ZELFSTANDIG LANDGRAAF

Transcriptie

1 ZELFSTANDIG LANDGRAAF zienswijze mei/juni 2017

2

3 ZELFSTANDIG LANDGRAAF zienswijze tegen herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen van Gedeputeerde Staten mei/juni 2017

4 2

5 VOORAF Voor u ligt de op 15 juni 2017 door de gemeenteraad van Landgraaf vastgestelde zienswijze als reactie op het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen van Gedeputeerde Staten van 21 maart Deze zienswijze steunt op drie pijlers. Allereerst geloven wij in wat we 'De Kracht van Landgraaf' noemen. Dit vanuit de overtuiging dat Landgraaf en ook de hele regio Parkstad vanuit eigen energie en herwonnen zelfbewustzijn uit een dal zijn gekropen en succesvol aan de weg te timmeren. Dat alles overigens met hulp en steun - zowel materieel, financieel als wat betreft intellectueel support - van veel partners in de regio en daarbuiten. We hebben er bewust voor gekozen de pijler De Kracht van Landgraaf als eerste te positioneren. Wij gaan immers uit van onze trots en kracht om vervolgens aan te geven waarom een gedwongen herindeling tussen Heerlen en Landgraaf geen succes kan worden. Daarnaast heeft - op ons verzoek - prof. dr. A.F.A. Korsten vanuit bestuurskundige optiek zijn licht laten schijnen over het proces zoals dat is verlopen. De beschouwing van de heer Korsten hebben we omarmd en tot de onze gemaakt. Dat is dan ook onze tweede pijler, die integraal deel uitmaakt van deze zienswijze. De derde pijler vloeit voort uit het werk van AKD Advocaten. Mr. drs. H. Doornhof en mr. R. Janssen, twee op het gebied van gemeenterecht gespecialiseerde advocaten van AKD Advocaten, hebben namens ons het herindelingsontwerp en de totstandkoming daarvan onderworpen aan een juridische toets. Dit deel zoomt dus verder in op de juridisch-technische kwesties in dit dossier. Ook deze pijler is integraal onderdeel van deze zienswijze. Op deze pijlers is deze zienswijze gebouwd. Die wordt voorafgegaan door een korte samenvatting met belangrijkste conclusies. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Landgraaf, de secretaris, de burgemeester, ir. J.M.C Rijvers mr. R.J.H. Vlecken 3

6 4

7 VOORAF INHOUDSOPGAVE Vooraf Inhoudsopgave Samenvatting en conclusies Zienswijze I - Provinciale gang van zaken Beginpunt: de motie Samenwerking College voert motie uit: onderzoek naar samenwerking in Parkstad Colleges doen naar aanleiding van de rapporten een voorstel tot herindeling Provincie kondigt enkele uren na de raadsvergadering aan de herindeling toch te willen doordrukken De vier bijkomende gemeenten worden buiten de herindeling gelaten: voor Landgraaf wordt het traject doorgezet Minister houdt zich naar aanleiding van vernietigingsverzoek van Landgraaf op de vlakte II - Wettelijke regels en standpunten Landgraaf niet serieus genomen GS hadden de regierol niet mogen pakken Het verplichte overleg is door GS niet gevoerd Ten onrechte wordt geen referendum gehouden Zonder terinzagelegging in Landgraaf kan geen herindeling plaatsvinden III - Er is geen probleem dat met herindeling moet worden opgelost Voor een herindeling is geen draagvlak Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid De bestuurskracht van Landgraaf noopt niet tot een fusie Herindelingsontwerp schiet tekort bij beschouwing van regionale verhoudingen De herindeling zal niet duurzaam zijn Bronnen Pijler 1: De Kracht van Landgraaf Inleiding De Kracht van Landgraaf: nieuw elan De Kracht van Landgraaf: boeiend en bloeiend De Kracht van Landgraaf: maar dan in de juiste context Geraadpleegde bronnen Pijler 2: Beoordeling herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen door prof. dr. A. Korsten Vraagstelling Bronnen Processen in en rondom de regio Parkstad vóór 2017 Het actuele herindelingskader en een eerste beoordeling Drie thema s nader bezien Landgraaf helpt Heerlen wel degelijk Herindeling in Parkstad onmogelijk Herindelingsontwerp verwerpen Literatuur Bijlagen Pijler 3: Juridisch memo AKD Advocaten Herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen GS hadden de regierol niet mogen pakken Het verplichte overleg is door GS niet gevoerd Ten onrechte wordt geen referendum gehouden Zonder terinzagelegging in Landgraaf kan geen herindeling plaatsvinden Conclusie: herindelingsontwerp voldoet niet aan de wettelijke voorschriften 5

8 SAMENVATTING EN CONCLUSIES Op basis van deze zienswijze doet het bestuur van de gemeente Landgraaf een klemmend beroep op Gedeputeerde Staten om het herindelingsontwerp Landgraaf Heerlen in te trekken. Voordat we deze zienswijze in een zestal conclusies samenvatten, hechten we eraan nog het volgende op te merken. De afgelopen maanden zullen de geschiedenis ingaan als een moeizame periode in de ontwikkeling van Landgraaf wat betreft de verhoudingen in politiek en bestuur. In Landgraaf zélf, tussen Landgraaf en de Provincie Limburg, maar ook, meer impliciet, in de verhouding tussen Landgraaf en Heerlen. En misschien het belangrijkste: we zien elke dag dat de kwestie herindeling ook de bevolking begint te splijten. Wij weten uit ons eigen verleden dat die sentimenten onvermijdelijk onderdeel van zo n discussie uitmaken. De druk echter die door Gedeputeerde Staten bewust op dit dossier is gezet, heeft de verhoudingen in onze gemeenschap onnodig verscherpt en ervoor gezorgd dat een dialoog nauwelijks meer mogelijk is. Gedeputeerde Staten claimen bij monde van gedeputeerde Koopmans het alleenrecht op de wetenschap wat goed is voor de mensen. Wij zullen die opvatting hier niet kwalificeren, maar stellen vast dat in Landgraaf het gemeentebestuur, in samenspraak met zijn inwoners, aan de lat staat om de beste keuzes voor de gemeente te maken. Wij zijn niet een gemeentebestuur dat claimt alles te weten, maar wij zijn er wel van overtuigd dat door verdergaande samenwerking en overleg met tal van partners stappen te zetten zijn. Stappen op weg naar een (nog) betere toekomst voor Landgraaf en voor de regio. Zonder dwang en zonder een vooraf vastgesteld eindstation. De manier waarop Gedeputeerde Staten de afgelopen maanden in dit dossier hebben geopereerd, is er jammergenoeg een van minachting voor de democratische verhoudingen tussen overheden in het algemeen, maar ook van gebrek aan respect voor een eveneens democratisch gekozen - gemeentebestuur. Op basis van de bestaande verhoudingen hadden wij dat niet verwacht. En, laten we het eerlijk zeggen, dat doet ook pijn. Het stuit ook op onbegrip aan onze kant. Onbegrip, omdat Gedeputeerde Staten misbruik maken van de open opstelling die Landgraaf altijd heeft gekozen om samenwerking te bevorderen. Wij zijn deze gesprekken over samenwerking altijd met open mind en zonder beperkingen vooraf ingegaan. Het is uiterst wrang te moeten constateren dat het constructief en kwetsbaar durven opstellen door Gedeputeerde Staten beloond wordt door met de botte bijl de regie over te nemen. Onbegrip ook omdat Gedeputeerde Staten de opgaven in het sociaal domein als belangrijk argument voor herindeling opvoeren, maar kennelijk zijn vergeten dat de Landgraafse aanpak van onderdelen uit dat sociaal domein als best practice door de VNG worden gebruikt. Onbegrip, omdat Gedeputeerde Staten kennelijk vergeten dat Landgraaf juist vanuit het gouvernement veel complimenten heeft gekregen voor het solide financiële beleid. Onbegrip, omdat Gedeputeerde Staten kennelijk denken dat bijvoorbeeld obesitas of een lager gemiddeld scholingsniveau in Parkstad en Zuid-Limburg opgelost kan worden door enkel de gemeentegrens tussen Landgraaf en Heerlen op te heffen. Dat onbegrip slaat om in totale verbijstering als we lezen dat het besluit om de zelfstandigheid van Landgraaf ten gunste van een sterkere centrumgemeente Heerlen op te offeren, blijkbaar is genomen in een denkproces van zegge en schrijve één dag. Nog specifieker: in één nacht, meldde de verantwoordelijk gedeputeerde tevreden in de krant. Ook hier zullen wij ons onthouden van een kwalificerende opmerking over zorgvuldigheid, respect en tact en melden wij bij wijze van understatement slechts onze verbijstering. Kortom, aan de herindelingswens van Heerlen wordt gehoor gegeven. De wens van Landgraaf om zelfstandig te blijven wordt volkomen genegeerd. Onbegrijpelijk! 6

9 De motivatie voor een zelfstandig Landgraaf steunt op deze zienswijze. De voornaamste conclusies hieruit zijn:. 1. Er is geen andere conclusie mogelijk dan dat het bestuurlijk draagvlak en maatschappelijk draagvlak voor een herindeling tussen Landgraaf en Heerlen op dit moment niet bestaat. Was dat in bestuurlijk opzicht wél het geval geweest, dan had een raadsvoorstel van die strekking op 16 januari 2017 zijn beslag gekregen. In plaats daarvan heeft een overgrote meerderheid van de raad dat voorstel verworpen. Nergens blijkt of wordt aangetoond dat er draagvlak zou zijn. Hoe inwoners over een gedwongen herindeling denken, is op geen enkele manier onderzocht. Enige graadmeter daarvoor is de afspiegeling van de democratisch gekozen gemeenteraad, die met ruime meerderheid tegen is. 2. Er wordt in het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten nergens aangetoond dat de huidige en toekomstige bestuurskracht van Landgraaf op zich en die van Heerlen op zich niet goed zou zijn. Op basis van mogelijke scenario's in de toekomst wordt geprobeerd aannemelijk te maken dat een gedwongen herindeling het enige redmiddel is. Fusie onder dwang kán geen redmiddel zijn, maar vooral concluderen we dat er niemand gered hoeft te worden. 3. Het vermeende tekort aan bestuurskracht moet worden vergroot om met name de optelsom van problematiek in buurtclusters in Heerlen te bestrijden, zo wordt in het herindelingsontwerp gemotiveerd. Hier kan andere of meer bestuurskracht geen factor zijn, want de aanpak van de genoemde sociale problemen zijn belegd bij professionele instanties zoals bijvoorbeeld Mondriaan of het UWV. De grootte van een gemeente of de mate van bestuurskracht van een gemeente heeft hier geen of slechts een uiterst marginale invloed op. Bovendien: dat Landgraaf- Heerlen de regio Parkstad op sleeptouw kan nemen, is niet aannemelijk gemaakt. 4. De keuze van Gedeputeerde Staten voor een gedwongen herindeling van Landgraaf en Heerlen is volstrekt willekeurig. De willekeur blijkt ook uit het feit, dat de gemeenten Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld aanvankelijk wél, maar uiteindelijk niet in de herindelingstrein hoefden te stappen vanwege het geconstateerde gebrek aan draagvlak. Landgraaf, waar eveneens geen draagvlak is, wordt wel gedwongen tot een herindeling. Volstrekte willekeur. Het staat haaks op het eigen beleid van de provincie (kern: alleen vrijwillige fusies op verzoek van gemeenten; alleen als er een breed draagvlak is). Het hoeft geen betoog dat Landgraaf niet vrijwillig in dit proces is gezogen. Landgraaf is door Gedeputeerde Staten in dit proces gerommeld en er is ook geen breed draagvlak onder de inwoners. 5. Er zijn grote vraagtekens te zetten bij de keuze van Gedeputeerde Staten om een fusietraject Heerlen-Kerkrade-Landgraaf-Brunssum niet verder te onderzoeken. Wie werkelijk wil voldoen aan principes uit de Code voor goed openbaar bestuur zoals doelgerichtheid, eenheid van sturing en slagvaardigheid zou juist wel een fusie van deze gemeenten moeten overwegen. Enkel de fusie van Landgraaf en Heerlen is géén duurzame oplossing. Integendeel! 6. In zowel juridisch-technische als in bestuursrechtelijke zin concluderen wij dat de provincie ten onrechte en bovendien op een onrechtmatige wijze de regierol heeft opgepakt en het initiatief heeft genomen om tot een fusie van Landgraaf en Heerlen te komen. Bij de verschillende stappen in het herindelingstraject hebben GS de wettelijke regels en beleidsmatige voorwaarden steeds genegeerd. Deze zes conclusies worden in dit document verder uitgewerkt en kunnen maar tot één slotconclusie leiden: het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen kan de toets der kritiek op geen enkele manier doorstaan. Dat is, zoals gezegd, de motivatie en legitimatie voor ons indringend beroep op Gedeputeerde Staten om het herindelingsontwerp in te trekken. Mocht dit toch onverhoopt niet het geval zijn, dan roepen wij de leden van het Limburgs Parlement op om niet in te stemmen met het herindelingsadvies Landgraaf-Heerlen. 7

10 8

11 DE ZIENSWIJZE I. PROVINCIALE GANG VAN ZAKEN In het hierna volgende worden de feiten besproken die vooraf zijn gegaan aan de vaststelling van het herindelingsontwerp. 1. Beginpunt: de motie Samenwerking Op 21 oktober 2015 heeft de gemeenteraad van Landgraaf de motie Samenwerking aangenomen, waarbij het college van burgemeester en wethouders is opgedragen om mogelijkheden tot samenwerking met één of meer andere gemeenten te onderzoeken. De motie volgde op het stopzetten van de werkzaamheden gericht op het realiseren van een ambtelijke fusie van de gemeenten Landgraaf en Brunssum, naar aanleiding van een door onderzoeksbureau BMC uitgevoerde tussenevaluatie. In dat verband had de raad al op 14 april 2015 uitgesproken dat, bij het niet realiseren van een doorstart van de ambtelijke fusie met Brunssum, het college de mogelijkheden met omliggende gemeenten in de breedste zin van het woord moet gaan onderzoeken. De raad achtte een verbetering van de samenwerking nodig om met de ambtelijke organisatie de doelstellingen met betrekking tot het reduceren van Kosten, verbetering van Kwaliteit en vermindering van Kwetsbaarheid te realiseren. Om deze doelstellingen alsnog te realiseren, moesten na het afbreken van een eventuele ambtelijke fusie tussen Landgraaf en Brunssum volgens de raad één of meer andere samenwerkingspartners worden gezocht. In dit kader droeg de raad het college op om een breed en diepgaand onderzoek uit te voeren, waarbij vier mogelijke vormen van samenwerking aan bod moesten komen: in toenemende mate van integratie een netwerksamenwerking, een gedeeltelijke ambtelijke fusie, een volledige ambtelijke fusie en een ambtelijke en bestuurlijke fusie. De raad sprak geen voorkeur uit voor bepaalde samenwerkingspartners; de invulling van de motie liet het in eerste instantie over aan het college van burgemeester en wethouders. Wel werd het college opgedragen om de raad bij dit traject intensief te betrekken en te informeren over resultaten. 2. College voert motie uit: onderzoek naar samenwerking in Parkstad 2.1. Voornemen Landgraaf en Heerlen voor breed onderzoek naar mogelijkheden Op 16 december 2015 is door het college van burgemeester en wethouders een informatiebrief aan de raad verzonden. Daarin werd aangekondigd dat in overleg tussen de colleges van Heerlen en Landgraaf is besloten om ter uitvoering van de motie Samenwerking en het Heerlense coalitieakkoord samen onderzoek te doen naar verdergaande samenwerking. Het onderzoek zou zich richten op de vier varianten van samenwerking die door de raad werden genoemd. Daarbij zou de focus liggen op het inzichtelijk maken van de gevolgen voor kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid, bestuurskracht, klanttevredenheid, kansen voor medewerkers, professionele cultuur, context, complexiteit en keuzevrijheid. Eind 2016 zou het onderzoek zijn afgerond. Eveneens ter uitvoering van de motie Samenwerking hebben de colleges de behoefte geuit om het onderzoek zo mogelijk te verbreden. Daartoe hebben zij de andere Parkstadgemeenten (Kerkrade, Brunssum, Nuth, Voerendaal, Simpelveld en Onderbanken) uitgenodigd om deel te nemen aan het onderzoek naar verdergaande samenwerking. 9

12 2.2. Geen deelname overige gemeenten: onderzoek intensieve samenwerking Heerlen-Landgraaf Geen van de overige Parkstadgemeenten is ingegaan op de uitnodiging van Landgraaf en Heerlen om deel te nemen aan het onderzoek. Om die reden is het onderzoek beperkt gebleven tot deze twee gemeenten. In dat kader is op 29 februari 2016 een gezamenlijk persbericht uitgebracht, waarin het onderzoek is aangekondigd. Daarin is toegelicht dat de colleges vanwege de brede onderzoeksaanpak hebben besloten om het onderzoek in twee parallelle en op elkaar afgestemde trajecten te laten uitvoeren, met ieder een eigen onderzoeksvraag: 1. een onderzoek naar de criteria die de organisatiekracht van de gemeentelijke organisatie(s) betreffen, waaronder kosten/opbrengsten, kwetsbaarheid, kwaliteit (waaronder ook de kwaliteit van de dienstverlening), professionele cultuur en kansen voor medewerkers; Onderzoeksvraag: Wat zijn de kansen, risico s en reëel te verwachten gevolgen bij elk van de vier samenwerkingsvarianten ten opzichte van de huidige situatie vanuit het principe van organisatiekracht en welke maatschappelijke meerwaarde is hierbij te verwachten? 2. een onderzoek naar de criteria die betrekking hebben op de bestuurskracht, waaronder begrepen de mate waarin de gemeenten de gemeente/regiospecifieke kansen en opgaven nu en in de toekomst aankunnen. Onderzoeksvraag: Wat zijn de kansen, risico s en reëel te verwachten gevolgen bij elk van de vier samenwerkingsvarianten ten opzichte van de huidige situatie vanuit het principe van bestuurskracht en welke maatschappelijke meerwaarde is hierbij te verwachten? Het eerste onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeksbureau BMC. Voor het tweede onderzoek (bestuurskracht) hebben de colleges een aantal experts gevraagd om gezamenlijk als expertteam hun analyse en visie te geven. Dit expertteam bestond uit de heren Jan Mans, Wim Hazeu, Wim Deetman. De colleges kondigden in het persbericht aan dat zij advies zouden formuleren, waarna de gemeenteraden van Heerlen en Landgraaf op basis van alle beschikbare informatie zouden kunnen bepalen hoe een eventuele intensievere samenwerking vorm zal krijgen. 3. Colleges doen naar aanleiding van de rapporten een voorstel tot herindeling In het najaar van 2016 hebben BMC en het expertteam hun onderzoek afgerond en de resultaten gepresenteerd. In dat verband geldt het volgende Het BMC-rapport Op 31 oktober 2016 is het onderzoeksrapport van BMC aangeboden aan de colleges van Landgraaf en Heerlen. In het rapport wordt geconcludeerd dat een ambtelijke en bestuurlijke fusie veel kansen biedt. In het bijzonder wijzen de onderzoekers erop dat de gemeenten Landgraaf en Heerlen te maken hebben met dezelfde opgaven, die zij op een grotere schaal effectiever en efficiënter zouden kunnen oppakken. Daarnaast zou de kwetsbaarheid verminderen, hebben de gemeenten in economisch opzicht een complementair profiel en zou een fusiegemeente een krachtige speler zijn in regionale en bovenregionale samenwerkingsverbanden (o.a. G32). Daarnaast plaatsen de onderzoekers enkele belangrijke kanttekeningen bij hun bevindingen. Zij overwegen dat een fusie idealiter op grotere schaal plaats zou moeten vinden (Stedelijk Gebied, Parkstad, Zuid-Limburg). Ook zien zij risico s in de voorgenomen snelheid van het wetgevingsproces, de financiële vertreksituatie (en cultuur) en de vraagstukken rondom schaal en identiteit. Op basis van gelijkwaardigheid, met de maatschappelijke en economische opgaven als uitgangspunt voor de nieuwe gemeente, zou een herindeling volgens hen desondanks kansen kunnen bieden. 10

13 Het rapport spreekt over complementariteit tussen Landgraaf en Heerlen op het gebied van economisch beleid. Wij merken op dat dit ook geldt voor de andere gemeenten in Parkstad Het rapport van het expertteam Op 15 november 2016 presenteerde ook het expertteam zijn bevindingen. Ook het expertteam meent dat een ambtelijke en bestuurlijke fusie de meeste meerwaarde kan bieden. Dit standpunt baseren zij grotendeels op de overweging dat samenwerking tussen gemeenten altijd een hoge mate van vrijblijvendheid zal hebben en dat is een belemmering als er complexe opgaven moeten worden opgepakt. De autonomie van het samenwerkingsverband is het grootst bij een volledige fusie. Ook het expertteam heeft evenwel belangrijke zorgpunten aangestipt. Die zijn gedestilleerd tot vier thema s: - angst voor het (mogelijke) verlies van de eigen identiteit; - angst voor het verdwijnen van voorzieningen uit de buurt; - de financiële tekorten van Heerlen die door Landgraaf moeten worden afgedekt, en; - het op te grote afstand komen van het bestuur en de dienstverlening van de gemeente. Overigens tekent het éxpertteam ook op, dat zowel voor- als tegenstanders van een herindeling Landgraaf en Heerlen, een grotere fusie binnen Parkstad, beter tegemoet komt aan de problemen in de regio. Het advies van de onderzoekers om voor herindeling te gaan, mag naar eigen zeggen niet los worden gezien van de aanbevelingen die zij op dit punt doen. Onder meer stellen zij voor dat de gemeenten aan tafel moeten met de inwoners om de zorgpunten van eventuele tegenstanders te bespreken. Door samen naar oplossingen te zoeken en daarover bindende afspraken te maken voordat Provinciale Staten een besluit nemen over het herindelingsadvies zou de voorgestelde herindeling aan draagvlak en daarmee legitimiteit winnen Colleges vragen gemeenteraden om zich over herindeling uit te spreken Naar aanleiding van de uitgebrachte rapporten hebben de colleges van Landgraaf en Heerlen op 15 november 2016 een gezamenlijk persbericht uitgebracht. Zij kondigen daarin aan dat zij hun gemeenteraden zullen voorstellen om een gemeentelijke herindeling tot stand te brengen. In dat kader is door beide colleges een ontwerp vastgesteld, strekkend tot de vaststelling van het herindelingsontwerp met als inzet dat per 1 januari 2019 de herindeling feitelijk gerealiseerd wordt. Over een mogelijke fusie van Heerlen en Landgraaf waren de raden hiervoor nog niet om een standpunt gevraagd. Het voorstel van de colleges is op 16 januari 2017 in beide gemeenten behandeld in de respectieve raden. De gemeenteraad van Heerlen stemde in met het voorgenomen herindelingsontwerp. De raad van Landgraaf heeft het voorstel besproken in zijn vergadering van 16 januari De volksvertegenwoordiging heeft met een duidelijke meerderheid besloten niet in te stemmen met het herindelingsontwerp, omdat zij een fusie met Heerlen niet ziet zitten. Het college werd middels een motie wel opgeroepen om de mogelijkheden voor een bredere fusie dan slechts tussen Heerlen en Landgraaf te onderzoeken. 4. Provincie kondigt enkele uren na de raadsvergadering aan de herindeling toch te willen doordrukken Met de afwijzing van het voorstel om een herindelingsontwerp vast te stellen, kwam er een einde aan het overleg over de herindeling tussen Landgraaf en Heerlen. Het college zag zich voor de opgave gesteld om op een andere wijze uitvoering te geven aan de motie Samenwerking uit Al snel bleek evenwel dat de provincie de besluitvorming van de Landgraafse raad 11

14 niet accepteerde, en het hierbij niet wilde laten zitten. Binnen enkele uren na afloop van de raadsvergadering op 16 januari, kondigden GS op 17 januari 2017 aan dat op 24 januari een besluit te gaan nemen om de regie over het herindelingstraject op basis van artikel 8 van de wet Arhi op te gaan pakken. Uit een later interview met gedeputeerde Koopmans in Dagblad de Limburger, geplaatst op 19 januari 2017, blijkt dat de beslissing om de regierol op provinciaal niveau op te pakken inderdaad in bijzonder korte tijd is voorbereid: ongeveer een uur en vijftien minuten. De gedeputeerde heeft laten optekenen dat op de avond dat de Landgraafse gemeenteraad herindeling afwees, hij nog geen "plan B" had. Koopmans: "Ik was pas om 2.30 uur thuis en om 6.30 uur ging de wekker alweer. De hele tijd ging door mijn hoofd: hoe doe ik recht aan de opvattingen van Landgraaf en Heerlen? Om 8.05 uur wist ik het." Vervolgens zouden - zo stond in de krant - om 9.20 uur, tien minuten voor aanvang van de vergadering van GS, provinciemedewerkers het huiswerk hebben ingeleverd dat door Koopmans was opgedragen, waarna GS ermee hebben ingestemd om de regierol over te pakken. Met de beslissing om de herindeling alsnog door te drukken gaat de provincie aldus over één nacht ijs. Zorgvuldige besluitvorming is in een dermate korte tijd nauwelijks te verwachten: in het hierna volgende zal dan ook blijken dat GS er bepaald niet in is geslaagd om in de woorden van gedeputeerde Koopmans recht te doen aan de opvattingen van Landgraaf Spoedvergadering van de Landgraafse gemeenteraad: de motie regie in eigen hand Naar aanleiding van de aankondiging van GS, kwam de raad van Landgraaf op 20 januari 2017 bijeen voor een spoedvergadering. In deze vergadering is het handelen van de provincie expliciet afgekeurd. De raad heeft de motie regie in eigen hand aangenomen, waarmee de raad uitspreekt dat hij zelf het tijdspad bepaalt en afwegingen maakt aangaande de toekomst van haar gemeente en inwoners. In dat verband is het college opgedragen om GS mede te delen dat gemeenteraad en college van B&W van Landgraaf een besluit om artikel 8 uit de wet Arhi toe te passen ten stelligste ontraden. Zouden GS dit besluit alsnog nemen, dan wordt het college opgeroepen om alle bestuurlijke en juridische middelen aan te wenden om de regie bij de gemeente Landgraaf te behouden. In de vergadering heeft de raad bovendien het vertrouwen opgezegd in de collegeleden die hadden laten weten het ingrijpen van de provincie te verwelkomen. Op 24 januari 2017 heeft het college uitvoering gegeven aan het eerste gedeelte van de motie, en een brief gestuurd aan GS waarmee ten stelligste wordt ontraden om een besluit te nemen op basis van artikel 8, eerste lid, van de wet Ahri. In de brief wordt het gemeentelijke standpunt helder verwoord: de gemeente vindt een intensieve samenwerking binnen de Regio Parkstad Limburg van groot belang en zal ook verder blijven zoeken op welke onderdelen en op welke wijze deze samenwerking verbeterd kan worden. De gemeente zal zich daartoe nadrukkelijk constructief en open blijven opstellen, en wenst de regie over dit proces zelf te blijven voeren. Ook heeft het college er op voorhand al gewezen dat de voorgenomen artikel 8-beslissing, zoals GS die beschreven, niet voldoet aan de eisen die de Wet arhi daaraan stelt GS nemen de aangekondigde artikel 8-beslissing alsnog Ondanks de brief van het college en de besluitvorming van de raad, hebben GS op 24 januari 2017 het formele traject op basis van de wet Arhi gestart. Volgens de provincie heeft Landgraaf steeds aangegeven dat het bestaande schaalniveau te klein is, maar is de bestuurlijk-politieke doorzettingsmacht in de regio kennelijk onvoldoende gebleken. In het open overleg, dat verplicht is op grond van de Wet arhi, willen GS in het bijzonder de volgende drie vragen van een antwoord voorzien: 12

