemen op te lossen. Bijvoorbeeld door overleg of mediation (bemiddelen). Oplossingen die in gezamenlijkheid zijn gevonden, hebben de voorkeur boven oplossingen die zijn afgedwongen. Handhaving wordt zoveel mogelijk integraal en wijkgericht uitgevoerd, waarbij toezichtlasten voor burgers en bedrijven zoveel mogelijk worden teruggebracht. Voor een effectieve aanpak wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de houding van de doelgroep. Daarbij heeft de inzet van preventieve handhavingsmiddelen (zoals voorlichting) de voorkeur boven repressieve handhavingsmiddelen. Afhankelijk van de houding van burgers en bedrijven wordt ingezet op middelen die zich richten op informeren, stimuleren, afspreken of sanctioneren. Bij handhaving staat het achterliggend doel van regelgeving voorop, niet de regelgeving zelf. Toezichthouders richten zich niet alleen op wat niet mag, maar ook naar wat wel mogelijk is. Indien overtredingen worden geconstateerd, wordt er - uitgezonderd situaties waarbij sprake is van aantoonbaar verwijtbaar handelen en er sprake is van acuut gevaar en/of onomkeerbare en/of veiligheidsgevolgen - in principe eerst gewaarschuwd. Hierbij wordt een termijn afgesproken wanneer de overtreding beëindigd moet zijn. Blijkt bij hercontrole dat de overtreding nog niet ongedaan is gemaakt, dan wordt het voornemen uitgesproken tot aanschrijving van een sanctie. Als bij de tweede hercontrole nog steeds sprake is van de overtreding, dan wordt een sanctiebeschikking opgemaakt met een termijn waarbinnen de overtreding beëindigd moet zijn. Is de overtreding na die termijn nog steeds niet ongedaan gemaakt, dan wordt de sanctie daadwerkelijk opgelegd. In situaties waarbij sprake is van aantoonbaar verwijtbaar handelen (bijvoorbeeld bij herhaling van overtredingen), wordt er sneller gesanctioneerd. Bij acuut gevaar en/of onomkeerbare en/of veiligheidsgevolgen wordt er meteen opgetreden. Door samenhangend op de genoemde terreinen te handhaven, voorkomen we tegenstrijdige eisen en bereiken we maximale effectiviteit van de handhavingsinzet. De inzet van handhaving moet leiden tot voldoende naleefgedrag, waarbij veiligheid en gezondheid bovenaan staan. Handhavingseffect bereiken we door goede vergunningverlening, inzet van preventieve en repressieve handhaving, en door benutting van strafrechtelijke handhaving. In het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving wordt uitwerking gegeven aan deze nota. In het uitvoeringsprogramma worden prioriteiten gesteld, gebaseerd op een analyse van veiligheids- en gezondheidsrisico's en een analyse van door burgers en bedrijven ervaren problemen. Deze prioriteiten worden jaarlijks bijgesteld. Ook wordt de handhavingsaanpak jaarlijks op effectiviteit geëvalueerd en waar nodig bijgesteld. Hiermee wordt gezorgd voor een zo hoog mogelijke effectiviteit van de handhavingsinspanningen en een zo hoog mogelijke bijdrage aan een veilige, schone en gezonde leefomgeving voor de Purmerendse burgers en bedrijven. 3

4 1 INLEIDING Voor u ligt de nota integrale handhaving voor de fysieke leefomgeving van de gemeente Purmerend. Deze nota beschrijft de wijze waarop de gemeente toezicht wil houden en wil handhaven op het gebied van onder meer bouwen, ruimtelijke ordening, brandpreventie, milieu, openbare buitenruimte en bijzondere wetten. 1.1 Aanleiding Het toezicht en de handhaving in de fysieke leefomgeving staat in de belangstelling, zowel vanuit het rijk als vanuit de gemeente zelf. Vanuit het rijk wordt voortdurend gewerkt aan het verbeteren van toezicht en handhaving. Zo is ruim 8 jaar geleden een kwaliteitsslag voor milieuhandhaving ingezet. Momenteel wordt met de invoering van de omgevingsvergunning middels wetgeving ingezet op verbreding van deze kwaliteitsslag naar de overige taakvelden. Het gaat dan om bouwen, ruimtelijke ordening, brandpreventie en een aantal onderwerpen uit de Algemene plaatselijke verordening (Apv), zoals het realiseren van een uitweg, kappen en reclame-uitingen. De kwaliteitsslag is in essentie gericht op een transparante uitvoering van de handhavingstaken door het stellen van prioriteiten gebaseerd op een probleem- en risicoanalyse, het stellen van handhavingsdoelen en het borgen van personele en financiële middelen voor de uitvoering. Ook het zorgdragen dat de omgevingsvergunning op een integrale wijze wordt gecontroleerd is een wettelijke eis. Daar bovenop komen de zogenoemde kwaliteitseisen die aan de uitvoeringsorganisatie worden gesteld in termen van kennis en kunde van de medewerkers 1. Al met al worden er veel eisen gesteld, waar de gemeente gevolg aan moet geven. De provincie Noord-Holland houdt toezicht op de kwaliteit van de handhaving bij gemeenten. Uit een in 2010 door de provincie Noord-Holland uitgevoerde audit naar de mate waarin Purmerend voldoet aan de kwaliteitscriteria voor milieuhandhaving, is gebleken dat het handhavingsbeleid geactualiseerd en gemoderniseerd moet worden. Daarbij heeft de provincie eveneens aangespoord om het handhavingsbeleid te verbreden naar bouwen, brandpreventie en openbare buitenruimte. Naast de aandacht vanuit het rijk staat handhaving ook in de gemeente Purmerend zelf in de belangstelling. Zo is in 2011 door de rekenkamercommissie een onderzoek uitgevoerd naar handhaving in de openbare buitenruimte. Dit onderzoek heeft geleid tot een viertal aanbevelingen, waaronder het opstellen van een overkoepelende visie op handhaving. In deze visie wordt een basis gelegd voor het stellen van prioriteiten en worden handhavingsdoelstellingen en een nalevingsstrategie opgenomen. De andere aanbevelingen richten zich op: het gebruik maken van een methode als de Tafel van Elf 2 als basis voor de nalevingsstrategie; zorgen dat in de beleidsvoorbereiding en politieke besluitvorming een brug wordt geslagen naar handhaving; er meer gebruik wordt gemaakt van bestaande gegevensbronnen als input voor de nalevingsstrategie en van nieuwe technologie ter vergroting van de slagkracht van handhaving. Zowel de wettelijke verplichtingen 3 vanuit het rijk als de gemeentelijke opgaven geven aanleiding voor een overkoepelende visie op handhaving. Hierin wordt aangegeven op welke wijze Purmerend invulling geeft aan haar handhavingstaken op het gebied van de fysieke leefomgeving. 1 Betreft de kwaliteitseisen van KPMG die - naar het zich laat aanzien - wettelijk worden verankerd. 2 De 'Tafel van Elf' is een gedragsanalysemodel met 11 dimensies die bepalend zijn voor de naleving van wet- en regelgeving. Het gaat daarbij om motieven van onder toezichtstaanden om regels na te leven of juist te overtreden. Zo kunnen bedrijven onbewust regels overtreden, omdat zij onwetend zijn van de regels, maar ook komt het voor dat zij al calculerend tot de slotsom komen dat een boete per saldo goedkoper is ten opzichte van het financieel voordeel dat ze hebben door het overtreden van de regels. Ook spelen zaken als de inschatting van verwachte reputatieschade, normbesef en de gevoelde pakkans een rol. 3 Betreft de wettelijke eisen uit het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor). 4

