Kinderbeschermingsmaatregelen. De noodzaak voor een herziening van de ondertoezichtstelling?

Transcriptie

1 Kinderbeschermingsmaatregelen De noodzaak voor een herziening van de ondertoezichtstelling? Naam: Varsha Harkisoen Datum: 7 november 2011

2 Titel: Ondertitel: Kinderbeschermingsmaatregelen De noodzaak voor een herziening van de ondertoezichtstelling? OVERHEID OUDER KIND Naam: Varsha Harkisoen Datum: 7 november 2011 Naam scriptiebegeleidster: Mw. mr. J.H. de Graaf 2

3 Inhoudsopgave Voorwoord... 4 Lijst van afkortingen... 5 Inleiding Ontstaan van kinderbeschermingsmaatregelen in Nederland Ontstaansgeschiedenis Overheid en kinderbeschermingsmaatregelen: de ondertoezichtstelling Driehoeksverhouding: overheid, ouder en kind De huidige maatregel van ondertoezichtstelling De uithuisplaatsing Problemen binnen de ots en de invloed op de effectiviteit Inleiding Belangrijkste problemen binnen de ots Effectiviteit van de ots Herziening van de ondertoezichtstelling Inleiding Herziening van de (ots-)wetgeving Conclusie Bronvermelding

4 Voorwoord Deze scriptie heb ik geschreven ter afronding van mijn master Privaatrecht Privaatrechtelijke rechtspraktijk aan de Universiteit van Amsterdam. Mijn scriptie is in het kader van het vak Jeugdrecht. Mijn interesse in dit vak is mede gegroeid door mijn scriptiebegeleidster, mevrouw mr. J.H. de Graaf, die hoofddocent is van het vak. Haar kennis, ervaring en de manier waarop ze de colleges gaf hebben mij enorm weten te boeien. Daarnaast waren de colleges, waarin verschillende gastsprekers een licht hebben geworpen op diverse aspecten van het Jeugdrecht in de praktijk, ook interessant. Verder vond ik de civiele- en strafzittingen, die ik via het vak Jeugdrecht, bij de Kinderrechter in Amsterdam heb bijgewoond erg leerzaam. Ik heb daar mogen zien hoe het er in de praktijk aan toe gaat. Die zittingen hebben een diepe indruk op mij achtergelaten. Momenteel werk ik als vrijwilliger bij de Kinder- en Jongerenrechtswinkel te Amsterdam. Als vrijwilliger bied ik juridische ondersteuning aan kinderen en jongeren tot 21 jaar. Het doet mij goed om kinderen te helpen en ik hoop dat in de toekomst te blijven doen. Ik wil mijn scriptiebegeleidster hartelijk bedanken voor de goede begeleiding, haar hulp en steun. November 2011 Varsha Harkisoen 4

5 Lijst van afkortingen art. artikel Bjz Bureau jeugdzorg BW Burgerlijk Wetboek EHRM Europese Hof voor de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens HR Hoge Raad jji justitiële jeugdinrichting jo. juncto muhp machtiging uithuisplaatsing OM Openbaar Ministerie ots ondertoezichtstelling OvJ officier van justitie Rv Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering RvdK Raad voor de Kinderbescherming uhp uithuisplaatsing vots voorlopige ondertoezichtstelling Wet BOPZ Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen Wjz Wet op de jeugdzorg 5

6 Inleiding In Nederland zijn er drie kinderbeschermingsmaatregelen, namelijk de ondertoezichtstelling (hierna: ots), de ontheffing en de ontzetting uit het ouderlijk gezag. Ik heb de ots als onderwerp van mijn scriptie gekozen, omdat deze van de drie maatregelen het meest ter discussie staat. Dat blijkt ook uit de behandeling van het wetsvoorstel dat er nu ligt om de kinderbeschermingsmaatregelen te herzien. De overheid kan ter bescherming van kinderen middels een ots inbreuk maken op het gezinsleven, waar ouders en kinderen op grond van art. 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens recht op hebben. Die inbreuk moet wel gerechtvaardigd zijn. Het is belangrijk om te weten of dat in de praktijk het geval is. Als de overheid door middel van een ots ingrijpt, moet de maatregel effectief zijn. Dat wil zeggen dat de ots ervoor moet zorgen dat de situatie van het kind wordt verbeterd. Uit diverse onderzoeken is gebleken dat er problemen zijn binnen de ots. Deze problemen kunnen een negatieve invloed hebben op de effectiviteit van de ots. Om die reden is het belangrijk om te weten of de ots in de praktijk effectief is. Mijn probleemstelling is: Is het overheidsingrijpen middels een ots gerechtvaardigd, is deze maatregel effectief en kan het wetsvoorstel bijdragen aan de rechtvaardiging van het overheidsingrijpen en de effectiviteit van de ots? De deelvragen bij de probleemstelling zijn: Wanneer mag de overheid ingrijpen in het gezinsleven? Welke problemen zijn er binnen de ots? Wat betekent het wetsvoorstel voor de ots? Naar aanleiding van mijn probleemstelling en deelvragen heb ik gekozen om mijn scriptie als volgt op te bouwen. In hoofdstuk 1 komt de ontstaansgeschiedenis van drie kinderbeschermingsmaatregelen aan bod. In hoofdstuk 2 beschrijf ik wanneer de overheid mag ingrijpen in het gezinsleven en vervolgens de huidige ots en uithuisplaatsing. In hoofdstuk 3 bespreek ik op basis van diverse onderzoeken die zijn gedaan welke problemen er zijn binnen de ots. In dit hoofdstuk behandel ik ook de effectiviteit van de ots. In hoofdstuk 4 bespreek ik hoe het wetsvoorstel denkt te kunnen voorzien in de oplossingen voor de problemen binnen de ots. Tevens vermeld ik in dit hoofdstuk of het wetsvoorstel kan bijdragen aan de rechtvaardiging van het overheidsingrijpen en de effectiviteit van de ots. In hoofdstuk 4 komen ook de belangrijkste nieuwe onderwerpen uit het gewijzigd voorstel van wet aan bod. Tot slot volgt de conclusie, waarin ik in ga op mijn probleemstelling en deze beantwoord. 6