15 - Welke invulling ziet u (de betrokken gemeentebesturen) voor het te maken werkplan op weg naar een herindelingsontwerp? - Per wanneer zou een fusie tussen Landgraaf, Heerlen en eventueel andere Parkstadgemeenten aan de orde kunnen zijn? Daarbij zijn voor de Provincie twee opties: of per 1 januari 2019, of uiterlijk per 1 januari Welke gemeenten zouden er naast Landgraaf-Heerlen in een herindelingsontwerp mee kunnen of moeten doen? De uitnodiging om aan dit overleg deel te nemen is (behalve aan Heerlen en Landgraaf) ook gezonden aan de colleges van Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld. Dit overleg met deze gemeenten (met uitzondering van Landgraaf) heeft vervolgens in een tijdsbestek van slechts vier weken plaatsgevonden. In deze vier gemeenten bleek geen draagvlak voor de herindeling te bestaan. Het college van Landgraaf heeft GS laten weten dat het herindelingstraject op onrechtmatige wijze is ingestoken, nu het overlegtraject niet open is en een fusie op voorhand al het uitgangspunt is. Doordat de burgemeester (na de hierboven beschreven raadsvergadering van 20 januari 2017) in de plaats van het college was getreden, hebben hij en GS afgezien van formeel overleg. Daarvoor zou ook nog voldoende tijd zijn: de wet gaat uit van een overlegtraject van maximaal zes maanden. 5. De vier bijkomende gemeenten worden buiten de herindeling gelaten: voor Landgraaf wordt het traject doorgezet De colleges van Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld hebben vanaf het begin van de provinciale besluitvorming laten weten een herindeling niet te zien zitten. Op 10 februari 2017 is daarover gedebatteerd in het Limburgs Parlement. Een meerderheld heeft zich ervoor uitgesproken dat de vier gemeenten niet langer betrokken hoeven te zijn bij het overleg. Tegelijkertijd is diezelfde meerderheid wel voorstander van het verder uitwerken van een fusie van Heerlen en Landgraaf. GS hebben naar aanleiding van het debat in het Limburgs Parlement besloten dat met het open overleg alleen wordt doorgegaan voor Heerlen, Landgraaf en Brunssum. Het eerdere (concept)herindelingsontwerp voor een fusie voor de twee eerstgenoemde gemeenten is daarbij het uitgangspunt. Daarbij zou Brunssum zich moeten beraden op de volgens de provincie forse inhoudelijke en daaruit volgend bestuurskrachtige opgaven. Ondanks dat Brunssum te kennen geeft in een brief van 7 maart 2017 aan GS, dat het ambtenarenapparaat ondanks reorganisatie kwetsbaar blijft en ondanks het feit dat geen garanties gegeven kunnen worden over een onveranderd positieve financiële positie, wordt tegemoet gekomen aan de wens van Brunssum om zelfstandig te blijven. Op 13 februari 2017 heeft het college van Landgraaf een brief aan GS gestuurd. Daarin wordt er nogmaals op gewezen dat de artikel 8-beslissing al uitgaat van een fusie, en daarom in strijd is met de Wet arhi. Het college schrijft bovendien dat de besluitvorming van het Limburgs Parlement niet passend is: in de eerste plaats is zijn actieve houding voorbarig, doordat de wetgever pas na afloop van het open overleg een rol voor de provinciale staten ziet weggelegd en er met Landgraaf nog helemaal niet was gesproken. In de tweede plaats is het wrang dat de Statenleden de vier genoemde gemeenten buiten het traject willen laten vanwege een gebrek aan draagvlak, terwijl de herindeling voor Landgraaf wel wordt doorgezet. De provincie was er immers van op de hoogte dat ook in Landgraaf geen draagvlak bestaat voor een fusie met Heerlen. Om deze redenen vraagt het college om herroeping van de artikel 8-beslissing. Het verzoek van Landgraaf is door GS niet gehonoreerd. Dit vernam het college uit een persbericht dat op 23 februari naar buiten is gebracht, en waarin de provincie aankondigt dat het voornemens is om op dinsdag 14 maart een herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen vast te stellen. Tussen de start van het overlegtraject en deze aankondiging is ongeveer een maand verstreken, terwijl de wetgever daarvoor zes maanden een geschikte periode acht. Met Landgraaf was nog altijd niet gesproken: pas op 7 maart 2017 is het nieuwe college benoemd. 13

16 6. Minister houdt zich naar aanleiding van vernietigingsverzoek van Landgraaf op de vlakte Het gemeentebestuur van Landgraaf heeft via brieven, moties en besluitvorming herhaaldelijk laten weten dat het een fusie met Heerlen niet ziet zitten, en dat de besluiten van de provincie in strijd zijn met de wet. Op geen enkel moment hebben GS er blijk van gegeven deze bezwaren serieus te nemen; zij hebben de ingezette weg onverstoorbaar doorgezet en in plaats daarvan op korte termijn een herindelingsontwerp aangekondigd. Voor het college van Landgraaf is dit reden geweest om op 8 maart 2017 een brief te sturen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, om hem te verzoeken om de provinciale besluitvorming voor te dragen voor vernietiging bij koninklijk besluit. Bij brief van 12 april 2017 reageerde de minister op dit verzoek. Hij schrijft daarin dat hij niet vooruit wil lopen op de uitkomst van de oordeelsvorming op provinciaal en later landelijk niveau, zonder dat de verantwoording van de provincie daarover al is opgesteld. De minister acht het niet wenselijk dat via het instrument van de vernietiging wordt getracht om dit politiekbestuurlijke proces te doorkruisen. Om deze reden heeft hij geen inhoudelijke beoordeling willen maken van de stappen die tot op heden in het herindelingstraject zijn gezet. De terughoudende opstelling van de minister is opvallend, in het licht van eerdere reacties op vernietigingsverzoeken in het kader van herindelingstraject. In dat verband heeft hij bijvoorbeeld bij brief van 19 augustus 2016 gereageerd op het verzoek van de burgemeester van Haren om een tweetal besluiten voor te dragen voor vernietiging. Het ging om het besluit van de provincie om het open overleg te starten, en de aankondiging van GS van Groningen om een herindelingsontwerp op te gaan stellen. In zijn beslissing op het verzoek van de burgemeester van Haren schrijft hij onder meer het volgende: En: Ten aanzien van uw kwalificatie over het karakter van het open overleg merk ik op dat het oordeel van de provincie, na een open overleg gevoerd te hebben, dat zij een herindelingsontwerp wil opstellen en daarmee de opvatting van één of meerdere deelnemers aan een open overleg niet deelt, niet af doet aan het open karakter van het overleg. De procedurele gebreken die u ziet met betrekking tot de lichte samenvoeging herken ik niet. In Haren maakt de minister dus wel een inhoudelijke beoordeling, die hij in Landgraaf niet wenst te geven; hij is niet van mening (in de causus Haren)dat sprake is van procedurele gebreken in het herindelingstraject. In dat verband geldt dat het verzoek van de burgemeester van Haren is gedaan op hetzelfde moment in het herindelingstraject als het verzoek van het college van Landgraaf. Uit de brief van de minister volgt niet waarom het door de provincie Limburg gestarte open overleg niet inhoudelijk wordt beoordeeld. Hij lijkt met zijn procedurele opstelling naar een uitweg te zoeken, nu hij kennelijk geen inhoudelijk positief oordeel over de gang van zaken in het provinciehuis kan geven. Voordat hij dit doet, vraagt hij de provincie wel expliciet om zich over de procedurele en inhoudelijke gang van zaken in een eventueel herindelingsadvies te verantwoorden. 14

17 II. WETTELIJKE REGELS EN STANDPUNTEN LANDGRAAF NIET SERIEUS GENOMEN In het hierna volgende komen de juridische aspecten ten aanzien van het herindelingsontwerp en de totstandkoming daarvan aan de orde. Deze juridische toets is uitgevoerd door mr. drs. H. Doornhof en mr. R. Janssen van AKD Advocaten. Het memo, waarin zij de resultaten daarvan hebben weergegeven, maakt integraal onderdeel uit van deze zienswijze (pijler 3). In dat verband wijzen wij u ook op het volgende. 1. GS hadden de regierol niet mogen pakken In het hierna volgende wordt toegelicht dat de regierol bij herindelingen in het bijzonder bij gemeenten ligt, en dat de provincie deze in de gegeven omstandigheden niet had mogen overnemen Alleen in uitzonderlijke situaties kan de provincie ingrijpen Sinds jaar en dag wordt het initiatief voor gemeentelijke herindelingen over gelaten aan de betrokken gemeenten zelf. Dit past bij beginsel van decentrale autonomie, dat is verankerd in artikel 124 lid 1 van de Grondwet. In het Beleidskader gemeentelijke herindelingen, dat het huidige kabinet heeft vastgesteld, is in dat verband het volgende uitgangspunt opgenomen: En: Het is primair aan gemeenten zelf om via herindeling te werken aan versterking van hun bestuurskracht." Waar het de onderlinge rolverdeling tussen gemeenten en provincies betreft, dient voorop te staan dat gemeenten als eerste aan zet zijn als het gaat om het vinden van oplossingen om hun maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken. Slechts in uitzonderingssituaties kunnen provincies het initiatief van gemeenten overnemen. Volgens het Beleidskader van het kabinet gaat het daarbij om twee categorieën gevallen. De provincie kan ingrijpen indien herindelingsdiscussies jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst, of wanneer sprake is van urgente problemen spelen die alleen opgelost kunnen worden met een herindeling Er is geen bestuurlijke impasse die de provinciale regierol rechtvaardigt Voor Landgraaf spelen geen urgente problemen; de gemeente staat er zowel wat betreft haar bestuurskracht als haar financiële situatie aantoonbaar uitstekend voor. Op deze grond kan de provincie dan ook niet ingrijpen. GS verantwoorden de provinciale regierol op pagina van het herindelingsontwerp als volgt: Wij constateren dat er twee pogingen zijn ondernomen om aan de geconstateerde gebreken in de bestuurskracht een einde te maken, die uiteindelijk op niets uitliepen (de fusie van ambtelijke diensten met Brunssum en de fusie met de gemeente Heerlen). Bovendien zijn in opdracht van Landgraaf en Heerlen doorwrochte rapporten vervaardigd over de bestuurskracht en organisatiekracht van beide gemeenten en hebben beide colleges hiertoe ook een herindelingsontwerp opgesteld. Alles overziende, is er sprake van een bestuurlijke impasse, die beide gemeenten ondanks door hen gezamenlijk verrichte inspanningen en ondanks de aangetoonde noodzaak, kennelijk niet kunnen doorbreken. Op basis van deze overwegingen kan in lijn met het Beleidskader gemeentelijke herindeling echter geen regierol door de provincie worden genomen. In dat verband geldt het volgende. 15

18 Landgraaf verkent steeds mogelijkheden voor verbeterde samenwerking in Parkstad Zoals ook steeds onder de aandacht van de provincie is gebracht, vindt de gemeente Landgraaf een intensieve samenwerking binnen de regio Parkstad Limburg van groot belang. Zij heeft dan ook al geregeld onderzoek uitgevoerd en zal dat ook steeds blijven doen naar de mogelijke onderdelen en wijzen waarop deze samenwerking kan worden verbeterd. Daarover wenst de gemeente de regie echter steeds zélf te blijven voeren. De pogingen waarnaar GS in het herindelingsontwerp verwijzen, moeten worden bezien in het kader van deze verkenning. Het ging daarbij steeds om het behalen van voordelen op het gebied van bijvoorbeeld kostenbesparingen, verminderen kwetsbaarheid en verhogen kwaliteit.. Zij kunnen zeker niet worden aangemerkt als pogingen om gebreken in de bestuurskracht te herstellen; er is immers juist steeds gebleken dat daarvan geen sprake is. Onderzochte ambtelijke fusie met Brunssum wordt misbruikt voor fusie met Heerlen De gemeenten Landgraaf en Brunssum werken al jaren nauw samen (o.a. een gezamenlijke sociale dienst). In dit kader vindt steeds onderzoek plaats naar mogelijkheden om deze samenwerking te verbeteren. Enkele jaren geleden is in dat verband vanuit de raden het initiatief gekomen om de ambtelijke samenwerking verder uit te werken. In dat verband is onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van een ambtelijke fusie van de twee gemeenten. Bij de uitwerking kwamen er echter fricties in het goed lopende proces en ook de tussentijdse coalitiewisseling leidde tot een knak in het vertrouwen doordat in het coalitieconvenant was opgenomen dat ambtelijke fusie geen eindstation zou zijn en op termijn herindeling tot de mogelijkheden zou horen. Uiteindelijk heeft discussie over de uitwerking van enkele cruciale aspecten (o.a. de inrichting van de topstructuur) er toe geleid dat dit proces gestrand is. Deze is dan ook niet doorgegaan; de gemeenten werken voor het overige nog altijd zeer nauw samen. Dit herindelingsontwerp behelst een ambtelijke en bestuurlijke fusie tussen Heerlen en Landgraaf. Het feit dat onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden voor een ambtelijke fusie met Brunssum, betekent nog niet dat Landgraaf met Heerlen wil opgaan in een nieuw te vormen gemeente. De onderzoeken die zijn gedaan in het kader van een verbetering van de samenwerking met Brunssum, kunnen hier dan ook niet zomaar met de haren worden bijgesleept. Het voorgaande blijkt ook uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Het kabinet heeft daarin opgenomen dat een provinciale rol verantwoord kan zijn indien sprake is van herindelingsdiscussies tussen gemeenten die jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst. Nog daargelaten dat Brunssum en Landgraaf thans op een bevredigende wijze samenwerken, staat de besluitvorming hierover geheel buiten discussie over de herindeling Landgraaf-Heerlen. Afwijzen herindelingsontwerp betekent niet dat sprake is van bestuurlijke impasse Zoals besproken, blijft Landgraaf steeds de mogelijkheden verkennen voor een verbeterde samenwerking in de regio Parkstad Limburg. Toen de ambtelijke fusie met Brunssum geen doorgang bleek te kunnen vinden, heeft de raad het college van burgemeester en wethouders opgedragen om onderzoek te doen naar de mogelijkheden tot samenwerking met één of meer andere gemeenten. In dat onderzoek moeten vier varianten aan bod komen: een netwerksamenwerking, een gedeeltelijke ambtelijke fusie, een volledige ambtelijke fusie en een ambtelijke en bestuurlijke fusie. Het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf heeft ter uitvoering van deze motie in samenwerking met Heerlen onderzoek laten doen naar deze samenwerkingsvarianten. Het onderzoek heeft geresulteerd in een door de colleges voorbereid herindelingsontwerp. Dit ontwerp is vervolgens door de raad van Landgraaf afgewezen. De totstandkoming en afwijzing van het herindelingsontwerp is het enige moment waarop het gemeentebestuur van Landgraaf zich heeft uitgesproken over de vraag of er al dan niet een herindeling met Heerlen tot stand moet worden gebracht. De enkele omstandigheid dat er een voorstel is gedaan en door de raad is afgewezen, betekent nog niet dat er sprake is 16

19 van een bestuurlijke impasse die een regierol van de provincie kan rechtvaardigen. Dit kan volgens het Beleidskader gemeentelijke herindeling immers slechts aan de orde zijn als herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst. In het geval van Landgraaf is sprake van een raad die aan de toekomst denkt, en zijn college vraagt om met concrete voorstellen voor de invulling daarvan te komen. Dat de raad zich niet in alle voorstellen van het college kan vinden, is iets heel anders dan een bestuurlijke impasse GS handelen in strijd met provinciaal beleid Uit het voorgaande volgt dat het kabinet bij gemeentelijke herindelingen slechts in uitzonderlijke situaties een initiatiefrol voor de provincie ziet weggelegd. Daar komt bij dat ook het eigen beleid van de provincie hierop is gericht. In dat verband heeft de coalitie in het rapport Besturen blijft vooruitzien van 25 oktober 2016 naar eigen zeggen een definitief provinciaal standpunt inzake bestuurlijke ontwikkelingen in Zuid-Limburg ingenomen. In het rapport geven GS aan het volgende uitgangspunt te hanteren: Fusies van gemeenten op vrijwillige basis dienen op initiatief van de gemeenten zelf plaats te vinden. Tijdens de commissievergadering Financiën Bestuur en Economie van 14 oktober jongstleden heeft statenlid Bus tijdens de rondvraag om een nadere toelichting gevraagd op het Provinciale uitgangspunt dat initiatieven tot herindeling van onderop dienen te komen. De wijze van inrichting van het voorbereidings- en besluitvormingsproces tot fusie, waaronder de wijze van betrokkenheid van inwoners, is binnen de wettelijke kaders de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. In de bestuurlijke overlegronde is de wijze van betrokkenheid van inwoners onzerzijds nadrukkelijk aan de orde gesteld. De Provincie neemt de verantwoordelijkheid van het lokaal openbaar bestuur niet over. Dit uitgangspunt sluit aan bij het provinciale coalitieakkoord , waarin op pagina 10 het volgende is opgenomen: We gaan voor een kwalitatief goed woon-, werk- en investeringsklimaat voor Limburg. Hierbij is het van belang om iedereen mee te nemen. En vooral om te zorgen dat er meer ruimte vrijkomt, zodat burgers en gemeenschappen initiatieven kunnen ontplooien en hun gemeenten bestuurskracht ontwikkelen. Vanuit een dienstbare opstelling, zoeken wij bij maatschappelijke opgaven de samenwerking met (bestuurskrachtige) gemeenten. Voor de bestuurlijke organisatie zijn dan ook de opgaven en de slagkracht van partners leidend en niet de structuren of administratieve gemeentelijke of regionale indelingen. De beleidslijn van de provincie is verder uitgedragen door de portefeuillehouder bestuurlijke organisatie, gedeputeerde Koopmans, in zijn brief van 9 september 2015 aan Provinciale Staten. Daarin schrijft hij: Het college van GS heeft als lijn dat fusies van gemeenten op vrijwillige basis en op initiatief van de gemeenten zelf dienen plaats te vinden. Door deze lijn los te laten en in deze situatie tóch de regierol te pakken, handelen GS aldus niet alleen in strijd met het Beleidskader van het kabinet, maar ook in strijd met het provinciale beleid. 2. Het verplichte overleg is door GS niet gevoerd In het hierna volgende wordt ingegaan op het overlegtraject dat aan de vaststelling van een herindelingsontwerp vooraf dient te gaan, en aan de eisen die daaraan worden gesteld. Deze eisen zijn door GS steeds genegeerd Wet arhi: provincierol alleen na open overleg met een verkennend karakter Zoals besproken ligt het initiatief voor herindelingen primair bij gemeenten zelf. Indien de provincie een centrale rol wil innemen, dan gelden daarbij op grond van de Wet arhi belangrijke 17

20 waarborgen om ervoor te zorgen dat de inbreng van het lokale bestuur zwaarwegend blijft. In geen geval mogen gemeenten immers worden overvallen door de provinciale betrokkenheid. In dat verband is in artikel 8 lid 1 van de wet het volgende opgenomen: Gedeputeerde staten stellen burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten in de gelegenheid met hen overleg te voeren over de wens tot grenscorrectie of tot wijziging van de gemeentelijke indeling. Het overleg duurt ten hoogste zes maanden. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet arhi wordt nader toegelicht wat de bedoeling is bij dit verplichte overleg. De wetgever geeft aan dat het een open karakter dient te hebben; in het overleg kan niet een concreet plan als uitgangspunt worden genomen, maar moeten juist alle verschillende alternatieven kunnen worden besproken. Het is met klem niet de bedoeling dat het overleg dient om aan te kondigen dat een gemeente wordt opgeheven. De wetgever legt uit: De bedoeling is dat een overleg op gang komt met een verkennend karakter, zonder dat a priori reeds vastomlijnde standpunten zijn betrokken. De termijn van zes maanden die voor het overlegtraject wordt geboden, geeft al aan dat het hier gaat om een betekenisvolle fase van de herindelingsprocedure. Dat wordt ook bevestigd door de nadruk die de wetgever legt op het open karakter van het overleg. Zelfs in de gevallen dat de betrokken partijen al van elkaar weten wat de standpunten zijn, volgt uit de Wet arhi dat zij in de eerste fase van de formele procedure alsnog een open houding dienen aan te nemen GS kondigen in overlegbeslissing aan dat Landgraaf wordt opgeheven Hoewel de wetgever expliciet duidelijk maakt dat het overlegtraject niet mag worden gestart met de aankondiging dat een gemeente wordt opgeheven, hebben GS nu juist exact dit gedaan. In hun besluit van 24 januari 2017 hebben zij de herindelingsprocedure op grond van de Wet arhi gestart voor de gemeenten Landgraaf, Heerlen, Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld en hen uitgenodigd voor een open overleg. Daarbij kondigen ze aan om in het overleg de volgende vragen van antwoord te willen voorzien: - Welke invulling ziet u (de betrokken gemeentebesturen) voor het te maken werkplan op weg naar een herindelingsontwerp? - Per wanneer zou een fusie tussen Landgraaf, Heerlen en eventueel andere Parkstadgemeenten aan de orde kunnen zijn? Daarbij zijn voor de Provincie twee opties: of per 1 januari 2019, of uiterlijk per 1 januari Welke gemeenten zouden er naast Landgraaf-Heerlen in een herindelingsontwerp mee kunnen of moeten doen? Onomwonden geven GS aan dat het voor hen niet de vraag is óf Landgraaf en Heerlen fuseren, maar slechts per wanneer dit het geval kan zijn en of er wellicht nog meer gemeenten bij betrokken kunnen worden. Landgraaf en Heerlen zijn daarin de ruggengraat. De artikel 8-beslissing van GS gaat daarmee rechtstreeks in tegen alle randvoorwaarden die de wetgever heeft gesteld bij het open overleg dat provinciebesturen met de betrokken gemeenten dienen te voeren. Ons college heeft naar aanleiding van het besluit van GS op 13 februari 2017 een brief aan GS gestuurd. Daarin hebben wij gewezen op het belang en de bedoeling van het open overlegtraject, en onder de aandacht gebracht dat hun besluit strijdig was met de wet. Naar aanleiding daarvan hebben wij GS verzocht om het besluit in te trekken, en het herindelingstraject indien gewenst op basis van een nieuwe beslissing alsnog op een correcte wijze te starten. In plaats daarvan hebben GS de procedure buiten Landgraaf om doorgezet. 18

21 2.3. Met het college van Landgraaf is in het geheel geen overleg gevoerd Hoewel het open overleg dus een belangrijke plaats heeft in het wettelijke herindelingstraject, hebben GS het herindelingsontwerp vastgesteld zonder ook maar één keer overleg met ons college te hebben gevoerd. Dit is door GS zelf ook erkend in het Verslag van het open overleg, dat als bijlage 1 bij het herindelingsontwerp is gevoegd. Hoewel dat verslag zou moeten gaan over open overleggen, is daarin verwezen naar een gesprek tussen gedeputeerde Koopmans en burgemeester Vlecken, dat expliciet niet plaatsvond in het kader van het Wet arhi-traject. Uit het gespreksverslag volgt ook dat beide partijen dit benadrukken. Over de drie vragen die GS in het overleg willen beantwoorden, is niet gesproken. Wel heeft de burgemeester duidelijk gemaakt dat de gemeente Landgraaf een herindeling niet ziet zitten, en dat het college ook door de raad is opgedragen om de regie in eigen handen te houden. In het Verslag van het open overleg wordt ook melding gemaakt van een gesprek dat GS hebben gevoerd met enkele Landgraafse raadsleden. In het verslag is opgenomen dat volgens gedeputeerde Koopmans ook met delegaties van raden een open overleg gevoerd kan worden. Het is overduidelijk dat dit niet strookt met de wet: daarin is immers opgenomen dat met burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten overleg gevoerd moet worden. Er heeft geen enkel overleg plaatsgevonden tussen GS en ons college. Door desondanks een herindelingsontwerp vast te stellen, hebben GS evident in strijd gehandeld met de Wet arhi. 3. Ten onrechte wordt geen referendum gehouden In het herindelingsontwerp is evenals in de provinciale besluitvorming voorafgaand aan dit ontwerp ten onrechte niet onderkend dat een referendum moet worden gehouden. In het hierna volgende wordt dit nader toegelicht Europees Handvest inzake lokale autonomie In 1985 is in het Comité van Ministers van de Raad van Europa het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Trb. 1987, 63, hierna: het Handvest) vastgesteld. Het bevat bepalingen over de rechten en bevoegdheden van lokale overheden en strekt ertoe de autonomie van lokale overheden ten opzichte van de centrale overheden te beschermen en te versterken. In dat kader is in de Preambule onder meer overwogen: dat het doel van de Raad van Europa is het tot stand brengen van een grotere eenheid tussen zijn leden, ten einde de idealen en beginselen, die hun gemeenschappelijk erfdeel zijn, te beschermen en te verwezenlijken; En: En: dat de bescherming en versterking van lokale autonomie in de verschillende Europese landen een belangrijke bijdrage levert tot het ontstaan van een Europa gebaseerd op de beginselen van democratie en decentralisatie van de macht; dat dit het bestaan van lokale autoriteiten noodzakelijk maakt die beschikken over op democratische wijze tot stand gekomen besluitvormende organen, die in hoge mate autonoom zijn met betrekking tot hun bevoegdheden, de wijze waarop deze bevoegdheden worden uitgeoefend en de financiën die voor deze uitoefening vereist zijn. Voor Nederland is het Handvest goedgekeurd met de Goedkeuringswet van 10 oktober De wetgever heeft expliciet overwogen dat het Handvest niet slechts een beginselverklaring is, 19

22 maar de status heeft van een verdrag. Bij de Goedkeuringswet zijn de volgende voorbehouden gemaakt: - het Koninkrijk zal zich niet gebonden achten aan het bepaalde in de artikelen 7, tweede lid, 8, tweede lid, 9, vijfde lid, en 11; - de reikwijdte van het Handvest wordt beperkt tot provincies en gemeenten; - voor de andere landen in het Koninkrijk zal het Handvest niet gelden. Voor een herindelingstraject zijn de artikelen waaraan Nederland zich niet gebonden acht, niet van belang. Over de status van het Handvest heeft de Afdeling advisering van de Raad van State het een en ander overwogen in haar eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen (Advies W /I). De Afdeling overweegt daarin dat het Handvest moet worden gezien als een onderdeel van de bindende spelregels voor de verhouding tussen de verschillende overheden. Als zodanig worden de bestuursorganen van de verschillende overheden geacht te handelen in overeenstemming met de waarborgen voor de behartiging en eerbiediging van lokale autonomie die het Handvest biedt Artikel 5: indien toegestaan moet over herindeling een referendum worden gehouden In artikel 5 van het Handvest, getiteld Bescherming van de territoriale grenzen van de lokale autoriteiten, is het volgende opgenomen: Wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen worden niet aangebracht zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan. Met het artikel is beoogd om (de burgers van) lokale gemeenschappen te beschermen tegen grenswijzigingen waarover zij niet worden geraadpleegd. Uit de bewoording van dit artikel blijkt al dat de volksraadpleging dient te geschieden in de vorm van een referendum, indien dit wettelijk is toegestaan. In de totstandkomingsgeschiedenis van het Handvest wordt dit verder bevestigd. In dat verband geldt dat in het zogeheten Explanatory Report, waarin de de bepalingen uit het Handvest nader zijn toegelicht, het volgende is opgenomen: En: Proposals for changes to its boundaries, of which amalgamations with other authorities are extreme cases, are obviously of fundamental importance to a local authority and the citizens whom it serves. Referendums will possibly provide an appropriate procedure for such consultations, but there is statutory provision for them in a number of countries. Uit deze toelichting volgt dat het houden van een referendum een geschikte vorm van een volksraadpleging is, maar dat dit niet overal is toegestaan. Evenals in de verdragstekst zo mogelijk door middel van een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan wordt duidelijk gemaakt dat het referendum het uitgangspunt is. Alleen indien de wet in de Lidstaat in kwestie dit instrument niet toestaat, dan kunnen alternatieve vormen van volksraadplegingen aan de orde komen. 20

23 3.3. Aanbevelingen aan Nederland en andere lidstaten: houd referenda bij herindelingen Anders dan voor het EVRM, heeft de Raad van Europa voor het Handvest geen geïnstitutionaliseerd stelsel van toezicht op de naleving van het verdrag opgericht. In de plaats daarvan geldt een verplichting voor de lidstaten om alle relevante informatie aan te verstrekken aan de Secretatis- Generaal van de Raad van Europa. Op basis van (onder meer) deze informatie worden monitorrapporten opgesteld en aanbevelingen gedaan door het Congress of Local and Regional Authorities (hierna: CLRA). Dit orgaan binnen de Raad van Europa bestaat uit afgevaardigden van lokale en regionale overheden, en houdt politiek toezicht op de naleving van het Handvest. Aanbevelingen worden in bredere zin ook gedaan door de Venice Commission of the Council of Europe (hierna: de Venice Commission). Dit is het adviesorgaan van de Raad van Europa op het gebied van constitutionele zaken. Haar taak is om de lidstaten te voorzien van advies, en hen zo te helpen om hun staatsinrichting in lijn te brengen met de Europese standaarden. Aanbeveling aan Nederland: maak volksraadplegingen een algemene praktijk In 1999 heeft het CLRA aan Nederland een aantal concrete aanbevelingen gedaan om haar constitutionele stelsel meer in lijn te krijgen met de bepalingen van het Handvest (Recommendation 55, 1999). Met betrekking tot gemeentelijke herindelingen wordt de Nederlandse regering het volgende aanbevolen: in the spirit of Article 5 of the European Charter of Self-Government, to make consultation of the citizens of communities a universal practice when changes to their boundaries are contemplated. Ter voorbereiding op een nieuw onderzoek van de Raad van Europa naar de staat van de decentrale autonomie in Nederland is in opdracht van de VNG een rapportage uitgebracht, waarin ook wordt beoordeeld in hoeverre de aanbevelingen van het CLRA zijn opgevolgd. De rapportage is uitgevoerd door dr. Schaap van het DEMOS Centrum voor Beter Bestuur en Burgerschap van de Universiteit Tilburg. In de rapportage wordt ten aanzien van de aanbevelingen in verband met artikel 5 het volgende opgemerkt: De Wet arhi schrijft slechts de meest minimale vorm van consultatie voor: het ter inzage leggen van het herindelingsontwerp (artikel 5 lid 2). Dat is geen raadplegen, en zeker geen universal practice zoals het CLRA bedoelde. In dat kader wordt dan ook geconcludeerd dat de Nederlandse wetgever met de aanbevelingen van het CLRA vrijwel niets heeft gedaan. Aanbevolen wordt om het toezicht op de naleving ook op nationaal niveau te versterken, om zo de opvolging van de CLRA-aanbevelingen beter te waarborgen. Monitorrapport: Nederlands regime acceptabel, zolang initiatief bij gemeenten ligt Het meest recente monitorrapport van het CLRA is uitgebracht op 26 maart Daarin wordt over de naleving van artikel 5 vastgesteld dat: En: As a rule, a re-definition of municipal boundaries can only take place by an Act voted in Parliament, on the initiative of the local bodies concerned. Merging municipalities is therefore a voluntary initiative of the local bodies concerned. Daaruit wordt vervolgens de conclusie getrokken dat het een en ander verenigbaar is met artikel 5 van het Handvest; doordat geen andere overheidslichamen dan de betrokken gemeenten een herindeling voorbereiden, is een referendum niet noodzakelijk om te waarborgen dat de gemeenschappen zijn geraadpleegd. 21