5 1.2 Kader nota integrale handhaving De nota integrale handhaving geeft het strategisch kader aan voor de uitvoering van de toezicht- en handhavingstaken in de fysieke leefomgeving voor de periode 2012 tot In het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving wordt concreet aangegeven waarop de handhavingscapaciteit wordt ingezet en hoeveel capaciteit en controleacties daarmee gemoeid zijn. Hierbij worden prioriteiten gesteld die gebaseerd zijn op een probleem- en risicoanalyse 4 die jaarlijks geactualiseerd wordt. Jaarlijks wordt over de uitvoering van het uitvoeringsprogramma integrale handhaving gerapporteerd en wordt de werking van de handhavingstrategie geëvalueerd op effectiviteit. Nota integrale handhaving Evaluatie handhaving Uitvoeringsprogramma integrale handhaving Planning & Control Uitvoerings handboek Monitoring Uitvoering Figuur 1: Beleid- en uitvoeringscyclus 1.3 Reikwijdte Deze nota heeft betrekking op alle wettelijke handhavingstaken binnen het omgevingsrecht (bouwen, brandpreventie, ruimtelijke ordening, milieu en een deel van de Apv), de overige onderdelen van de Apv en bijzondere wetten (waaronder alcoholverstrekking in het kader van de Drank- en Horecawet en speelautomaten in het kader van de Wet op de kansspelen). Naar verwachting wordt medio 2012 het toezicht op naleving van de Drank- en Horecawet overgeheveld van de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA) naar gemeenten. Het gaat dan om leeftijdscontroles bij de verstrekking van alcoholische dranken door onder andere supermarkten. 1.4 Definitie handhaving In deze nota wordt aangesloten bij de ruime definitie van handhaving, zoals ook door de rekenkamer-commissie Purmerend is gehanteerd in het onderzoek naar handhaving in de openbare buitenruimte: "Elke handeling die erop is gericht de naleving van regels te bevorderen of een overtreding te beëindigen" Het gaat in deze ruime definitie niet alleen om uitvoering van toezicht op naleving van regels en het sanctioneren bij overtredingen (enge definitie), maar ook om activiteiten die gericht zijn op het voorkomen van overtredingen, zoals het bekend maken van regels en de bedoeling daarachter via voorlichting en het aanpassen van de fysieke omgeving waardoor het gewenste gedrag wordt gestuurd. 4 In bijlage 2 is de probleem- en risicoanalyse opgenomen die jaarlijks wordt geactualiseerd. 5

6 1.5 Algemene uitgangspunten Bij het opstellen van deze nota zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: De kwaliteitseisen, zoals vastgesteld in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) en de kwaliteitseisen van KPMG 5. Deze zijn richtinggevend voor het beleid; De gedachte van de Tafel van Elf vormt de basis voor de nalevingstrategie; Handhaving wordt naast de risicogerichte benadering ook probleemgericht ingestoken; Handhaving wordt zoveel mogelijk integraal uitgevoerd, waarbij toezichtlasten voor burgers en bedrijven zoveel mogelijk worden teruggebracht; Burgers, bedrijven en instellingen zijn in eerste aanleg zelf verantwoordelijk voor het naleven van wet- en regelgeving. 1.6 Totstandkoming nota Bij de totstandkoming van deze nota zijn op actieve wijze verschillende partijen buiten en binnen de gemeente betrokken. Om al invulling te geven aan de probleemgerichte benadering zijn Purmerendse burgers via een internet enquête bevraagd wat zij belangrijk vinden bij toezicht en handhaving. Ook de resultaten van de omnibusenquête zijn hierbij van belang en zijn meegenomen in de zogenoemde probleemanalyse, die een belangrijke basis vormt voor de handhavingsprioriteiten. Daarnaast is buiten de gemeentelijke organisatie door de zogenoemde handhavingspartners inbreng geleverd, zoals de brandweer 6, de provincie Noord-Holland, het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en het Regionaal Milieuteam politie Noord-Holland Noord & Zaanstreek-Waterland. Binnen de gemeentelijke organisatie zijn alle bij handhaving betrokken afdelingen actief betrokken geweest, inclusief de wijkmanagers die weten wat er in de verschillende wijken speelt. Naast ambtelijke inbreng is ook door verschillende bestuurders inbreng geleverd. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van betrokken partijen. 1.7 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt allereerst de visie op handhaving in de fysieke leefomgeving beschreven en de uitgangspunten die daaruit volgen voor de handhaving. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens kort in op de onderscheiden handhavingstaakvelden en de belangrijkste kenmerken. In hoofdstuk 4 worden de ambities, doelen en prioriteiten voor handhaving in de periode aangegeven. Hoofdstuk 5 beschrijft de strategie die Purmerend hanteert om naleving van wet- en regelgeving te bevorderen en zo nodig af te dwingen. In hoofdstuk 6 wordt beschreven op welke wijze de nota integrale handhaving wordt vertaald naar de uitvoering en op welke wijze de handhaving geëvalueerd en verantwoord wordt. Ten slotte wordt in hoofdstuk 7 ingegaan op de organisatorische condities om tot een effectieve handhaving te komen. 5 Betreft een uitwerking van kwaliteitseisen die aan de uitvoeringsorganisatie moeten worden gesteld. Het gaat dan om eisen aan personeel (kennis en kunde) als aan het proces (beleidskaders, planning en control, monitoring e.d.). Aan KPMG is de opdracht gegeven om deze kwaliteitscriteria voor het VROM-brede-terrein te ontwikkelen. In december 2009 is het rapport 'ontwikkeling kwaliteitscriteria transitieprogramma 2.0' (KPMG rapport 2.0) opgeleverd. 6 Per medio 2014 is een regionalisering van de brandweerorganisatie voorzien, waarbij de brandweer wordt ondergebracht bij de veiligheidsregio. De brandweer maakt vanaf dat moment geen onderdeel meer uit van de gemeente Purmerend en functioneert vanaf dat moment als handhavingspartner van de gemeente Purmerend. 6

7 2 VISIE EN UITGANGSPUNTEN 2.1 Visie op handhaving Zoals in de inleiding is beschreven richt handhaving zich in brede zin op het doen naleven van rechtsregels. Naleving van deze rechtsregels is van belang, omdat deze regels zijn opgesteld om publieke belangen te beschermen, zoals een schone, veilige, ordentelijke en gezonde werk- en leefomgeving. Deze achterliggende doelen van de regels staan centraal en niet de regels zelf. Risico- en probleemgerichte benadering In beginsel worden de handhavingsprioriteiten gebaseerd op een inschatting van veiligheids- en gezondheidsrisico s voor burgers in Purmerend. Ook aspecten als leefbaarheid, duurzaamheid en omgevingskwaliteit wegen hierbij mee. Daarnaast wordt handhaving waar mogelijk probleemgericht benaderd. Dit betekent onder meer dat handhavingsprioriteiten ook worden gebaseerd op wat burgers en bedrijven belangrijk vinden en dat de problemen waar mogelijk in gezamenlijkheid worden opgelost. Binnen de mogelijkheden die de gemeente heeft, wordt gezocht naar de beste weg die leidt tot de oplossing van een probleem. Hiermee ontstaat een zo compleet mogelijke 'omgevingsanalyse', op basis waarvan prioriteiten in het toezicht worden gesteld. Integrale benadering Handhaving wordt in Purmerend integraal ingestoken. Integraal door alle relevante aspecten van een probleem in samenhang te bezien en te behandelen. Dit betekent dat een probleem multidisciplinair wordt benaderd en wordt beoordeeld welke handhavingsaspecten spelen en welke handhavingstaakvelden betrokken moeten worden. Ook houdt het in dat waar nodig en mogelijk samenwerking wordt gezocht om de juiste handhavingsaanpak te bepalen en uit te voeren. Het kan dan gaan om samenwerking met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Ook kan het gaan om samenwerking met andere handhavingsinstanties, zoals buurgemeenten, politie, waterschappen en de provincie. Dit vraagt een andere benadering van handhaving dan voorheen. Beperkte handhaving zich in het verleden met name tot, weliswaar afgestemd risicogericht, sectoraal toezicht op het gebied van bouwen, ruimtelijke ordening, brandpreventie, milieu en openbare buitenruimte. Nu wordt een integrale risico- en probleemgerichte aanpak als insteek gekozen voor handhaving. Maatwerk Bij het bepalen van de juiste handhavingsaanpak is maatwerk van belang. Om de juiste aanpak te kunnen kiezen kan een doelgroepanalyse (bijvoorbeeld aan de hand van de Tafel van Elf) een goed hulpmiddel zijn. Deze analyse kan in beeld brengen in hoeverre bij overtreders sprake is van onwetendheid, gemakzucht, calculerend gedrag of criminaliteit. Afhankelijk van de houding en motieven van de overtreder(s) kunnen de juiste handhavingsmiddelen worden gekozen. Daarbij heeft de inzet van preventieve handhavingsmiddelen, zoals voorlichting, - indien mogelijk en effectief - de voorkeur boven de repressieve (sanctionerende) handhavingsmiddelen. Kwaliteit en rechtsgelijkheid Purmerend kiest ervoor om de toezichtslast voor burgers en bedrijven waar mogelijk te beperken. Onder andere wordt hier vorm aan gegeven door de handhaving zo veel mogelijk integraal uit te voeren. Integrale handhaving is gericht op het beperken van de toezichtslast voor burgers en bedrijven. Naast integrale handhaving, dragen ook coördinatie en goede afstemming tussen toezichthouders ertoe bij dat het aantal contactmomenten met burgers en bedrijven wordt teruggebracht. Ook wordt daarmee een eenduidige en duidelijke communicatie naar burgers en bedrijven bevorderd en verhoogt het de kwaliteit van de handhaving. 7