7 1 Ontstaan van kinderbeschermingsmaatregelen in Nederland Kinderbeschermingsmaatregelen zijn civielrechtelijke maatregelen ter bescherming van minderjarige 1 kinderen. In paragraaf 1.1 beschrijf ik hoe deze maatregelen zijn ontstaan. 1.1 Ontstaansgeschiedenis In Nederland zijn de eerste maatregelen omtrent kinderbescherming ontstaan naar aanleiding van de industriële revolutie, welke in de tweede helft van de negentiende eeuw in Nederland plaatsvond. Ten tijde van de industriële revolutie was er grote vraag naar goedkope arbeidskrachten. Aangezien kinderen als goedkope arbeidskrachten werden beschouwd en er grote armoede heerste, lieten ouders hun kinderen in fabrieken werken. 2 Tot het einde van de negentiende eeuw waren er geen wettelijke maatregelen om in te kunnen grijpen in het ouderlijk gezag ter bescherming van kinderen. De overheid zag voor zichzelf geen taak weggelegd om in te grijpen in het van oorsprong bijna onaantastbare gezin. 3 De heersende opvatting was dat ouders het alleenrecht hadden om hun kinderen naar eigen goeddunken op te voeden. In het gezin was de vader de baas en had het gezag over de kinderen. De moeder was onderdanig aan de vader en had daarom geen gezag. Er werd gesproken van een vaderlijke macht die onaantastbaar was. Alleen in uitzonderlijke gevallen kon het gezag worden ontnomen. 4 In het Wetboek van Strafrecht was de ontzetting uit de vaderlijke macht als bijkomende straf opgenomen naast de hoofdstraf, voor het plegen van een strafbaar feit. Het kind werd gezien als eigendom van de vader, zodoende kon de vader daarmee worden gestraft. Die wettelijke bepaling was dus niet bedoeld om het kind te beschermen, maar om de vader te straffen. 5 In 1874 werd de wet van de liberale politicus Samuel van Houten aangenomen; het zogenoemde Kinderwetje van Van Houten. Die wet stelde de werkgever strafbaar voor het in dienst nemen van kinderen onder de twaalf jaar. 6 Het Kinderwetje taste indirect de ouderlijke macht aan en kon worden gezien als een eerste stap op weg naar de beperking van de ouderlijke 1 Zie art. 1:233 BW voor definitie minderjarige. 2 Punselie 2006, p Bruning 2001, p Bruning 2001, p ; zie ook De Langen 1989, p Bruning 2001, p. 11, Punselie 2006, p. 8. 7

8 macht in het belang van het kind. 7 Het Kinderwetje van Van Houten was de eerste wet ter bescherming van kinderen 8. In de jaren die volgden na het Kinderwetje van Van Houten was er behoefte aan meer sociale wetgeving. Er heerste grote armoede, mede veroorzaakt door de industriële revolutie. Kinderen werden verwaarloosd, door hun ouders verlaten of te vondeling gelegd. Deze kinderen werden opgevangen door particuliere en kerkelijke organisaties. 9 Deze organisaties kregen bij het uitvoeren van hun taken, bestaande uit het geven van opvoeding en verzorging, te maken met tekortkomingen in de wet. Naar aanleiding daarvan verzochten zij om herziening van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), met daarin een regeling ter bescherming van kinderen tegen machtsmisbruik en slecht levensgedrag van hun ouders. 10 In 1898 diende de toenmalige Minister van Justitie, Cort van der Linden, enkele wetsvoorstellen in bij de Tweede Kamer. Dat leidde ertoe dat in 1901 de kinderwetten werden aangenomen, ook wel de gouden kinderwetten genoemd. De kinderwetten van 1901 zijn in 1905 ingevoerd. 11 Bij de kinderwetten werd het kind niet langer gezien als eigendom van de vader. Het kind was niet alleen object van hulp maar ook subject van rechten. Het ging om de bescherming van het kind en niet langer om het straffen van de vader. Om die reden werd de ontzetting uit het Wetboek van Strafrecht gehaald en in het BW geplaatst. 12 Met de komst van de kinderwetten werd de vaderlijke macht veranderd in de ouderlijke macht (nu: het ouderlijk gezag) en is de mogelijkheid geboden om in te grijpen in het ouderlijk gezag, door de maatregelen van ontheffing en ontzetting. Sindsdien kunnen de ouders ter bescherming van het kind worden ontheven van of ontzet uit het ouderlijk gezag en wordt het gezag overgedragen aan een rechtspersoon. 13 De maatregelen van ontheffing en ontzetting waren te ingrijpend ten aanzien van het ouderlijk gezag. Er ontstond behoefte aan een minder verregaande maatregel ter bescherming van kinderen. 14 Zo ontstond een nieuwe civielrechtelijke kinderbeschermingsmaatregel, de ondertoezichtstelling. De ots werd in 1921 door de Tweede Kamer aangenomen en trad in Bruning 2001, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p Doek & Slagter 1977, p. 5+6; zie ook Punselie 2006, p Punselie 2006, p De Langen 1989, p ; zie ook Bruning 2001, p Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p. 9; zie ook Doek & Slagter 1977, p Punselie 2006, p

9 in werking. 15 Anders dan bij de ontheffing en ontzetting het geval is, legt de ots alleen een beperking op het ouderlijk gezag. Dat houdt in dat de ouders de aanwijzingen die de gezinsvoogd geeft met betrekking tot de opvoeding en de verzorging van het kind, dienen op te volgen. De ots werd gezien als een maatregel waarmee preventief kon worden ingegrepen in het ouderlijk gezag om het dreigende gevaar voor het kind af te wenden, zodat de toepassing van de zware maatregelen van ontheffing en ontzetting voorkomen konden worden. Tegelijk met de invoering van de ots werd in 1922 ook het instituut van de kinderrechter ingevoerd, dat belast was met de uitvoering van de ots Hudig 1974, p Koens 1994, p. 8+9; zie ook Hudig 1974, p ; zie ook Doek & Slagter 1977, p. 6. 9

10 2 Overheid en kinderbeschermingsmaatregelen: de ondertoezichtstelling In dit hoofdstuk bespreek ik in paragraaf 2.1 de driehoeksverhouding tussen de overheid, de ouder en het kind, in paragraaf 2.2 de huidige maatregel van ondertoezichtstelling en tot slot in paragraaf 2.3 de uithuisplaatsing. 2.1 Driehoeksverhouding: overheid, ouder en kind Minderjarige kinderen staan onder het gezag van de ouder(s) of een voogd (art. 1:245 BW). Ouders zijn de natuurlijke verzorgers van kinderen. Zij hebben niet alleen het recht, maar ook de plicht om hun kinderen te verzorgen en op te voeden (art. 1:247 lid 1 BW). Die ouderlijke verantwoordelijkheid omvat ook het geestelijke en lichamelijk welzijn van het kind. Het tweede lid van art. 1:247 BW bevat het verbod voor ouders om geestelijk of lichamelijk geweld te gebruiken ten opzichte van hun kinderen, waarbij ook de corrigerende tik niet is toegestaan. Daarnaast mogen ouders hun kinderen op geen enkele andere wijze vernederen. Artikel 8 lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) biedt aan burgers het recht op eerbiediging van hun gezinsleven ( family life ). Zowel een ouder als het kind hebben wederzijds het recht op family life. De overheid heeft dat recht te respecteren. Zij mag zich niet meer met het privéleven van burgers bemoeien dan strikt noodzakelijk is. De overheid heeft op basis van lid 2 van art. 8 EVRM enerzijds een negatieve verplichting om zich terughoudend op te stellen; het inmengingsverbod 17. Anderzijds heeft de overheid op basis van lid 2 van art. 8 EVRM ook een positieve verplichting om in bepaalde gevallen actief op te treden; het gebod tot het nemen van maatregelen 18. De overheid moet aan de ouders bescherming bieden en zoveel mogelijk voorwaarden creëren, zodat ze hun ouderlijke verantwoordelijkheid goed kunnen uitvoeren en daarmee hun gezin in stand kunnen houden, alvorens de overheid mag inmengen in het family life 19. Als ouders hun verantwoordelijkheid ten opzichte van hun kinderen niet nakomen, dan moeten de kinderen jegens diens ouders worden beschermd door de overheid 20. Het belang van het kind staat daarbij voorop. De wet biedt in boek 1 van het BW aan de overheid de mogelijkheid om door middel van 17 Van Wijk 1999, p. 77; zie ook Bruning 2006, p Van Wijk 1999, p. 77; zie ook Bruning 2006, p De Langen 1989, p Bruning 2001, p