24 Sinds dit monitorrapport is evenwel het nieuwe Beleidskader voor herindelingen in werking getreden. Dit Beleidskader biedt aanzienlijk meer ruimte aan provinciebesturen om een herindeling ongeacht de wil van gemeentebesturen voor te bereiden en door te drukken. Daarbij geldt slechts de eis van een open overleg met de betrokken colleges van burgemeester en wethouders. Het ligt niet voor de hand dat deze gang van zaken door het CLRA in overeenstemming zal worden geacht met het Handvest. Aanbeveling aan Armenië: maak referenda een expliciete voorwaarde In 2004 heeft de Venice Commission op verzoek van Armenië een Opinion uitgebracht over de voorgestelde wijzigingen van de Grondwet van dat land. Daarin heeft het over gemeentelijke herindelingen het volgende opgenomen: The 2001 draft Constitution (Article 110) provided that changes in the territorial organisation require a consultative referendum in the communities concerned. This requirement does not apprear in the 1st set of proposals. The Commission strongly recommends, in the interests of the local self-government, to include in the proposed Article 110 of the Constitution, the explicit requirement of local referenda and consultation in conformity with Article 5 of the European Charter of Local Self-Government. De Venice Commission stelt met andere woorden onomwonden dat het verplichten van lokale referenda bij gemeentelijke herindelingen in lijn is met artikel 5 van het Handvest Referendum over het vaststellen van een herindelingsadvies is toegestaan Uit hetgeen hiervoor is besproken volgt dat het Handvest voorschrijft dat een herindeling slechts mag plaatsvinden indien de betrokken gemeenschappen zijn geraadpleegd. Deze raadpleging dient, waar dat wettelijk is toegestaan, plaats te vinden door middel van een referendum. Voor Nederland geldt het decentrale bestuursorganen inderdaad is toegestaan om een raadplegend referendum te houden. In dat kader is door Provinciale Staten van Limburg bij besluit van 2 maart 2012 de Referendumverordening Provincie Limburg 2012 vastgesteld. In artikel 2, eerste lid, van de verordening, waarin de reikwijdte is geregeld is het volgende opgenomen: Een referendum kan worden gehouden over een voornemen tot besluit met grote maatschappelijke, economische, milieuhygiënische of ruimtelijke gevolgen voor de provincie Limburg of haar inwoners, dan wel voor een specifieke regio van de provincie Limburg respectievelijk haar inwoners, met dien verstande dat over een besluit slechts eenmaal een referendum kan worden gehouden. Aldus is expliciet overwogen dat ook voor voornemens tot een besluit met gevolgen voor een specifieke regio van de provincie. In het tweede lid van artikel 2 is nog eens verduidelijkt dat het wel moet gaan om een besluit waarbij Provinciale Staten ruimte hebben voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard. Over het vaststellen van een herindelingsadvies is dit bij uitstek wél het geval. Provinciale Staten kunnen op grond van artikel 3, eerste lid, van de verordening dan ook besluiten tot het houden van een dergelijk referendum Ontwerp voorziet niet in referendum; informatiebijeenkomsten en hoorzittingen kunnen gebrek niet repareren In het herindelingsontwerp wordt voorzien in een vooruitblik naar het vervolg van het herindelingstraject. Daarbij wordt het organiseren van een referendum niet voorzien. Ook voor het overige is de mogelijkheid van een referendum niet door GS onderkend. Wel hebben GS op 4 mei 2017 een brief aan de Provinciale Staten gezonden waarin zij schrijven voornemens te zijn om in gesprek te gaan met inwoners, organisaties en bedrijfsleven uit de beide gemeenten en regio over het herindelingsontwerp en de nieuw te vormen gemeente. Daartoe organiseren GS informatiebijeenkomsten in Heerlen, en één in Landgraaf. Deze vinden 22

25 plaatsen op 17 en 18 mei Door Provinciale Staten was eerder al aangekondigd dat twee hoorzittingen over het herindelingsontwerp worden gehouden op 6 en 8 juni In dat verband is van belang dat uit het voorgaande reeds volgt dat het Handvest voorschrijft dat over een gemeentelijke herindeling een referendum wordt gehouden, nu dat wettelijk is toegestaan. Deze verplichting kan niet worden vervangen door een informatiebijeenkomst of een hoorzitting. Daarbij geldt dat de Staat en de decentrale bestuursorganen worden geacht om verplichtingen uit voor Nederland bindende verdragen op te volgen. Zo nodig kan deze opvolging van verdragsrechtelijke verplichtingen door de rechter worden afgedwongen. Opgemerkt wordt dat de e activiteiten uit het logboek in het herindelingsontwerp niet beschouwd kunnen worden als draagvlakbevorderende maatregelen, aangezien het informatieve gesprekken waren over 4 samenwerkingsvarianten. Pro s en contra s zijn besproken maar over herindeling ging het niet Tussenconclusie: herindelingsadvies zonder referendum is strijdig met Handvest Uit het voorgaande volgt aldus dat: - Nederland gebonden is aan het Handvest inzake lokale autonomie; - artikel 5 van dit Handvest vereist dat wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen niet worden aangebracht zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen. Indien dit in de betreffende Lidstaat is toegestaan, moet dit gebeuren door middel van een referendum; - in Nederland is het toegestaan dat een decentraal overheidslichaam een referendum organiseert over een herindeling. De Referendumverordening Provincie Limburg 2012 biedt expliciet de mogelijkheid dat Provinciale Staten een referendum organiseren over de voorgenomen vaststelling van een herindelingsadvies inzake Landgraaf-Heerlen ; - indien Provinciale Staten het herindelingsadvies vaststellen zonder voorafgaand daaraan een referendum organiseren, handelen zij in strijd met het Handvest. Het organiseren van informatiebijeenkomsten en hoorzittingen kan deze verplichting niet vervangen. 4. Zonder terinzagelegging in Landgraaf kan geen herindeling plaatsvinden Provinciale Staten kunnen slechts een herindeling vaststellen, nadat alle stappen zijn gezet die daaraan vooraf dienen te gaan. De terinzagelegging van het herindelingsontwerp door de betrokken colleges, zoals geregeld in artikel 8 lid 3 van de Wet arhi, is een onmisbare stap in dit proces. Uit het stelsel van de wet volgt dat de terinzagelegging een voorwaarde is voor de totstandkoming van een herindeling. Deze terinzagelegging heeft in Landgraaf nog niet plaatsgevonden; het college heeft immers steeds onder de aandacht van de provincie gebracht dat dit herindelingsontwerp op onrechtmatige wijze tot stand is gekomen. Het college wil niet meewerken aan deze onrechtmatige besluitvorming, en heeft daarom geweigerd om over te gaan tot terinzagelegging. GS hebben geprobeerd dit te ondervangen, door Heerlen te vragen om ook in de Landgraafse media over het herindelingsontwerp te berichten. Bovendien kan een ieder het herindelingsontwerp bij de provincie opvragen. Dit kan evenwel niet dienen ter vervanging van de voorwaarde dat een herindelingsontwerp door alle betrokken colleges ter inzage is gelegd. In dat verband geldt bovendien dat GS de verantwoordelijkheid voor het herindelingsontwerp nu Landgraaf die niet wilde dragen zelf hadden kunnen behouden. Zij hadden in dat verband op grond van de Gemeentewet ten laste van het college kunnen beslissen. Hiertoe zijn GS niet overgegaan, waardoor een essentieel onderdeel in de Wet arhi-procedure ontbreekt. Het een en ander brengt met zich dat vooralsnog ook geen herindelingsadvies kan worden vastgesteld. 23

26 III. ER IS GEEN PROBLEEM DAT MET HERINDELING MOET WORDEN OPGELOST In het hierna volgende worden de materiële aspecten van het herindelingsontwerp besproken. Een uitgebreide en volledige toetsing aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling is ook door prof. dr. Korsten uitgevoerd in zijn beoordeling van het herindelingsontwerp, dat integraal onderdeel uitmaakt van deze zienswijze (pijler 2). Daaruit volgt dat de voorgestelde herindeling geen doorgang moet vinden. In dat kader geldt het volgende. 5. Voor een herindeling is geen draagvlak Voor een herindeling bestaat in Landgraaf zoals het provinciebestuur genoegzaam bekend is absoluut geen draagvlak. Op grond van het Beleidskader moet dit in de eerste plaats worden beoordeeld aan de hand van het standpunt van de betrokken gemeenten en hun inwoners. Het kabinet heeft sterk de voorkeur voor unanimiteit bij gemeentebesturen en inwoners. Naast het lokaal bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak wordt ook gekeken naar de opvattingen van de buurgemeenten Lokaal bestuurlijk: behoud zelfstandigheid heeft de hoogste prioriteit Voor het gemeentebestuur van Landgraaf heeft het zelfstandige behoud van de regie over de eigen toekomst de hoogste prioriteit. In dat verband geldt in de eerste plaats dat de raad het voorstel om tot een herindeling te komen op 16 januari 2017 heeft afgewezen. Naar aanleiding van het voornemen van GS om dit herindelingsproces te starten is in zijn vergadering van 20 januari 2017 de motie regie in eigen hand aangenomen. Daarin heeft hij overwogen dat hij het fusieproces uitdrukkelijk heeft verworpen, en zelf de afwegingen wenst te maken aangaande de toekomst van de gemeente. Het voornemen van GS is door de raad afgekeurd. Hierbij komt nog dat tijdens de raadsvergadering van 20 januari 2017 het vertrouwen is opgezegd in de wethouders die de provinciale betrokkenheid bij de herindeling zouden verwelkomen. Daarmee is nog maar eens onderstreept dat de gemeente haar zelfstandigheid over de eigen bestuurlijke toekomst wil behouden. Voor alle betrokken partijen is duidelijk dat het gemeentebestuur de herindeling en het provinciale initiatief om daartoe te komen niet ziet zitten en dit traject zo spoedig mogelijk wil beëindigen. Het standpunt van de gemeente is onder woorden gebracht in een uitgebreid interview met wethouder Janssen ( toekomst van Landgraaf ) in het huis-aan-huisblad 1Landgraaf van 12 april Bovendien heeft de raad het college van burgemeester en wethouders middels de motie regie in eigen hand opgedragen om alle bestuurlijke en juridische middelen aan te wenden om de regie bij de gemeente Landgraaf te houden. In dat verband heeft het college de provincie onder meer verzocht om het (zoals hiervoor is gebleken onrechtmatige) herindelingstraject te beëindigen, bezwaar gemaakt tegen het besluit tot vaststelling van het herindelingsontwerp en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzocht om het artikel 8-besluit voor te dragen tot vernietiging. Voor Landgraaf is de gang van zaken extra wrang, nu het provinciebestuur juist het ontbreken van draagvlak als reden heeft genoemd om de gemeenten Kerkrade, Brunssum, Simpelveld en Voerendaal buiten de herindelingsprocedure te houden. Ook voor Landgraaf geldt immers dat dit draagvlak er niet is. Door desondanks een herindelingsontwerp vast te stellen, strekkende tot een fusie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf, handelen GS in strijd met het verbod van willekeur. 24

27 5.2. Maatschappelijk: de inwoners van Landgraaf zijn fel tegen een fusie met Heerlen gekeerd Ook maatschappelijk bestaat groot verzet tegen een fusie van Landgraaf en Heerlen. In het herindelingsontwerp wordt in dat verband al gewezen op het onderzoek van bureau Flycatcher, dat in opdracht van Dagblad de Limburger is uitgevoerd. Op 14 januari 2017 is dit onderzoek in het dagblad gepubliceerd. Daaruit bleek dat 51% van de respondenten uit Landgraaf negatief of zeer negatief was over de voorgenomen herindeling, terwijl slechts 21% positief of heel positief was (zie ook de uitsnede hieronder). De resultaten van het onderzoek hebben er (mede) toe bijgedragen dat de raad zich tegen het herindelingsontwerp heeft uitgesproken. De maatschappelijke weerstand tegen de herindeling blijkt ook uit de oprichting van het Burgercomité Zelfstandig Landgraaf. Dit comité organiseert overlegbesprekingen via Facebook, tijdens informatieavonden en op braderieën en andere volksfeesten, waar over de voorgenomen herindeling wordt gesproken Regionaal: behalve Heerlen hebben alle andere gemeenten hebben dit herindelingstraject afgekeurd en afgewezen Uit het Beleidskader volgt dat in het bijzonder moet worden beoordeeld of voor de op handen zijnde herindeling lokaal bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak bestaat. In de tweede plaats kunnen ook de opvattingen van de buurgemeenten relevant zijn. Zij zijn door GS vooralsnog niet gevraagd hoe zij tegen een fusie van Heerlen en Landgraaf aankijken. Wel geldt voor dit herindelingstraject naast Landgraaf en Heerlen ook de gemeenten Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld zijn uitgenodigd. Uit de reacties van deze gemeenten volgt een opvatting over dit herindelingstraject. De burgemeesters van de gemeenten Kerkrade, Brunssum, Simpelveld en Voerendaal hebben op 23 januari 2017 een brief aan GS gezonden, waarin zij schrijven dat de vragen die GS in het overlegtraject aan de orde willen stellen niet relevant zijn. Daarbij verwijzen zij naar de besluitvorming in de gemeenteraad van Landgraaf. De burgemeesters geven aan: Daarenboven past de gekozen vraagstelling niet met de door u beschreven dynamiek ten gevolge van bestuurlijke ontwikkelingen als opgetekend in uw brief van 25 oktober Zij merken op dat hun standpunten inzake bestuurlijke samenwerking helder en duidelijk zijn, en concluderen dat het Wet arhi-traject niet opportuun is. 25

28 In de raad van Simpelveld is op 2 februari 2017 een motie aangenomen waarin het college is opgedragen om nogmaals aan GS te bevestigden dat de gemeente zelfstandig dient te blijven, alle energie en aandacht te blijven richten op ambtelijke samenwerking en aan GS duidelijk te maken dat de raad van Simpelveld de besluitvorming van GS afkeurt. Het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld heeft een brief (7 februari 2017) aan GS gestuurd waarin het aangeeft dat de start van het herindelingstraject hem onaangenaam heeft verrast. De collegeleden schrijven: niet alleen druist het door u genomen besluit in tegen alle eerdere door u in dit verband genomen besluiten, vastgesteld(e) beleid(skaders) en bestuurlijke uitspraken waardoor u in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel handelt, maar wordt uw besluit daarenboven evenmin gedragen door een deugdelijke motivering. In dat verband verzoeken zij GS om de besluitvorming in te trekken en de tot op heden gevolgde beleidskoers vast te houden. 6. Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid Voor de burgers van Landgraaf is het dorps-en kernenbeleid van grote waarde; de gemeente bestaat immers uit verschillende kernen met elk hun eigen identiteit, die elkaar in omvang niet veel ontlopen. In de besluitvorming van de raad met betrekking tot de herindeling is aan het kernenbeleid grote waarde toegekend. Ook uit de onderzoeken die in opdracht van de colleges van Landgraaf en Heerlen zijn uitgevoerd, blijkt dat de burgers van Landgraaf veel waarde hechten aan het kernenbeleid. In dit verband is ook aangedrongen op bindende afspraken voorafgaand aan een eventuele herindeling. In het herindelingsontwerp is evenwel geen duidelijk toekomstkader geschetst voor de verschillende kernen van Landgraaf. Dit is problematisch, nu juist het belang van de burgers voorop dient te staan en deze keer op keer hebben aangegeven zich zorgen te maken om een mogelijke vermindering van de aandacht die de individuele kernen zouden krijgen in een grotere fusiegemeente. Ook in de beoordeling van prof. dr. Korsten (pijler 2) worden kritische kanttekeningen geplaatst. Hij stelt dat er weliswaar een samenhang bestaat tussen Heerlen en Landgraaf een samenhang die eigenlijk breder is, namelijk tussen alle Parkstadgemeenten maar dat er geen blijk is van een visie op hoe de besturen na een fusie de interactie met de samenleving in politiek democratisch opzicht zien. 7. De bestuurskracht van Landgraaf noopt niet tot een fusie Zoals eerder naar voren is gebracht, is Landgraaf voorstander van een intensieve samenwerking binnen de regio Parkstad Limburg; zij wil blijven bezien op welke onderdelen en welke wijze deze samenwerking verbeterd kan worden. Maar van een bestuurskrachtprobleem dat slechts via een herindeling met Heerlen tot een oplossing kan worden gebracht, is geen sprake. De gemeente is in staat haar maatschappelijke opgave op te pakken en haar wettelijke taken adequaat te vervullen. Sterker nog: binnen de regio komt Landgraaf op veel gebieden als beste uit de bus. In het visiedocument De Kracht van Landgraaf (pijler 1) is in dat kader het volgende opgenomen: Het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten ademt vooral een noodzaak tot fusie vanwege de vermeende sociale achterstanden in de fusiegemeenten. Bij de onderbouwing daarvan missen we opmerkelijk genoeg de meest recente cijfers op dit gebied van het CBS. Deze cijfers van 2016 geven aan dat populair gezegd Landgraaf op aantal thema s zelfs als het beste jongetje van de Parkstadklas kan worden beschouwd.daarmee zeggen we niet dat we achterover kunnen leunen. Integendeel. De cijfers zijn actueel, helder en kunnen alleen maar tot de conclusie leiden dat Landgraaf steeds verder tegen de Limburgse en landelijke gemiddelden aanschuift en soms zelfs beter scoort.in feite tonen deze cijfers de onjuistheid van doelredeneringen in het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten aan. Op basis van achterhaalde cijfers wordtimmers gepoogd de noodzaak voor een fusie met juist Landgraaf te onderbouwen Actuele cijfers laten zien dat dat geen logische keuze is. 26

29 7.1. Prof. dr. Korsten: zelfstandig Landgraaf is voldoende bestuurskrachtig Ook in de beoordeling van prof. dr. Korsten (pijler 2) komt de bestuurskrachtmeting aan de orde. Hij overweegt daarover het volgende: Toetsing van het provinciaal herindelingsontwerp op dit criterium laat zien dat Landgraaf en Heerlen op zich voldoende bestuurskrachtig zijn volgens de visitatiecommissie-rutten. Vanuit bestuurskrachtmetingen van Landgraaf en vanuit het financieel verdiepingsonderzoek 2016 van het provinciebestuur zelf zijn er geen argumenten te vinden om Landgraaf aan Heerlen toe te voegen. Landgraaf zit ruim voldoende in de financiële reserves. De provinciale beoordelaars van het financieel beleid van Landgraaf zijn zelfs lyrisch over de financiële situatie in deze gemeente. Over de opstelling van Landgraaf in het kader van Parkstad zijn sinds 2000 in feite niet of nauwelijks klachten opgetekend in de regionale dagbladedities. Ook op het vlak van regionale bestuurskracht tonen, nam Landgraaf haar deel. Zo gezien, is er geen urgentie om te komen tot een herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen. Hij plaatst bovendien kanttekeningen bij de onderbouwing van GS bij hun stelling dat de bestuurskracht van Landgraaf noopt tot herindeling. Maar Landgraaf heeft toch het streven naar een ambtelijke fusie met Brunssum mede beargumenteerd vanuit het argument dat een groter ambtelijk apparaat als gevolg van ambtelijke fusie allerlei voordelen zou hebben? Inderdaad ja. Burgers zouden kwalitatief beter bediend kunnen worden vanuit een robuuster apparaat dat kon ontstaan na een ambtelijke fusie. Deze redenering wordt hier gesteund. Maar de consequenties worden door het provinciebestuur niet getrokken. Als een groter, professioneler en minder kwetsbaar ambtelijk apparaat wenselijk is, waarom dan niet ook het ambtelijk apparaat van Brunssum met dat van Heerlen samengevoegd? Waarom niet het ambtelijk apparaat van Heerlen, Brunssum, Landgraaf met dat van Kerkrade samengevoegd? Waarom niet Kerkrade ingeruild voor Landgraaf en afgestevend op een fusie Kerkrade-Heerlen? De gemeentebesturen van Brunssum en Kerkrade had geen behoefte aan deze redenering en hun bestuurlijk verzet is door het provinciebestuur geaccepteerd. Ergo, waarom moet de gemeente Landgraaf wel bij Heerlen worden gevoegd vanuit bestuurskracht en de protesterende gemeenten Kerkrade en Brunssum niet? We lezen het niet in het provinciaal herindelingsontwerp. In dat verband komt prof. dr. Korsten tot een drietal conclusies met betrekking tot het bestuurskrachtcriterium. 1. Er is geen aanleiding om Landgraaf eruit te lichten als zou deze gemeente tekorten op het vlak van bestuurskracht kennen. Ook begrotingsscans en provinciaal toezicht op de financiën of andere vormen van toezicht no(o)p(t)en niet tot een fusie. 2. Het herindelingsontwerp geeft geen bewijs voor de stelling dat de bestuurskracht van Landgraaf achter gebleven zou zijn bij andere Parkstadgemeenten. Het provinciebestuur acht ook de bestuurskracht van Heerlen, Voerendaal, Simpelveld, Brunssum en Kerkrade niet van zodanige aard dat deze gemeenten tot een fusie geroepen moeten worden. 3. De discussie in Landgraaf-Heerlen gaat minder over een tekort aan huidige bestuurskracht in Landgraaf of Heerlen en veeleer over de veronderstelde of gehoopte bestuurskrachtige meerwaarde van de eventuele fusiegemeente Landgraaf-Heerlen zelf GS: bij financiën Landgraaf sprake van structureel en reëel evenwicht In dat verband geldt in het bijzonder dat GS nog op 15 december 2016 aan de raad van Landgraaf hebben gerapporteerd over de financiële situatie van de gemeente. Daarin schrijven zij het volgende: 27

30 Naar aanleiding van ons onderzoek van uw begroting 2017 merken we het volgende op. De begroting 2017 is door u sluitend vastgesteld. Ook de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming zijn sluitend gepresenteerd. In de ramingen hebt u rekening gehouden met de meicirculaire van de algemene uitkering. Alle jaren, 2017 tot en met 2020 zijn sluitend gepresenteerd. En: Op basis van de vastgestelde begroting 2017 en meerjarenraming concluderen wij dat sprake is van structureel en reëel evenwicht. Financieel staat de gemeente er aldus uitstekend voor. Op deze grond is er hoe dan ook geen aanleiding om tot een herindeling over te gaan Landgraaf werkt nauw samen in Parkstad Limburg-verband De bestuurskracht van Landgraaf wordt verder versterkt door haar deelname aan de Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Parkstad Limburg. De acht deelnemende gemeenten werken (al dan niet binnen de Gr Parkstad) nauw samen op verschillende terreinen en hebben als doel om deze samenwerking te faciliteren en te komen tot een samenhangend beleid en uitvoering daarvan op de gebieden van ruimte, mobiliteit, economie & toerisme, wonen & herstructurering, energie en duurzaamheid, sociaal domein/participatie, cultuur, onderwijs, arbeidsmarkt, milieu en sport. Parkstad Limburg beschikt over een robuuste bestuurlijke structuur, heldere beleidskaders en een duidelijke visie op de toekomst. Het Regioprogramma Naar een duurzaam vitale regio geeft een overzicht van de uitdagingen die de regio aangaat om van Parkstad in 2040 een vitale stadsregio te maken met circa inwoners. De Kracht van Landgraaf: successen Parkstad De gemeente Landgraaf hecht zeer aan de impulsen die Parkstad Limburg biedt voor de regio en de gemeenten die daarvan deel uitmaken. In het visiedocument De Kracht van Landgraaf (pijler 1) wordt gewezen op de successen van de samenwerking in Parkstadverband: Het duurt niet lang meer voordat de regio Parkstad naar binnen en naar buiten op ideale manier is ontsloten. De Buitenring Parkstad is dan gereed. Geen gemakkelijk traject, maar wel een voorbeeld van wat een visie en samenwerking tussen bestuurders van diverse overheidslagen mogelijk maken. Tussen provincie, gemeenten en ministerie en tal van andere partijen ontstond vertrouwen en zie wat er gebeurt. De Buitenring niet alleen de feitelijke fysieke ruggengraat van Parkstad, hij is een symbool van wat samenwerking kan betekenen. De brede samenwerking in de Regio Parkstad trekt met een gecoördineerd woonbeleid ten strijde tegen de bevolkingskrimp. Door vergrijzing en ontgroening hebben we een andere woningmarkt nodig. Niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief. Woningcorporaties, overheden en bedrijven investeren vele honderden miljoenen om wijken aan te passen aan die nieuwe situatie. Het resultaat is dat ondanks die krimp de leegstand al jaren daalt. Belangrijker dan daar een cijfer aan te hangen, is de constatering dat de leefbaarheid in de wijk daardoor een enorme boost krijgt. De regio Parkstad, met name ook centrumstad Heerlen, is dé broedplaats van culturele vernieuwing in Limburg. Geen formele benoeming uiteraard, maar gevolg van een autonoom proces van binnenuit. Daarnaast is de regio ook voor een groot publiek aantrekkelijker geworden met festivals zoals Cultura Nova of zoals in 2015 Het Glazen Huis. Kerkrade heeft zich verder ontwikkeld tot museumstad, die als een extra magneet naast de andere toeristische attracties in de regio Parkstad mensen van elders aantrekt. Het blijft daarbij een mondiale muziekhoofdstad. 28

31 Mede dankzij IBA wordt de Wilhelminaberg in Landgraaf in de toekomst nóg nadrukkelijker Landmark in de regio. En met steun van onder andere de Provincie Limburg wordt verder gewerkt aan het in oude glorie herstellen van het historische slot Schaesberg. Mondo Verde, het Gaia-park en SnowWorld hebben inmiddels zo'n, ook internationale reputatie dat alleen hun naam noemen al voldoende zegt over Parkstad en zijn aantrekkelijkheid voor toeristen en dagjesmensen. De toeristische potentie van de regio Parkstad had niet beter onderstreept kunnen worden dan met het binnenhalen titel beste bestemming ter wereld Uit handen van de World Travel &Tourism Council (WTTC) ontving de regio de Tourism for Tomorrow award. Met de Brightlands Smart Services campus in Heerlen heeft de regio Parkstad niet alleen een economische groeibriljant van formaat gekregen, het is ook een voorbeeld van samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en onderwijs. De campus en de te verwachten spin off aan bedrijvigheid bieden mogelijkheden om in de regio Parkstad werkgelegenheid te creëren in sectoren waar die er nu nog te weinig is. Het is slechts een greep. Een verre van compleet overzicht. Voorbeelden om te laten zien dat de regio Parkstad uit de schulp is gekropen en zich ontplooit als ooit tevoren. Succes kent altijd vele vaders. Ook hier. Bepalend voor dat nieuwe elan is vooral de samenwerking en de verbinding tussen al die partners. Vanuit een eigen rol, vanuit een eigen positie. Niet altijd even gemakkelijk of vanzelfsprekend, maar altijd met die gemeenschappelijke drive voor ogen: de toekomst van de regio Parkstad en in ons geval de toekomst van Landgraaf in die regio. De gemeente Landgraaf is dan ook trots op haar deelname aan het succesvolle samenwerkingsverband, en wil deze waar mogelijk graag versterken. Parkstad wordt niet genoemd in herindelingsontwerp In de paragraaf over bestuurskracht in het herindelingsontwerp (pagina 71) is ten onrechte niet ingegaan op de vergaande samenwerking die plaatsvindt in Parkstad-Limburg-verband. GS stellen slechts: Bestuurlijke opschaling stelt de nieuwe gemeente in staat om haar bestuurlijke sturing te versterken als het gaat om de besluitvorming over, de uitvoering van en de verantwoording voor het beleid. Dat kan meer vanuit eigen kracht en minder vanuit samenwerkingsverbanden. GS onderbouwen evenwel niet dat de bestuurskracht van Landgraaf onvoldoende bestuurlijke sturing biedt. Evenmin wordt aangetoond dat Landgraaf de taken en verantwoordelijkheden niet kan uitvoeren. Bovendien wordt door GS niet onderkend dat Parkstad Limburg uit acht gemeenten bestaat. Ook met een fusie tussen Landgraaf en Heerlen zal dus vanuit dit samenwerkingsverband tot besluitvorming worden gekomen. Daarnaast trekt de beoogde fusie de bestuurlijke verhoudingen scheef. Voor zover dit punt aanleiding zou kunnen geven om tot een herindeling te komen, zal de beslissing dan ook niet het gewenste resultaat hebben. 8. Herindelingsontwerp schiet tekort bij beschouwing van regionale verhoudingen In zijn beoordeling van het herindelingsontwerp (pijler 2) stelt prof. dr. Korsten dat een opgelegde fusie van Heerlen en Landgraaf vanuit het oogpunt van evenwichtige regionale verhoudingen blijk geeft van willekeur. Het herindelingsontwerp schiet in zijn ogen tekort in de onderbouwing op dit punt. Prof. dr. Korsten overweegt: Wat hiervan te denken? Een eerste argument is dat als een gemeente met inwoners niet sterk genoeg is het met pakweg inwoners erbij ook niet is of wordt. Er is geen bewijs te vinden voor de redenering dat grote gemeenten meer potten breken in Den Haag en dat alles ineens vloeibaar of soepel wordt in de regionale verhoudingen als de trekker zich ermee inlaat. Vanuit Landgraaf worden bovendien - begrijpelijke 29