8 Voor de kwaliteit van de handhaving zijn wettelijke kwaliteitseisen vastgelegd. Deze borgen een eenheid in aanpak en uitvoering voor alle betrokken partijen. Bij de beschrijving van de strategie wordt duidelijk hoe Purmerend omgaat met overtredingen van regels. Eenduidige aanpak en uitvoering uiten zich echter niet alleen in strategieën en checklisten. Rechtvaardigheid en gelijkheid betekenen ook dat ieder vanuit zijn mogelijkheden en perspectief zo goed mogelijk wordt geholpen. Dit betekent dat in de praktijk niet alleen wordt gekeken naar wat niet mag, maar dat ook wordt gekeken naar de mogelijkheden die er wel zijn. In bepaalde gevallen kunnen binnen de wettelijke kaders alternatieven worden gevonden. Uiteraard blijft gelden dat regels moeten worden nageleefd; deze beogen immers een doel. Keuzes bij de inzet van middelen De beschikbare personele en financiële middelen voor handhaving zijn beperkt. Dit betekent dat in de taakuitvoering - in het kader van het uitvoeringsprogramma - keuzes moeten worden gemaakt. Daarnaast mag in bepaalde mate van burgers en bedrijven worden verwacht dat zij zelf ook verantwoordelijkheid nemen om problemen op te lossen. Purmerend zal daar waar mogelijk burgers en bedrijven dan ook stimuleren om gezamenlijk problemen op te lossen. Bijvoorbeeld door overleg of mediation (bemiddelen). Oplossingen die in gezamenlijkheid worden gevonden hebben de voorkeur boven oplossingen die zijn afgedwongen. Bij het maken van keuzes in de taakuitvoering wegen veiligheid en gezondheid zwaar. Ook leefbaarheid, duurzaamheid en omgevingskwaliteit wegen mee. Daarnaast krijgen signalen van burgers en bedrijven een plaats bij het bepalen van prioriteiten. Zo biedt een analyse van binnengekomen klachten inzicht in de problemen die aan orde zijn en in de zaken die voor burgers en bedrijven van belang zijn. Dit vindt plaats in de omgevingsanalyse die regelmatig wordt geactualiseerd. 2.2 Uitgangspunten handhaving In het voorstaande is de visie op handhaving van Purmerend beschreven. Uit deze visie vloeit een aantal uitgangspunten voort. Deze zijn in het navolgende opgesomd: Het achterliggend doel van regelgeving staat voorop, niet de regelgeving zelf; Binnen de handhaving geldt de integrale en (deels sectorale) risicogerichte benadering als basis. Daarnaast wordt de probleemgerichte benadering gehanteerd; Waar nodig en mogelijk wordt samenwerking en / of samenspraak gezocht met partijen om een goede aanpak te bepalen en uit te voeren; Maatwerk in de handhaving is van belang voor meer effect; een doelgroepanalyse kan een goede basis voor maatwerk bieden; Inzet van preventieve handhavingsmiddelen heeft - daar waar mogelijk - de voorkeur boven repressieve handhavingsmiddelen; Er wordt eenduidig en duidelijk naar burgers en bedrijven gecommuniceerd; Rechtvaardigheid en gelijkheid uit zich niet alleen in strategieën en checklisten, maar ook in het feit dat ieder vanuit zijn mogelijkheden en perspectief zo goed mogelijk wordt geholpen; Er wordt niet alleen gekeken naar wat niet mag, maar ook naar wat wel mogelijk is; Burgers en bedrijven worden gestimuleerd om gezamenlijk problemen op te lossen; Oplossingen die in gezamenlijkheid zijn gevonden, hebben de voorkeur boven oplossingen die zijn afgedwongen; Veiligheid en gezondheid zijn aspecten die zwaar wegen bij prioritering. Ook leefbaarheid, duurzaamheid en omgevingskwaliteit wegen daarbij mee, even als signalen van burgers en bedrijven. 8

9 3 KORTE SCHETS TAAKVELDEN 3.1 Inleiding Deze nota richt zich op de handhavingstaken die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. In dit hoofdstuk wordt een korte schets gegeven van de aard en omvang van de betreffende handhavingstaken en wordt een beeld gegeven van veel voorkomende problemen in de fysieke leefomgeving. 3.2 Schets per taakveld Bouwen en ruimtelijke ordening Bij het bouwen van woningen en utiliteitsgebouwen is het van belang dat deze constructief- en brandveilig, bruikbaar en energiezuinig worden gebouwd en dat de bouwwerken voldoen aan de eisen van welstand. Wat betreft het gebruik van het bouwwerk (wonen of werken) is het van belang dat dit past in het bestemmingsplan. Zo zijn bedrijfsactiviteiten waarbij geluidsoverlast kan plaatsvinden in een woonwijk niet wenselijk. Bouw- en woningtoezicht ziet hierop toe. Daarnaast wordt op basis van meldingen toegezien op illegale bouw. Per 1 januari 2011 waren er in de gemeente Purmerend in totaal bouwwerken, waarvan ruim 90% woningen en de rest utiliteitsgebouwen. Sinds het begin van de jaren tachtig heeft Purmerend zich door middel van nieuwbouw uitgebreid en is de woningvoorraad verdubbeld. Er is sprake van een relatief jong woningbestand waarvan de kwaliteit van woningen (redelijk) goed is. De bedrijventerreinen in Purmerend zijn een mix van oude en nieuwe gebouwen. Brandpreventie Om de kans op brand in gebouwen en de gevolgen daarvan te beperken worden aan gebouwen en het gebruik ervan brandveiligheidseisen gesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om compartimentering van het gebouw om ontstane branden te isoleren en daarnaast om brandblusmiddelen en maatregelen die ervoor zorgen dat personen bij brand het gebouw zo snel en veilig mogelijk kunnen ontvluchten. De brandweer controleert of hieraan wordt voldaan. Naast het reguliere toezicht op bouwwerken, vindt er ook toezicht, advies of voorlichting op verzoek van burgers en bedrijven plaats. Het realiseren en behouden van een brandveilige situatie is primair de verantwoordelijkheid van gebruikers en/of eigenaren (principalen). Bij hen mag het idee niet bestaan dat de brandweer hier geheel of gedeeltelijk voor verantwoordelijk is. Dit past in het kabinetsbeleid om de verantwoordelijkheid meer bij de burger neer te leggen. Daarom gaat de brandweer inzetten op het verhogen van het brandveiligheidbewustzijn bij burgers middels proactieve voorlichting en worden zij gewezen op de eigen verantwoordelijkheid. Hiermee wordt beoogd de zelfredzaamheid van burgers te vergroten. Deze visie heeft de brandweer landelijk verwoord als 'Brandveilig leven'. Tijdens toezicht momenten heeft de brandweer direct contact met burgers en bedrijven, deze momenten worden gebruikt voor doelgerichte advisering en begeleiding om 'Brandveilig leven' te stimuleren. In Purmerend zijn in totaal bedrijven en instellingen die onder het besluit brandveilig gebruik bouwwerken vallen. 9