11 kinderbeschermingsmaatregelen in te grijpen in het ouderlijk gezag 21. Op deze manier geven kinderbeschermingsmaatregelen een negatief beeld van de begrenzing aan het ouderlijk gezag. Kinderbeschermingsmaatregelen worden gezien als zeer ingrijpende maatregelen in het gezinsleven van zowel ouders als kinderen 22. Een inbreuk op het family life kan daarom slechts worden gerechtvaardigd op grond van art. 8 lid 2 EVRM. In dat artikel zijn er drie eisen gesteld. Toegespitst op dit onderwerp houden die eisen in: de kinderbeschermingsmaatregelen moeten bij de wet zijn voorzien (zie boek 1 van het BW), een geoorloofd doel dienen (de bescherming van lichamelijke of geestelijke gezondheid van een minderjarig kind 23 ) en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Bij deze laatste eis moet zijn voldaan aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit: de inbreuk moet noodzakelijk en zo licht mogelijk zijn. Als vrijwillige hulpverlening niets oplevert, dan worden kinderbeschermingsmaatregelen als uiterste middel toegepast. 24 In het belang van het kind is een inbreuk op het family life noodzakelijk ter bescherming van het welzijn en de rechten en vrijheden van het kind, daarom wordt deze inbreuk gerechtvaardigd op grond van lid 2 van art. 8 EVRM 25. Ter bescherming van kinderen heeft de overheid de keuze uit de volgende drie kinderbeschermingsmaatregelen: ondertoezichtstelling, ontheffing en ontzetting van het ouderlijk gezag. De ondertoezichtstelling is de meest toegepaste maatregel, omdat het van de drie maatregen de minst verregaande maatregel is. 2.2 De huidige maatregel van ondertoezichtstelling Sinds de invoering in 1922 is de maatregel van ots in 1995 herzien 26. Sindsdien is de huidige maatregel niet meer veranderd. De ots is geregeld in de artikelen 1:254 tot en met 1:265 van het BW. De rechtsgrond voor het opleggen van een ots is de ernstige bedreiging van zedelijke of geestelijke belangen of gezondheid van de minderjarige (art. 1:254 lid 1 BW). Voordat de kinderrechter overgaat tot het opleggen van een ots moet met behulp van andere middelen, zoals vrijwillige hulpverlening, worden geprobeerd om de bedreiging weg te nemen. Als vaststaat dat 21 Bruning 2001, p De Bruijn-Lückers 1994, p De Bruijn-Lückers 1994, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p De Langen 1989, p Wet van 26 april 1995, Stb. 1995, 255. Deze wet is op 1 november 1995 inwerking getreden. 11

12 het inzetten van die middelen niets heeft opgeleverd of niets zal opleveren, dan pas spreekt de kinderrechter een ots uit. Dit is een vereiste van lid 1 van art. 1:254 BW. Voor een ots moet dus sprake zijn van ernstige bedreiging van zedelijke of geestelijke belangen of gezondheid. Dit is ruim en algemeen geformuleerd, zodat het in veel situaties toegepast kan worden. De vraag is echter: Wanneer is er sprake van een bedreiging?. Dat is aan de kinderrechter om te beslissen. Daartoe heeft de kinderrechter een ruime beoordelingsvrijheid; hij heeft discretionaire bevoegdheid. 27 Uit de rechtspraak blijkt dat er met feiten duidelijk moet worden gemaakt dat er sprake is van bedreiging. Er moeten duidelijke signalen zijn. De volgende twee arresten illustreren hoe de rechter beoordeelt of de rechtsgrond voor een ots aanwezig is. In een arrest van de Hoge Raad (hierna: HR) uit 1987 gaat het erom of er redenen zijn voor het opleggen van een ots 28. Petra van 17 jaar liep weg van huis en dook onder bij de ouders van haar vriend. Ze vond het gezinsleven met haar ouders ondraaglijk. Volgens de HR is niet aannemelijk geworden dat de situatie van Petra leidt tot de bedreiging als bedoeld in lid 1 van art. 1:254 BW. Er is daarom geen ots mogelijk. Volgens de HR is voor een ots de mogelijkheid van bedreiging niet genoeg, maar moet er sprake zijn van concrete aanwijzing van bedreiging van lichamelijke en zedelijke ondergang. Ook uit de zaak van Laura Dekker, beter bekend als het zeilmeisje, blijkt hoe de rechter beoordeelt of er sprake is van bedreiging van zedelijke of geestelijke belangen of gezondheid van Laura 29. De 13-jarige Laura wilde een solozeiltocht om de wereld maken. Nagegaan werd of een solozeiltocht een grond voor een ots oplevert. Dat was volgens de rechter wel het geval. De rechtbank was van oordeel dat psychische ontwikkeling en gezondheid van Laura gevaar kunnen oplopen. Er was volgens de rechter sprake van ernstige bedreiging voor de ontwikkeling. Op grond van art. 1:254 lid 4 BW kan een ouder (met of zonder gezag), een ander die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt (bijvoorbeeld een pleegouder), de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: RvdK) of het openbaar ministerie (hierna: OM) aan de kinderrechter verzoeken om een minderjarige onder toezicht te stellen. De kinderrechter spreekt alleen een ots uit, maar voert deze niet meer zelf uit. 27 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p HR 20 november 1987, NJ 1988, Rechtbank Utrecht 28 augustus 2009, LJN: BJ6275, /FA RK ; /JE RK