32 - kritische kanttekeningen geuit over de suggestie dat juist de combinatie Landgraaf- Heerlen wenselijk zou zijn in het licht van de regionale verhoudingen. Vanuit de bevolking van Landgraaf of vanuit de gemeenteraad is ook niet naar voren gekomen dat een gemeentelijke herindeling Landgraaf-Heerlen juist aan dit criterium voldoet. Vanuit de gedachte dat de centrumstad versterking behoeft, zou ook Kerkrade toegevoegd kunnen worden aan Heerlen of Heerlen aan Kerkrade. Dat zou even willekeurig zijn. Het provinciaal herindelingsontwerp gaat niet in op wat de eventuele fusiecombi s Brunssum-Heerlen of Kerkrade-Heerlen voor de regionale verhoudingen zouden betekenen. Ergo, hier schiet het provinciaal herindelingsontwerp tekort. Het ontbreken van deze afweging impliceert toegeven aan het gemeentebestuur van Brunssum en van Kerkrade. Beide gemeentebesturen hebben geen behoefte aan toevoeging aan Heerlen. De burgemeesters van Brunssum en Kerkrade namen in de publiciteit in scherpe bewoordingen afstand van suggesties in de richting van gemeentelijke herindeling. Het heeft er veel van weg dat Landgraaf hier slachtoffer wordt van goede bedoelingen door BMC en het Expertteam te laten uitzoeken of en zo ja welke samenwerking toekomstwaarde heeft. Deze opstelling van Landgraaf heeft het provinciebestuur gezien als het begin van een beweging naar een vorm van opschaling. 9. De herindeling zal niet duurzaam zijn Met het duurzaamheidscriterium uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling heeft het kabinet beoogd te voorkomen dat de nieuwe gemeente binnen afzienbare tijd wederom bij een herindeling wordt betrokken, en aldus van de ene in de andere herindelingsdiscussie terecht komt. Die mogelijkheid wordt niet alleen bepaald door omstandigheden binnen de nieuwe gemeente, maar ook door haar directe omgeving. Ook vanuit dit oogpunt bezien is er geen aanleiding om voor een fusie tussen Heerlen en Landgraaf te kiezen Ontwikkelingen in de regio geven aanleiding voor herindelingen van onderop Het is bepaald geen geheim dat GS graag zou zien dat Parkstad Limburg in de toekomst uit een kleiner aantal gemeenten bestaat. Dit herindelingsontwerp is immers ook het resultaat van een traject waarbij nog vier gemeenten zouden worden gevoegd. GS wijzen er in het herindelingsontwerp al op dat er met betrekking tot de bestuurlijke toekomst van de regio meerdere ontwikkelingen plaatsvinden. Zo hebben de gemeenten Nuth, Onderbanken en Schinnen stappen gezet naar de vorming van een nieuwe gemeente, en willen Simpelveld en Voerendaal een ambtelijke functionele samenwerking tot stand brengen. In deze dynamische omstandigheden ligt het vanuit een oogpunt van een duurzame herindelingsbeslissing bepaald niet voor de hand om een (1) van bovenaf een door de provincie afgedwongen traject in te zetten, en (2) gedurende dit traject in te zetten op een door GS minder gewenste variant. Gedragen duurzame herindelingen komen immers in het bijzonder van onderop tot stand, en zeker niet door tijdens een ingezet traject van gewenste oplossing te veranderen. Daarbij is ook van belang dat Landgraaf de herindeling absoluut niet ziet zitten. Duurzame bestuurlijke verhoudingen worden niet door dwang tot stand gebracht. Hierbij staat ook prof. dr. Korsten stil in zijn beoordeling van het herindelingsontwerp: Dat deze twee gemeenten de komende decennia onveranderlijk zelfstandig verder kunnen, is niet aannemelijk als men de herindelingsredenering van het provinciebestuur voor Landgraaf-Heerlen volgt. Kerkrade heeft een vergelijkbare sociale cumulatieproblematiek voor bepaalde buurtclusters als Heerlen. Voor Heerlen moet die problematiek kleiner worden, mede door een fusie, terwijl Kerkrade die boontjes zelfstandig moet doppen. Hoe dat moet, blijft een onaangeroerd thema in het provinciaal herindelingsontwerp. Kortom, hier zien we de grilligheid van het provinciaal herindelingsontwerp ontvouwd. 30

33 Tot slot geldt dat tussen de aankondiging van de provinciale regierol en de vaststelling van het herindelingsontwerp slechts twee maanden is verstreken. Dit is nota bene slechts een derde van de tijd die de wetgever geschikt acht voor het open overleg voorafgaand aan de vaststelling. GS lijken vooral haast te hebben zo spoedig mogelijk een herindeling tot stand te brengen. Dit is niet de aangewezen manier om tot een duurzame herindelingsbeslissing te komen Geen urgente noodzaak om de bestuurskracht te versterken In het kader van het duurzaamheidscriterium geeft het kabinet in het Beleidskader gemeentelijke herindeling nog aan dat het zich situaties kan voorstellen waarin er sprake is van een urgente noodzaak om de bestuurskracht te versterken, terwijl een gedragen duurzame oplossing op korte termijn niet mogelijk is. In die gevallen kan het belang van het versterken van de gemeentelijke bestuurskracht zwaarder wegen dan duurzaamheid. Hiervoor is al besproken dat de bestuurskracht van Landgraaf überhaupt geen aanleiding geeft om tot een herindeling te komen. Van een urgente noodzaak daartoe is daardoor voor Landgraaf hoe dan ook geen sprake. Er is dan ook geen enkele reden voor GS om binnen deze korte periode een herindeling tot stand te willen brengen. 10. Bronnen Gemeenteraad Landgraaf motie Samenwerking 21 oktober Brief 15 december 2015 van colleges Landgraaf en Heerlen aan de andere Parkstadgemeenten (Kerkrade, Brunssum, Nuth, Voerendaal, Simpelveld en Onderbanken) om deel te nemen aan het onderzoek naar verdergaande samenwerking. Gezamenlijk persbericht van Landgraaf en Heerlen op 29 februari 2016, waarin het onderzoek is aangekondigd. Gezamenlijk persbericht van Landgraaf en Heerlen op 15 november 2016, naar aanleiding van de uitgebrachte rapporten. Gemeenteraad van Landgraaf motie 16 januari 2017: mogelijkheden onderzoeken voor een bredere fusie dan slechts tussen Heerlen en Landgraaf. Aankondiging GS op 17 januari 2017 dat op 24 januari een 2017 en besluit wordt genomen om de regie over het herindelingstraject op basis van artikel 8 van de wet Arhi op te gaan pakken. Interview gedeputeerde Koopmans in Dagblad de Limburger op 19 januari 2017, dat de beslissing om de regierol op provinciaal niveau op te pakken inderdaad in bijzonder korte tijd is voorbereid. Gemeenteraad landgraaf motie regie in eigen hand 20 januari Brief 13 februari 2017 van college Landgraaf aan GS, waarin er nogmaals op gewezen dat de artikel 8-beslissing al uitgaat van een fusie, en daarom in strijd is met de Wet arhi. Brief 8 maart 2017 van college Landgraaf aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, om provinciale besluitvorming voor te dragen voor vernietiging bij koninklijk besluit. Brief 12 april 2017 van Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan college Landgraaf, waarin verzoek van college van Landgraaf van 8 maart 2017 wordt afgewezen. Brief 9 september 2015 van gedeputeerde Koopmans aan Provinciale Staten met betrekking tot beleidslijn van de provincie. Interview 12 april 2017 wethouder Janssen van Landgraaf in het huis-aan-huisblad 1Landgraaf. Brief 23 januari 2017 van burgemeesters van Kerkrade, Brunssum, Simpelveld en Voerendaal aan GS gezonden, waarin zij schrijven dat de vragen die GS in het overlegtraject aan de orde willen stellen niet relevant zijn. Brief 7 februari 2017 van college Simpelveld aan GS, met betrekking tot de start van het herindelingstraject. Brief 15 december 2016 van GS aan raad Landgraaf m.b.t. financiële situatie gemeente. 31

34 32

35 DE KRACHT VAN LANDGRAAF Sterke schakel in een samenwerkende regio Parkstad Pijler 1 33

36 34

37 INLEIDING Het is nog maar twee jaar geleden, in 2015, dat vooral de regio Parkstad met het programma Het Jaar van de Mijnen uitgebreid heeft stilgestaan bij de mijnsluitingen die vijftig jaar eerder werden aangekondigd. Een reeks evenementen vormde een verbindende keten door dat jaar. Het succes was niet alleen te danken aan een goede programmering maar had ook alles te maken met de herwonnen trots op de eigen regio. Trots en identiteit, die Parkstad in de vorige eeuw kenmerkten toen de mijnen in deze regio voor werk, welvaart en een hecht sociaal weefsel zorgden. Het Jaar van de Mijnen maakte iets los. Voor het eerst sinds lang leek de trots op eigen streek bij de inwoners van Parkstad terug te zijn. Een nieuw zelfbewustzijn sluimerde al langer, maar dit Jaar van de Mijnen markeerde toch scherp het einde van die lange periode waarin de herinneringen aan de mijnen - bijna letterlijk - onder de grond verstopt leken. Die trots en dat nieuwe zelfbewustzijn waren geen toeval. Oud-burgemeester Paul Depla van Heerlen signaleerde dat ook haarscherp rond het Jaar van de Mijnen en noemde de combinatie van de koempelmentaliteit en de innovatiekracht als permanente eigenschappen van de regio. Eigenschappen die opnieuw zorgen voor elan. Aanvankelijk nog met enige schroom, daarna steeds nadrukkelijker aan de oppervlakte en vervolgens het hoofd boven het maaiveld uitstekend. Waren het in de vorige eeuw de mijnen die voor trots, identiteit en welvaart zorgden, de nieuwe waarden en kansen van de 21e eeuw heten onder andere innovatie, duurzaamheid en toerisme. Aan die nieuwe identiteit en aan dat nieuwe succes werken veel mensen met passie samen. Ook in Landgraaf, vooral in Landgraaf. Die positieve kracht en onze trots op Landgraaf verklaart ook de vastberadenheid waarmee het college van burgemeester en wethouders deze zienswijze heeft voorbereid. Maar ook met enige weerzin. Die weerzin heeft vooral te maken met het volstrekte gebrek aan respect waarop Gedeputeerde Staten van Limburg in dit dossier zijn omgesprongen met de belangen van Landgraaf en vooral zijn inwoners. Ook het totale gebrek aan bestuurlijke empathie dat een hogere overheid hier etaleert ten opzichte van een lokaal bestuur provoceert ons tot verzet tot het uiterste. Vanuit een tunnelvisie schuiven Gedeputeerde Staten zelfs eigen, nog maar recent vastgelegde eigen bestuurlijke uitgangspunten terzijde. Het provinciaal standpunt, vorig jaar nog eens verwoord in de nota Besturen blijft vooruitzien luidt immers dat fusie van gemeenten op vrijwillige basis en op initiatief van gemeenten zélf dienen plaats te vinden. Voor Landgraaf wordt blijkbaar met een andere maat gemeten. Zonder dat het provinciebestuur zich daarbij iets gelegen laat liggen aan het standpunt van een democratisch gekozen ruime meerderheid van gekozen bestuurders, volksvertegenwoordigers en daarmee ook de inwoners van Landgraaf. Kan dat provinciale beleidsuitgangspunt van draagvlak en van onderop nog meer haaks staan op de uitspraak van de eerstverantwoordelijke gedeputeerde Koopmans, die het GS-besluit om de regie over te nemen motiveerde door te stellen dat we doen niet wat de mensen willen, maar we doen wat goed voor de mensen is... In de uitleg van de burgerpeiling (BMC-rapport) lezen we tot onze verbijstering dat bewust het woord herindeling is vermeden, omdat de kans op ongewenste antwoorden dan te groot zou worden. Beide laatste feiten opgeteld levert een akelig beeld op van de échte betekenis die Gedeputeerde Staten hechten aan de mening van inwoners. Van Limburgers. Die weerzin zit daarmee vooral in de energie die noodgedwongen is gaan zitten in de strijd die eigenlijk niet gestreden zou moeten worden. In het pareren van een provinciale marsroute die geplaveid is met dwang, willekeur en tunnelvisie. Die energie hadden we graag willen steken in al die positieve zaken waarmee we in Landgraaf bezig zijn: het verder bouwen aan een bloeiende gemeente samen met onze inwoners. Een gemeente die in alle opzichten met onze buren en met andere overheden en partners wil samenwerken. Zoals we dat elke dag opnieuw doen, al sinds ons ontstaan. 35

38 In de volgende paragraaf spreken we over het nieuwe elan in Parkstad. Elan dat mede dank zij aandacht van de Provincie Limburg voor deze regio, is aangejaagd. Daar zijn we blij mee, daar zijn we dankbaar voor. In dat licht ook vinden we het onbegrijpelijk dat Gedeputeerde Staten met de keuze voor een gedwongen herindeling in feite de samenwerking en de geest van saamhorigheid die eindelijk zo sterk in Parkstad aanwezig is, verjaagt en ervoor zorgt dat partners van gisteren vandaag met de ruggen tegen elkaar staan. Dit college van Gedeputeerde Staten draagt een zware verantwoordelijkheid voor het bestuurlijk drama dat in de regio Parkstad Limburg dreigt te ontstaan. Het fusieplan is immers niet ingegeven door economische factoren, niet uit demografische onevenwichtigheden, niet uit gebrek aan toekomstperspectief of uit slecht lokaal of regionaal bestuur, maar het wortelt in geldingsdrang van een provinciebestuur dat blijkbaar wil scoren op de schaal van daadkracht. We ontkomen er niet aan ook zelf geharnast onze verdedigende rol op te pakken, terwijl we veel liever vanuit ons elan en vanuit onze kracht positief opereren. Hoewel het in een zienswijze vooral draait om het bestrijden en weerleggen van een voorstel in dit geval het herindelingsontwerp kiezen we er welbewust voor eerst te beschrijven wat we wél willen en waartoe we uitstekend in staat zijn: vanuit onze zelfstandigheid elke dag waarmaken dat we die zelfstandigheid verdienen en nodig hebben om verder te bouwen aan een toekomstbestendig Landgraaf. Als zelfstandige gemeente én als onderdeel van de regio Parkstad waarbinnen we onze samenwerking nog verder kunnen en willen uitdiepen. We rekenen erop dat die samenwerking en dat nieuwe elan straks weer de drijfveren zijn om de groeibriljant regio Parkstad nog meer te laten schitteren. De eerste stap daarvoor is dat een gedwongen herindeling, tegen de uitdrukkelijke wil van een ruime meerderheid in Landgraaf, van tafel gaat. 36

39 DE KRACHT VAN LANDGRAAF: NIEUW ELAN IN DE REGIO Ja, we kennen het verhaal. Over die regio, die de klap van de mijnsluitingen ook decennia later nog altijd maar niet te boven wil komen. Die regio, waar de sociaal-economische problematiek groot blijft. Hoge werkloosheid, armoede. Waar de combinatie van vergrijzing en ontgroening een verwoestend effect heeft op de toekomst. Waar de mensen ongezonder zijn en de houding van het is niks en het wordt niks uitstralen. Waar samenwerking altijd strandt. Een regio die je het liefst zou willen mijden. Vijftien jaar geleden zouden bovenstaande alinea s misschien nog wel het verhaal hebben verteld. Het verhaal van een regio die in alle opzichten aan het infuus leek te hangen. Niet eens om beter te worden, maar met als enig doel: overleven. Ja, we kennen dit verhaal over de regio Parkstad zoals dat in de vorige alinea wordt geschetst. We sluiten onze ogen ook niet voor de opgaven die er nu nog liggen. Onmiskenbaar. Maar in de opsomming en vooral de toonzetting van de tekst hierboven hebben het over de situatie van vijftien, twintig jaar geleden. Dat beeld is hardnekkig. Maar wij, inwoners van Landgraaf en van de regio Parkstad, willen daar een ander beeld aan toevoegen. Of beter nog: we zetten daar een ander beeld tegenover. Het beeld van Van nu. Niet omdat we willen ontkennen dat er nog veel werk te doen is. Integendeel, we realiseren ons terdege dat we er nog lang niet zijn. Maar wel om te laten zien dat er een andere regio Parkstad en een ander Landgraaf zijn ontstaan. Hoe ziet die andere kant van de medaille er dan uit? Bent u de afgelopen vijf jaar nog eens in de regio Parkstad geweest? Dan heeft u wel moeten zien, ruiken en voelen dat er iets in beweging is, dat er actie is, dat er een nieuwe lente is aangebroken, een tijd waarin mensen, clubs, instellingen en overheden elkaar steeds vaker weten te vinden. In een cliché: waar het glas tientallen jaren half leeg is geweest, is het glas inmiddels meer dan halfvol. En samen draaien we de kraan verder open. 37

40 De regio Parkstad en Landgraaf als onderdeel daarvan winnen elke dag aan kracht, aan imago naar buiten toe. De inwoners winnen aan zelfvertrouwen en trots op de stad of het dorp en de regio waarin ze wonen. Dát is Parkstad in En dát is Landgraaf in Nieuwe kracht, nieuw imago, nieuw zelfvertrouwen en nieuwe trots als aanjagers in een nieuwe tijd. Vanuit dat elan pakken we de opgaven van de toekomst aan. Nogmaals, voor die opgaven sluiten we onze ogen niet. Maar we kijken er wel anders tegenaan. Problemen worden uitdagingen. En uitdagingen worden verzilverd. Stap voor stap. Samen. U wilt voorbeelden? Het duurt niet lang meer voordat de regio Parkstad naar binnen en naar buiten op ideale manier is ontsloten. De Buitenring Parkstad is dan gereed. Geen gemakkelijk traject, maar wel een voorbeeld van wat een visie en samenwerking tussen bestuurders van diverse overheidslagen mogelijk maken. Tussen provincie, gemeenten en ministerie en tal van andere partijen ontstond vertrouwen en zie wat er gebeurt. De Buitenring niet alleen de feitelijke fysieke ruggengraat van Parkstad, hij is een symbool van wat samenwerking kan betekenen. De brede samenwerking in de Regio Parkstad trekt met een gecoördineerd woonbeleid ten strijde tegen de bevolkingskrimp. Door vergrijzing en ontgroening hebben we een andere woningmarkt nodig. Niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief. Woningcorporaties, overheden en bedrijven investeren vele honderden miljoenen om wijken aan te passen aan die nieuwe situatie. Het resultaat is dat ondanks die krimp de leegstand al jaren daalt. Belangrijker dan daar een cijfer aan te hangen, is de constatering dat de leefbaarheid in de wijk daardoor een enorme boost krijgt. Deze aanpak geldt in Den Haag inmiddels als voorbeeld voor andere krimpregio s. De regio Parkstad, met name ook centrumstad Heerlen, is dé broedplaats van culturele vernieuwing in Limburg. Geen formele benoeming uiteraard, maar gevolg van een autonoom proces van binnenuit. Daarnaast is de regio ook voor een groot publiek aantrekkelijker geworden met festivals zoals Cultura Nova of zoals in 2015 Het Glazen Huis. Kerkrade heeft zich verder ontwikkeld tot museumstad, die als een extra magneet naast de andere toeristische attracties in de regio Parkstad mensen van elders aantrekt. Het blijft daarbij een mondiale muziekhoofdstad. Mede dankzij IBA wordt de Wilhelminaberg in Landgraaf in de toekomst nóg nadrukkelijker Landmark in de regio. En samen met onder andere de Provincie Limburg wordt verder gewerkt aan het in oude glorie herstellen van het historische slot Schaesberg. Mondo Verde in Landgraaf, het Gaia-park in Kerkrade en SnowWorld in Landgraaf hebben inmiddels zo'n, ook internationale reputatie dat alleen hun naam noemen al voldoende zegt over Parkstad en zijn aantrekkelijkheid voor toeristen en dagjesmensen. De toeristische potentie van de regio Parkstad had niet beter onderstreept kunnen worden dan met het binnenhalen titel beste bestemming ter wereld Uit handen van de World Travel &Tourism Council (WTTC) ontving de regio de Tourism for Tomorrow award. Met de Brightlands Smart Services campus in Heerlen heeft de regio Parkstad niet alleen een economische groeibriljant van formaat gekregen, het is ook een voorbeeld van samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en onderwijs. De campus en de te verwachten spin off aan bedrijvigheid bieden mogelijkheden om in de regio Parkstad werkgelegenheid te creëren in sectoren waar die er nu nog te weinig is. Het is slechts een greep. Een verre van compleet overzicht. Voorbeelden om te laten zien dat de regio Parkstad uit de schulp is gekropen en zich ontplooit als ooit tevoren. Succes kent altijd vele vaders. Ook hier. Bepalend voor dat nieuwe elan is vooral de samenwerking en de verbinding tussen al die partners. Vanuit een eigen rol, vanuit een eigen positie. Niet altijd even gemakkelijk of vanzelfsprekend, maar altijd met die gemeenschappelijke drive voor ogen: de toekomst van de regio Parkstad en in ons geval de toekomst van Landgraaf in die regio. 38

41 DE KRACHT VAN LANDGRAAF: BOEIEND EN BLOEIEND Het hierboven beschreven nieuwe elan in de regio Parkstad geldt absoluut ook voor Landgraaf. We vormen in sociaal-maatschappelijk, economisch en participerend opzicht een bloeiende en boeiende gemeenschap. Niet iedere lezer van deze zienswijze zal met regelmaat in Landgraaf vertoeven. Daarom willen we hier nog een korte schets van onze gemeente geven. We hebben goed ingespeeld op de demografische transitie met een koers die als kleiner groeien kan worden omschreven. LANDGRAAF IN CIJFERS Landgraaf is in 1982 ontstaan uit de voormalige gemeenten Schaesberg, Ubach over Worms en Nieuwenhagen In 2016: inwoners / huishoudens Oppervlakte van hectaren Landgraaf grenst aan Heerlen, Brunssum, Kerkrade en in het oosten aan Duitsland Openbaar groen: 471 hectaren openbaar groen In 2015: woningen (hiervan ruim 60% koopwoningen) bedrijfsvestigingen Inwoners beoordelen de woon- en leefomgeving met een 7,4 Van de inwoners is 64 procent zeer tevreden over de voorzieningen in de buurt Gemeenteraad Voorzitter: burgemeester Raymond Vlecken Coalitie: GBBL-CDA-Pro Landgraaf (15 zetels) Oppositie: PvdA-VVD-GroenLinks-SP-fractie Haarbosch (10 zetels) 39

42 Het is niet de gemeente, maar het zijn de inwoners die voor de kracht van Landgraaf zorgen. We vormen een gemeente waar de inwoners niet achterover leunen en afwachtend kijken naar wat de gemeente onderneemt. Integendeel, we zijn een gemeente waar mensen hun verantwoordelijkheid nemen en zich actief en ondernemend engageren. Niet alleen voor de Landgraafse samenleving, maar ook daarbuiten. In beleidsjargon zou je kunnen zeggen dat er een samenspel is gegroeid tussen een initiërende burger en een faciliterende gemeente. Dat is een bewust andere koers en opstelling dan die uit het verdere verleden, toen de overheid vrijwel alle initiatieven nam om een door de mijnsluitingen lamgeslagen bevolking te activeren. We willen steunen en kansen bieden waar nodig, maar rekenen op het eigen initiatief van mensen en we stimuleren dat eigen initiatief ook. In velerlei vormen. Niet sinds gisteren maar al vele jaren. Buurt- en wijkgericht werken is in Landgraaf de huisstijl en volledig ingeburgerd. Plannen worden voorgelegd aan bewoners voordat er besluiten vallen. Niet voor niets blijkt dat de burgers in Landgraaf tevreden zijn over hun bestuur en de manieren waarop zij als inwoners invloed kunnen uitoefenen, zo blijkt uit de Parkstadmonitor ( Uiteraard zijn er ook teleurgestelde burgers en vanzelfsprekend kunnen niet alle wensen in vervulling gaan. We vinden burgerparticipatie heel belangrijk. Om dat geen lege huls te laten zijn, werken drie wijkcoördinatoren ook daadwerkelijk grotendeels vanuit de wijk. Zij zijn de ogen en oren voor de gemeentelijke organisatie, maar veel meer nog zijn zij de klankborden namens de inwoners. Ook hier is eigen initiatief van inwoners leidend. Landgraaf zoekt de dialoog met burgers, stakeholders en belanghebbenden op om het gekozen beleid te toetsen en te actualiseren. Vergroot en stimuleert de betrokkenheid van de burger door zijn eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de woon- en leefomgeving te vergroten. Hoe krijgt die burgerparticipatie handen en voeten? We ondersteunen burgerinitiatieven en de daadwerkelijke uitvoering ervan. Er is budget voor burgers om een goed plan ook zélf in praktijk te brengen. In aanloop naar de gemeentebegroting brengen we eerst via zogenoemde kennisateliers met inwoners, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisatie in kaart welke wensen er leven. We durven van onszelf te zeggen dat Landgraaf op het gebied van burgerparticipatie de slogan van buiten naar binnen met succes op een interactieve en innovatieve manier in praktijk brengen. We zijn een gemeente met een goed bereikbaar centrum met een breed aanbod aan commerciële activiteiten, met in elke kern winkelcentra en sociale en culturele activiteiten in wijken en buurten, en uitstekend verbonden met de recreatieve (top)attracties. We durven ambities te hebben. We zijn een milieubewuste gemeente, die eraan werkt binnen afzienbare tijd voor minimaal de helft van ons verbruik dat via nieuwe energie te doen. Ons zonnepanelenproject heeft een voorbeeldfunctie in de regio en daarbuiten. Wij werken aan onze gezondheid. Dat begint al bij de allerjongsten. Drie basisscholen in Landgraaf doen mee aan het project De gezonde school van de toekomst, dat inmiddels als landelijk voorbeeldproject beschouwd kan worden. Een dagritme, gezonde voeding en beweging en sport zijn pijlers onder dat project. Dat het belang ervan wordt ingezien, blijkt uit de belangstelling: bij een van de deelnemende basisscholen is komend schooljaar al een extra klaslokaal nodig om het project te herbergen. Van dat project lijkt nu al vast te staan dat het voorziet in een behoefte van kinderen én hun ouders en opvoeders. Onze ambities mogen iets kosten. We investeren graag in onze toekomst. Tegelijkertijd voeren we een bewust zuinig financieel beleid, maar zijn we niet krenterig. Tegelijkertijd heeft Landgraaf een uitstekende financiële positie. We hebben het realiteitsbesef dat er ongetwijfeld nog keuzes gemaakt moeten worden die geld kosten. Dat beleid wordt, zoals bij alle gemeenten, gecontroleerd door de Provincie Limburg, die ons daarvoor heeft beloond met de milde vorm van repressief toezicht. In een speciaal door de provincie opgestelde scan werd, nog in januari van dit jaar, onze financiële positie voor nu en de toekomst als GOED gekwalificeerd. 40

43 Onze voormalige kernen beschikken nog altijd over elementaire kleinschalige voorzieningen. Dat vinden we belangrijk als gemeente, die als recreatief, veilig en groen bekend staat en die economisch, sociaal-cultureel en infrastructureel toegankelijk en aantrekkelijk is. Aantrekkelijk is Landgraaf ook voor toeristen. Gemeente met een indoorskipiste SnowWorld. Met de Wilhelminaberg en de langste trap van Nederland die naar de top ervan leidt. Natuur, cultuur, recreatie. Inspanning en ontspanning. En die tijdens Pinkpop drie dagen per jaar het Europees centrum van popmuziek is. We hebben oog voor onze historie. Beschermde dorpsgezichten herinneren aan de mijnwerkersperiode. Als gemeente in een regio met de grootste kastelendichtheid van Nederland werken we aan het in oude glorie herstellen van ons Slot Schaesberg en het bijbehorende landgoed. Dat doen we overigens samen met onder andere Provincie Limburg en van de regio Parkstad. Het is niet zomaar een restauratie. We zijn extra trots op dit project, omdat het voor een groot deel gedragen wordt door vrijwilligers en vooral ook omdat een grote groep mensen in een reïntegratie-traject de weg wordt gewezen naar uiteindelijk betaald werk. Nog zo n voorbeeld: Park Ter Waerden is van oorsprong een gewoon sportpark in Landgraaf. Het park is van oudsher een van de plekken in de gemeente waar een aantal sportieve voorzieningen bij elkaar gesitueerd zijn, zonder enige samenhang in programmering, beheer en accommodatie. Mede onder invloed van de demografische en sociaal economische ontwikkelingen hebben verschillende partijen (verenigingen, maatschappelijke organisaties en de gemeente) een aantal jaren geleden de krachten gebundeld, met als doel het park te ontwikkelen tot een duurzame sportieve en maatschappelijke voorziening. Park Ter Waerden is een van de voorbeeldprojecten in Limburg en is als zodanig member van de OCL community. Landgraaf wil actief bijdragen aan de grootschalige bovenlokale beleidsopgaven. We hebben een positieve grondhouding wanneer onze buren, onze partners iets van Landgraaf nodig hebben. Samenwerken. In de regio en over de grens. Dat betekent ook dat je je realiseert dat Landgraaf niet het centrum van de wereld is. En dat in de regio Parkstad de centrumrol in Heerlen ligt. Een centrumrol die door de buurgemeenten vanuit een zelfstandige positie versterkt kan en moet worden. Dorp en stad versterken elkaar. Kortom, handelen in het besef dat een sterke en goed ontwikkelde regio en Euregio ook het in belang van Landgraaf zijn. We ondersteunen samen met ketenpartners inwoners die dat nodig hebben. Daarbij zetten we in op weerbaarheid en zelfredzaamheid. Nadrukkelijk wordt geïnvesteerd in het voorkomen of beperken van die behoefte aan hulp. In het bijzonder door de jeugd via scholen en maatschappelijke partners te begeleiden of helpen bij het ontdekken en doorontwikkelen van ieders persoonlijke talenten. Onze jongste burgers moeten in staat worden gesteld om zelfstandig de regie te pakken over de rest van hun eigen leven. Daarin schuilt de kracht van Landgraaf. Vandaag, morgen en overmorgen. 41