10 Milieu Voor het behoud van een schone, gezonde en veilige leefomgeving moeten bedrijven voldoen aan diverse milieueisen, zoals het plaatsen van vloeistofdichte vloeren om bodemverontreiniging te voorkomen, het plaatsen van filters om luchtverontreiniging en geuroverlast tegen te gaan en het op een juiste wijze opslaan van gevaarlijke stoffen om veiligheidsproblemen te voorkomen. Op naleving van dergelijke milieueisen wordt door milieutoezichthouders toegezien. Ook worden milieutoezichthouders ingezet op ongewenste activiteiten in de openbare buitenruimte, zoals hinder en verontreiniging als gevolg van gevelreiniging. Op 1 januari 2010 waren er in Purmerend bedrijven geregistreerd 7, waarvan ongeveer onder de Wet milieubeheer vallen. Algemene plaatselijke verordening (Apv) De Algemene plaatselijke verordening omvat een veelheid aan gemeentelijke regels. Het gaat veelal om onderwerpen en activiteiten die in de openbare buitenruimte plaatsvinden, zoals hondenpoep, verkeerd aangeboden huisvuil, afvaldumpingen en parkeeroverlast. Voor burgers zijn dergelijke zaken veelal goed waarneembaar. De gemeente ontvangt regelmatig klachten en meldingen van burgers over Apv gerelateerde zaken. De ontvangen meldingen en klachten geven dan ook een goed beeld waar burgers last van ondervinden. Opvallend in de klachten- en meldingenregistratie is dat in 2010 een explosieve groei van klachten heeft plaatsgevonden en dat die zich heeft doorgezet in Alleen de meldingen met betrekking tot het hondenbeleid zijn sinds 2010 afgenomen. De behandeling van de klachten en meldingen kost veel personele capaciteit. Deels zijn de bij de gemeente binnenkomende klachten van incidentele aard, bijvoorbeeld klachten gerelateerd aan de invoering van een nieuw afvalinzamelsysteem. Het merendeel van de klachten zijn van terugkerende aard. Bijzondere wetten Naast de Apv wordt ook op naleving van bijzondere wetten toegezien, zoals de Wet op de kansspelen (veelal speelautomaten) en de Wegenverkeerswet. Toezicht op naleving van de Drank- en Horecawet valt ook onder dit taakveld. De toezichtstaak wordt momenteel nog door de Voedsel- en Warenautoriteit uitgevoerd, maar zal vermoedelijk medio 2012 worden overgeheveld naar de gemeente. Aangezien het toezicht op naleving van de Drank- en Horecawet vooralsnog door de VWA wordt uitgevoerd, ontbreekt het momenteel nog aan specifieke Purmerendse informatie over dit onderwerp. In bijlage 2 is meer informatie over bovenstaande handhavingstaakvelden opgenomen. Het betreft het resultaat van een uitgevoerde probleem- en risicoanalyse (omgevingsanalyse) voor de verschillende handhavingstaakvelden. 7 Bron: Purmerend in cijfers

11 4 AMBITIES, DOELEN EN PRIORITEITEN 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de ambitie van Purmerend voor handhaving in de fysieke leefomgeving beschreven alsook de strategische handhavingsdoelen voor de periode tot De operationele handhavingsdoelen worden in het jaarlijkse op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving opgenomen. Na de beschrijving van de ambitie en doelen wordt kort ingegaan op de totstandkoming van de handhavingsprioriteiten. 4.2 Ambities en doelen Ambities De gemeente Purmerend wil een veilige, schone en gezonde woon-, werk- en leefomgeving voor haar burgers en bedrijven. Dat wil de gemeente bereiken door de duurzaamheid, veiligheid en leefbaarheid te vergroten en te waarborgen. Belangrijke waarden hierbij zijn 'schoon, heel en veilig', waaraan handhaving een bijdrage levert. Vanaf 2012 wordt meer dan nu invulling gegeven aan wijkgericht toezicht. Eind 2015 zijn de toezichtslasten voor bedrijven ten opzichte van 2011 gereduceerd. Bij de keuze van instrumenten voor het bevorderen van naleving van regelgeving wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de Tafel van Elf. Doelen Bij alle objecten en activiteiten, waarbij verschillende toezichthouders (bouwen, brandweer, milieu en gedeeltelijk Apv) inspecties uitvoeren, is het toezicht op integrale wijze voorbereid, uitgevoerd en afgehandeld. Vanaf 2013 wordt naast de integrale handhavingsprojecten met deze wijze van toezicht bij reguliere activiteiten geoefend. In de periode 2012 tot en met 2015 wordt ervoor zorg gedragen dat de gemeentelijke handhavingsorganisatie voldoet aan alle geldende kwaliteitseisen voor handhaving. Dat betekent niet alleen het opstellen van een nota integrale handhaving en het jaarlijkse uitvoeringsprogramma integrale handhaving, maar ook de verdere professionalisering van de organisatie en uitvoering en de afstemming en samenwerking met andere taakvelden en bevoegde gezagen. Jaarlijks worden meetbare programmadoelen voor handhaving geformuleerd die vertaald worden in het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving. 11

12 4.3 Prioriteiten Op basis van de probleem- en risicoanalyse (omgevingsanalyse) worden handhavingsprioriteiten gesteld. Hierbij wordt ook rekening gehouden met handhavingsprioriteiten van handhavingspartners, zoals het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, de provincie Noord-Holland, het Regionaal Milieuteam politie Noord-Holland Noord & Zaanstreek-Waterland en landelijke prioriteiten 8. Deze prioriteiten worden jaarlijks in het kader van het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving herijkt op basis van een actualisatie van de probleem- en risico-analyse. In bijlage 3 zijn de prioriteiten opgenomen die volgen uit de probleem- en risico-analyse die eind 2011 is uitgevoerd. De prioriteiten zijn onderverdeeld in hoge, gemiddelde en lage prioriteiten. De hoogte van de prioriteit bepaalt de mate van intensiteit van het toezicht. In onderstaande tabel is weergegeven hoe het toezicht op de verschillende prioriteiten in de basis plaatsvindt. In het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving wordt deze basislijn verder uitgewerkt. Prioriteit Hoog Gemiddeld Laag Intensiteit van toezicht Het toezicht op naleving van de regels vindt proactief plaats op basis van (indien mogelijk) een vaste controlefrequentie. Verder wordt actief toezicht gehouden door het uitvoeren van surveillances, gevelcontroles, waarnemingen ter plaatse en bureaucontroles (advertenties, luchtfoto s). Het toezicht vindt minder intensief (al dan niet met een lagere controlefrequentie) en vooral steekproefsgewijs plaats, dan wel door gebiedsgerichte controles of door surveillances. Er is sprake van passief toezicht (al dan niet met een zeer lage controlefrequentie). In principe wordt alleen naar aanleiding van meldingen, klachten of handhavingverzoeken toegezien op naleving van de regels. Tabel 1: Vertaling prioriteiten naar intensiteit toezicht De prioritering is niet bedoeld om een bepaalde volgorde in de handhaving aan te geven. Het is dus niet zo dat eerst de hoge prioriteiten worden gehandhaafd, daarna de prioriteit gemiddeld en ten slotte de prioriteit laag. Voorop staat namelijk dat op alle prioriteiten gehandhaafd wordt. De intensiteit van de handhaving is echter verschillend. Hoe hoger de prioriteit hoe actiever er gehandhaafd wordt. Verder zal de gemeente naar aanleiding van meldingen of handhavingverzoeken, ongeacht de prioriteit, altijd actie ondernemen. 8 Dit betreft hoofdzakelijk prioriteiten van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM). 12