13 Sinds de herziening van de ots in 1995 is er een scheiding tussen rechtspraak en uitvoering. Sindsdien stelt de kinderrechter een kind onder toezicht van een gezinsvoogdijinstelling. Per 1 januari 2005 is de gezinsvoogdij-instelling opgegaan in Bureau jeugdzorg (hierna: Bjz), dat in de wetsartikelen omtrent de ots wordt aangeduid als een stichting als bedoeld in art. 1 onder f van de Wet op de jeugdzorg (hierna: Wjz). Bjz is verantwoordelijk voor de uitvoering van de ots en wordt daarin gecontroleerd door de RvdK. 30 Voor de uitvoering van de ots stelt Bjz intern een gezinsvoogd aan 31. De ouder verliest bij een ots niet het gezag, maar wordt daarin beperkt. De ouder deelt het gezag met de gezinsvoogd, die zich met de opvoeding van het kind gaat bemoeien. 32 Tijdens de ots dienen de gezagsouder, het kind en de gezinsvoogd met elkaar samen te werken. Soms verloopt de samenwerking zo slecht dat de gezagsouder of het kind aan Bjz kan vragen om een andere medewerker van Bjz als gezinsvoogd aan te wijzen (art. 44 lid 3 Uitvoeringsbesluit Wjz) 33. Als Bjz geen andere gezinsvoogd aanstelt, dan kan de gezagsouder, het kind van twaalf jaar of ouder of Bjz zelf aan de kinderrechter vragen om een andere gezinsvoogd te benoemen (art. 1:254 lid 5 BW). 34 Het doel van de ots is om de bedreiging van zedelijke of geestelijke belangen of gezondheid van de minderjarige weg te nemen of te verminderen. Om dat te realiseren houdt de gezinsvoogd toezicht op het kind en biedt hij zowel aan het kind als aan de gezagsouder hulp en steun. Dit is geregeld in art. 1:257 lid 1 BW. Volgens lid 2 van dit artikel moeten de hulp en steun erop zijn gericht dat de gezagsouder diens kind zelf zoveel mogelijk blijft verzorgen en opvoeden. Indien het kind een bepaald leeftijds- en ontwikkelingsniveau heeft bereikt en in staat is om zijn leven zelfstandig in te willen richten, dan moeten de hulp en steun gericht zijn op vergroting van de zelfstandigheid van het kind en niet op vergroting van de opvoedmogelijkheden van de ouder (lid 3). De gezinsvoogd moet altijd de gezinsband tussen de gezagsouder en het kind bevorderen, aldus lid Een ondertoezichtstelling kan ook worden uitgesproken over een ongeboren kind. In het belang van het kind kan namelijk op grond van art. 1:2 BW een ongeboren kind als geboren 30 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p N.W. Slot, De ondertoezichtstelling: vragen over de doelmatigheid en nieuwe initiatieven, in: Van der Linden 2006, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p

14 worden aangemerkt. Denk aan bijvoorbeeld een aanstaande moeder die zwakbegaafd is, drugsen/of alcoholverslaafd is of kampt met ernstige psychiatrische problemen. In deze situaties kan de kinderrechter het ongeboren kind onder toezicht stellen van Bjz. De gezinsvoogd houdt toezicht op het ongeboren kind en zal aan de aanstaande moeder de nodige hulp en steun bieden; dit alles in overeenstemming met de leden 1 en 2 van art. 1:257 BW. Krachtens lid 4 van dit artikel moet de gezinsvoogd de gezinsband (in casu hechtenisband) tussen de aanstaande moeder en het ongeboren kind bevorderen. Na de geboorte kan het kind alleen bij de moeder blijven wonen als zij in staat is om de baby te verzorgen en op te voeden. 36 Een opmerking hierbij is dat de hechting van een jong kind met diens ouders cruciaal is voor zijn verdere ontwikkeling. De eerste vijf levensjaren zijn beslissend voor diens latere functioneren, waarvan de eerste drie het meest gevoelig zijn. Als dan een hechtingsproces wordt verstoord, is het niet onomkeerbaar. Alleen is er veel voor nodig, zodat het kind later weer veilige gehechte relaties kan aangaan. 37 De gezinsvoogd kan om zijn werkzaamheden goed uit te voeren op grond van art. 1:258 lid 1 BW aan de gezagsouder en het kind schriftelijke aanwijzingen geven inzake de verzorging en opvoeding van het kind. Een aanwijzing kan overigens niet gericht zijn tot een ouder zonder ouderlijk gezag. Daarnaast zou de ouder zonder gezag die aanwijzing zonder juridische consequenties naast zich neer kunnen leggen. De mogelijkheid om gebruik te maken van het instrument van de aanwijzing is bij de herziening van de ots in 1995 ingevoerd. Een aanwijzing moet voldoende concreet zijn en komt neer op: jij doet wat ik zeg. Een beslissing omtrent uithuisplaatsing van een minderjarige of medische behandeling van een kind onder twaalf jaar kan niet in de vorm van een aanwijzing worden gegeven, maar wordt genomen door de kinderrechter (zie art. 1:258 lid 3 BW jo. art. 1:261 lid 1 BW respectievelijk art. 1:264 BW). De gezagsouder en het kind moeten de aanwijzing opvolgen (art. 1:258 lid 2 BW), anders zijn daar consequenties aan verbonden. Zo kan bijvoorbeeld de gezagsouder op grond van art. 1:269 lid 1 sub d BW in het belang van het kind uit het ouderlijk gezag worden ontzet. Als de gezagsouder of het kind van twaalf jaar of ouder het niet eens zijn met een aanwijzing van de gezinsvoogd, dan kunnen zij hiertegen in beroep gaan. Op moment dat er een aanwijzing wordt gegeven kunnen de gezagsouder of het kind van twaalf jaar of ouder op grond van art. 1:259 BW, binnen 36 A.C. Enkelaar & A.M.I. van der Does, Ouderlijke (on)verantwoordelijkheid, al voor de geboorte, in: De Graaf, Mak & Van Wijk 2008, p A.P.M. van Rheenen, Ongestoorde hechting cruciaal voor autonomie ontwikkeling, in: De Graaf, Van Wijk, Mak & Mulders 2010, p. 199,