44 42

45 DE KRACHT VAN LANDGRAAF, MAAR DAN IN DE JUISTE CONTEXT In dit derde deel schetsen wij bij een aantal relevante onderwerpen het andere perspectief. Soms impliciet, soms expliciet zetten we argumenten uit het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten in een bredere en daarmee reëlere context. Omdat het herindelingsontwerp leunt op de conclusies van de rapporten van BMC en de Commissie Mans-Deetman-Hazeu, weerleggen we die conclusies in onderstaande bespreking eveneens impliciet en soms expliciet. Voor de leesbaarheid kiezen we voor een thematische aanpak met korte omschrijving. Voor een uitvoerigere bespreking, toegespitst op de juridische en op de bestuursrechtelijke context, verwijzen we naar de bijdragen van respectievelijk AKD Advocaten en prof. dr. Arno Korsten, die integraal onderdeel van deze zienswijze uitmaken. Landgraaf switcht om vijf voor twaalf. Een van de door GS aangevoerde redenen om op basis van de Wet arhi de regie over te nemen, is dat Landgraaf de afgelopen jaren al vier keer om herindeling/samenwerking gevraagd zou hebben en de gemeenteraad om vijf voor twaalf niet ingestemd heeft met het herindelingsplan Landgraaf-Heerlen. De enige conclusie die hieruit kan worden getrokken, is dat Landgraaf nu en in het verleden met een reële blik en open mind naar de toekomst durft te kijken. Die reële blik komt erop neer dat ook in Landgraaf de overtuiging en het besef aanwezig is dat je door samenwerking zowel individueel als gezamenlijk sterker bent of wordt. Dat is ook telkens leidend uitgangspunt geweest. Als het gaat om de open mind is dat vooral een illustratie van het feit dat Landgraaf bij verkenningen naar toekomstige samenwerking alle opties open laat om zo n onderzoek nietvooraf te beperken. En, inderdaad, in theorie zou ook herindeling een optie kunnen zijn. Dat betekent echter allerminst dat vanuit Landgraaf diverse keren om een herindeling is gevraagd. Zoals gezegd, heeft Landgraaf zich altijd op het standpunt gesteld dat samenwerking vaak tot betere resultaten leidt. En, inderdaad, sommige opgaven zijn dan beter te tackelen. Daarin wortelen ook de samenwerkingsverbanden in de regio. En daarmee is de context genoemd waarbinnen die zogenaamde verzoeken tot samenwerking gezien moeten worden. Dan ontstaat een heel ander beeld. Anders dan Gedeputeerde Staten suggereren had de start van het onderzoek naar een ambtelijke fusie met Brunssum in 2013 niets met herindeling te maken. Destijds ging het om 43

46 een impuls te geven aan de organisatie met het doel de kwaliteit te verbeteren, de kosten te verlagen en kwetsbaarheid te verminderen. Ook het tweede voorbeeld van GS klopt niet: in het Landgraafs coalitieakkoord 2014 is er geen sprake van dat fusie/herindeling dé optie voor de toekomst is. Passend in de hierboven geschetste open mind zonder beperkingen vooraf, is fusie hier genoemd. Herindeling wordt in de coalitieconvenant genoemd als mogelijke optie, mits van onderop. Niets meer, niets minder. De derde keer die Gedeputeerde Staten optekenen, is de motie die in 2015 is aangenomen na het mislukken van een ambtelijke fusie met Brunssum. In die motie wordt het Landgraafs college van B en W opgeroepen de andere gemeenten in Parkstad om te praten over intensievere samenwerkingsvormen. Ook hier weer het verhaal: passend binnen de manier waarop Landgraaf verdere samenwerking met buurgemeenten concreet handen en voeten wil geven om de uitdagingen in de regio aan te pakken. Maar allerminst een noodzakelijke poging om via buurgemeenten het hoofd boven water te kunnen houden integendeel. Er was geen hoofd dat boven water gehouden diende te worden. Ook bij het zogenaamde vierde verzoek, althans in de telling van de Provincie Limburg, willen we stilstaan. Hier plaatst de Provincie Limburg eveneens een motie in een verkeerde context. Het gaat om de motie die in de raadsvergadering van 16 januari 2017 door de gemeenteraad is aangenomen en die het college oproept tot onderzoek naar een bredere fusie. Die motie kan niet anders worden beschouwd dan, in lijn met eerdere oproepen tot samenwerking, de opdracht aan het college van burgemeester en wethouders om te blijven zoeken naar vormen van samenwerking, waartoe bijvoorbeeld een ambtelijke fusie gerekend zou kunnen worden. De motie samenwerking kan niet worden gezien als de expliciete wens om tot een bestuurlijke fusie te komen. De interpretatie hiervan in het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten is daarom ook een onjuiste. En, voorzover van belang, het rekensommetje dat tot vier moet leiden, klopt daarmee eveneens niet. De letterlijke tekst van de motie luidt immers: Verzoekt het college: om de mogelijkheden om te komen tot een bredere fusie dan die tussen Landgraaf en Heerlen met de overige Parkstadgemeenten te onderzoeken. De vertaling van Gedeputeerde Staten van deze motie is een hele vreemde en vooral een onjuiste:..dat beide gemeenten ten minste met elkaar een (herindelings)traject willen inzetten, maar dat timing, omvang en regie over het proces op dit moment ter discussie staan. Opgemerkt moet hierbij worden dat de ware reden voor de motie was gelegen in het feit dat daarmee de coalitie kon worden behouden. Het heeft er alle schijn van dat Gedeputeerde Staten welbewust het inzetten van de Wet arhi probeert te legitimeren door er een eigen, onjuiste interpretatie aan te geven. Bovendien: deze motie had een week later alweer alle actuele waarde verloren. Op 20 januari nam de gemeenteraad immers een nieuwe motie aan, waarin de raad het college van B en W opdraagt zich te verzetten tegen gedwongen herindeling en overname van de regie door de provincie. Dit is de veelbesproken motie regie in eigen hand. Vele malen belangrijker is de feitelijke en voor iedereen controleerbare constatering dat de gemeenteraad van Landgraaf slechts één keer een voorstel tot herindeling voorgelegd heeft gekregen. Dat voorstel tot herindeling is in de raadsvergadering van 16 januari 2017 door een grote meerderheid weggestemd. Waar de Provincie Limburg in het herindelingsontwerp spreekt van een ontstane ingewikkelde politiek-bestuurlijke situatie is die in Landgraaf juist zonneklaar geworden: Landgraaf wil geen herindeling met Heerlen. Alle voorbereidingen als opmaat naar het raadsvoorstel voor die herindeling ten spijt: de status en het gewicht ervan verdampen omdat de gemeenteraad als hoogste orgaan het voorstel heeft afgewezen. Kwam dat sneuvelen van het raadsvoorstel onverwachts? In media, maar ook in politiekbestuurlijke kringen pro-herindeling, is begin dit jaar de zwartepiet voor het afketsen van de herindeling menigmaal neergelegd bij het CDA Landgraaf en bij de wethouder van die partij. Het CDA zou tot het laatste moment de kaarten tegen de borst hebben gehouden. Onmiskenbaar 44

47 was er een sleutelrol voor deze partij en binnen het Landgraafs college bij wethouder Dreissen (CDA). Omdat vaak is gesteld dat de destijds voorbereide herindeling is afgeketst nadat binnen de toenmalige coalitie van Landgraaf (CDA-VVD-PvdA-GroenLinks-SP-Haarbosch) op het allerlaatste moment onenigheid ontstond, vinden we het belangrijk hier te documenteren dat binnen het toenmalige college al maanden bekend was dat die instemming van het CDA er niet was. Op 1 oktober heeft het CDA in de coalitievergadering aangegeven op deze wijze een herindeling, zonder raadpleging van de bevolking en in dit razende tempo, niet te willen. In oktober 2016 heeft wethouder Dreissen (CDA) in het Landgraafs college aangegeven niet te kunnen instemmen met een herindelingsvoorstel, met name omdat dat in zo n snel tempo door gremia geloodst zou moeten worden. Bezwaar was vooral dat een voorstel zonder een serieus te nemen dialoog met de inwoners tot stand was gekomen. In de klankbordgroepen en raadsbijeenkomsten hebben vertegenwoordigers van de politieke partijen GBBL altijd duidelijk gemaakt tegen herindeling te zijn. Vanuit het CDA is vroegtijdig aangegeven dat deze partij grote bedenkingen heeft. Tijdens de oordeelsvormende raadsvergadering van 22 december heeft sleutelpartij CDA in dit dossier letterlijk een winstwaarschuwing afgegeven. Strekking: wij zullen niet vóór stemmen als er geen goede mogelijkheid komt om inwoners te raadplegen. Half december 2016 stapt raadslid Smeets (PvdA) uit zijn partij om als eenmansfractie PRO Landgraaf verder te gaan. Motivatie voor deze stap was het niet serieus nemen van de inspraak van inwoners en de snelheid van het proces. Dat tempo ging naar het oordeel van raadslid Smeets boven de vereiste zorgvuldigheid. Bekend was dus dat bij een ongewijzigd raadsvoorstel dat linea recta naar herindeling koerste - het CDA nee zou zeggen. Dat was immers een maand eerder tijdens de raadsvergadering al aangekondigd. Ook raadslid Smeets als eenmansfractie had aangegeven tegen te stemmen. Dat gevoegd bij het al bekende standpunt tegen herindeling van fractie GBBL kon het voor niemand een verrassing zijn dat het raadsvoorstel vóór herindeling op met een ruime meerderheid zou worden weggestemd. Toen vijf dagen na die raadsvergadering het toenmalige college viel over deze kwestie, was dat dan ook een van de scenario s waarmee al nadrukkelijk rekening was gehouden. En hoe ingrijpend ook, het is in alle opzichten een democratisch proces geweest waarvan het resultaat gerespecteerd dient te worden. Landgraaf timmert aan de weg In het eerste en tweede deel van dit hoofdstuk is enkele keren betoogd dat Landgraaf uitstekend in staat is als zelfstandige gemeente zijn toekomst uit te stippelen. Die stelling onderbouwen we hier verder. Deze zelfstandige gemeente doet dit vanuit het besef -en handelt daar ook naar- dat er met de overige gemeenten in de regio Parkstad nadrukkelijk(er) samengewerkt moet en kan worden. Onderdeel van dat besef is ook dat vanuit die samenwerking buurgemeente Heerlen haar centrumfunctie moet kunnen waarmaken. Het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten ademt vooral een noodzaak tot fusie vanwege de vermeende sociale achterstanden in de fusiegemeenten. Bij de onderbouwing daarvan missen we opmerkelijk genoeg de meest recente cijfers op dit gebied van het CBS. Deze cijfers van 2016 geven aan dat populair gezegd Landgraaf op aantal thema s zelfs als het beste jongetje van de Parkstadklas kan worden beschouwd. Daarmee zeggen we niet dat we achterover kunnen leunen. Integendeel. 45

48 De cijfers zijn actueel, helder en kunnen alleen maar tot de conclusie leiden dat Landgraaf steeds verder tegen de Limburgse en landelijke gemiddelden aanschuift en soms zelfs beter scoort. In feite tonen deze cijfers de onjuistheid van doelredeneringen in het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten aan. Op basis van achterhaalde cijfers wordt immers gepoogd de noodzaak voor een fusie met juist Landgraaf te onderbouwen. Actuele cijfers laten zien dat dat geen logische keuze is. WERKLOOSHEID = Werkloosheidberoepsbevolking x 1000 = Werkloosheid in % Brunssum Brunssum (5,6%) Heerlen Heerlen (6,8%) Kerkrade Kerkrade (7,1%) Maastricht Maastricht (6,4%) Landgraaf Landgraaf (5,7%) 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4, bron: CBS BIJSTANDSGERECHTIGDEN = Aantal = % van het aantal inwoners vanaf 15 jaar Brunssum (1030) Brunssum (4,0) Heerlen (4940) Heerlen (6,5) Kerkrade (2050) Kerkrade (5,0) Maastricht (4160) Maastricht (4,0) Landgraaf (1200) Landgraaf (3,5) bron: CBS UITKERINGEN ARBEIDSONGESCHIKTHEID e kwartaal Brunssum (2380) Brunssum (480) Heerlen (7670) Heerlen (1610) Kerkrade (4010) Kerkrade (810) Maastricht (7780) Maastricht (1560) Landgraaf (3070) Landgraaf (630) = Totaal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen = WGA-uitkeringen (regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten) bron: CBS 46

49 GEMIDDELD HUISHOUDINKOMEN x 1000 euro = Periode 2012 = Periode 2014 Brunssum (28,9) Brunssum (30,0) Heerlen (27,3) Heerlen (28,2) Kerkrade (27,9) Kerkrade (28,6) Maastricht (27,0) Maastricht (28,2) Landgraaf (30,7) Landgraaf (31,8) bron: CBS Ook een vergelijking met grotere steden (Amsterdam, Enschede, Eindhoven) leert dat schaalvergroting geen recept is voor betere scores. Daarnaast, zo wordt in het onderdeel herindeling is vaak niet de beste optie aangetoond, betekent dat evenmin dat er minder samenwerkingsverbanden nodig zijn. De vaak genoemde (vermeende) bestuurlijke drukte wordt er niet minder door. 47

50 Nog meer cijfers om te illustreren dat Landgraaf gestaag richting landelijke gemiddelden gaat. Meest recent, mei 2017, zijn de resultaten van een benchmark over het bijstandsbudget verstrekt, uitgevoerd door bureau Berenschot. De onderzoeksopdracht stond overigens los van de fusiediscussie. Uit de concept-rapportage van 11 mei 2017 blijkt dat met name voor de WW en de bijstandsuitkeringen in Landgraaf sprake is van normalisatie in de richting van het landelijk gemiddelde. Ook de overige uitkeringen laten een dalende tendens zien. Samengevat blijkt de totale ontwikkeling van de uitkeringsafhankelijkheid zich gunstiger te ontwikkelen dan in de rest van Nederland. Ondanks die positieve tendens is de uitkeringsafhankelijkheid in Landgraaf op dit moment nog hoog. Bureau Berenschot stelt dat de verklaring hiervoor niet zozeer in Landgraaf zélf, maar vooral breder in de regio Zuid-Limburg gezocht moet worden. BIJSTANDSUITKERINGEN 2007 t/m ,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% = Nederland 2,0% = Heerlen = Landgraaf 0,0% bron: Berenschot UITKERINGSAFHANKELIJKHEID 2007 t/m 2015 (WIA/WGA, WAO, WW, Wajong, WSW en bijstand) 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% = Nederland = Heerlen = Landgraaf 0% bron: Berenschot Waar Gedeputeerde Staten het herindelingsontwerp dus vooral baseren op een sociaaleconomische onderbouwing geven deze cijfers alle aanleiding om juist niet voor Landgraaf als fusiepartner van Heerlen te kiezen. We verwijzen op dit punt ook nog eens naar het betoog van prof. dr. Arno Korsten, onderdeel van deze zienswijze. Naar de landkaart van Parkstad kijkend, constateert ook de heer Korsten dat een deugdelijke argumentatie voor een fusie Heerlen- Landgraaf ontbreekt. Zijn conclusie is dan ook dat er sprake is van willekeur. 48

51 Ten slotte een tabel over de economische groei. In vergelijking met Nederland en Limburg buigt Zuid-Limburg een achterstand in 2013 stapsgewijs om in een voorsprong in ECONOMISCHE GROEI in % = Nederland = Limburg = Zuid-Limburg 2013 (-1,3) (-0,7) (-0,2) 2014 (-0,5) (0,2) (1,4) ,5 (2,0) (2,1) (2,0) (2,2) (2,3) (2,4) -1,0-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 bron: CBS Groter is niet beter We hebben al eerder aangegeven dat groter absoluut geen recept voor beter is. Dat constateren we ook op het gebied van veiligheid. In onderstaande graphic hebben we het aantal misdrijven per 1000 inwoners op een rij gezet voor een aantal voor dit hoofdstuk relevante gemeenten. De cijfers komen van het CBS (2014). Limburg telt 33 gemeenten. Kenmerkend is dat de grote gemeenten in Limburg ook zonder uitzondering deze lijst aanvoeren. Wie inzoomt op de gemeenten in Parkstad zal constateren MISDRIJVEN PER 1000 INWONERS Maastricht Roermond Heerlen Sittard-Geleen Venlo Kerkrade Brunssum Landgraaf Voerendaal (34,0) Simpelveld (26,6) (71,9) (68,4) (66,3) (56,1) (92,7) (90,9) (85,0) (108,1) bron: CBS dat Heerlen in de top drie van onveiligste gemeenten staat. Landgraaf zit in de middengroep op een 13e plaats. Kerkrade en Brunssum vallen in de top 10. Heel opmerkelijk is dat de kleinere gemeenten Voerendaal en Simpelveld in de regio Parkstad tot de veiligste woonplaatsen behoren. Voerendaal op een 31e plaats en Simpelveld als positieve hekkensluiter waar het minste misdrijven per 1000 inwoners zijn geregistreerd. Er spelen ongetwijfeld meer factoren een rol bij deze ranking, maar de eerste in het oog springende conclusie kan niet anders zijn dan dat de grootste gemeenten niet alleen (logischerwijs) in absolute zin, maar juist óók relatief gezien met de meeste misdrijven te maken hebben. Ook op dit onderdeel is schaalvergroting dus geen recept om beter te scoren. Integendeel. Heerlen is volgens de meest recente AD-Misdaadmeter (mei 2017) de meest onveilige gemeente in Limburg en staat landelijk op een zesde plaats, evenals een jaar eerder. Landgraaf staat op een 62e plaats ten opzichte van een 77e plek een jaar eerder. 49

52 Hoe zitten de andere Parkstadgemeenten in de wedstrijd? Vanuit onze overtuiging dat samenwerking in een krachtige regio steunt op een fundament van onderling vertrouwen en respect, vinden wij het belangrijk in kaart te brengen hoe de andere gemeenten in Parkstad reageren op alle ontwikkelingen in dit dossier. Wij zijn het helemaal eens met de uiteindelijke keuze van Gedeputeerde Staten dat, bij gebrek aan draagvlak onder de inwoners, de gemeenten Kerkrade, Brunssum, Voerendaal en Simpelveld buiten schot blijven in de herindelingscarrousel. We constateren echter ook deze gemeenten geen enkele waardering hebben voor de handelwijze van Gedeputeerde Staten. Hierover straks meer. Voor Heerlen is het verhaal duidelijk. Daar is het college van B en W en een overgrote meerderheid in de gemeenteraad voorstander van een fusie. Dat beoogd fusiepartner Landgraaf niet wil, maar hiertoe wordt gedwongen, lijkt Heerlen niet uit te maken. De kritiek die wij verderop uiten op de burgerpeiling (BMC) geldt uiteraard niet alleen voor Landgraaf, maar ook voor de inwoners van Heerlen. Volstrekt in de lijn van ook onze opvatting reageren overige gemeenten in Parkstad. Zij voelen zich onheus en volledig ten onrechte het proces binnengezogen. De verbijstering en afkeuring over de manier waarop die overige gemeenten in de regio Parkstad aankijken tegen de handelwijze van Gedeputeerde Staten is het best te illustreren aan de hand van een gezamenlijke brief van de colleges van B en W van Kerkrade, Brunssum, Voerendaal en Simpelveld van 7 februari Concrete aanleiding daarvoor is de vraag van gedeputeerde Koopmans om op basis van de Wet arhi tot open overleg te komen. Onderbouwd met een uitgebreide motivatie concluderen die gemeenten dat Gedeputeerde Staten in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel handelt, het vertrouwensbeginsel schendt en handelt op een manier die op geen enkele wijze wordt gelegitimeerd, zo klagen onze partnergemeenten in de regio. De opvatting van Gedeputeerde Staten dat de politiekbestuurlijke doorzettingsmacht kennelijk onvoldoende is gebleken en dat (citaat gedeputeerde Koopmans in krantenartikel:)..we te maken hebben met een totaal verlamde regio.. wordt als schofferend ervaren en als inhoudelijk volstrekt onjuist beschouwd. De partnergemeenten zeggen zich niet te herkennen in door gedeputeerde Koopmans gecreëerde beelden en citaten die als waarheid worden geponeerd en in de ongefundeerde stellingen. Ze vinden het ook haaks staan op het applaus dat ook de regio Parkstad vanuit de Provincie Limburg heeft gekregen, onder andere voor het succes van de IBA-projecten. De gemeenten sluiten hun brief af met het vriendelijke, doch dringende verzoek aan Gedeputeerde Staten het gevraagde open overleg op basis van de Wet arhi in de prullenbak te gooien en terug te keren naar de eigen, provinciale uitgangspunten. Die zijn, zoals eerder genoemd, verwoord in de provinciale beleidsnotitie Besturen is vooruitzien van Kern daarvan: een herindeling dient op vrijwillige basis en op initiatief van gemeenten zélf plaats te vinden. We weten inmiddels dat Gedeputeerde Staten hebben besloten onze partnergemeenten Kerkrade, Brunssum, Voerendaal en Simpelveld niet verplicht aan de fusietrein te koppelen. Met als motivatie dat het draagvlak in die gemeenten ontbreekt. In dat licht verbazen we ons over de inconsequente denklijn van Gedeputeerde Staten: waar terecht zoveel waarde wordt gehecht aan het ontbrekende draagvlak voor fusie in Kerkrade, Brunssum, Voerendaal en Simpelveld, geldt dit alles blijkbaar niet voor de gemeente Landgraaf. Hier schuiven Gedeputeerde Staten het eigen provinciale beleid achteloos opzij en wordt de Arhi-bulldozer gestart. 50

53 Gezondheid In het herindelingsontwerp wordt op diverse plaatsen de nadruk gelegd op het feit dat inwoners van Parkstad aanmerkelijk ongezonder zijn. Dat wordt gerelateerd aan de sociaal- economische achterstand in de regio. In de landelijke verdiepingsstudie Gezondheid in krimpregio s uit 2014 vraagt het RIVM zich af waarom er altijd zo n nadrukkelijke focus gelegd wordt op gezondheidsverschillen in de regio Parkstad, afgezet tegen de rest van Limburg. Opmerkelijk, temeer die verschillen tussen andere regio s veel groter blijken te zijn, stelt het RIVM vast. Zo zijn de verschillen in gezondheid van inwoners van Noord-Limburg vergeleken met inwoners van Zuid-Limburg veel groter dan een vergelijking van Parkstad met de rest van Limburg. De recente Gezondheidsmonitor van mei 2017 rept ook niet over Parkstad als specifiek probleemgebied. Dit onderzoek is een samenwerking tussen RIVM, CBS en de GGD. Voor Limburg wordt het geografische onderscheid gemaakt tussen Noord (Midden-en Noord- Limburg) en Zuid (Zuid-Limburg). Voornaamste bevindingen zijn dat in Zuid-Limburg meer obesitas en overgewicht wordt geconstateerd. Het gaat dan om hele kleine verschillen van respectievelijk 2,2 en 1,1 procent. De onderzoekers verklaren de verschillen vooral vanuit demografische factoren zoals de leeftijdsopbouw. Inwoners van de bovenste helft van de provincie voelen zich gemiddeld iets gezonder dan Limburgers uit het zuiden van de provincie. Waar in de regio Parkstad verschillen in gezondheid worden gesignaleerd, blijken die vooral samen te hangen met het percentage arbeidsongeschikten en bijstandsgerechtigden in deze regio. Onder andere vanuit de Provincie Limburg en andere partners lopen er preventieprogramma s om bij jongeren een basis te leggen voor een gezondere leefstijl. Ook het onderwijs speelt daarin een grote rol. Maatregelen die sportbeoefening bevorderen en campagnes en acties om onder andere obesitas tegen te gaan, zijn daar voorbeelden van. We hebben in de paragraaf De kracht van Landgraaf: boeiend en bloeiend al gesproken over de deelname van basisscholen aan het project De gezonde basisschool van de toekomst. Voorts kan de simpele vraag gesteld worden welke oplossing voor de gezondheidsproblemen 51

54 van de regio door een herindeling naderbij gebracht wordt. Neemt het aantal kwalen af als het inwonertal groeit? Uit het feit dat Heerlen wel een aantal achterstandswijken telt met veel gezondheidsproblemen en geen enkele wijk in Landgraaf onder de 42 Vogelaarwijken of de 80 landelijk beschreven achterstandswijken valt, kan worden afgeleid dat eerder het tegenovergestelde het geval lijkt. Overigens: ook in de kleinere gemeenten in Parkstad kennen geen Vogelaarwijken of achterstandswijken. Burgerpeiling In het herindelingsontwerp concluderen Gedeputeerde Staten dat de Burgerpeiling van BMC een goed beeld geeft van de opvattingen van de inwoners van Landgraaf en Heerlen. Wij plaatsen daar kanttekeningen bij. Voor deze peiling zijn in Heerlen en Landgraaf samen in totaal mensen a-selectief uitgenodigd. Vertaald naar het aantal kiesgerechtigden is dat 15 procent. (Kiesgerechtigden in Heerlen: ruim ; in Landgraaf ruim ). Van die 15 procent reageerde in Heerlen een kwart en in Landgraaf 33 procent. Anders gezegd: van de uitgenodigde inwoners reageerde in Heerlen één op vier en in Landgraaf één op drie mensen. Grote klacht over deze peiling was de moeilijke manier waarop de vragen gesteld waren. Het ging daarbij om 28 vragen en de enquête omvatte zeven pagina s. Wij constateren dat de onderzoekers ervoor hebben gekozen de term herindeling bewust te vermijden. Het wél vermelden ervan zou mogelijk tot ongewenste antwoorden kunnen leiden. Dat is geen interpretatie van onze kant; u kunt het terugvinden in het BMC-rapport zelf. 52

55 In het voortraject van de burgerpeiling is overwogen om een vraag op te nemen over de optie herindeling. De conclusie was dat die vraag niet past binnen het kader van deze burgerpeiling. In het grotere geheel waarvan de burgerpeiling deel uitmaakt komen vier samenwerkingsopties aan de orde: netwerksamenwerking, gedeeltelijke of gehele ambtelijke fusie, en bestuurlijke fusie (herindeling). In dat grotere geheel is herindeling een optie met gevolgen voor de slagkracht, de continuïteit en de ambtelijke en bestuurlijke inrichting van de gemeente. Voor inwoners gaat herindeling ergens anders over, namelijk over de nabijheid van het bestuur en de eigenheid van de gemeente als lokale gemeenschap. De burgerpeiling is bedoeld als input voor de expert-commissie om de opties voor samenwerking tussen Landgraaf en Heerlen te kunnen confronteren met de wensen en eisen van de burgers in beide gemeenten. Dat is een vraagstuk wat gaat over het hoe van het gemeentebestuur, een vraag over het bestuursmodel. (Rapport BMC, bijlagen resultaten burgerpeiling, hoofdstuk 1.3). De onderzoekers geven aan dat nabijheid van bestuur en eigenheid van de gemeente als lokale gemeenschap geen rol mochten spelen in deze peiling. Des te vreemder en ook kwalijk te noemen, is dat deze BMC-enquête in het herindelingsontwerp wordt gebruikt om aan te tonen dat raadpleging bevolking wel degelijk het geval is geweest. Uiterste merkwaardig, want over herindeling mocht in het onderzoek niet worden gerept. Het zal geen betoog hoeven dat deze enquête door de opzet, de omvang en vooral door het bewust vermijden van het woord herindeling als misleidend en niet representatief voor de mening van de inwoners van Landgraaf en Heerlen geldt. Herindeling is vaak niet de beste optie In het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten wordt de fusie van Heerlen en Landgraaf vooral gemotiveerd met het argument dat Heerlen krachtiger moet kunnen opereren om de centrumfunctie waar te kunnen maken, ook ten opzichte van de andere gemeenten in de regio Parkstad. We willen er geen enkele onduidelijkheid over laten bestaan dat ook wij van oordeel zijn dat de centrumfunctie van Heerlen voldoende kracht moet hebben en die ook moet kunnen uitstralen. Dat is niet alleen in het belang van Heerlen zélf, maar ook wezenlijk voor de andere gemeenten in de regio Parkstad en van die regio als totaal. Eveneens vinden wij dat er in de samenwerking van de Parkstadgemeenten meer zou moeten gebeuren om die centrumfunctie van Heerlen als een gezamenlijke verantwoordelijkheid te beschouwen. Herindeling van twee gemeenten is daar echter niet de oplossing voor. Integendeel. Op de eerste plaats omdat het een gedwongen fusie zou worden, die niet op draagvlak bij een meerderheid van in elk geval - de inwoners van Landgraaf kan rekenen. Vervolgens ook omdat, als gevolg van de gekozen lijn van Gedeputeerde Staten, de opwaardering van Heerlen als centrumgemeente ten behoeve van de hele regio Parkstad louter betaald dient te worden met de zelfstandigheid en de financiële reserves van Landgraaf. Wij staan niet alleen in de opvatting dat herindelen op papier weliswaar noodzakelijk en succesvol kan lijken, maar dat nadere beschouwing leert dat de nadelen vaak vele malen groter zijn dan de voordelen. We verwijzen hiervoor in eerste instantie naar de bijdrage van prof. Arno Korsten in deze zienswijze. Maar hij is niet de enige die kritisch is en op betere alternatieven wijst. Al in 2010 constateren Maarten Otto en Joost van der Kolk van organisatieadviesbureau Twynstra Gudde in Binnenlands Bestuur dat plannen voor herindeling vaak ten onrechte vergeleken worden met de processen en doelen van een bedrijfsfusie. Ze stellen vast dat uitgangspunten als schaalvergroting, effectiviteit en efficiëntie veelal stoelen op economische en bedrijfskundige principes, terwijl bij een herindeling doorgaans andere motieven en een andere dynamiek een rol spelen. Waar het om een herindeling gaat, zou die van onderop moeten komen, stellen de auteurs. Ook prof. dr. Hans Schenk van de Utrecht School of Economics en tevens kroonlid in de SER heeft het nut van fusies en overnames onderzocht. Samen met 30 onderzoekers heeft hij inmiddels meer dan fusies en overnames onderzocht, verdeeld over vijf grote industriële 53