13 5 NALEVINGSTRATEGIE 5.1 Inleiding Belangrijke uitgangspunten voor handhaving in Purmerend zijn in de eerste plaats dat de verantwoordelijkheid voor naleving van regels in eerste instantie bij burgers en bedrijven zelf ligt. De gemeente Purmerend kan niet overal tegelijkertijd zijn en wil dat ook niet. In de tweede plaats wordt zoveel mogelijk per geval beoordeeld welke acties effectief zijn om het gewenste (naleef)gedrag te bewerkstelligen. Dit kan verschillend zijn, omdat de doelgroepen, de achterliggende motieven van het gedrag en de (handhavings)problemen veelal wisselen. Om effectief te kunnen zijn houden we dan ook rekening met deze context. Daarbij gaan we uit van de gedachte achter het gedragsanalysemodel de Tafel van Elf dat 11 dimensies onderscheidt die bepalend zijn voor de naleving van wet- en regelgeving. Zo kunnen burgers en bedrijven onbewust regels overtreden, omdat zij de regels niet kennen. Ook komt het voor dat men al calculerend tot de slotsom komt dat een boete per saldo goedkoper is ten opzichte van het financieel voordeel dat behaald wordt door het overtreden van de regels. Ook speelt bijvoorbeeld de kans om betrapt en bekeurd te worden vaak een rol. In bijlage 4 wordt de Tafel van Elf verder uitgelegd. In dit hoofdstuk wordt aangegeven op welke wijze de gemeente Purmerend het naleefgedrag onder burgers en bedrijven wil bevorderen en zo nodig af wil dwingen. Deze naleefstrategie bestaat uit vier deelstrategieën: 1. een strategie inzet van instrumenten: welke instrumenten zijn er om gewenst (naleef)gedrag te bevorderen en zo nodig af te dwingen en hoe zetten we deze instrumenten in? 2. een toezichtstrategie: op welke wijze houden we toezicht op naleving van regels? 3. een sanctiestrategie: hoe treden we op als we overtredingen van regels constateren? 4. een gedoogstrategie: hoe gaan we om met gedogen van overtredingen? 5.2 Strategie inzet instrumenten Zoals in de inleiding aangegeven, staat bij de inzet van instrumenten de effectiviteit op het gewenste (naleef)gedrag centraal en is een belangrijk uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid voor naleving van regels in eerste instantie bij burgers en bedrijven zelf ligt. Zeker in die gevallen waarbij burgers en bedrijven hinder ondervinden van andermans gedrag zullen zij dat in eerste instantie zelf met elkaar moeten oplossen. Als zij er niet uitkomen, kan de gemeente worden gevraagd te helpen bij te dragen aan een oplossing, bijvoorbeeld door bemiddeling en in het laatste geval handhaving. Dit is zeker niet in alle gevallen de beste weg. Zo wordt bij overtredingen met acuut gevaar en/of onomkeerbare en/of veiligheidsgevolgen, direct handhavend opgetreden. Crimineel Calculerend gedrag Tafel van Elf Strafvervolging Positief of negatief stimuleren, o.a. dwangsom, bestuursdwang, boete, strafvervolging In de twee handhavingspiramides (ontleend aan Ayres & Braithwaite (1992, 35)) in figuur 2 zijn de verschillende mogelijke houdingen van burgers en bedrijven (linker nalevingspiramide) afgezet tegen mogelijke in te zetten instrumenten (rechter interventiepiramide). Moet kunnen houding Intensieve controle, waar mogelijk bemiddeling en zo nodig dwangsom, bestuursdwang, boete Goedwillende houding Informeren, stimuleren, adviseren, beperkte inspectie en nalevingsbijstand Nalevingspiramide Figuur 2: Nalevings- en interventiepiramide Interventiepiramide 13

14 De houding van burgers en bedrijven (linker nalevingspiramide) is bepalend voor de in te zetten instrumenten (rechter interventiepiramide): 1. De grote groep aan de basis van de nalevingspiramide heeft te kampen met gebrek aan kennis en informatie en wordt af en toe geconfronteerd met beperkte prikkels om van de regels af te wijken. Veel informatie en nalevingsbijstand zijn bij deze groep op zijn plaats. Uitgangspunt voor de handhaving is de nalevingsbereidheid van deze groep. Lichte vormen van inspectie en controle ( af en toe over de schouder meekijken ) moeten de overtuiging ondersteunen dat de regels over de gehele linie serieus gehandhaafd worden. 2. Voor de moet-kunners is een meer intensieve inspectie, en indien nodig een tik op de vingers in de vorm van een boete, effectief. Met een dwangsom, bestuursdwang of boete kan herhaling worden voorkomen of een aantasting ongedaan worden gemaakt. 3. De groep calculerende burgers en bedrijven vraagt om scherp toezicht en sanctionering. Hierbij kan ook worden gedacht aan stimuleringsmaatregelen die de kosten en batenafweging beïnvloeden, zoals het (dreigen met) publiceren van de overtreder of juist het vergroten van de baten door keurmerken bij gewenst naleefgedrag. 4. De criminele top van de nalevingspiramide is moeilijk tot gewenst gedrag te bewegen en moet hard aangepakt worden met inbegrip van strafvervolging. Doelgroepanalyse Om de houding van burgers en bedrijven te kunnen vaststellen zijn doelgroepenanalyses nodig. De doelgroepen zijn echter niet op alle handhavingsterreinen even duidelijk, waardoor er altijd 'witte vlekken' zullen zijn in de doelgroepanalyses. Het gaat immers om groepen burgers en bedrijven die in omvang en diversiteit wisselen. Aangezien het maken van doelgroepanalyses ook de nodige tijd kost, wordt vooralsnog prioriteit gegeven aan het maken van doelgroepanalyses voor activiteiten of taakvelden die een hoge prioriteit hebben. In het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving zal worden bepaald voor welke specifieke taken of thema's een doelgroepanalyse wordt gemaakt. Naast deze doelgroepanalyses voor groepen burgers en bedrijven zal uiteraard op individuele basis in geval van geconstateerde overtredingen de handhaver een inschatting maken welke aanpak in dat geval het meeste effect heeft. Zo zal snel blijken of het om moedwillige overtredingen gaat of dat bijvoorbeeld de burger of ondernemer van goede wil is, maar de betreffende regel niet kent of begrijpt. Bij het opstellen van de doelgroepanalyse wordt gebruik gemaakt van de methodiek van de Tafel van Elf. Instrumenten De verschillende instrumenten zijn geordend naar instrumenten gericht op informeren, stimuleren, afspreken, bemiddelen en sanctioneren. Hieronder worden de instrumenten kort toegelicht en wordt aangegeven in welke situaties deze effectief zijn. Bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma integrale handhaving wordt bepaald welke instrumenten worden ingezet. Informeren Vertellen welke (nieuwe) regels er zijn, voor wie, waarom en hoe wordt opgetreden bij overtredingen. Het voorkomen van overtredingen is vele malen doelmatiger voor gemeente en overtreder dan het ongedaan moeten (laten) maken van de overtreding. Er is al veel winst te halen door in het vergunningverleningsproces via vooroverleg/intakeoverleg en tijdens het vergunningaanvraagproces de aanvrager te informeren over belangrijke voorschriften en de redenen daarvan. Dit voorkomt in grote mate het onbewust overtreden van de regels. Verder kan worden gedacht aan folders, informatieverstrekking via internet, een voorlichtingsteam dat de stad ingaat en publiciteitscampagnes. Instrumenten informeren Adviseren bij uitvoering regelgeving (o.a. procesbegeleiding) Educatief (gericht op kennis doelgroep t.a.v. regelgeving) Waarschuwend (gericht op sanctiebeleid en pakkans 9 ) Normatief (appèl op sociale norm) 10 Wanneer toe te passen De doelgroep heeft wel de wil om de regels na te leven, maar is hiertoe niet in staat vanwege bijvoorbeeld kennisgebrek. De doelgroep is niet bekend met de regels, weet niet welk doel de regels dienen of begrijpt de regels zelf niet (complexiteit van de regels). De doelgroep is geneigd de regels te overtreden en is niet op de hoogte van het sanctiebeleid en/of de kans dat de overtreding wordt geconstateerd. De doelgroep is gevoelig voor een sociale norm binnen die groep. 9 Het informeren van de doelgroep over uitgevoerde of geplande handhavingsacties blijkt uit onderzoek effectief. 14