15 twee weken nadat de aanwijzing is gegeven, schriftelijk aan de kinderrechter verzoeken om die aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen te verklaren. Het kan ook zijn dat er al een aanwijzing was gegeven en dat daarna de omstandigheden zodanig zijn gewijzigd, dat de gezagsouder en/of het kind van twaalf jaar of ouder die aanwijzing niet meer wil(len) opvolgen. Op grond van art. 1:260 lid 1 BW kunnen ze bij Bjz schriftelijk een verzoek indienen, waarin ze de gewijzigde omstandigheden kenbaar maken en aan Bjz vragen om op basis daarvan die aanwijzing geheel of gedeeltelijk in te trekken. Bjz moet binnen twee weken daarna beslissen (lid 2). Als Bjz niet (tijdig) beslist wordt dat gezien als een afwijzing, waartegen verzoekers zich kunnen wenden tot de kinderrechter (lid 4). Ook indien Bjz het verzoek afwijst kunnen de verzoekers zich binnen twee weken daarna wenden tot de kinderrechter (lid 4). Lid 3 bepaalt dat voor een beroep bij de kinderrechter dezelfde regels gelden als in art. 1:259 BW, waarbij de aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen kan worden verklaard. Tegen de beslissing van de kinderrechter staat in geen van beide gevallen hoger beroep open, ex art. 807 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv). 38 De duur van een ots is geregeld in art. 1:256 BW. Uit lid 1 blijkt dat een ots voor maximaal een jaar wordt uitgesproken. De rechter kan een ots dus ook voor een kortere periode opleggen. De gezinsvoogd gaat voor het einde van de termijn na of het wenselijk is om de ots te laten continueren. 39 Als de gezinsvoogd van mening is dat er nog steeds sprake is van ernstige bedreiging van zedelijke of geestelijke belangen of gezondheid van de minderjarige, dan kan hij op grond van art. 1:256 lid 2 BW jo. art. 1:265 lid 1 BW aan de kinderrechter schriftelijk verzoeken om de ots te verlengen. In dat geval moet de gezinsvoogd op grond van art. 1:265 leden 2 en 3 BW aan de kinderrechter en aan de RvdK een plan, als bedoeld in art. 13 lid 3 Wjz en een verslag van het verloop van de ots doen toekomen. Aan de RvdK is dat vanwege de toetsende taak van hem, zodat hij kan beoordelen of een verlenging noodzakelijk is. Indien de rechter beslist dat de ots moet worden verlengd, dan doet hij dat steeds voor maximaal een jaar (art.1:256 lid 2 BW). Naast de gezinsvoogd van Bjz kan tevens een ouder (met of zonder gezag), een ander die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt (bijvoorbeeld een pleegouder), de RvdK of het OM krachtens art. 1:256 lid 2 BW aan de kinderrechter verzoeken 38 De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p , zie ook Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p

16 om de ots te verlengen. Als de gezinsvoogd van mening is dat een verlening niet nodig is, dan dient hij de RvdK daarvan onmiddellijk op de hoogte te stellen en aan hem een verslag van het verloop van de ots te doen toekomen (art. 1:256 lid 3 BW). In het kader van zijn toetsende taak kan de RvdK dan onderzoeken of hij een verlengingsverzoek moet indienen. 40 Als de RvdK het ook niet nodig acht een verzoek tot verlenging in te dienen, dan eindigt de ots na de termijn die was opgelegd. De kinderrechter kan blijkens art. 1:256 lid 4 BW de ots voortijdig opheffen als niet langer sprake is van ernstige bedreiging van zedelijke of geestelijke belangen of gezondheid van de minderjarige. Dat kan hij niet ambtshalve doen, maar op verzoek van de gezinsvoogd van Bjz, de gezagsouder of het kind van twaalf jaar of ouder, aldus lid Er bestaat ook een voorlopige ondertoezichtstelling (hierna: vots). De vots is bedoeld voor gevallen waarin kinderen acuut gevaar lopen en dus direct ingegrepen moet worden. In die gevallen kan aan de kinderrechter een beschikking tot vots, ex art. 800 lid 3 Rv, worden gevraagd. Als het dringend en onverwijld noodzakelijk is, kan de kinderrechter hangende het onderzoek de minderjarige krachtens art. 1:255 BW voorlopig onder toezicht stellen van Bjz. Hangende het onderzoek geeft aan dat wordt onderzocht of er noodzaak is voor het opleggen van een ots. De vots mag niet langer dan drie maanden duren. De rechter kan overigens ex art. 1:255 BW altijd terugkomen op zijn beslissing. 42 Blijkens art. 807 Rv staat tegen een beschikking tot vots geen hoger beroep open. Vanwege het spoedeisende karakter van de vots heeft de kinderrechter geen tijd om de ouder(s), het kind van twaalf jaar of ouder of andere belanghebbenden eerst te horen, alvorens hij de vots uitspreekt (art. 800 lid 3 Rv jo. art. 809 lid 3 Rv). Het horen moet alsnog en binnen twee weken na de vots geschieden. 43 Een vots gaat meestal gepaard met een spoed uithuisplaatsing (hierna: uhp). Ook wel een crisisplaatsing genoemd. Krachtens art. 800 lid 3 Rv wordt door de rechter tevens een spoedmachtiging tot uhp afgegeven. Hiertegen staat wel hoger beroep open. Ook bij een spoed uhp is er geen tijd om de belanghebbenden van te voren te horen, daarom dienen ze binnen twee weken alsnog te worden 40 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p A.C. Enkelaar & A.M.I. van der Does, Ouderlijke (on)verantwoordelijkheid, al voor de geboorte, in: De Graaf, Mak & Van Wijk 2008, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p

17 gehoord (art. 800 lid 3 Rv jo. art. 809 lid 3 Rv). Voor de spoed uhp gelden dezelfde regels als voor de reguliere uhp. 44 Zie paragraaf 2.3 voor de uithuisplaatsing. 2.3 De uithuisplaatsing Een ots is in principe tijdelijk. Er wordt met de hulp en steun van de gezinsvoogd getracht om de gezagsouder zoveel mogelijk zelf verantwoordelijk te laten voor de verzorging en opvoeding van 45 diens kind (art. 1:257 lid 2 BW). Als de gezagsouder (tijdelijk) niet in staat is om het kind te verzorgen en op te voeden, dan kan in het kader van de ots een kind uit huis worden geplaatst. Een uhp kan alleen als er een ots is, want die twee zijn aan elkaar gekoppeld. De uhp is geregeld in de artikelen 1:261 tot en met 1:263b van het BW. De gezagsouder kan er zelf voor kiezen om het kind uit huis te plaatsen bij bijvoorbeeld familie. Dat kan alleen als de gezinsvoogd, gezien het belang van het kind, daarmee instemt. Er is dan sprake van een vrijwillige uithuisplaatsing. In dat geval is er geen machtiging van de 46 kinderrechter nodig om het kind uit huis te plaatsen. Daarvoor is een indicatiebesluit van de gezinsvoogd, als bedoeld in art. 6 Wjz, voldoende. Voor een vrijwillige uhp is tevens vereist dat een kind van twaalf jaar of ouder instemt met de door de gezagsouder gewenste uhp, anders kan die uhp niet plaatsvinden. 47 Als de gezagsouder of het kind van twaalf jaar of ouder niet instemt met een uhp en de gezinsvoogd vindt een uhp noodzakelijk in het belang van het kind, dan kan hij op grond van art. 1:261 lid 1 BW aan de kinderrechter een machtiging tot uhp (hierna: muhp) vragen 48. Dan is er sprake van een gedwongen uhp. Ook als de gezagsouder instemt met het voorstel van de gezinsvoogd om een kind uit huis te plaatsen is een machtiging van de kinderrechter vereist 49. De muhp kan volgens lid 1 ook worden gevraagd door de RvdK of het OM. Een muhp kan overigens gelijktijdig met een verzoek tot ots worden gevraagd. 50 Bij de aanvraag voor een muhp moet duidelijk worden gemaakt voor welke verblijfplaats de machtiging wordt gevraagd (art. 44 De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p J. Idsardi, Ondertoezichtstelling: alleen toetsen of ook sturen?, in: Van t Hek 2006, p Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p