56 fusiegolven. En hoewel de omstandigheden en onderzoeksmethoden verschillen, telkens komt er hetzelfde uit: fusies gaan meestal mis. De resultaten van Schenk zijn in de afgelopen jaren bevestigd door onderzoeken van adviesbureaus als KPMG, PriceWaterhouseCoopers (PwC), Boston Consulting Group (BCG) en Hewitt. En alhoewel de meeste van deze onderzoeken gaan over fusies in het bedrijfsleven, zien we een vergelijkbaar patroon bij organisaties als gemeenten, woningcorporaties, waterbedrijven, onderwijsinstellingen en zorginstellingen. Maar liefst zeven van de tien fusies en overnames kosten meer dan dat ze opleveren en vijftien procent draait zelfs uit op een ramp. Slechts in vijftien procent voegt een fusie of overname iets toe. Overheden en organisaties weten dat. De opvatting van emeritus-hoogleraar Bestuurskunde Arthur Ringeling is in dit opzicht ook interessant. Ringeling wijst op een ander nadelig gevolg van schaalvergroting vanuit een veronderstelde optimale economy of scale. Hij stelt dat de democratische legitimiteit van gemeenten erodeert, waarmee hij bedoelt dat het leidt tot minder betrokkenheid van inwoners en tot hogere kosten. Vanuit een andere invalshoek komt ook Hans Bekkers in zijn bijdrage Herindeling door roze bril bekeken (2008) tot de slotsom dat de effecten van herindeling vaak bewust te positief worden voorgesteld en de nadelen nauwelijks worden vermeld. Bekkers verwijst naar onderzoeken waaruit blijkt dat het vertrouwen van inwoners in hun (nieuwe) gemeente na een herindeling afneemt. Na een eerste korte opleving daalt ook de belangstelling in de gemeentepolitiek en het opkomstpercentage bij de eerste verkiezingen van een nieuwe gemeenteraad valt vrijwel altijd lager uit. Hoewel dat laatste wel enigszins herstelt, wordt zelden het niveau gehaald van de afzonderlijke gemeenten vóór die herindeling. Ook recentere studies en publicaties uit de afgelopen vier jaar zetten grote vraagtekens bij het instrument van een herindeling. Belangrijk in dit verband zijn studies en publicaties van Maarten Allers. Professor Allers is hoogleraar economie van decentrale overheden en directeur van COELO. Dat is het aan de Groniningse Rijksuniversiteit gekoppelde kennisinstituut op het gebied van lokale en regionale lasten. Allers vergeleek gemeentelijke herindelingen tussen 1997 en 2012 en constateerde daaruit dat die geen effect hebben gehad op de hoogte van de totale gemeentelijke uitgaven. Anders gezegd: een nieuwe fusiegemeente geeft niet minder uit dan de optelsom van de voormalige gemeenten die samen zijn gegaan. Met opschaling valt dus geen geld te verdienen. Een grotere fusiegemeente geeft zelfs méér uit dan voorheen door de fusiepartners het geval was. Bij een schaal boven inwoners blijkt herindeling vaak ondoelmatig te zijn, stelt de hoogleraar vast. Een andere constatering uit de onderzoeken van Allers is dat de totale lasten na een herindeling significant hoger zijn. Zowel in de periode voorafgaand aan die herindeling, in de tijd kort na die herindeling, maar ook nog na vier jaar. Daarnaast dalen de kosten van het nieuwe gemeentebestuur niet significant, terwijl er minder raadsleden en minder wethouders zijn en er slechts één burgemeester is. Allers beschouwt herindeling zeker niet als alternatief voor samenwerking. Bij geen enkele van de onderzochte herindelingen bleken samenwerkingsverbanden te kunnen vervallen als gevolg van een herindeling. Deze conclusies zijn recent nog eens bevestigd in het promotie-onderzoek van Bieuwe Geertsema (december 2016). Hij onderzocht het huishoudboekje van alle fusiegemeenten tussen 1997 en 2011 om vast te stellen dat gemeenten in financieel opzicht niks opschieten met een fusie. Ook de vaak geroemde schaalvoordelen zoals efficiëntie zijn er niet, blijkt uit zijn studie. Ook een ander vaak gebruikt argument vóór fusie is het versterken van de bestuurskracht om 54

57 daarmee de decentralisaties in het sociaal domein beter te kunnen tackelen. Alleen op die manier zou de beoogde efficiencywinst geboekt kunnen worden. Geertsema stelt vast dat er geen enkel bewijs te vinden is dat dit een reële verwachting is. Zwaar in te zetten op een fusie om het 3D-schip op koers te krijgen of houden, raadt de onderzoeker dan ook af. Als het gaat om het behalen van schaalvoordelen, heeft Geertsema er meer vertrouwen in als gemeenten publieke taken gezamenlijk uitvoeren. Dan wordt de bestuurlijke schaal niet aangetast, zoals bij een fusie wél het geval is. Ook de afstand tussen inwoners en bestuur verandert dan niet, motiveert Geertsema zijn voorkeur. Samenwerking in de regio en de 3D s Belangrijk argument voor herindeling van Heerlen en Landgraaf is volgens Gedeputeerde Staten het ook in de toekomst kunnen behappen van de gevolgen van de 3D-operatie in het sociaal domein. Het opvangen van de financiële gevolgen van de 3D s (decentralisatie van de WMO, jeugdzorg en de onderdelen van de participatiewet) is een probleem. Dat zit niet in de manier waarop de drie centrumgemeenten in Zuid-Limburg hun aanjaagrol oppakken om die transformatie te realiseren, constateert onderzoeksbureau AEF in maart Het probleem is namelijk niet Limburgs of Parkstadgerelateerd. Het is een landelijk issue. AEF concludeert, bepaald niet als enige, dat de korting op de budgetten te groot is om binnen de relatief korte periode te verwerken. Daarnaast wordt de grote onevenwichtigheid in het verdeelmodel van de VVEmiddelen sterk bekritiseerd. Het waren en het zijn kwesties waarover in Den Haag gesproken zal moeten worden. De VNG en andere organisaties hebben aandacht gevraagd voor de positie waarin gemeenten komen te verkeren. Dat leidt dan ook tot onze opvatting dat het oplossen van 3D-problemen met een fusie van, in dit geval Heerlen en Landgraaf, niet reëel is. Wij zijn in staat de komende jaren de tekorten die er ontegenzeglijk zijn op de 3 D's op te vangen, dankzij onze stevige eigen reservepositie. Die stevige reservepositie biedt daarnaast ook de mogelijkheid om ruim extra impulsen te financieren die onder andere gericht zijn op samenwerking en preventie. 55

58 In de in opdracht van de Provincie Limburg gemaakt tussenrapportage Betrokken, dichtbij en niet alleen evalueert de commissie Van Geel (2014) de 3D-voortgang in Limburg. Daarin wordt geconstateerd dat Landgraaf de zaken op orde heeft. De commissie merkt verder op dat in Landgraaf het besef nadrukkelijk aanwezig is dat samenwerking van groot belang is en dat Landgraaf die samenwerking binnen Parkstad ook een aandachtspunt vindt. We vinden het van belang dat hier nadrukkelijk op te merken als onafhankelijke bewijsvoering van onze diepe overtuiging dat we moeten en willen samenwerken, zoals herhaaldelijk beschreven. Dat zou de Provincie Limburg, die opdrachtgever van de commissie Van Geel, toch niet ontgaan moeten zijn. Min of meer als vervolg hierop verscheen twee jaar geleden, eveneens in opdracht van de Provincie Limburg, het rapport Bouwen aan Limburgse vitaliteit. Daarin stelt de commissie Bisschops-Kuiper-Rutten vast dat de tegenstellingen in Parkstad weliswaar nog groot zijn, maar dat Parkstad excelleert waar het gaat om het aanzetten tot transformatie. Eveneens wordt geconstateerd dat de bestuurlijke samenwerking sterk is verbeterd en dat de quatro helix (het samenspel van hoofdrolspelers binnen het sociaal domein) in Limburg nergens zo goed is ontwikkeld als in Parkstad. De commissie meldt verder in de regio Parkstad onder de indruk te zijn geraakt van al die ontwikkelingen. Tegen deze recente constateringen, nota bene in opdracht van de Provincie Limburg, vinden wij het onverklaarbaar dat dit positief beoordeelde proces nu wordt onderbroken en verstoord met een fusievoorstel. Voor ons onverklaarbaar en onbegrijpelijk. Ondanks de positieve beoordeling door de genoemde deskundigen, hebben ook wij oog voor de zaken die beter kunnen. Zoals wij eerder al hebben aangegeven, vinden wij het belangrijk dat Heerlen als centrumgemeente voldoende uit de verf moet kunnen komen en dat Landgraaf en de andere Parkstadgemeenten hier een verantwoordelijkheid in hebben. Dit is ook een van de conclusies van de commissie. Ook een andere conclusie delen wij, namelijk dat de problematiek van het sociaal domein niet in Parkstad, maar op de schaal van Zuid-Limburg aangepakt dient te worden. Dit afgezien van de eerdere constatering dat hier vooral ook een rol voor politiek en bestuur in Den Haag ligt. De aanbevelingen van de commissie Bisschops e.a. heeft Landgraaf nadrukkelijk in praktijk gebracht. Wij denken graag mee en werken graag mee aan samenwerking binnen Parkstad op langere termijn. Het bewijs voor die opvatting loopt als een rode draad door deze zienswijze: Landgraaf is nadrukkelijk tegen gedwongen herindeling, maar ziet in samenwerking binnen Parkstad dé sleutel voor het oplossen van problemen. Voorwaarde daarvoor - de andere aanbeveling van de commissie Bisschops is Parkstadbreed wordt nagedacht over een grotere ambtelijke of bestuurlijke schaal. Graag verwijzen we naar onze eerdere stelling dat wij met een open mind en reële blik naar alle opties kijken. De recente geschiedenis mag hiervan toch het beste bewijs zijn. We stellen daar wel één voorwaarde aan: elke gedwongen vorm van samenwerking wijzen wij af. Ook dát uitgangspunt ligt ten grondslag aan deze zienswijze. Succesvol samenwerken doe je niet onder dwang. En succesvol fuseren is een bij voorbaat doodlopende weg als dat onder dwang gebeurt. We meldden al eerder in deze zienswijze dat hoogleraar Allers constateert dat een herindeling nooit betekent dat samenwerkingsverbanden overbodig worden of wegvallen. Daar is dus geen winst te halen. Het veel gebruikte argument van verminderen van de bestuurlijke drukte en de bureaucratie is een schijnargument en een fopspeen. Landgraaf werkt veel en graag samen in verbanden. Van alle 31 samenwerkingsverbanden waarin de gemeente op dit moment een rol speelt, zou er bij herindeling met Heerlen geen enkele overbodig worden. De enige samenwerking waarin iets verandert, is die op het gebied van de gemeenschappelijke sociale dienst met Brunssum en Onderbanken. Dat heeft te maken met de fusie waartoe Onderbanken samen met Nuth en Schinnen hebben besloten. 56

59 Logboek Het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten geeft een opsomming van draagvlak bevorderende activiteiten. (Bijlage B, Logboek van draagvlak bevorderende activiteiten). Behoudens een kleine toevoeging is die lijst één op één het logboek zoals dat ook in het herindelingsontwerp van het voormalige college Landgraaf/huidig college Heerlen stond. Wij willen daar de volgende kanttekeningen bij plaatsen. - Wij stellen feitelijk vast dat het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten zonder enige contextvermelding feitelijk overschrijft wat al eerder als draagvlak bevorderend is aangeduid. We constateren ook dat sinds het gebruik van de Wet arhi er vanuit de provincie geen enkele consultatie meer heeft plaatsgevonden. Beide informatieavonden op 17 en 18 mei in respectievelijk Heerlen en Landgraaf kunnen niet als draagvlak bevorderend worden betiteld: gedeputeerden komen uitleggen waarom Gedeputeerde Staten voor gedwongen herindeling willen kiezen. Dat is eenrichtingsverkeer op basis van een plan dat wat betreft bestuurlijke route al vastligt. Dan zijn er nog twee inspraakavonden, belegd door Provinciale Staten. Ook deze avonden kunnen niet als draagvlak bevorderend worden omschreven; inwoners kunnen slecht reageren op een voorgenomen keuze die al is gemaakt. - In het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten is daar verder nog aan toegevoegd dat er open overleg is gevoerd met de betrokken gemeenten en dat adviseur Klaas de Vries gesprekken heeft gevoerd. Ten slotte wordt vermeld dat er in Provinciale Staten op 10 februari 2017 een debat is geweest over het herindelingsproces. Op een aantal andere plekken in deze zienswijze wordt gemotiveerd uitgelegd dat het verplichte open overleg met Landgraaf er niet is geweest. Het ontbreken van juist dat open overleg (zonder vooraf vastgelegd eindpunt) is juist een van de argumenten geweest om de Arhi-procedure stopgezet te willen krijgen. Daarnaast heeft Landgraaf ook niet met in de formele zin van open overleg met adviseur Klaas de Vries gesproken. (Zie hiervoor de notulen van het gesprek, waarin wordt bevestigd dat het niet de status van open overleg had). Ten slotte kan een debat in Provinciale Staten nooit als draagvlak bevorderend worden aangemerkt. - In dit verband vinden wij ook dat alle bijeenkomsten die voortvloeiden uit de onderzoeksrapporten BMC en Deetman-Mans-Hazeu nimmer het predikaat draagvlak bevorderend voor herindeling mogen dragen. Bij de basis ervan, het onderzoek BMC zélf, is immers bewust de term herindeling vermeden (zie ook: burgerpeiling). Het gebruiken van deze bijeenkomsten als alibi voor het bevorderen van draagvlak is dan ook volstrekt verkeerd. Die bijeenkomst hadden tot doel te praten over de rapporten, niet over de vraag of Landgraaf (gewongen) zou moeten herindelen met Heerlen. Dat frame is er later aan toegevoegd. Ten onrechte. 57

60 58

61 GERAADPLEEGDE BRONNEN BMC - eindrapport BMC, Expertteam - rapport Expertteam Deetman-Mans-Hazeu ( ) Gedeputeerde Staten - herindelingsontwerp Heerlen-Landgraaf ( ) Provincie Limburg - bestuurlijk standpunt besturen blijft vooruitzien ( ) Provincie Limburg - financieel onderzoek Landgraaf-Heerlen ( ) Gemeenteraad Landgraaf - motie Regie in eigen hand ( ) Gemeenteraad Landgraaf - motie onderzoek brede samenwerking/fusie ( ) Gemeenten Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld - brief start Arhi-procedure (feb. 2017) CBS statline (diverse grafieken) via (2016) Berenschot Benchmarkonderzoek over het bijstandsbudget (mei 2017) Parkstadmonitor Algemeen Dagblad AD Misdaadmeter (2015 en 2016) RIVM Gezondheid in krimpregio s -verdiepingsstudie (2014) RIVM, GGD en CBS Gezondheidsmonitor (mei 2017) Onderzoeksbureau AEF rapport transformatie (maart 2017) Commissie Van Geel e.a rapport Betrokken, dichtbij en niet alleen (2014) Commissie Bisschops e.a. rapport Bouwen aan Limburgse vitaliteit (2015) Otto en Van der Kolk fusies en decentralisaties: een schadelijke combinatie - in Binnenlands Bestuur ( ) Nico van Wijk Grote gemeenten kosten meer geld. In Gemeente.nu (november 2012) Hans Bekkers herindeling door roze bril bekeken (2008) Maarten Allers/COELHO - Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten - ESB Openbare financiën ( ) en diverse publicaties op Bieuwe Geertsema - The economic effects of municipal amalgamation and intermunicipal cooperation (proefschrift, december 2016) Financieele Dagblad (FD) - 65% tot 85% van de overnames mislukt prof. dr. Hans Schenk (maart 2014) 59

62 60

63 BEOORDELING HERINDELINGS- ONTWERP Landgraaf - Heerlen Prof. dr. Arno F.A. Korsten Pijler 2 61

64 62

65 VRAAGSTELLING De staatsman Thorbecke, die aan de basis stond van de inrichting van het binnenlands bestuur zoals die in hoofdlijnen nog steeds bestaat, schreef al in 1841 dat het nodig is rekening te houden met verandering en steeds te streven naar verbetering. Ik citeer: Blijven wij staan binnen hetgeen wij van onze voorouders ontvingen; doen wij zelve niets; verzetten wij ons tegen tijdige verbetering; dan komt, in de plaats van verbetering, omkeer van zaken. Ieder tijdvak heeft zijn eigen beginsel van beweging; laat men dat slapen, dan ontstaat in het volgend tijdvak verwarring van beweging. Gestadige aaneenschakeling wordt niet door werkeloosheid, maar door gestadige schepping onderhouden. Aldus Rudolph Thorbecke in: Simon van Slingelandts toeleg om den staat te hervormen. Voortdurend bezinnen Een overheidsbestuur moet zich voortdurend bezinnen op de toekomst en de eisen die vanuit de samenleving, demografie, technologie, ecologie en economie of vanuit andere sferen naar voren komen. Behoeft de inrichting (structuur) van het openbaar bestuur aanpassing of juist de cultuur van besturen, het bestuurlijk leiderschap en de kwaliteiten van het personeel, het ambtelijk management dan wel andere relevante aspecten van het binnenlands bestuur? Velen hebben in de tijd na Thorbecke voorstellen voor vernieuwing gelanceerd. Tal van voorstellen haalden het niet, andere wel, zoals de invoering van het algemeen kiesrecht. Gemeentelijke herindeling is ook gezien als een wenselijke verandering. Het aantal gemeenten is in de loop der jaren, vooral na 1945, sterk afgenomen door schaalvergroting in de vorm van herindeling. En er kwamen nieuwe fenomenen op, zoals de ambtelijke fusie in de vorm van het SETA-concept: Samen en Toch Apart. Volgens dit concept van ambtelijke fusie is het mogelijk gemeenten en gemeentebesturen te laten bestaan, maar juist wel de ambtelijke organisaties samen te voegen in een pool. De ambtenaren werken voor de besturen van elke partnergemeente. Elk gemeentebestuur stuurt met opdrachten en waar nodig kan door het ene ambtenarencorps worden gewerkt aan een gezamenlijke opdracht voor meerdere gemeenten (Korsten e.a., 2002). Het concept is een groeimodel. Wie voorzichtig wil beginnen, kan dat doen. Wie direct naar het eindmodel wil, kan dat ook doen. Het SETA-concept wordt in zijn volgroeidheid ook wel ambtelijke fusie genoemd. Het is bij voorbeeld toegepast door de gemeenten Ten Boer en Groningen (waarbij alle ambtenaren van Ten Boer in een gastheervariant overgingen naar de gemeente Groningen). En het is toegepast door de besturen van de BEL-gemeenten: Blaricum, Eemnes en Laren. En bij voorbeeld ook in de CMG-gemeenten: Cuijk, Mill en St. Hubert, Grave. En in Aalsmeer-Amstelveen en in Haarlem-Zandvoort. En ga zo maar door. Hier en daar is de introductie van een ambtelijke fusie een alternatief (geweest) voor een bestuurlijke fusie, maar soms is een ambtelijke fusie van twee of drie gemeenten juist de inleiding op een vooraf afgesproken beoogde bestuurlijke fusie (Liesveld e.o. gingen op in de nieuwe gemeente Molenwaard). Als er dan van een ambtelijke fusie al niets terecht komt, kan het met herindeling ook niets worden. Het is ook om te draaien: wie een herindeling wil, zal de ambtelijke apparaten ook in elkaar moeten schuiven en de regelingen. Voldoen aan de Code voor Goed Openbaar Bestuur Hoe is het nu? Elk gemeentebestuur moet thans een goed antwoord hebben op de vraag of het kan voldoen aan de eisen voor Goed Bestuur (ook wel Good Governance ) die opgenomen zijn in de Code voor Goed Openbaar Bestuur. Deze code werd vastgesteld door de bewindslieden voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kabinet-balkenende IV (minister Guusje ter Horst en staatssecretaris Ank Bijleveld). Deze code geldt voor alle overheidsbesturen en hun organisaties. Deze code is geen wet maar een imperatief. Een kwestie van behoren te voldoen aan de opgenomen eisen. Om welke eisen gaat het zoal? De Code impliceert dat een bestuur, ook van een samenwerkingsverband, allereerst moet voldoen aan eisen van integriteit, dus van onkreukbaarheid. Machtsbederf moet worden voorkomen. Elk overheidsbestuur moet verder voldoen aan eisen van rechtsstatelijkheid en van 63

66 politieke democratie, zoals transparant zijn en participatiemogelijkheden voor burgers bieden. Ook de overheid moet de wetten kennen en binnen de wet blijven. Het bestuur moet voorts op het vlak van beleid doelgericht zijn en voldoen aan eisen van beleidseffectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid. De code bevat nog meer. Besturen doe je niet voor jezelf. Het goede bestuur behoort goed contact te onderhouden met burgers, verenigingen, bedrijven en andere organisaties en te voldoen aan eisen van behoorlijke behandeling. Vermeden moet worden dat burgers van het kastje naar de muur gestuurd worden en zo meer. De noden van de samenleving moeten gekend zijn. Elke responsieve overheid moet maatschappelijke wensen en eisen signaleren, duiden en een handelingsperspectief bieden ( wat gaan we doen, en zo ja waarom en hoe? ). Het bestuur moet waar nodig uiteraard ook daadkracht tonen, soms samen in een coalitie met andere overheden en maatschappelijke organisaties. En het moet evalueren, leren en zelfreinigend vermogen ontwikkelen. Spiegelen is noodzaak. Tot zover wat de code behelst. In werkelijkheid is deze code een indikking van het veel grotere totaal aan eisen dat voortkomt uit wetten, nota s, jurisprudentie en inzichten uit de bestuurswetenschappen, zoals ten aanzien van de uitvoering van beleid. Het werkelijke aantal eisen is dus veel omvangrijker. Het bevat bij voorbeeld ook eisen als zoveel mogelijk proportioneel handelen en netwerkproductiviteit realiseren; eisen die in het voorgaande nog niet genoemd werden. De code heeft het voordeel van kernachtige beknoptheid en de elegantie van overzichtelijkheid. Bestuurskrachtig Een gemeentebestuur uit Zuid-Limburg en elders dat aan al die eisen uit de genoemde code voldoet, is meer dan voldoende bestuurskrachtig. Het is in staat zichzelf vooruit te helpen (lees: te verbeteren) en gezamenlijk met gemeentebesturen in de regio stappen te maken. Een bestuurskrachtig overheidsbestuur kan niet alleen wettelijke taken en opgaven aan, maar ook eigen bestuurlijke opgaven en ambities, die passen bij de lokale gemeenschap. Een dergelijk bestuur beschikt daarmee over organiserend en adaptief vermogen tot het leveren van goede prestaties ( output ) en gewenste effecten van beleid ( outcomes ). Veranderen moet niet blind zijn voor wijsheid. Daarom moet nagegaan worden of gemeentelijke herindeling zoals de beoogde fusie voor Landgraaf en Heerlen overtuigend of niet overtuigend is. Het bestuur van de gemeente Landgraaf heeft daarom de volgende vraag voorgelegd. Hoe is het provinciaal herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen van 21 maart 2017 te beoordelen, in relatie tot het actuele herindelingskader van het kabinet-rutte II en (overige) bestuurskundige inzichten? Korte schets van Landgraaf en Heerlen Landgraaf is een gemeente die in 1982 is ontstaan uit de samenvoeging van de SUN-gemeenten Schaesberg, Ubach over Worms en Nieuwenhagen. In 1986 is besloten om de naam Landgraaf ook als plaatsnaam te gebruiken, omdat de meeste kernen aaneen gegroeid waren. Deze ontwikkeling is voortgekomen uit de mijnbouw in de streek die gedurende de 20e eeuw voor een bevolkingsexplosie heeft gezorgd. In tegenstelling tot de buurgemeenten Heerlen en Kerkrade, die een soortgelijke ontwikkeling hebben ondergaan, heeft Landgraaf echter geen stedelijk karakter gekregen. Formeel gezien is Landgraaf één kern, maar feitelijk gezien bestaat de gemeente nog steeds uit aparte kernen. Rimburg is het meest oostelijke kerkdorp van de gemeente en heeft het karakter van een klein dorp het meeste weten te behouden. Landgraaf heeft om en nabij inwoners. Heerlen is met ruim inwoners de grootste gemeente in de Oostelijke Mijnstreek, en de tweede grootste stad (plaats) in Zuid-Limburg. Heerlen kent de volgende kernen of stadsdelen: Heerlen-Stad, Heerlerheide, Heerlerbaan, Hoensbroek. De gemeente is de vierde in grootte van Limburg, na Maastricht, Venlo en Sittard-Geleen. Landgraaf vormt samen met de gemeenten Heerlen, Kerkrade, Brunssum, Nuth, Voerendaal, Simpelveld en Onderbanken de regio Parkstad. Parkstad is een regio met ongeveer inwoners. 64

67 Heerlen wordt begrensd door de gemeenten Landgraaf (oostelijk), Brunssum (noordelijk), Schinnen (noordelijk), Kerkrade (zuidoosten), de westelijk gelegen Heuvelland-gemeenten Nuth, Voerendaal en Simpelveld. Heerlen is als centrumgemeente centraal in Parkstad gelegen. De gemeenten Kerkrade en Brunssum grenzen evenals Landgraaf aan Duitsland. Figuur: Vergelijking van werkloosheidpercentages in vier gemeenten in vier jaren. Bron: CBS. Van de beroepsbevolking is in Zuid-Limburg ongeveer 6 procent werkzoekende. Landgraaf ligt hier in 2003 en ook in 2016 iets onder. Het vergelijkbare cijfer is voor Heerlen in beide jaren wat hoger. Het vergelijkbare percentage voor geheel Nederland is in %. Heerlen en Kerkrade zitten boven het landelijk gemiddelde. (Voor meer gegevens zie het rapport Herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen) BRONNEN Om de genoemde vraag over de kwaliteit van het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen van 21 maart 2017 te beantwoorden zijn diverse bronnen gebruikt. Allereerst is het herindelingsontwerp van de provincie Limburg met zijn vele bijlagen te noemen, waaronder het onderzoek van BMC en het advies van het Expertteam Deetman, Hazeu en Mans. De literatuur op het vlak van intergemeentelijke samenwerking, ambtelijke en bestuurlijke fusies is ook de revue gepasseerd. Er is in dat verband gekeken naar de ontwikkeling in de tijd van het begrip bestuurskracht en van het herindelingsbeleid. Uiteraard is gesproken met de leden van het huidige college van burgemeester en wethouders van Landgraaf. En er zijn rapporten van provinciale en nationale adviescommissies geraadpleegd. Verder stond ook andere informatie ter beschikking. Te noemen zijn de meer dan 150 bestuurskrachtmetingen die in geheel Nederland zijn verricht. Daaronder bevinden zich de bestuurskrachtmetingen die zich in Limburg zijn uitgevoerd. Daarnaast zijn uitkomsten bezien die betrekking hebben op De Staat van de Gemeente, later overgegaan in Ten slotte is door de auteur gebruik gemaakt van ervaring met reflecties op de toekomst van gemeenten (waaronder in Groningen), op herindelingsvoornemens (zoals daar zijn de beoogde herindelingen van Stramproij en Weert; Sevenum en Horst aan de Maas+ Angerlo en Zevenaar; Warnsveld en Zutphen; Renswoude, Woudenberg en Scherpenzeel; Leerdam, Vianen en Zederik) en op ambtelijke fusies. PROCESSEN IN EN RONDOM DE REGIO PARKSTAD VÓÓR 2017 Hoe heeft de discussie over de positie van individuele gemeenten ( stand alone ) zich in de regio Parkstad vanaf 2000 ontwikkeld? De visitatiecommissie onder leiding van Chris Rutten heeft twee keer alle Limburgse gemeenten, die daarvoor in aanmerking kwamen, op verzoek van gemeentebesturen en het provinciebestuur, doorgelicht op bestuurskracht. Daarbij kwamen sterkten en zwakten aan het licht. Geen van de Parkstadgemeenten scoorde op álle beoordeelde terreinen en aspecten van bestuurskracht een voldoende of hoger. Alle Parkstadgemeenten vertoonden naast sterkten ook zwakten. De gemeente Landgraaf had haar positie volgens de tweede meting wel verbeterd. Alleen de intergemeentelijke samenwerking was het domein waarop verbeteringen nodig waren (het strategisch veld participatie ). Dat gold ook voor meerdere andere gemeenten in Parkstad. De commissie heeft ook apart gekeken naar het samenwerkingsverband Parkstad. Hier waren volgens de commissie nog slagen te maken. Sinds grofweg 2000 is veel inzet gestoken in samenwerking tussen gemeentebesturen die behoren tot het Parkstadgebied. Deze discussie leidde tot golfbewegingen van positieve en kritische geluiden over het Parkstadbestuur, de 65