15 Stimuleren Mensen proberen te bewegen om zich aan de regels te houden. Dat kan door goed gedrag te belonen, bijvoorbeeld door het aantal controles terug te brengen bij goed naleefgedrag (vermindering toezichtslasten). Ook kan gedacht worden aan een indirecte vorm van stimuleren, zoals het doen van aanpassingen in de openbare ruimte waarmee naleving wordt bevorderd. Instrumenten stimuleren Subsidies/financiële prikkels Instellen van een keurmerk (zoals sticker veiligheid of horeca oké keurmerk) Minder controle bij goed naleefgedrag Publicatie goed naleefgedrag in de lokale media (imago) Wanneer toe te passen De doelgroep maakt een financiële afweging, waarbij een relatief gering financieel voordeel doorslaggevend is om de regels na te leven. De doelgroep is gevoelig voor imago, gezien de wensen/eisen van haar (potentiële) afnemers. De doelgroep ervaart controles als een hoge last. De doelgroep is gevoelig voor imago, gezien de wensen/eisen van haar (potentiële) afnemers. Afspreken Afspraken maken met (individuele) partijen om sanctioneren te voorkomen. Voordat een formeel juridisch (handhavings)traject wordt gestart, kan ervoor worden gekozen eerst afspraken te maken over het beëindiging van de overtreding. Deze afspraken zijn echter niet vrijblijvend. Zo kan een vooraankondiging worden gedaan over de sanctie die staat op het niet nakomen van de afspraken. Het is ook mogelijk de afspraken te formaliseren door een overeenkomst te sluiten met partijen om uiteindelijk het sanctioneren te voorkomen 11. Bemiddelen Hieronder vallen mediation en pre-mediation. Bemiddeling dient er toe om conflicten en juridische procedures te beëindigen of te voorkomen. Ook kan het sanctioneren voorkomen. Mediation is een vorm van conflictbemiddeling en kan worden ingezet in plaats van direct handhavend optreden, bijvoorbeeld bij klachten en overlast. Een onafhankelijke mediator helpt daarbij partijen een conflict op te lossen op een manier waar beide partijen tevreden mee zijn. Door mediation kunnen juridische procedures worden voorkomen. Ook kan pre-mediation worden ingezet om conflicten te voorkomen door in een vroeg stadium van een procedure met de belanghebbenden contact op te nemen. Voorbeelden zijn gevallen waarin een negatief besluit wordt genomen op een verzoek van een burger of bedrijf (bijvoorbeeld een handhavingsverzoek) of wanneer er bezwaren zijn ingediend tegen besluiten. In veel gevallen kunnen bezwaren worden weggenomen wanneer uitleg wordt gegeven over het genomen besluit en kan een procedure worden beëindigd. Instrumenten bemiddelen Mediation Pre-mediation Wanneer toe te passen Bij meer gecompliceerde of langlopende conflicten (over bijvoorbeeld overlast, hinder en/of klachten). Wanneer beide partijen openstaan voor het gezamenlijk zoeken van een oplossing voor de bestaande problemen. Wanneer het wenselijk is een juridische procedure te voorkomen. Wanneer een conflict kan worden voorkomen. In het beginstadium van een procedure. (bv bij negatieve beslissing op verzoek of ingediend bezwaar). Wanneer bezwaarmaker en bezwaarveroorzaker en/of gemeente nog geen (of nauwelijks) contact met elkaar hebben gehad. Wanneer mogelijkheden bestaan om een procedure te beëindigen. 10 In de communicatie naar de betreffende personen binnen de doelgroep benadrukken dat de groep waartoe de persoon behoort de regels accepteert en naleeft. 11 Dit is echter niet mogelijk voor de taakvelden bouwen en brandpreventie. 15

16 Sanctioneren Maatregelen om de overtreding te (laten) herstellen of ongewenst gedrag te bestraffen. De volgende middelen staan de gemeente ter beschikking: het uitoefenen van bestuurlijke druk door negatieve publiciteit; het opleggen van een last onder dwangsom; het opleggen van een last onder bestuursdwang; het (tijdelijk) intrekken (dan wel schorsen) van een vergunning; het sluiten van een inrichting/bedrijf; het opleggen van een bestuurlijke strafbeschikking 12 ; het doen van een kennisgeving van bekeuring; het opleggen van een administratieve beschikking op basis van de Wet mulder 13 ; het opleggen van een fiscale naheffing. We beperken ons hier tot de manieren van sanctioneren die door de gemeente zelf kunnen worden uitgevoerd. De gemeente heeft daarnaast de mogelijkheid om bijvoorbeeld aangifte te doen of de politie en justitie bij overtredingen te informeren. In de sanctiestrategie is voor de verschillende instrumenten aangegeven wanneer welk instrument effectief is. Dit is een richtlijn want handhaving is maatwerk. Dit betekent dat per geval zal worden beoordeeld welk instrument wordt ingezet. In algemene zin is hieronder aangegeven in welke situaties de verschillende sancties kunnen worden ingezet. Instrumenten sanctioneren Bestuurlijke druk door bijvoorbeeld publicatie van overtreders (reputatiesancties / negatieve publiciteit) Last onder dwangsom Last onder bestuursdwang Intrekken vergunning Situaties voor toepassing De doelgroep heeft afnemers voor wie overtredingen van een bedrijf een signaal van onbetrouwbaarheid vormen. Er zijn omwonenden die bereid en in staat zijn invloed uit te oefenen op naleving van de wettelijke regels. Er zijn belangengroepen die bereid zijn actie te voeren tegen overtredingen van bedrijven en die hiervoor gehoor zullen krijgen. Er is geen sprake van een urgente situatie waarbij de overtreding direct moet worden opgeheven en waarbij een financiële prikkel effectief is. Gericht op het geheel of gedeeltelijk herstellen van de overtreding c.q. het voorkomen van (herhaling van) de overtreding. Opties daarbij zijn: Er wordt uitgegaan van één dwangsom bedrag dat in één keer wordt verbeurd. Per overtreding of tijdseenheid wordt een maximum aan de te verbeuren dwangsom gesteld met een vastgesteld bedrag per overtreding (veelal bij milieu-overtredingen) of tijdsduur van de overtreding. NB: voor een nadere toelichting en bijzonderheden wordt verwezen naar bijlage 9. Er is sprake van een ernstige en spoedeisende overtreding en de overtreder is zelf niet in staat of bereid de overtreding zelf te beëindigen of ongedaan te maken. Andere instrumenten, zoals de last onder dwangsom, hebben geen resultaat gehad. NB: voor een nadere toelichting en bijzonderheden wordt verwezen naar bijlage 9. Een eerder verleende vergunning of ontheffing kan ingetrokken worden als bestuurlijke sanctie op onrechtmatig gedrag van een houder van een beschikking. Te denken valt aan het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens of het niet nakomen van de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen. Bijvoorbeeld als een horecaondernemer doelbewust de exploitatievergunning overtreedt. NB: voor een nadere toelichting en bijzonderheden wordt verwezen naar bijlage De bestuurlijke stafbeschikking wordt opgelegd door een gemeentelijke boa. 13 Beschikkingen in het kader van de Wet Mulder worden opgelegd door aangewezen ambtenaren, dit zijn voor de gemeente boa's. 16