18 1:261 lid 2 BW), deze wordt dan ook alleen voor die verblijfplaats verstrekt 51. Dit is niet nodig als het gaat om jeugdzorg waar krachtens de Wjz aanspraak op kan worden gemaakt of om geestelijke gezondheidszorg, want in die gevallen is een indicatiebesluit van Bjz vereist (lid 2) 52. Het verzoek om de muhp is dan gericht op de uitvoering van dit indicatiebesluit. Indien de kinderrechter het noodzakelijk acht in het belang van de verzorging en opvoeding van het kind of voor onderzoek naar de geestelijke of lichamelijke gesteldheid van het kind, dan verleent hij de muhp om de minderjarige gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen (art. 1:261 lid 1). Het doet niet ter zake wie de aanvraag heeft gedaan, de rechter zal de gezinsvoogd machtigen om het kind uit huis te plaatsen. 53 De gezinsvoogd zal gedurende de gehele uhp betrokken zijn en ondersteuning bieden 54. Zo kan de gezinsvoogd krachtens art. 1:263a lid 1 BW in het belang van de verzorging en opvoeding van het kind of tot onderzoek van zijn geestelijke of lichamelijke gesteldheid (art. 1:261 BW) het contact tussen de gezagsouder en het kind gedurende de uhp beperken. Blijkens art. 1:263a lid 2 BW is dit een aanwijzing van de gezinsvoogd, waartegen de gezagsouder of het kind van twaalf jaar of ouder in beroep kan gaan overeenkomstig artikelen 1:259 en 1:260 BW. De kinderrechter kan dan niet alleen de aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen verklaren, maar kan in het belang van het kind ook een andere regeling vaststellen (art. 1:263a BW). Voorts kan de gezinsvoogd ex art. 1:263b lid 1 BW aan de kinderrechter vragen om met oog op het doel van de ots, gedurende de uhp, een eerder vastgestelde omgangsregeling te wijzigen. Als daarna de omstandigheden wijzigen of als bij het nemen van de beslissing om de bestaande omgangsregeling te wijzigen uitgegaan is van verkeerde gegevens, dan kan de kinderrechter op verzoek van de gezagsouder, de omgangsgerechtigde, het kind van twaalf jaar of ouder of de gezinsvoogd zijn beslissing wijzigen (art. 1:263b lid 2 BW). Na afloop van de ots geldt dan weer de oude omgangsregeling, aldus art. 1:263b lid 3 BW. De uhp kan geschieden in een pleeggezin of in een instelling. Als een kind niet meer thuis kan blijven wonen, dan verdient het verblijf in een pleeggezin de voorkeur. Vooral als het gaat om jonge kinderen. In een pleeggezin woont het kind in een gezinssituatie. De pleegouders zijn verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van het kind, maar hebben geen gezag 51 De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p

19 over het kind. Een pleegouder kan ook een familielid van het kind zijn. Sinds de herziening van de ots in 1995 is de rechtspositie van pleegouders enigszins verbeterd. Pleegouders worden in de huidige ots regeling ook genoemd, namelijk als een ander die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, zie artikelen 1:254 lid 4 BW (kinderrechter verzoeken om een ots), 1:256 lid 2 BW (kinderrechter verzoeken om verlenging van de ots) en 1:263 lid 2 BW (gezinsvoogd verzoeken wegens gewijzigde omstandigheden de uhp te beëindigen, duur ervan te verkorten of af te zien van wijzigen van verblijfplaats van het kind). 55 Bij een langdurige plaatsing van een kind in een pleeggezin kan er tussen de pleegouder en het pleegkind een gezinsleven ontstaan. Zij hebben krachtens art. 8 EVRM het recht op eerbiediging van dat gezinsleven. 56 Om zijn gezinsleven met het pleegkind te beschermen heeft de pleegouder er belang bij om de kinderrechter te verzoeken om een ots op te leggen of om deze te verlengen 57. Bij een uhp kan het noodzakelijk zijn om een kind in een gesloten instelling te plaatsen. Tot 2008 was er sprake van samenplaatsing van een kind dat in het kader van een ots gesloten werd geplaatst in een justitiële jeugdinrichting (hierna: jji) met een kind dat in de jji strafrechtelijk was geplaatst. Met de herziening van de Wjz 58 werd op 1 januari 2008 officieel een eind gemaakt aan deze samenplaatsing (vanwege wachtlijstproblematiek is daaraan middels een reparatiewet 59 op 1 januari 2010 definitief een eind gemaakt) en werd in het kader van de gesloten uhp de gesloten jeugdzorg ingevoerd. De gesloten jeugdzorg is geregeld in de artikelen 29a tot en met 29y van de Wjz. Indien een kind te kampen heeft met ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen, die zijn volwassenwording in de weg staan, dient hij de nodige zorg te krijgen. Als aan het kind die zorg zal worden onttrokken, door zichzelf of door een ander, dan moet het kind worden opgenomen in een gesloten inrichting om hem die zorg te kunnen bieden. Dit is geregeld in art. 29b lid 3 Wjz. Blijkens art. 29d lid 1 Wjz wordt een machtiging gesloten jeugdzorg door Bjz of de RvdK gevraagd. De kinderrechter kan krachtens art. 29b lid 1 Wjz de machtiging verlenen, ook zonder de instemming van het kind. Voor de gesloten uhp volstaat deze machtiging en is er geen machtiging nodig als bedoeld in art. 1:261 lid 1 BW, aldus art. 1: 261 lid 5 BW. Voor het verlenen van de machtiging gesloten jeugdzorg moet er een 55 Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p. 225, ; zie ook De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p Punselie 2006, p Van der Linden, Ten Siethoff & Zeijlstra-Rijpstra 2005, p Wet van 20 december 2007, Stb. 2007, 578 (deze wet is op 1 januari 2008 inwerking getreden), Stb. 2007, Wet van 17 april 2008, Stb. 2008, 162. De Reparatiewet Gesloten jeugdzorg is op 16 mei 2008 in werking getreden. 19