68 Parkstadorganisatie en Parkstadraad (zie ook bijlage 2; denk aan het initiatief tot het Pact van Parkstad en aan de evaluatie). Een gemeente als Nuth had een moeizame verhouding met het samenwerkingsverband Parkstad omdat de gemeenteraad niet steeds de meerwaarde zag van dit regionaal orgaan. In de beeldvorming werkte het Parkstadbestuur vooral voor de stedelijke agglomeratie en de daarmee verbonden opgaven en te weinig voor de kleinere gemeenten. De Parkstadagenda was ten tijde van het voorzitterschap van A. Sakkers (2000/2003) vooral een stedelijke agenda. Gevolg: de plattelandsgemeente Nuth trad toe, trad weer uit (zijn we Heuvellandgemeente?) en weer toe. Enkele jaren terug heeft het toenmalige kabinet besloten een einde te maken aan WgrPlusstructuren (een structuur die Parkstad ook kende). De samenwerkende gemeenten besloten na herhaalde evaluatie om het verband van Parkstad Limburg grondig af te slanken en om te vormen tot een slagvaardiger verband, IBA. IBA is een nog steeds bestaand verband dat over het algemeen door de ermee verbonden gemeentebesturen positief wordt beoordeeld. Wat gebeurde er verder? De gemeentebesturen van Onderbanken (behorend tot Parkstad), Schinnen (behorend tot de regio Westelijke Mijnstreek) en Nuth (Parkstad) hebben in 2017 besloten tot een bestuurlijke fusie. In de jaren na 2000 is er ook gediscussieerd over samenwerking tussen gemeenten buiten Parkstadverband. Dat leidde effectief tot partiële samenwerking op het vlak van belastingen. Een (integrale) ambtelijke fusie of stapsgewijze traject daar naartoe (SETA-concept) in de regio Parkstad is voor 2015 niet tussen gemeenten tot stand gekomen. Toch zijn de gemeenten Brunssum en Onderbanken daarover wel in gesprek geweest maar zonder resultaat. Het gemeentebestuur van Landgraaf zat hierbij niet aan tafel en maakte toen voor zover bekend - geen aanstalten om bij dit duo aan tafel te willen zitten. In de ogen van de gemeenteraad van Onderbanken was het uitblijven van overeenstemming tussen Onderbanken en Brunssum een ongemakkelijke uitkomst die leidde tot een referendum in de gemeente Onderbanken over samenwerking met wie? (september 2012). Gevolg: burgers van Onderbanken opteerden voor een zelfstandige gemeenten Onderbanken dat diensten inkoopt bij Heerlen. Deze samenwerking is op gang gekomen maar ook vrij snel gestrand. Onderbanken wendde de steven daarop richting Schinnen en later richting Nuth. Deze beweging liep zoals gesteld - uit op een herindelingsontwerp voor drie gemeenten ONS, een herindeling van onderop. De gemeente Landgraaf zat intussen niet stil. In de periode is een ambtelijke fusie tussen de gemeenten Landgraaf en Brunssum verkend. Aanleiding voor de doordenking waren actuele externe ontwikkelingen, zoals op het vlak van decentralisatie van taken in het sociaal domein. Het oogmerk was om de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie door de ambtelijke fusie te verminderen, de kwaliteit van producten en processen voor burgers te vergroten en financiële voordelen te behalen. Het moest mogelijk zijn tot een ambtelijke fusie te komen want beide gemeenten werkten op meerdere gebieden al samen en de gemeenteraden en colleges van B&W waren in 2013 pro ambtelijke fusie. Vanaf januari 2014 is er voortvarend gewerkt aan de fusie maar toch kwamen er haperingen in het proces. Een evaluatierapport zegt daarover: Er was sprake van veel positieve energie. Bij de concrete uitwerking van een aantal aspecten ontstond er in de loop van het jaar (..) enige frictie. Na de verkiezingen van 19 maart 2014 en de daaropvolgende coalitieakkoorden, was er sprake van een eerste barst in de samenwerkingsrelatie. In het coalitieakkoord van Landgraaf stond dat de ambtelijke fusie geen eindstation zou zijn en op termijn ook herindeling tot de mogelijkheden zou behoren. Dat leidde tot verontwaardigde reacties in Brunssum aangezien beide gemeenten als vertrekpunt van de ambtelijke samenwerking hadden uitgesproken dat herindeling niet aan de orde was. Verder: Ook de collegesamenstellingen veranderden, met name in Landgraaf. Hierdoor veranderde ook de samenstelling van de stuurgroep (geldt voor zowel de stuurgroepleden vanuit Landgraaf als Brunssum). De uitwerking van diverse cruciale aspecten (onder andere de inrichting van de directiestructuur) leidde tot grotere barsten in de onderlinge vertrouwensrelatie. Er begon zand in de motoren te lopen. Zaken ging stroever, beelden gingen een eigen leven leiden (en werden zonder tegengeluid versterkt) en de besluitvorming in de stuurgroep stokte (en genomen besluiten werden laten herzien). Einde citaat. 66

69 We zien hier zwakheden in het alliantiemanagement naar voren komen (afbrokkelend vertrouwen, nieuwe gezichten in het college, wisseling in de samenstelling van de gemeenteraden, weer terugkomen op wat is afgesproken) die deels te maken hebben met een politieke wisseling van de wacht. Er was ook sprake van een te gebrekkig urgentiebesef om samen te werken en daardoor voordelen te behalen, en gebrekkig besef van de vele andere voordelen die deze optie volgens de literatuur geeft. Discussie over de topstructuur gaf de genadeklap (zie ook bijlage 1). De pogingen te komen tot een ambtelijke fusie werden afgebroken maar het gevoel iets te moeten doen in termen van bevordering van ambtelijke robuustheid bleef. De gemeente Landgraaf heeft daarop de steven gewend naar de gemeente Heerlen en andere gemeenten. De gemeente Heerlen ging daarop in, de andere (Kerkrade, Brunssum) niet. Wat zouden de mogelijkheden kunnen zijn intensievere samenwerking tussen beide gemeentelijke organisaties en de besturen? De besturen van Landgraaf en Heerlen gaven opdracht aan adviesbureau BMC (Wever c.s.) tot onderzoek naar aspecten van het toekomstig functioneren van het gemeentebestuur van Landgraaf en Heerlen en mogelijke oplossingen. Een Expertteam Deetman-Hazeu-Mans (verder Expertteam of team te noemen) trok mede op basis hiervan conclusies en gaf een richting aan. De aanpak van BMC en het Expertteam impliceerde een consultatie van burgers, verenigingen, bedrijven en andere organisaties. Aan alle burgers zijn mogelijkheden geboden om hun zegje te komen doen. Het overleg kan gekenschetst worden als betrekkelijk open. Er lag geen voorstel voor in deze overleggen om te komen tot bestuurlijke fusie van Landgraaf en Heerlen of een andere fusievariant. Het was ook niet de expliciete taak van BMC en het team om een bestuurlijke fusie te verkennen. BMC en het team adviseurs zeggen in hun rapportage in feite dat niets doen in de bestuurlijke casus van de gemeenten Heerlen en Landgraaf geen alternatief (meer) is. Een bestuurlijke verandering is gewenst. In politiek Landgraaf was de wens tot verandering in de vorm van herindeling al eerder na de verkiezingen van uitgesproken. BMC en het Expertteam moesten dus adviseren over samenwerkingsopties. Maar samenwerking volgens een netwerkachtige aanpak of andere aanpak voor ambtelijke samenwerking acht BMC en het team suboptimaal. Zo lezen we. Samenwerkingsalternatieven vielen af. Uitkomst: BMC en Expertteam bepleitten een bestuurlijke fusie van Landgraaf en Heerlen, eventueel met nog een andere gemeente. In oktober en november 2016 zijn de rapporten van het ingestelde Expertteam (over bestuurskracht) en van adviesbureau BMC (over organisatiekracht) opgeleverd. Is er kritiek mogelijk? Aan BMC en het Expertteam was in eerste instantie niet gevraagd om zich uit te spreken over een bestuurlijke fusie maar de feitelijke uitkomst ging wel in die richting. Het team trad in feite buiten de opdracht. Maar in een open politieke democratie wordt adviseurs van een zwaar kaliber niet de mond gesnoerd. Het team had enige vrijheid in de advisering en heeft die vrijheid ook benut. Vervolgens is door de beide gemeentebesturen op 15 november 2016 een herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen opgesteld en aan de raden ter besluitvorming aangeboden. Op 16 januari 2017 heeft de raadsmeerderheid van Heerlen dit ontwerp aanvaard maar de raadsmeerderheid van Landgraaf heeft het verworpen. De ambtelijke fusie Landgraaf-Heerlen én de bestuurlijke fusie Landgraaf-Heerlen was daarmee als alternatief van tafel? De gemeenteraad van Landgraaf heeft het alternatief van de ambtelijke fusie niet beklemtoond als wenselijk. Het alternatief dat op tafel is gelegd, was dat bestuurlijk Landgraaf eventueel wel een grotere bestuurlijke fusie dan van de twee gemeenten onderzocht wenste te zien. Het provinciebestuur heeft dan kennis genomen van het feit dat Landgraaf enkele malen gevraagd heeft aan het provinciebestuur om mee te denken op dit vlak. De woorden van de betrokken gedeputeerde parafraserend: Landgraaf vraagt zelf ettelijke keren om meedenken. Nou dat doen we dan. Gegeven de politieke situatie in Landgraaf en de preferentie van de raad van 67

70 Heerlen en Landgraaf heeft het provinciebestuur het dossier de bestuurlijke situatie in Heerlen e.o. vervolgens op 24 jan naar zich toegetrokken. Daartoe bezat het provinciebestuur in formeel opzicht ook wettelijke mogelijkheden. Gedeputeerde staten stelden een nota op over de bestuurlijke organisatie en provinciale staten volgden het dagelijks bestuur daarin. Gedeputeerde staten hadden dus politieke rugdekking. Voor het provinciebestuur was een ambtelijke fusie geen lonkend perspectief. Dat alternatief werd door het provinciebestuur niet overwogen, hoewel de meest betrokken gedeputeerde het onderzoekstraject naar samenwerkingsvormen (uit te voeren door BMC en het Expertteam) heel interessant vond. Het provinciebestuur had op 24 januari in eerste instantie als voorkeur een bredere bestuurlijke fusie dan de fusie van Landgraaf en Heerlen en heeft daartoe kortstondig overlegd met de dagelijks besturen van enkele andere gemeenten zoals onder andere Brunssum en Kerkrade. De burgemeesters van beide gemeenten (Winants en Som) hebben namens hun besturen direct fors geprotesteerd tegen een bestuurlijke fusie van Heerlen-Landgraaf-Brunssum, of een bestuurlijke fusie Heerlen-Landgraaf-Kerkrade of een bestuurlijke fusie Heerlen-Landgraaf- Brunssum-Kerkrade. Kerkrade had geen behoefte aan toevoeging aan een of meer andere gemeenten en datzelfde gold voor Brunssum. Ook een ambtelijke fusie kwam niet in hun denken voor. Het college van B&W van Landgraaf en de gemeenteraad van Landgraaf heeft overleg met het provinciebestuur over deze genoemde bestuurlijke fusievarianten geweigerd. G.S. van Limburg hebben daarop deze varianten met drie of vier gemeenten in de ijskast geplaatst, lees afgevoerd en is overgestapt naar de tandem Landgraaf-Heerlen. Hoe nu verder met de combinatie Heerlen-Landgraaf? Het provinciebestuur van Limburg kwam met een herindelingsontwerp (21 maart 2017) waarin de bestuurlijke fusie Landgraaf-Heerlen beoogd is. Het gemeentebestuur van Landgraaf verzet zich tegen deze fusie. Het bestuur bereidt in april 2017 een zienswijze voor die gericht is tegen het fusievoorstel van het provinciebestuur. Conclusie Het overzicht van het proces leidt tot de volgende conclusies. De gemeente Landgraaf heeft zichzelf geen dienst bewezen door met het bestuur van Brunssum het karretje van de ambtelijke fusie Landgraaf-Brunssum als lonkend perspectief in de modder te laten eindigen. Wellicht was het echec onvermijdelijk. Achteraf met het vingertje wijzen heeft dan niet veel zin meer. Maar deze gang van zaken had wel procesmatige consequenties. Daardoor werd het alternatief van de ambtelijke fusie van Landgraaf-Heerlen eigenlijk onaantrekkelijk. Wie geloofde daar nog in? Ook al was het zo dat deze samenwerking onderzocht moest worden en ook werd onderzocht door BMC en het Expertteam, het was geen echt vitaal alternatief meer. Een wervelend pleidooi voor een ambtelijke fusie Landgraaf-Heerlen op zich of als inleiding op een latere bestuurlijke fusie viel bij BMC en het Expertteam niet op te tekenen. Het alternatief van de ambtelijke fusie verdween van de radar. Ook de raadsmeerderheid van de gemeente Landgraaf wou er niet aan. Dat de raadsmeerderheid van Landgraaf in januari 2017 nog kwam met de suggestie van een bredere bestuurlijke fusie dan de combinatie Landgraaf-Heerlen leek toen al mosterd na de maaltijd. Te laat? Het onderzoek van BMC en het Expertteam, waartoe Landgraaf zelf opdracht had gegeven, had ook géén betrekking op meer gemeenten dan de gemeenten Landgraaf en Heerlen. Dus verrast het niet dat het provinciebestuur uiteindelijk kwam met het resterend alternatief van een gemeentelijke herindeling Landgraaf-Heerlen. De vraag is wel wat die bestuurlijke fusie Landgraaf-Heerlen nu waard is. Deugen de argumenten? Dat is de centrale vraag hier. Om daartoe te komen moet eerst een beschrijving gegeven worden van het normenkader ter beoordeling van het herindelingsvoorstel. 68

71 HET ACTUELE HERINDELINGSKADER EN EEN EERSTE BEOORDELING Wie een herindelingsvoorstel gaat beoordelen, moet een normenkader hanteren. Dat is in dit geval niet moeilijk te vinden. Het is immers voor de hand liggend naast de Code voor goed openbaar bestuur het bestaande (actuele) normenkader te nemen dat het kabinet hanteert bij beoordeling van herindelingen en de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi). Hier geef ik dat kader allereerst weer. De minister van BZK heeft in 2013 het nog steeds actuele beleidskader gemeentelijke herindeling vastgesteld. Het kader formuleert de criteria aan de hand waarvan het kabinet gemeentelijke en provinciale herindelingsvoorstellen toetst. Een herindelingsvoorstel moet voldoen aan de Wet algemene regels herindeling (wet Arhi). Het kabinet zal een herindelingsvoorstel in ieder geval toetsen aan de volgende vijf criteria: a) Draagvlak; b) Interne samenhang/ dorps- en kernenbeleid; c) Bestuurskracht; d) Evenwichtige regionale verhoudingen; e) Duurzaamheid. In het kader wordt gesteld dat een herindeling geen wiskunde is. Een kader bevat dus niet een checklist die tot een eenduidige uitkomst zal leiden. Per geval zal een afweging gemaakt moeten worden op basis van de lokale en regionale omstandigheden, ontwikkelingen en context. Citaat: Een afweging die voor de betrokken gemeenten leidt tot een versterking van de bestuurskracht en die goed past binnen de regio waar de gemeenten in liggen. Deze (kabinets)criteria worden kort toegelicht en er wordt ook een eerste beoordeling gegeven. Ad a. Draagvlak. Draagvlak betreft de bestuurlijke, regionale en maatschappelijke steun voor herindeling. Draagvlak is volgens het kabinetskader voor beoordeling van herindelingsvoorstellen belangrijk (p. 3 van de notitie). Een gemeentelijke herindeling moet op een zo groot mogelijk draagvlak kunnen rekenen. De gemeentebesturen moeten erin meegaan en een meerderheid van de inwoners ook, aldus de notitie. Maar dit betekent niet dat unanimiteit bij gemeentebesturen (of inwoners) voor het kabinet vereist is om een herindelingsadvies over te nemen. Het kabinet wil voorkomen dat een gemeente een veto over een herindeling kan uitspreken als andere gemeenten juist een groot belang hebben bij de regionale bestuurskracht, dan wel de regionale bestuurlijke verhoudingen. Het kabinet wil jarenlange patstellingen die dreigen of al een feit zijn, doorbreken. Daarom zouden omliggende gemeenten bij voorkeur ook een zienswijze moeten uitbrengen, aldus het kabinet. Het kabinet beziet het draagvlak voor een herindelingsontwerp ook in relatie tot de regionale taken en opgaven en verhoudingen. Als een provinciebestuur het initiatief neemt voor een fusieontwerp en -voorstel verwacht een kabinet van een betrokken provinciebestuur dat het aandacht besteed in het herindelingsadvies aan het maatschappelijk draagvlak en aan de wijze waarop dit is vastgesteld, inclusief de ingediende zienswijzen. Het kabinet vraagt ook aan de betrokken gemeenten in een logboek bij te houden op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties betrokken en geraadpleegd zijn in het herindelingsproces. Oordeel Hoe tegen het verkregen draagvlak voor het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen aan te kijken? Aan dit criterium voldoet het provinciaal herindelingsontwerp niet. Argument 1: Weliswaar pleiten BMC en het Expertteam na maatschappelijke consultatie in 2016 voor een bestuurlijke fusie, waarbij ze overigens op aandachtspunten wijzen, maar het adviesbureau noch het Expertteam hebben burgers laten reageren op of discussiëren over een concreet ontwerp voor herindeling van Landgraaf met Heerlen. Dat was hun taak ook niet. Zowel het adviesbureau als het Expertteam zijn buiten hun opdracht gegaan door na afweging een bestuurlijke fusie voor te stellen. 69

72 Argument 2: Er zijn door het provinciebestuur al opsteller van het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen tot 8 mei 2017 ook geen bijeenkomsten in Landgraaf en Heerlen gehouden waarin een substantieel maatschappelijk draagvlak pro bestuurlijke fusie gebleken is. Er is voor 17 en 18 mei wel een informatiebijeenkomst voor inwoners en ondernemers voorzien, te houden in Hoensbroek (gemeente Heerlen) en Landgraaf. Dat is op zich al minimaal. Er is in de advertentietekst geen sprake van twee of veel meer discussiebijeenkomsten. Toen de gemeente Littenseradiel (Friesland), om een voorbeeld te geven, nadacht over de bestuurlijke toekomst is het gemeentebestuur alle twintig dorpen langs geweest om wensen te inventariseren. Dat leidde tot tal van discussiebijeenkomsten. Terug naar Landgraaf-Heerlen. De advertentietekst in De Limburger van 6 mei zegt dat twee gedeputeerden 17 en 18 mei het herindelingsontwerp toelichten en in gesprek gaan over de nieuwe gemeente. Dat betekent dat dat van een consultatie in termen van wel of geen steun van inwoners pro herindeling Landgraaf-Heerlen als zodanig geen sprake is. Ergo, er is door het provinciebestuur geen maatschappelijke draagvlakpeiling voorzien. Wat er op 17 en 18 mei plaatsvindt, kan niet voor een peiling pro of contra de herindeling Landgraaf-Heerlen doorgaan. Argument 3: Van een bestuurlijk draagvlak in de raad van Landgraaf voor het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen is volgens de stand van zaken per 8 mei geen sprake. De raad heeft het niet haar taak geoordeeld om zelf het herindelingsvoorstel waar het niet aan wil, te gaan bespreken met burgers. In Heerlen is wel sprake van een bestuurlijk draagvlak in de gemeenteraad. Argument 4: Wat gaat het provinciebestuur dan schrijven aan de minister als het tot een herindelingsvoorstel komt? Het provinciebestuur voelt zelf wel nattigheid want het stelt in het voorwoord op het herindelingsvoorstel van 21 maart Het lokaal bestuurlijk, maatschappelijk en regionaal bestuurlijk draagvlak voor de voorgestelde herindeling zal naar voren komen uit de zienswijzen op dit herindelingsontwerp (p. 4). Het provinciebestuur neemt hier een voorschot op de eventuele toekomst. Een dergelijke minimalistische aanpak is niet in overeenstemming met de intenties die uit het herindelingskader over draagvlakpeilingen naar voren komen. Conclusie Voor het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen bestaat volgens de stand van zaken per 8 mei 2017 geen zichtbaar maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak in Landgraaf. Het bestuurlijk draagvlak is wel in Heerlen aanwezig maar ook daar is het maatschappelijk draagvlak volgens de stand van zaken per 8 mei onduidelijk. Ad b. Samenhang en kernenbeleid. Het is volgens het herindelingskader van het kabinet van betekenis dat de beoogde nieuwe gemeente Landgraaf-Heerlen een interne samenhang kent, die identiteit geeft aan de nieuwe bestuurlijke eenheid zonder het belang van dorpen en kernen te miskennen. De aard van de interne samenhang kan verschillende uitingsvormen hebben: cultureel, sociaal, economisch, geografisch, enz. Een nieuwe gemeente moet dus meer zijn dan een administratieve eenheid waarmee slechts weinigen in de samenleving zich verbonden voelen. Ook kan van gemeentebesturen worden gevraagd dat ze een gemeenschappelijke visie etaleren op hoe de nieuw te vormen gemeente burgers, organisaties en gemeenschappen zal betrekken bij de vormgeving en eventueel de uitvoering van beleid. Denk daarbij aan werkwijzen zoals wijkgericht werken, bestuurscommissies, wijk- en dorpsraden, ambtelijke deconcentratie en/of nieuwe vormen van burgerparticipatie. Tot zover het herindelingskader van het kabinet op dit punt. Oordeel Een beoordeling van het herindelingsvoorstel van 21 maart 2017 op dit criterium leidt gedeeltelijk tot een positieve bevinding. Er is inderdaad interne samenhang tussen Landgraaf en Heerlen. Veel burgers van Landgraaf en Heerlen zijn op elkaar betrokken. Landgraafse burgers zijn georiënteerd op de onderwijsvoorzieningen (o.a. hogeschool Zuyd), bepaalde winkelvoorzieningen in Heerlen en inwoners van Heerlen maken ook gebruik van bepaalde voorzieningen op het vlak van toerisme en vrijetijdsbesteding in Landgraaf. Maar die samenhang 70

73 tussen burgers is er ook tussen Landgraaf en Brunssum en tussen de drie gemeenten Landgraaf, Brunssum en Kerkrade. Brunssum, Heerlen, Landgraaf en Kerkrade vormen als woongebied een verdichte agglomeratie met links en rechts groenvoorzieningen (vandaar de naam Parkstad). Op basis van het samenhangcriterium had ook een andere herindeling kunnen worden overwogen van drie of vier van de genoemde gemeenten. De kaartbeelden laten bij voorbeeld een aaneengesloten gebied zien van Brunssum met Heerlen en van Heerlen met Kerkrade (zie de kaart in het herindelingsontwerp, p. 81). Is er ook een gemeenschappelijke visie op hoe de gemeentebesturen van Landgraaf en Heerlen de interactie met de samenleving in politiek democratisch opzicht zien? Die visie is er nog niet maar dat is beide gemeenten niet aan te wrijven gezien het ontbreken van bestuurlijke steun voor het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen in Landgraaf. Ad c. Bestuurskracht. Het kabinet formuleert als derde criterium voor beoordeling van een herindelingsvoorstel bestuurskracht. Gemeenten zijn allereerst bestuurskrachtig als ze in staat zijn om maatschappelijke opgaven op te pakken en wettelijke taken adequaat te vervullen waarbij recht wordt gedaan aan en in het belang van hun maatschappelijke omgeving wordt gehandeld, aldus het actuele herindelingskader van het kabinet. Voldoende bestuurskracht is aanwezig als gemeentebestuurders sturing kunnen geven aan beleid. Er moet uitvoering en verantwoording door het gemeentebestuur kunnen plaatsvinden en een gemeente moet niet geheel afhankelijk is van samenwerkingsverbanden. Er moet dus wat te besturen zijn. De beoogde fusiegemeente moet in het licht van bestuurskracht ten tweede beschikken over een robuuste, professionele ambtelijke organisatie die in staat is die de taken, opgaven en ambities goed uit te voeren en ook de taken die voortvloeien uit decentralisatie van taken door de rijksoverheid. Ten derde, de beoogde fusiegemeente moet niet alleen een bijdrage leveren aan de oplossing van lokale maatschappelijke opgaven en taken maar ook aan die welke in de regio aanwezig zijn. En ten vierde, het bestuur moet de regierol op zich kunnen nemen naar medeoverheden en maatschappelijke partners. Ten vijfde, er moet ook voldoende financieel perspectief zijn. Oordeel Toetsing van het provinciaal herindelingsontwerp op dit criterium laat zien dat Landgraaf en Heerlen op zich voldoende bestuurskrachtig zijn volgens de visitatiecommissie-rutten (zie bijlage 2). Vanuit bestuurskrachtmetingen van Landgraaf en vanuit het financieel verdiepingsonderzoek 2016 van het provinciebestuur zelf zijn er geen argumenten te vinden om Landgraaf aan Heerlen toe te voegen. Landgraaf zit ruim voldoende in de financiële reserves. De provinciale beoordelaars van het financieel beleid van Landgraaf zijn zelfs lyrisch over de financiële situatie in deze gemeente. Over de opstelling van Landgraaf in het kader van Parkstad zijn sinds 2000 in feite niet of nauwelijks klachten opgetekend in de regionale dagbladedities. Ook op het vlak van regionale bestuurskracht tonen, nam Landgraaf haar deel. Zo gezien, is er geen urgentie om te komen tot een herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen. Maar zou een herindeling Landgraaf-Heerlen wel of niet veel meerwaarde op het vlak van bestuurskracht hebben? Het provinciebestuur geeft zich veel moeite om in het herindelingsontwerp die potentiële meerwaarde aan te geven. De argumentatie is evenwel vooral potentie- en wensdenken ( het zou kunnen ). Maar Heerlen kan toch hulp gebruiken bij de oplossing van haar sociale problemen? Op dit punt wordt verderop nog nader ingegaan. Hier kan gesteld worden dat de gemeente Heerlen vanwege een centrumfunctierol al per inwoner meer inkomsten uit het Gemeentefonds ontvangt dan andere Parkstadgemeenten als Landgraaf, Nuth, Voerendaal, Simpelveld. De rijksoverheid heeft door de systematiek van het Gemeentefonds dus al oog gehad voor de centrumopgaven van Heerlen, zoals ze ook oog had voor de positie van de tientallen andere centrumgemeenten in het land. Wie tekort komt, moet zich richten tot de rijksoverheid om het Gemeentefonds gecorrigeerd te krijgen (zoals Rotterdam en Amsterdam wel doen) en/of tot het provinciebestuur. Ook zijn er de fondsen van de Europese Unie. 71

74 Bovendien, waarom vanuit een versterkte centrumfunctierol van Heerlen Landgraaf toevoegen aan Heerlen en niet ook de gemeenten Brunssum en/of Kerkrade? Daarover leest men weinig tot niets in het provinciaal herindelingsontwerp. Het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen scoort op dit criterium meerwaarde op het vlak van bestuurskracht niet zonder meer positief. Grotere gemeenten blijken evenals wat kleinere gemeenten sterkten en zwakten te hebben (zie literatuur). Groot is niet vanzelfsprekend beter. Maar Landgraaf heeft toch het streven naar een ambtelijke fusie met Brunssum mede beargumenteerd vanuit het argument dat een groter ambtelijk apparaat als gevolg van ambtelijke fusie allerlei voordelen zou hebben? Inderdaad ja. Burgers zouden kwalitatief beter bediend kunnen worden vanuit een robuuster apparaat dat kon ontstaan na een ambtelijke fusie. Deze redenering wordt hier gesteund. Maar de consequenties worden door het provinciebestuur niet getrokken. Als een groter, professioneler en minder kwetsbaar ambtelijk apparaat wenselijk is, waarom dan niet ook het ambtelijk apparaat van Brunssum met dat van Heerlen samengevoegd? Waarom niet het ambtelijk apparaat van Heerlen, Brunssum, Landgraaf met dat van Kerkrade samengevoegd? Waarom niet Kerkrade ingeruild voor Landgraaf en afgestevend op een fusie Kerkrade-Heerlen? De gemeentebesturen van Brunssum en Kerkrade had geen behoefte aan deze redenering en hun bestuurlijk verzet is door het provinciebestuur geaccepteerd. Ergo, waarom moet de gemeente Landgraaf wel bij Heerlen worden gevoegd vanuit bestuurskracht en de protesterende gemeenten Kerkrade en Brunssum niet? We lezen het niet in het provinciaal herindelingsontwerp. Ad d. Evenwichtige regionale verhoudingen. Het vierde criterium in het herindelingskader houdt in dat een beoogde fusiegemeente niet op een eiland verblijft, maar zoveel en zo vaak als nodig relaties blijft onderhouden met andere gemeenten. De regionale verhoudingen moeten na de fusie evenwichtig zijn, lees constructief blijven. In dat verband speelt ook de positie van de regio- of centrumgemeente. Dit laatste wordt niet verder gespecificeerd. Voldoet het herindelingsontwerp aan dit criterium? In het herindelingsontwerp wordt in dit licht de centrum-periferiegedachte naar voren gebracht. De verhoudingen zouden nu regionaal in Parkstad niet evenwichtig genoeg zijn, maar juist door de centrumgemeente Heerlen te versterken zou de regio Parkstad een krachtig motorblok krijgen en daarmee meer trekkracht. Dat zou voor de regionale ontwikkeling gunstig zijn. Oordeel Wat hiervan te denken? Een eerste argument is dat als een gemeente met inwoners niet sterk genoeg is het met pakweg inwoners erbij ook niet is of wordt. Er is geen bewijs te vinden voor de redenering dat grote gemeenten meer potten breken in Den Haag en dat alles ineens vloeibaar of soepel wordt in de regionale verhoudingen als de trekker zich ermee inlaat. Vanuit Landgraaf worden bovendien - begrijpelijke - kritische kanttekeningen geuit over de suggestie dat juist de combinatie Landgraaf-Heerlen wenselijk zou zijn in het licht van de regionale verhoudingen. Vanuit de bevolking van Landgraaf of vanuit de gemeenteraad is ook niet naar voren gekomen dat een gemeentelijke herindeling Landgraaf-Heerlen juist aan dit criterium voldoet. Vanuit de gedachte dat de centrumstad versterking behoeft, zou ook Kerkrade toegevoegd kunnen worden aan Heerlen of Heerlen aan Kerkrade. Dat zou even willekeurig zijn. Het provinciaal herindelingsontwerp gaat niet in op wat de eventuele fusiecombi s Brunssum- Heerlen of Kerkrade-Heerlen voor de regionale verhoudingen zouden betekenen. Ergo, hier schiet het provinciaal herindelingsontwerp tekort. Het ontbreken van deze afweging impliceert toegeven aan het gemeentebestuur van Brunssum en van Kerkrade. Beide gemeentebesturen hebben geen behoefte aan toevoeging aan Heerlen. De burgemeesters van Brunssum en Kerkrade namen in de publiciteit in scherpe bewoordingen afstand van suggesties in de richting van gemeentelijke herindeling. Het heeft er veel van weg dat Landgraaf hier slachtoffer wordt van goede bedoelingen door BMC en het Expertteam te laten uitzoeken of en zo ja welke samenwerking toekomstwaarde heeft. Deze opstelling van 72