17 Instrumenten sanctioneren Sluiten (dan wel schorsen) inrichting (al dan niet tijdelijk) Bestuurlijke strafbeschikking Het doen van een kennisgeving van bekeuring Beschikking in het kader van de Wet Mulder 14 Fiscale naheffing Situaties voor toepassing De burgemeester heeft de mogelijkheid een horeca-inrichting (tijdelijk) te sluiten vanwege verstoring van de openbare orde. Zaken die gerelateerd zijn aan verstoring van de openbare orde en die afzonderlijk niet tot een sanctie kunnen leiden, kunnen bij deze maatregel samen worden genomen. Er is sprake van ongewenste situaties (kleine overtredingen in de openbare buitenruimte o.b.v. de APV en Afvalstoffenverordening), waarbij een financiële prikkel preventief (afschrikkend) kan werken. NB. de beschikking is niet bedoeld om hiermee een overtreding te beëindigen. Een belangrijk verschil met bestuurlijke boete is dat de oplegging en inning bij de bestuurlijke strafbeschikking via het CJIB loopt en deze onder het strafrecht valt. Dit betreft specifiek aangewezen feiten uit het zogenaamde feitenboekje. Het gaat voornamelijk om feiten met betrekking tot de openbare buitenruimte. Specifiek voor verkeersfeiten welke zijn opgenomen in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Specifiek voor parkeren: in geval van parkeren zonder te betalen of te weinig betalen (in betaald parkeren gebied) wordt een fiscale naheffing opgelegd. Bij de vermoedelijke overdracht van de handhavingstaak van de Voedsel- en Waren Autoriteit (VWA) naar de gemeente in 2012, krijgt de gemeente ook de beschikking over de bestuurlijke boete als sanctie-instrument. De bestuurlijke boete kan alleen worden ingezet voor overtredingen van de Drank- en Horecawet. Voor overtredingen in de openbare buitenruimte (kleine ergernissen) heeft de gemeente Purmerend gekozen 15 voor de bestuurlijke strafbeschikking en is inzet van de bestuurlijke boete niet mogelijk. 5.3 Toezichtstrategie De toezichtstrategie geeft aan welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Bij toezicht kan grofweg onderscheid worden gemaakt tussen actief toezicht en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig toezicht en projectmatig toezicht. Passief toezicht wordt ook wel ad hoc toezicht genoemd en vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. Klachten en meldingen van burgers en bedrijven worden in Purmerend serieus genomen. Voor klachten en meldingen die betrekking hebben op de openbare buitenruimte geldt het uitgangspunt dat deze binnen een termijn van 8 werkdagen of 10 dagen worden afgehandeld. De beschikbare personele capaciteit wordt dan ook verdeeld over actief en ad hoc toezicht. In bijlage 7 wordt de verschillende toezichtsvormen en de basiswerkwijze voor de voorbereiding van een toezichtsbezoek, de feitelijke uitvoering en rapportage van het toezichtsbezoek beschreven. Integraal toezicht omgevingsvergunning De gemeente Purmerend wil toe naar integraal toezicht waarbij zoveel mogelijk tussen de verschillende toezichthouders wordt samengewerkt en burgers en bedrijven met zo weinig mogelijk verschillende toezichthouders wordt geconfronteerd. Integraal toezicht kan echter verschillende vormen aannemen, waarbij de geschikte vorm afhankelijk is van de complexiteit en context van de activiteit waarop toezicht wordt gehouden. Niet elke taak leent zich namelijk voor een volledig integrale aanpak waarbij één toezichthouder op alle aspecten controleert. Zo kan het toezicht in de openbare buitenruimte eenvoudiger integraal worden uitgevoerd dan het toezicht bij complexe bedrijven. De eerste richt zich op relatief eenvoudig vast te stellen overtredingen, terwijl de tweede meer specialistische kennis vraagt van de toezichthouder en er dan al snel meerdere toezichthouders bij een controle betrokken moeten zijn. De meeste winst in vermindering van toezichtslasten zit in het toezicht op de omgevingsvergunning, waarbij meerdere handhavingstaakvelden betrokken zijn, zoals bouwen, brandpreventie, milieu en (gedeeltelijk) toezicht vanuit de Apv en bijzondere wetten. 14 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. 15 Gemeenten moeten een keuze maken tussen de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking bij de aanpak van kleine overtredingen in de openbare buitenruimte. 17

18 De gemeente Purmerend zet dan ook in om het toezicht op de omgevingsvergunning zo integraal mogelijk uit te voeren. Dit vraagt om een andere manier van werken en organiseren en kan echter niet van de ene op de andere dag worden doorgevoerd. Momenteel wordt al wel op projectmatige wijze integraal toezicht gehouden, zoals bij horecabedrijven en garagebedrijven. Deze werkwijze zal vanaf 2012/2013 steeds meer worden 'uitgerold' naar het (reguliere) toezicht op de omgevingsvergunning. Zoals bij ambities en doelstellingen is aangegeven, stelt Purmerend zich tot doel om eind 2015 op alle omgevingsvergunningen waar sprake is van meerdere betrokken taakvelden 16 en er dus winst is voor vermindering van toezichtslasten, integraal toezicht te houden. Purmerend hanteert een integraal toezichtsmodel dat onderscheid maakt in drie niveaus van toezicht en is afhankelijk van de complexiteit van waarop toezicht wordt gehouden: 1. samen controleren: vanuit bouwen, brandpreventie, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk uit te voeren controle; vooral van belang in complexere situaties waar milieu, brandpreventie, bouwen én andere relevante aandachtspunten meerdere specialismen vragen voor een goede beoordeling van de situatie 2. voor elkaar controleren: integrale controle voor bouwen, brandpreventie, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder; vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specialistische kennis van bouwen, brandpreventie, milieu of andere facetten is gevraagd. 3. voor elkaar signaleren: facetcontrole door één toezichthouder, waarbij deze op hoofdpunten ook kijkt naar andere facetten en bijzonderheden meldt aan collega; vooral in situaties waar óf bouwen óf brandpreventie of milieu (of ander facet) specialistische kennis vraagt en waar de overige facetten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd. In bijlage 6 is het integraal toezichtsmodel verder uitgewerkt. Integraal wijkgericht toezicht Om optimaal in te kunnen spelen op de problemen die burgers en bedrijven ervaren, zet Purmerend in op integraal wijkgericht of gebiedsgericht toezicht. Afhankelijk van de aard van de problematiek die uit de probleemanalyse volgt wordt jaarlijks bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma integrale handhaving bepaald in welke wijken en gebieden hoeveel en welke inzet nodig is. Daarbij wordt beoordeeld welke taakvelden bij de wijkproblematiek een rol spelen en welk type handhavers ingezet moet worden. Hierbij wordt zowel samengewerkt tussen de verschillende type handhavers in de wijken als tussen de handhavers en de wijkmanagers om daarmee tot een zo hoog mogelijke effectiviteit van de inzet te komen. In het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving wordt bepaald op welke wijze het integraal toezicht in de wijken en op naleving van de omgevingsvergunning wordt uitgevoerd. 5.4 Sanctiestrategie Als vanuit het toezicht overtredingen worden geconstateerd zal hieraan vervolg moeten worden gegeven. De wijze waarop dat gebeurt is afhankelijk van de aard van de overtreding, historie en de omstandigheden waarin de overtreding is begaan. In de sanctiestrategie wordt vastgelegd op welke wijze hiermee in Purmerend wordt omgegaan. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in overtredingen die door burgers en bedrijven worden begaan en overtredingen die door de gemeente zelf worden begaan. De reden van dit onderscheid is dat de gemeente een voorbeeldfunctie heeft en het opleggen van een sanctie aan je eigen organisatie anders is dan het opleggen van een sanctie aan een burger of bedrijf Sanctiestrategie regulier Tot voor kort werden voor de verschillende handhavingstaakvelden binnen de gemeente verschillende sanctiestrategieën gehanteerd. Deze strategieën zijn inmiddels geüniformeerd en zorgen voor eenduidigheid richting burgers en bedrijven. Hierna is de kern van de bestuursrechtelijke sanctiestrategie beschreven. De uitgebreidere versie is opgenomen in bijlage Hierbij gaat het om twee of meer van de taakvelden bouwen, brandweer, milieu en mogelijk de Drank- en horecawet. 18