20 indicatiebesluit van Bjz zijn (art. 29b lid 4 Wjz) en een verklaring van een gedragswetenschapper, waarin hij aangeeft dat de in art. 29b lid 3 Wjz genoemde problemen zich voordoen (art. 29b lid 5 Wjz). Sinds de herziening van de Wjz is het mogelijk gemaakt om op grond van art. 29a lid 1 Wjz ook jong volwassenen van 18 tot 21 jaar gesloten te plaatsen, als op het tijdstip waarop ze 18 jaar werden ten aanzien van hen een machtiging gesloten jeugdzorg gold. Verder is sinds de herziening van de Wjz de gesloten uhp ten aan zien van kinderen tot 18 jaar ook mogelijk gemaakt zonder dat er een ots is, maar dan wel met de instemming van degene die het gezag over de jeugdige heeft (art 29b lid 2 Wjz). 60 Verder kan bij een uhp een kind, vanwege diens psychische toestand, in een psychiatrische instelling worden geplaatst. Als Bjz een opname in een psychiatrische instelling nodig acht en de gezagsouder en het kind van twaalf jaar of ouder allebei daartoe bereid zijn, dan kan de kinderrechter krachtens art. 1:261 lid 1 BW aan Bjz een muhp verlenen. Daarmee kan Bjz het kind in een psychiatrische instelling laten opnemen. Ter verkrijging van de muhp zal Bjz aan de kinderrechter een indicatiebesluit moeten overleggen (art. 1:261 lid 2). Het is ook mogelijk dat de gezagsouder en het kind van twaalf jaar of ouder niet (meer) bereid zijn tot een opname in een psychiatrische instelling, terwijl dat noodzakelijk is. De noodzaak is er als een kind in een dusdanig geestelijke toestand verkeert dat hij een gevaar voor zichzelf en voor zijn omgeving vormt. Als opname de enige mogelijkheid is om het gevaar af te wenden, dan moet het kind gedwongen worden opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis. In dat geval gelden de regels van de Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (hierna: Wet BOPZ). Bjz kan zich wenden tot de officier van justitie (hierna: OvJ). De kinderrechter kan dan op verzoek van de OvJ, krachtens art. 2 lid 1 Wet BOPZ, een (voorlopige) machtiging afgeven waarmee het kind in een psychiatrisch ziekenhuis kan worden opgenomen. Met de rechter wordt hier bedoeld de rechter die op grond van de Wet BOPZ bevoegd is en niet de kinderrechter. 61 De duur van de uhp is geregeld in art. 1:262 BW. Blijkens lid 1 wordt de muhp verstrekt voor maximaal een jaar en kan op verzoek van Bjz of van de RvdK de duur steeds met maximaal een jaar worden verlengd. In geval van een verlengingsverzoek dient Bjz aan de kinderrechter een indicatiebesluit te overleggen en krachtens art. 1:265 leden 2 en 3 BW aan de kinderrechter en aan de RvdK een plan en een verslag van het verloop van de uhp aan te leveren. De RvdK kan 60 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p

21 vanwege zijn toetsende taak beoordelen of een verlenging noodzakelijk is. Als Bjz niet aan de kinderrechter zal verzoeken om de uhp te verlengen of als Bjz ex art. 1:263 lid 1 BW de uhp wenst te beëindigen, dan dient Bjz de RvdK daarvan onmiddellijk op de hoogte te stellen en aan hem een verslag van het verloop van de uhp te doen toekomen (art. 1:262 lid 2 BW respectievelijk art. 1:263 lid 1 BW). In het kader van zijn toetsende taak zal de RvdK beoordelen of een verlenging/beëindiging noodzakelijk is. Als de RvdK een verlenging noodzakelijk vindt kan hij dat aan de kinderrechter verzoeken. Dat verzoek kan zonder een indicatiebesluit plaatsvinden, maar dan wel met vermelding voor welke verblijfplaats de machtiging wordt gevraagd (art. 1:261 lid 4 BW). Uit lid 4 blijkt ook dat Bjz gehouden is de machtiging uit te voeren als deze wordt verleend, mits de RvdK met niet-tenuitvoerlegging instemt. Als de RvdK tegen de beëindiging van de uhp is, dan kan hij de kinderrechter vragen om Bjz te vervangen (art. 1:263 lid 1 BW jo. 1:254 lid 5 BW). 62 Tijdens een uhp kunnen de omstandigheden wijzigen. Naar aanleiding daarvan kunnen op grond van art. 1:263 lid 2 BW de gezagsouder, een ander die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt (zoals de pleegouder) en het kind van twaalf jaar of ouder aan Bjz vragen om de uhp te beëindigen, de duur van de uhp te verkorten of af te zien van wijzigen van de verblijfplaats van het kind. Bjz dient binnen twee weken na het verzoek een schriftelijke beslissing te geven, aldus art. 1:263 lid 3 BW. Als Bjz het verzoek afwijst of niet (tijdig) beslist, dan kunnen de gezagsouder, een ander die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt (zoals de pleegouder) en het kind van twaalf jaar of ouder zich tot de kinderrechter wenden. De kinderrechter kan de machtiging geheel of gedeeltelijk intrekken of de duur daarvan verkorten, aldus art. 1:263 lid 4 BW. Voor de herziening van de ots in 1995 gold voor een ots met uhp een maximale termijn van twee jaar. Na twee jaar volgde een gedwongen ontheffing van de ouders uit het ouderlijk gezag. Bij de herziening van de ots is de tweejaarstermijn afgeschaft. 63 Zoals reeds aangegeven is nu de maximale duur van een uhp een jaar en kan de duur steeds met maximaal een jaar worden verlengd. De uhp kan dus jaren duren. De uhp heeft een tijdelijk karakter met als doel herstel van de oorspronkelijke thuissituatie 64. Er wordt getracht om het kind op enig moment 62 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p J. Idsardi, Ondertoezichtstelling: alleen toetsen of ook sturen?, in: Van t Hek 2006, p

22 terug te plaatsen bij de gezagsouder. Het doel van de ots is de gezagsouder zelf zoveel mogelijk verantwoordelijk te laten voor de verzorging en opvoeding van diens kind. Als niet meer wordt gewerkt aan de thuisplaatsing, dan heeft een eindeloze verlenging van de uhp geen zin en zal de gezagsouder uit het ouderlijke gezag ontheven moeten worden Problemen binnen de ots en de invloed op de effectiviteit 3.1 Inleiding Met de herziening van de ots in 1995 werd beoogd om de rechtswaarborgen van belanghebbenden, dat zijn ouders en kinderen, te verduidelijken en te verbeteren. Daartoe werden rechtspraak en uitvoering van de ots gescheiden en kregen belanghebbenden meer mogelijkheden om beslissingen met betrekking tot de ots te laten toetsen door de gezinsvoogdij- rechtspraak en uitvoering van instelling (nu: Bjz) en de kinderrechter. 66 Het Verwey-Jonker instituut 67 heeft de herziening van de ots geëvalueerd 68. Uit de evaluatie blijkt dat de scheiding van de ots goed uitvoerbaar is, maar dat het leidt tot een taakverzwaring voor Bjz. Ook blijkt dat de rechtspositie van belanghebbenden bij een ots nog te wensen overlaat. Allereerst worden de rechtswaarborgen die de wet aan de rechthebbenden biedt door hen niet of nauwelijks herkend en gehanteerd. Daarnaast hebben bepaalde belanghebbenden, zoals pleegouders, onvoldoende 69 toegang tot de kinderrechter. Naast deze evaluatie zijn er ook andere onderzoeken gedaan, waaruit problemen van de ots naar voren zijn gekomen 70. In paragraaf 3.2 beschrijf ik de belangrijkste problemen die er zijn binnen de ots. Deze problemen kunnen een negatieve invloed hebben op de effectiviteit van de ots. Om die reden is het belangrijk om te weten of de ots in de praktijk effectief is. In paragraaf 3.3 bespreek ik de effectiviteit van de ots aan de hand van een onderzoek van de Vrije Universiteit Amsterdam Doek & Vlaardingerbroek 2009, p De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p Het Verwey-Jonker Instituut is een onafhankelijk onderzoeksinstituut voor advies en innovatie op sociaal-maatschappelijk terrein in Utrecht, zie 68 Met recht onder toezicht gesteld: Evaluatie herziene OTS-wetgeving, Utrecht, Kamerstukken II , 32015, nr. 3, p M.R. Bruning, Meer kansen voor jeugdbeschermingskinderen, in: De Graaf, Mak & Van Wijk 2008, p zorgen: een onderzoek naar de doelmatigheid van de ondertoezichtstelling, Amsterdam, januari