19 Basislijn sanctioneren Alle overtredingen worden behoudens een aantal hierna aangegeven uitzonderingen in principe volgens een 3 stappenplan afgehandeld. Dit houdt in dat bij constatering van een overtreding eerst een waarschuwing wordt gegeven (in de vorm van een eerste brief). Blijkt bij hercontrole dat de overtreding nog niet ongedaan is gemaakt, dan wordt het voornemen uitgesproken tot aanschrijving van een sanctie. Als bij de tweede hercontrole nog steeds sprake is van de overtreding, dan wordt een sanctiebeschikking opgemaakt met een termijn waarbinnen de overtreding ongedaan moet zijn gemaakt. Is de overtreding na die termijn nog steeds niet ongedaan gemaakt, dan wordt de sanctie daadwerkelijk opgelegd. Uitzonderingen Op de hiervoor beschreven basislijn (3 stappenplan) zijn uitzonderingen mogelijk, waardoor het aantal stappen wordt teruggebracht en er dus sneller wordt overgegaan tot sanctioneren: Basislijn: 3 stappenplan Na eerste bezoek: * 1 ste brief of d.m.v. aanplakken van een sticker met hersteltermijn * en/of bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete Na tweede bezoek: Voornemen tot aanschrijving met hersteltermijn Na derde bezoek: * Beschikking met begunstigingstermijn * melden aan partner strafrecht * en/of bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete Na vierde bezoek: Beschikking effectueren en/of invorderen van dwangsom(men) Indien sprake is van aantoonbaar verwijtbaar handelen dat niet direct handhaven vereist, wordt volgens het 2 stappenplan gehandeld. Dit houdt in dat direct na constatering van de overtreding een voornemen tot aanschrijving tot een sanctie wordt uitgesproken en hiervan melding wordt gedaan aan het Openbaar Ministerie voor eventuele strafrechtelijke sancties. Voorbeelden 2 stappen per taakveld Na derde bezoek: Milieu Beschikking effectueren en/of invorderen Onjuiste (registratie van) verwijdering van gevaarlijke en/of van dwangsom(men) bedrijfsafvalstoffen Opslag van gevaarlijke (afval)stoffen niet conform de voorschriften Niet treffen van voorgeschreven bodembeschermende maatregelen Lozing van afvalwater niet volgens de voorschriften Oprichten, uitbreiden en in werking hebben van een bedrijf zonder (omgevings)vergunning Niet naleven van geluidvoorschriften Niet uitvoeren van keuringen Bouwen en ruimtelijke ordening Doelbewust slopen van een bouwwerk Het slopen zonder toestemming (met en zonder asbest) Brandpreventie Geen periodiek onderhoud aan brandveiligheidsvoorzieningen en installaties Doorbreking van brand- en rookscheidingen Open houden van brand- en rookscheidingen op een ongeoorloofde manier Niet correct aangebrachte brandveiligheidsvoorzieningen of -installaties 2 stappenplan Na eerste bezoek: * Voornemen tot aanschrijving met hersteltermijn * Melden aan partner strafrecht Na tweede bezoek: * Beschikking met begunstigingstermijn * en/of bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete Algemene plaatselijke verordening en bijzondere wetten Voertuigen (autowrakken, aanhangwagens en caravans) hinderlijk geplaatst indien de eigenaar onbekend is Overtredingen in het kader van de Drank- en Horecawet (leeftijdsgrens, slijterijen, supermarkten, horeca, etc. met uitzondering van de tijdelijke tapontheffing) Indien sprake is van overtredingen met acuut gevaar en/of onomkeerbare en/of veiligheidsgevolgen (ernstige overlastsituaties) die direct handhaven vereisen, wordt er direct opgetreden, veelal door toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Daarbij wordt van de overtreding melding gedaan aan het Openbaar Ministerie voor eventuele strafrechtelijke sancties. 1 stappenplan Na eerste bezoek: * Beschikking (meestal bestuursdwang) direct van kracht en uitvoeren * melden aan partner strafrecht * en/of bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete 19

20 Voorbeelden 1 stap per taakveld Milieu Strijdigheden met de regelgeving waardoor directe onomkeerbare aantasting van water, bodem, riool en lucht kan ontstaan Acuut gevaar voor de omgeving waardoor de externe veiligheid in het geding is Bouwen en ruimtelijke ordening Bouwen zonder vergunning Doelbewust slopen van een bouwwerk (ver)bouwen van bouwwerken in afwijking van de vergunning Asbestsloop zonder toestemming Instortingsgevaar Gevaar voor de (volks)gezondheid en (constructieve)veiligheid Brandpreventie Geblokkeerde vluchtvoorzieningen Opslag van teveel (bepaalde) brandbare materialen Bepaalde brandveiligheidsvoorzieningen die onder bepaalde omstandigheden niet functioneren (bijvoorbeeld uitgeschakelde brandmeldinstallatie bij verzorgingstehuizen etc.) Substantiële overschrijding van het toegestane aantal mensen (bijvoorbeeld in de horeca) Slapen in ruimten die daarvoor absoluut ongeschikt zijn (bijvoorbeeld buitenlandse werknemers in bepaalde gebouwen, in een kinderdagverblijf een magazijn gebruiken als slaapruimte etc.) Acuut gevaar voor de omgeving waardoor de externe veiligheid in het geding is Algemene plaatselijke verordening en bijzondere wetten Overtreding van de ontheffing sluitingsuren in de horeca Overtredingen bij evenementen Overtredingen die acuut gevaar opleveren voor de openbare orde en/of de (verkeers-) veiligheid Overtredingen die ernstige overlast voor de omgeving en/of personen opleveren Bovenstaande opsommingen zijn niet limitatief. Een aangetroffen situatie dient van geval tot geval te worden beoordeeld op basis van brandveiligheid, constructie, gevaar, gezondheid en milieu. De nadere uitwerking van de sanctiestrategie is te vinden in bijlage 9. Hierin zijn ook de verschillende sanctieinstrumenten beschreven. Ten aanzien van het optreden tegen overtredingen bij horecabedrijven geldt anno 2011 het horecaconvenant uit In dit convenant is ondermeer afgesproken op welke wijze wordt opgetreden tegen overtredingen. Dit horecaconvenant wordt op het moment van schrijven van voorliggende nota geëvalueerd Sanctiestrategie eigen organisatie en andere overheden In de praktijk doen zich situaties voor waarbij de gemeentelijke organisatie zelf zowel het uitvoerende als toezichthoudende orgaan is. Ook komt het voor dat een collega-overheid de vergunninghouder is. Aangezien de gemeente Purmerend een voorbeeldfunctie heeft naar haar burgers en bedrijven toe, wordt er extra kritisch naar eventuele overtredingen gekeken. Daarbij speelt ook dat een bestuursorgaan niet snel geneigd is om bestuurlijke maatregelen tegen zichzelf te nemen. Ook heeft de toezichthouder intern een hiërarchisch ondergeschikte positie, waardoor er geen zekerheid bestaat dat aan zijn constateringen aandacht en opvolging wordt gegeven. Gelet op de specifieke situatie van de organisatie is het van belang vast te leggen op welke wijze wordt gehandeld bij constatering van een overtreding door de eigen gemeentelijke organisatie of bij een collega-overheid. Werkwijze bij overtredingen Indien er een overtreding wordt geconstateerd wordt er allereerst een waarschuwingsbrief met hersteltermijn aan de afdeling gestuurd onder wiens verantwoordelijkheid de betreffende overtreding c.q. activiteit plaatsvindt en de eventuele beheerder van de locatie. In de brief wordt gerefereerd aan de voorbeeldfunctie. Een afschrift van de brief wordt aan de verantwoordelijke wethouder / portefeuillehouder (toezicht/handhaving en/of van de overtredende afdeling/organisatieonderdeel) gegeven. Eventueel kan er aanvullend op deze waarschuwingsbrief een overleg met de wethouder, team- of afdelingsmanagers en toezichthouder volgen. Als de overtredingen na het verstrijken van de hersteltermijnen uit de waarschuwingsbrief niet ongedaan zijn gemaakt, wordt de casus direct voorgelegd aan het management, de directie en/of het bestuur. Het management, de directie en/of het bestuur zorgen ervoor dat passende maatregelen worden genomen om de overtreding te beëindigen, deze in de toekomst te voorkomen en zo nodig de schade te herstellen. 20