23 3.2 Belangrijkste problemen binnen de ots Onvoldoende helderheid over grond voor ots en gevolgen daarvan De grond voor de ots is in algemene, juridische termen bekend uit art. 1:254 lid 1 BW en de daarbij behorende memorie van toelichting. In de praktijk wordt de grond voor de ots niet verduidelijkt. Als de RvdK aan de hand van het door hem gedane onderzoek aan de kinderrechter verzoekt om een ots uit te spreken, wordt door de RvdK onvoldoende expliciet onderbouwd op grond waarvan hij de ots noodzakelijk acht. Bij het uitspreken van een ots werkt een kinderrechter met standaardbeschikkingen, waarin hij niet nader onderbouwt welke factoren een doorslaggevende rol hebben gespeeld voor het opleggen van de ots. De algemene grond wordt door de kinderrechter niet specifiek ingevuld. Als de ots aanvangt is de aard van de bedreiging van het kind alleen in globale termen bekend. Hierdoor is het voor de gezagsouder en het kind niet duidelijk waarom de ots is opgelegd en is het voor de gezinsvoogd moeilijk om de ots uit te voeren. Aangezien de gezinsvoogd bij aanvang van de ots niet in concrete termen op de hoogte is van de bedreigingen voor het kind, moet hij daar zelf eerst onderzoek naar doen. Dan pas kan hij de toezicht doelen formuleren. Voor de gezinsvoogd betekent het dat hij in een stadium waarin hij probeert om een werkrelatie met de gezagsouder op te bouwen, hij op zoek moet gaan naar informatie betreffende de bedreiging van het kind. Het is daarom mogelijk dat de gezinsvoogd informatie zal achterhouden. Daarnaast kan het onvoldoende onderbouwen van het raadsrapport en de standaardbeschikking van de kinderrechter invloed hebben op de mate van concreetheid, waarmee de gezinsvoogd de doelen in het hulpverleningsplan formuleert. Deze doelen worden meestal in algemene niet te toetsen termen geformuleerd. 72 Aanwijzingen Bjz Bjz gebruikt nauwelijks haar bevoegdheid om schriftelijke aanwijzingen te geven aan de gezagsouder en het kind, inzake de verzorging en opvoeding. Een reden hiervoor is dat nakoming van de aanwijzing lastig is af te dwingen. Nakoming eisen middels een uhp is niet proportioneel. 73 Als de gezinsvoogd een aanwijzing geeft, wordt hiertegen vaak geen beroep 72 N.W. Slot, De ondertoezichtstelling: vragen over de doelmatigheid en nieuwe initiatieven, in: Van der Linden 2006, p Stcrt. 2010, nr , p

24 ingesteld 74. Ouders weten meestal niet wat een maatregel inhoudt en zijn niet bekend met hun rechten 75. Bjz kan schriftelijke aanwijzingen geven (art. 1:258 lid 1 BW). Een aanwijzing is een dwangmiddel 76 en kan de verhoudingen op scherp zetten 77. Om die reden geeft Bjz in plaats van formele aanwijzingen vaak mondelinge en impliciete aanwijzingen, waartegen geen beroep kan worden ingesteld bij de kinderrechter 78. Een kinderrechter uit Rotterdam heeft beslist dat een mondeling gedane mededeling van de gezinsvoogd als aanwijzing wordt gezien, als de inhoud en strekking daarvan voldoet aan datgene wat in de wet onder een aanwijzing wordt verstaan 79. Volgens die kinderrechter is de materiële inhoud dus beslissend om een mondelinge mededeling als aanwijzing te kunnen aanmerken, waartegen de wettelijke beroepsmogelijkheden openstaan. Deze uitspraak brengt echter wel problemen met zich mee. Ten eerste zullen de gezagsouder en het kind van twaalf jaar of ouder niet altijd weten welke mondelinge mededeling als aanwijzing kan worden gezien, zodat ze niet op de hoogte zullen zijn dat ze in beroep kunnen gaan tegen een bepaalde mondelinge mededeling. Ten tweede rijst de vraag wat voor hun de consequenties zijn als ze de mondelinge beslissing niet opvolgen. Gelden dan dezelfde consequenties als tegen het niet opvolgen van een schriftelijke aanwijzing, zoals ontzetting uit het ouderlijk gezag? 80 Ex art. 1:269 lid 1 sub d BW is ontzetting uit het ouderlijk gezag mogelijk in geval van het in ernstige mate veronachtzamen van de aanwijzingen van de stichting [...]. Dit artikel geeft niet expliciet aan dat het om schriftelijke aanwijzingen gaat, maar dat het om aanwijzingen gaat. Mondelinge aanwijzingen vallen daar dus ook onder. Gaat dat niet te ver, aangezien de gezinsvoogd volgens de wet schriftelijke aanwijzing hoort te geven, maar zich daar niet altijd aan houdt? Wat zijn de consequenties voor de gezinsvoogd voor het, in afwijking van de wet, geven van mondelinge aanwijzingen? Het laatste probleem betreft het hulpverleningsplan dat de gezinsvoogd bij een ots in overleg met de gezagsouder en het kind opstelt. Dat plan kan onderdelen bevatten die neerkomen op een opdracht tot een doen of nalaten inzake de verzorging en opvoeding van het kind. Deze onderdelen zijn gezien de materiële inhoud aan te merken als aanwijzingen. Uit de 74 M.R. Bruning, Meer kansen voor jeugdbeschermingskinderen, in: De Graaf, Mak & Van Wijk 2008, p N.W. Slot, De ondertoezichtstelling: vragen over de doelmatigheid en nieuwe initiatieven, in: Van der Linden 2006, p FJR april 1997, nr. 4, p Doek & Vlaardingerbroek 2009, p Kamerstukken II , 32015, nr. 3, p Rb. Rotterdam 18 december 1998, FA , zie FJR juni 1999, nr. 6, p De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee 2002, p