75 Landgraaf heeft het provinciebestuur gezien als het begin van een beweging naar een vorm van opschaling. Ad e. Duurzaamheid. Een laatste criterium in het herindelingskader van het kabinet betreft het punt dat een nieuwe fusiegemeente voor langere tijd in staat hoort te zijn om de gemeentelijke taken zelfstandig uit te voeren. Dat heet het duurzaamheidscriterium. Het is ongewenst dat de nieuwe gemeente binnen afzienbare tijd wederom in een herindelingsdiscussie belandt. In dat verband is de regionale context van belang. Dus is van belang welke andere gemeenten eventueel bij de herindelingsdiscussie betrokken moeten worden. Oordeel Als een herindeling Landgraaf-Heerlen een feit zou worden en de wetgever heeft beslist, is daarmee weliswaar voor Landgraaf de kous af maar niet voor de gemeentebesturen van Brunssum en Kerkrade. Alles wat gesteld is door de commissie-dewulf ( Op hete kolen ), door de commissie-rutten en de commissie-bisschops over specifiek het samenwerkingsverband Parkstad als geheel geldt ook voor deze gemeenten. Dat deze twee gemeenten de komende decennia onveranderlijk zelfstandig verder kunnen, is niet aannemelijk als men de herindelingsredenering van het provinciebestuur voor Landgraaf- Heerlen volgt. Kerkrade heeft een vergelijkbare sociale cumulatieproblematiek voor bepaalde buurtclusters als Heerlen. Voor Heerlen moet die problematiek kleiner worden, mede door een fusie, terwijl Kerkrade die boontjes zelfstandig moet doppen. Hoe dat moet, blijft een onaangeroerd thema in het provinciaal herindelingsontwerp. Kortom, hier zien we de grilligheid van het provinciaal herindelingsontwerp ontvouwd. Wie deze lijst met criteria uit het herindelingskader van het kabinet overziet, weet dat een herindelingsontwerp en later een voorstel moet voldoen aan de eis van bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak; aan de eis van bestuurlijke meerwaarde in de vorm van een versterkte bestuurskracht; interne samenhang moet vertonen; een duurzame oplossing moet zijn; en moet passen in de bestuurlijke verhoudingen in de regio. De partnergemeenten die willen fuseren, worden geacht iets samen te doen en dat is zich uitspreken over wat de identiteit van de nieuwe gemeente is en wat er gedaan wordt aan vernieuwingen binnen de gemeente, zoals bij voorbeeld de introductie van wijk- en dorpsgericht werken; de instelling van dorps- en wijkraden; en de doordenking van andere vormen van participatie van burgers in het bestuur. DRIE THEMA S NADER BEZIEN Voldoet het herindelingsvoorstel van het provinciebestuur van 21 maart 2017 aan deze eisen of niet? We zullen vorenstaande beschouwing nog wat meer diepgang geven op de punten a) draagvlak voor een fusie Landgraaf-Heerlen, b) verbetering van de bestuurskracht van een fusiegemeente Landgraaf-Heerlen, en c) de positie van de centrumgemeente Heerlen. Uitdieping 1: Het herindelingsontwerp getoetst aan de eis van maatschappelijk draagvlak Allereerst het draagvlakcriterium. Hierover zijn in het voorgaande al kritische noten gekraakt. 1. Kijkend naar de rapporten van BMC en het advies van het team Deetman-Hazeu-Mans kan worden vastgesteld dat het maatschappelijk draagvlak van een bestuurlijke fusie Landgraaf- Heerlen door BMC en het Expertteam niet expliciet getoetst is noch een ander alternatief voor deze bestuurlijke fusie, zoals bij voorbeeld een bestuurlijke fusie van Heerlen-Landgraaf-Brunssum, of Heerlen-Landgraaf-Kerkrade, of Heerlen-Landgraaf-Brunssum-Kerkrade. Weliswaar is door BMC en het Expertteam samen uitgebreid gesproken met burgers, verenigingen, bedrijven en andere organisaties maar die conversatie betrof geen beoordeling pro of contra het fusievoorstel voor samengaan van de gemeenten Landgraaf en Heerlen. 73

76 2. Het provinciebestuur heeft op haar beurt ook geen actie ondernomen om de samenleving van Landgraaf actief te consulteren over het fusievoorstel of een alternatief hiervoor in de vorm van een ambtelijke fusie (eventueel als aanloop naar een bestuurlijke fusie op een later moment). 3. Niemand heeft dus tot begin mei 2017 een maatschappelijke draagvlakanalyse verricht van het bestuurlijk fusieontwerp Landgraaf-Heerlen of een trio gemeenten (Landgraaf en Heerlen met hetzij Brunssum, hetzij Kerkrade) of kwartet (alle vier de genoemde gemeenten). Vanuit Provinciale Staten is aangekondigd dat men, als er na verwerking van zienswijzen op het herindelings-/fusieontwerp en er een fusievoorstel ligt, actoren in Landgraaf wil gaan horen. Is dat min of meer een reparatie van een eerder afwezige actieve draagvlakpeiling? Hier mag de gemeenteraad van Landgraaf iets van vinden. 4. Dat actief consulteren heeft het gemeentebestuur van Heerlen richting haar samenleving voor zover bekend ook niet gedaan. Het gemeentebestuur van Heerlen heeft niet op zeg eens vijftien bijeenkomsten het fusievoornemen van twee, drie of vier gemeenten (zeg eens Brunssum, Kerkrade, Heerlen, Landgraaf) gepresenteerd met voor- en nadelen en dus ook niet vergeleken met alternatieven, zoals de keuze voor een ambtelijke fusie met Landgraaf of voortzetting van de bestaande situatie (de gemeente Heerlen blijft de bestaande gemeente Heerlen). 5. Het gemeentebestuur van Landgraaf heeft in deze ook geen actie ondernomen om alsnog een maatschappelijke draagvlakpeiling op een aantal bijeenkomsten te verrichten. Het bestuur van Landgraaf is tegen een fusie van Landgraaf en Heerlen en voelt zich dus ook niet genoodzaakt tot het ondernemen van stappen in deze. 6. We kunnen dus concluderen dat er voor de bestuurlijke fusie van Landgraaf en Heerlen per begin mei 2017 geen als voldoende te beschouwen maatschappelijke draagvlakpeiling ligt. Ontbrekend draagvlak is de achilleshiel van het provinciaal fusieontwerp. 7. Maar tegenover het provincievoorstel om te komen tot een bestuurlijke fusie van Landgraaf met Heerlen is het toch mogelijk om een zienswijze te uiten? Inderdaad, burgers, bedrijven en andere organisaties kannen reageren, maar dat is een passieve vorm van omgang met de samenleving. Het dagelijks bestuur van Landgraaf heeft het ontwerp niet actief openbaar gemaakt of op meerdere plekken ter inzage gelegd; het is tegenstander van de bestuurlijke fusie met Heerlen. 8. De fase van het uiten van een zienswijze op het bestuurlijk fusieontwerp van het provinciebestuur ten aanzien van Landgraaf en Heerlen kan in de huidige tijd, zelfs als een fusieontwerp ter inzage wordt gelegd, niet beschouwd worden als een adequate vorm van reparatie van een ontbrekende maatschappelijke draagvlakpeiling. Immers, niemand geeft tekst en uitleg over het ontwerp en vergelijkt in een deliberatie met maatschappelijke actores een bestuurlijke fusie van twee, of drie of vier gemeenten met andere veranderopties, zoals ambtelijke fusie. Conclusie: Het provinciaal herindelingsontwerp voor Landgraaf-Heerlen van 21 maart voldoet niet aan de expliciete eis in het actuele herindelingskader van het kabinet dat een bestuurlijke fusie zoveel mogelijk maatschappelijk draagvlak moet kennen. Aannemelijk is dat de wetgever op grond hiervan alleen al niet zal komen tot een wetsontwerp voor herindeling van Landgraaf- Heerlen. Uitdieping 2: Bestuurlijke meerwaarde op het vlak van bestuurskracht Het begrip bestuurskracht kent een lange geschiedenis (Korsten, 2004, 2010). Daarop zal kort worden ingegaan. Blijken zal dat in de geschiedenis voor herindeling steeds meer bewijskracht nodig is gebleken. Als een gemeentebestuur tekort schiet in het op niveau voldoen aan eisen uit de Code voor goed openbaar bestuur ligt een einde van de voorzetting van de zelfstandigheid voor de hand. Veel gemeentebesturen zien dat na een bestuurskrachtmeting ook in. Herindelingen van bovenaf blijken niet meer (voldoende) in staat om dat bewijs te leveren. Het is tegenwoordig zo dat gemeentebesturen en hun bevolking fusie zelf moeten willen anders 74

77 is de acceptatie nagenoeg afwezig. Burgers, organisaties en gemeentebesturen moeten zelf overtuigd zijn van de fusierichting en fusienoodzaak. Waarom? Er zijn veel negatieve ervaringen opgedaan met schaalvergrotingsprocessen in tal van maatschappelijke sectoren (Blank, 2015). En het niet of niet voldoende consulteren van burgers valt doorgaans slecht en tast het vertrouwen in besturen en bestuurders aan. 1. In die geschiedenis zien we de inhoud van het begrip bestuurskracht verschuiven. In het begin van de jaren zestig van de vorige eeuw was sprake van de regel meer inwoners in de gemeente is meer bestuurskracht. De discussie ging vervolgens over de minimale inwonersaantallen. Opeenvolgende ministers, waaronder Beernink, stelden een minimumgrens als norm. Die grens schoof geleidelijk naar boven op. Daarna volgde in de herindelingsdiscussie de eis: bestuurskrachtig is die gemeente die minimaal beschikt over een sociale dienst en fulltime wethouders. Daarmee werd de eis van om en nabij inw. de ondergrens voor een (minimaal) bestuurskrachtige gemeente. Daarop volgde als beleidsopvolger de knelpuntenbenadering in het nationaal herindelingsbeleid. De analyse van een stedelijk en regionaal gebied kan duidelijk maken dat een grotere gemeente, soms een centrumgemeente, zich niet kan ontwikkelen in ruimtelijk, economisch of ander opzicht. Dat kan aanleiding zijn om een herindeling te overwegen. Deze benadering bracht steden meer in beeld. Veel herindelingen van deze soort zijn er overigens niet geweest. Tenslotte zijn kabinetten en provinciebesturen uitgekomen bij de herindeling van onderop. Gemeenten moeten voldoende bestuurskrachtig zijn en dat blijkt dan uit meting door een onafhankelijke visitatiecommissie of een adviesbureau. Bestuurskracht staat voor het vermogen om taken, opgaven en ambities te formuleren en uitvoeringsgericht en effectief op te pakken en uit te voeren. Een gemeente moet voldoen aan criteria zoals die zijn geformuleerd in wetten, jurisprudentie, beginselen van behoorlijke wetgeving, behoorlijk bestuur en behoorlijke behandeling en door organisaties als de nationale ombudsman. Ze zijn in compacte vorm geformuleerd in de Code voor goed openbaar bestuur. Elke gemeente moet in essentie doelgericht werken; integer; rechtstatelijk; democratisch en responsief; transparant; effectief, legitiem en efficiënt; en moet beleid evalueren, moet leren en moet over voldoende zelfreinigend vermogen beschikken. Wie op dit vlak door het ijs zakt, moet worden opgeheven en opgaan in een krachtiger gemeente (die meer taken aankan; taken op een hoger niveau kan uitvoeren; minder kwetsbaar is; etc.). 2. De gemeente Landgraaf beschikte rond 2003 en 2008 op basis van de metingen door de commissie-rutten al over voldoende bestuurskracht, als het ene sterker dan het andere en waren er ook wel mindere punten. Door Rutten c.s. is geen aanbeveling gedaan om de gemeente Landgraaf op te heffen en op te laten gaan in een grotere entiteit. Is er sindsdien nog verandering in dit beeld gekomen? De commissie-van Geel bekeek de instelling van gemeentebesturen op de komst van de decentralisatie in het sociale domein. Deze schets geeft geen aanleiding om Landgraaf eruit te lichten als zou deze gemeenten tekorten op het vlak van bestuurskracht kennen. Ook begrotingsscans en provinciaal toezicht op de financiën of andere vormen van toezicht no(o)p(t)en niet tot een fusie. 3. Het herindelingsontwerp geeft geen bewijs voor de stelling dat de bestuurskracht van Landgraaf achter gebleven zou zijn bij andere Parkstadgemeenten. Het provinciebestuur acht ook de bestuurskracht van Heerlen, Voerendaal, Simpelveld, Brunssum en Kerkrade niet van zodanige aard dat deze gemeenten tot een fusie geroepen moeten worden. 4. Zoals eerder aangegeven, gaat de discussie in Landgraaf-Heerlen minder over een tekort aan huidige bestuurskracht in Landgraaf of Heerlen en veeleer over de veronderstelde of gehoopte bestuurskrachtige meerwaarde van de eventuele fusiegemeente Landgraaf-Heerlen zelf. Over herindeling als kans meer in het volgende stuk. 75

78 Uitdieping 3: Het regionale plaatje Het gaat om Heerlen is gesteld in het provinciaal herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen. Het is curieus dat Landgraaf moet aanvaarden dat van een gedwongen huwelijk sprake moet zijn. In het herindelingsontwerp wordt met zoveel woorden gesteld dat de herindeling Landgraaf- Heerlen ertoe strekt dat de problemen, vooral de sociale problemen van de gemeente Heerlen worden verminderd en zoveel mogelijk worden opgelost. Denk aan vermindering van werkeloosheid, re-integratie in het arbeidsproces en vermindering van vraagstukken zoals obesitas. Dat is om verschillende redenen een ondeugdelijke argumentatie. a. Is er een optimale schaal voor de uitvoering van werk en inkomen door gemeenten? Nee, die is er niet, aldus een publicatie van Divosa, de organisatie van sociale diensten (2007:11). Divosa heeft er een heel boekje aan gewijd. Ergo, waarom zou de toevoeging van Landgraaf aan Heerlen dan iets uitmaken. b. Een tweede argument dat deze redenering ( Het gaat om de sociale problemen van Heerlen te verminderen ) aanvecht, houdt in dat tal van organisaties die werken aan de sociale problemen helemaal niet de zuiver gemeentelijke organisaties betreffen maar andere (ver)zelfstandig(d)e organisaties, zoals de Werkvoorziening Oostelijk Zuid-Limburg (WOZL), de GGD (gezondheidszorg), Rd4 (milieupark, huisvuilophaal), Mondriaan (geestelijke gezondheidszorg: verslavingszorg, drugsproblematiek, spoedeisende psychiatrie, delictgedrag, autisme, depressiviteit, ouderenzorg, posttraumatische stress, persoonlijkheidsstoornissen. eetstoornissen). En dan is er nog een rijksorganisatie als het UWV. Er bestaan dus allerlei organisaties waarvan een aantal een vorm van gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten kent. Deze organisaties hebben een eigen schaal van werken, die meestal al duidelijk groter is dan twee of drie gemeenten. Over de grootte van die schaal van werken van deze organisaties is meestal bij gemeentebesturen geen discussie. Zelden is het zo dat gepleit wordt voor opheffing van deze regionaal werkende organisaties en het terug leggen van de taken bij gefuseerde gemeentelijke organisaties zelf. Gemeentebesturen hebben de taken zelf naar een ander schaalniveau dan dat van een of twee gemeenten getild en de schaal waarop deze organisaties werken, is dan ook vrijwel altijd groter dan Landgraaf en Heerlen apart of samen. Het zijn niet de gemeenten Landgraaf en Heerlen die op zich beschikken over de kwalitatieve en kwantitatieve ambtelijke capaciteit om aan al die sociale problemen te werken. Conclusie: Alleen al op basis van dit vorenstaande argument is de grond onder het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen weggeslagen. Een herindeling doet aan de schaal van werken van genoemde organisaties niet af. Toch zullen er nog bezwaren bij komen. 76

79 Figuur: Vergelijking van twee gemeenten, per 2016 Bronnen: Financieel onderzoek provincie Limburg; CBS; COELO RUG; Begrotingen Landgraaf en Heerlen; Misdaadmeter Alg. Dagblad, gemeente.nl c. Een grotere fusiegemeente van zeg inw. ( Groot Heerlen ) beschikt niet over een grotere toverstaf om sociale problemen op te lossen, zeg over meer bestuurskracht in dit opzicht dan een gemeente van zeg inwoners ( huidige Heerlen ). Dat is na het voorgaande al duidelijk. Gemeenten leunen op andere grote organisaties die ze over het algemeen zelf in het leven hebben geroepen. Dit argument van meer kwaliteiten voor sociale probleemoplossingen naarmate de gemeente groter is, is dus grotendeels een gezocht argument. Het is dan ook nog nooit gebruikt in het kader van een herindeling rond een grote of middelgrote stad. Een concreet voorbeeld vormt de discussie over de toekomst van Groningse gemeenten, zoals die te vinden is in het rapport Grenzeloos Gunnen. Er is voor Groningse gemeenten wel opschaling bepleit door de visitatiecommissie Janssen, Korthuis en Korsten maar niet voorgesteld dat bij voorbeeld geheel Oost-Groningen (Veendam, Stadskanaal, Pekela, Oldambt, Bellingwedde, Vlagtwedde) samen één gemeente zou moeten vormen om de tamelijk hoge werkloosheid daar terug te dringen, gehandicapten aan werk te helpen en een gezondheidsprobleem als obesitas te verminderen. Uit het gebied heeft ook geen gezaghebbend iemand voor zo n grote fusie gepleit. Voor re-integratie op de arbeidsmarkt moeten andere hulpmiddelen uit de kast gehaald worden, zoals bevordering van de bereidheid van ondernemers om mensen een arbeidsplek te bieden. Die bereidheid hangt dan weer samen met de meer of minder florissante economische conjunctuur van dat moment en sectorontwikkelingen in specifieke branches. Kortom, het argument dat een eventuele fusiegemeente Landgraaf-Heerlen de samenleving naar haar hand kan zetten ( maakbaarheid ) en zorgt voor onder meer minder obesitas (en andere sociale problemen) dan Heerlen afzonderlijk past dan ook niet in het actuele 77

80 herindelingskader van het kabinet. En let wel, voor zover er wat gedaan wordt aan eetstoornissen en andere verslavingen is het een gemeenschappelijke dienst op het vlak van gezondheidszorg die dat doet (Mondriaan). En de zorg voor mensen met een beperking is belegd bij een werkvoorzieningschap. En verder zijn, zoals gesteld, organisaties als het UWV actief. Uit de gehele literatuur vanaf 1960 over herindeling en analyses van gevolgen van herindeling blijkt ook niet dat een fusie te beargumenteren is vanuit het argument van betere sociale probleemoplossing. d. Het is niet zo dat juist in Landgraaf de ambtenaren zitten of de instrumenten liggen die Heerlen niet heeft om sociale problemen op te lossen. Men krijgt in de gemeente Landgraaf dan ook niet makkelijker mensen aan het werk dan in Heerlen. Hoe zeer Landgraafse ambtenaren ook hun trots kennen, ze zijn niet op voorhand beter geschikt om bij voorbeeld mensen met een arbeidsbeperking sneller of in ander opzicht beter naar de arbeidsmarkt te geleiden dan die van Heerlen. Landgraaf beschikt niet over een toverstokje dat Heerlen moet overnemen. e. Een herindeling is niet bedoeld en niet geschikt voor sociale probleemoplossing. Immers, Landgraaf toevoegen aan Heerlen is een fysieke structuurmaatregel om een gebied toe te voegen aan Heerlen, een aantal inwoners en een aantal ambtenaren. Maar de sociale problemen van burgers en oplossingen zijn van andere aard. Met toevoeging van een gebied aan Heerlen wordt de obesitasproblematiek niet verminderd, wordt de re-integratie van werkzoekenden met een arbeidsbeperking op de arbeidsmarkt niet naderbij gebracht en neemt het aantal werklozen en bijstandsgerechtigden niet af. Het voorstel om specifiek Landgraaf aan te wijzen als partnergemeente in de fusie stoelt vanuit de redenering dat de probleemoplossing moet verbeteren nergens op. Hoogstens worden bepaalde problemen gespreid over meer inwoners. Of zoals in Landgraaf over de gewraakte fusieredenering wordt gesteld: Wij moeten de problemen van Heerlen oplossen. Dat kan natuurlijk niet. f. Maar stel dat de redenering (dat de fusie nodig is voor sociale probleemoplossing) wel gevolgd wordt dan is de tandem Landgraaf-Heerlen een volstrekt willekeurige. Zou men wel redeneren zoals het provinciebestuur doet dan zou even goed Brunssum toegevoegd kunnen worden aan Heerlen als Kerkrade, Voerendaal of Simpelveld. Dan komt men uit bij wat in kringen van de FNV wordt voorgesteld, namelijk dat een fusie van alle Parkstadgemeenten tot een nieuwe gemeente nodig is voor sociale probleemoplossing. g. Wie kijkt naar de cijfers in de al vele jaren verschenen Atlas van grote steden komt niet tot de vaststelling dat grote gemeenten als Rotterdam er beter in slagen om de omstandigheden te scheppen voor een meer gezonde bevolking met gemiddeld weinig obesitas of minder werklozen of betere reïntegratie. h. Voor de provinciale redenering in het Herindelingsontwerp dat het gaat om de problemen van Heerlen bestaat geen bestuurlijk draagvlak bij de meerderheid van de raadsleden van de gemeenteraad van Landgraaf. Deze meerderheid ziet niet in waarom speciaal Landgraaf gevoegd moet worden bij Heerlen voor het oplossen van de problemen in Heerlen en ziet ook niks in herindeling als middel. Herindeling is de verkeerde pil voor bestrijding van de kwaal. Waarom springt het provinciebestuur niet zelf Heerlen tijdelijk te hulp als het om mankracht gaat? Waarom geen budget naar de GGD voor een speciale missie. Fact check: het is onjuist om een structuurverandering in een gebied, of om inwoneraantallen, te beschouwen als een oplossing voor sociale problemen van een gemeente of voor gezondheidsproblemen van burgers uit een groter gebied. 78

81 LANDGRAAF HELPT HEERLEN WEL DEGELIJK Mogen we zeggen dat met een opstelling contra de fusie Landgraaf-Heerlen het gemeentebestuur van Landgraaf dan met de rug naar de centrumstad Heerlen ging en gaat staan? Nee. Het gemeentebestuur van Landgraaf participeert in tal van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. In het provinciaal herindelingsvoorstel van 21 maart 2017 staat niet dat deze samenwerkingsverbanden niet goed genoeg zouden functioneren. Velen spreken zelfs vol trots over de voornemens die in het kader van de IBA, om maar een voorbeeld te noemen, worden geboekt. En de GGD bestaat ook nog steeds. Ga zo maar door. Als Heerlen expertise wil halen in Landgraaf kan dat. HERINDELING IN PARKSTAD ONMOGELIJK Is schrijver dezes dan tegenstander van bestuurlijke fusies? Nee, maar fusies hebben - gegeven een herindelingskader waarin herindeling van onderop voorop staat- alleen zin als er een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak is, meer bestuurskracht te verwachten is en geen gezochte en oneigenlijke argumenten de discussie vervuilen. Herindelingen van kleinere gemeenten zijn mogelijk mits besturen van een grote fusiegemeente niet megalomaan worden (vervuld van grootheidswaan) en burgers aandacht blijven krijgen en betrokken blijven. Wie herindeling wil in het Parkstad gebied moet dus het herindelingsontwerp van 21 maart van provinciezijde terugnemen en vervangen door een procedureel correcte koers en overtuigend verhaal dat voldoet aan de criteria uit het herindelingskader, zoals maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak, bestuurlijke meerwaarde en regionale inbedding. Conclusie: Fusievoorstel voldoet niet aan eisen uit herindelingskader van kabinet Het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen zoals opgesteld door het provinciebestuur van Limburg en gedateerd 21 maart 2017 voldoet zeker niet aan de eisen uit het actuele herindelingskader van het kabinet. Het is een vorm van herindelingsdwang van het provinciebestuur van Limburg zonder bestuurlijk draagvlak van de kant van Landgraaf, zonder voldoende (zichtbaar) maatschappelijk draagvlak en zonder evidente bestuurlijke meerwaarde. Mijn advies: stop hiermee, want het fusievoornemen voldoet onvoldoende aan de criteria in het kabinetskader voor gemeentelijke herindeling. Enkele argumenten illustreren dit. Het argument van de zwakke fundering voor een herindeling: Herindeling is geen hogere wiskunde, zegt het herindelingskader van het kabinet. Er moet altijd met de context rekening worden gehouden, met bijzondere omstandigheden. Maar toch.. dat mag geen opening bieden naar onzorgvuldigheid of opportunisme. In Parkstad besloten de drie gemeenten Onderbanken, Schinnen en Nuth onlangs samen te gaan. Een herindelingsontwerp, opgesteld door de drie gemeentebesturen, ligt thans bij het provinciebestuur. Deze gemeenten hebben na fusie samen om en nabij inwoners en een ambtelijk apparaat van afgaande op vergelijkend organisatieonderzoek (benchmarks)- zeker naar schatting meer dan 220 fte aan personeel. Met zo n personeelsomvang en kwaliteit moet je wat kunnen. Deze herindeling onder de naam Beekdaelen wordt door het provinciebestuur geaccepteerd. Een kabinet zal een fusie van die omvang ook accepteren mits voldaan is aan de criteria uit het actuele herindelingskader. Of dat het geval is, blijft hier buiten beschouwing. Echter, Landgraaf met thans om en nabij inwoners (VNG Gids ) en een navenant ambtelijk apparaat, zou volgens het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen niet langer zelfstandig bestaansrecht hebben. Dat is merkwaardig en inconsequent. Beekdaelen zou (na fusie en met inwoners) met een sterker ambtelijk apparaat robuust worden om opgaven en problemen aan te pakken en Landgraaf zou met inwoners niet robuust genoeg zijn om dat te doen. Dat is inconsequent, ook al wordt gesteld dat het bij Beekdaelen om een plattelandsgemeente gaat. Maar ook Landgraaf geldt als een gemeente van dorpen en niet als een stedelijke gemeente. 79

82 Het provinciebestuur kan nauwelijks iets opvoeren als argument voor het specifiek opheffen van de gemeente Landgraaf. Demografische krimp aanpakken misschien? Die krimp leidt inderdaad tot een reeks opgaven, maar dan voor gehéél Parkstad. Kan die bevolkingsdaling die zich volgens een CBS-prognose tot voorbij 2035 uitstrekt, een herindeling Landgraaf- Heerlen rechtvaardigen? Een op verzoek van het toenmalige kabinet opgesteld advies van de Raad voor het openbaar bestuur (rob) en de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) onder de titel Bevolkingsdaling Gevolgen voor bestuur en financiën stelt dat het ongewenst is bevolkingsdaling aan te grijpen voor gemeentelijke herindeling (zie verder Hospers en Reverda, 2012). Fusies zijn een oneigenlijk en ongeschikt instrument voor omgaan met bevolkingsdaling. Bevolkingsdaling moet juist regionaal, lees bovengemeentelijk of intergemeentelijk, worden aangepakt. Daarbij is samenwerking en het maken van afspraken tussen gemeenten nodig. Bevolkingsdaling in de vorm van vergrijzing (meer ouderen, gemiddeld hogere leeftijd) en ontgroening (minder jongeren) en veranderingen in woonbehoefte (meer singles, domotica), heeft immers gevolgen voor het regionaal palet aan en de kwaliteiten van winkelvoorzieningen, woonvoorzieningen, onderwijsvoorzieningen en sportdeelname. Als gemeenten elkaar op dit vlak gaan beconcurreren, ontstaat het risico van onrendabele voorzieningen door overschotten, aldus de Rob en Rfv. Daarmee wordt ingestemd. Dus, exit fusie. Ja, zeggen Landgraafse politici, het is ook begrijpelijk dat de kwaliteit van het Landgraafse bestuur niet echt te kritiseren is (na het herhaald onderzoek van de visitatiecommissie-rutten naar de bestuurskracht en de recente glanzende rapporten van de provincie zelf over de staat van de Landgraafse financiën) want het gaat niet om Landgraaf; het gaat om de gemeente Heerlen. Dat staat met zoveel woorden ook in het herindelingsontwerp. Met Heerlen moet wat gebeuren. Maar wat is dat dan en waarom? Heerlen kent om en nabij inwoners (VNG gids ). Het functioneren van Heerlen wordt in het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen niet zodanig gekritiseerd dat het een failed city is (lijkend op falende natiestaten als Somalië of Jemen) die beter opgeheven kan worden. De zegeningen van een herindeling Landgraaf- Heerlen worden dan ook door het provinciebestuur minder in het verleden of heden gezocht (dus in de sterkten en zwakten) maar meer in de toekomst. Het wordt zo een herindeling Op hoop van zegen. We weten hoe dat in het verhaal afgelopen is: De hoop vergaat. Is het beter in voetbaltermen te denken? Alsof Landgraaf-Heerlen een club wordt met een groter budget zodat ze ook meer en betere spelers kan aantrekken en om de prijzen mee kan doen? We weten hoe dat vaak afloopt: het lukt niet. Want er werkt meer in op de kwaliteit van een gemeentebestuur dan omvang, budget en personeel, aldus veel onderzoek naar bestuurskracht. En de concurrentie zit ook niet stil. Maar de duo-gemeente Landgraaf-Heerlen kan toch dan als motorblok meer slagkracht in Parkstadverband brengen? Dat argument is ondeugdelijk. Was immers Landgraaf in het recente verleden de dwarsligger of vertrager van besluitvorming in Parkstad? Er zijn geen rapporten die dat vaststellen. De andere spelers zoals Kerkrade en Brunssum en straks Beekdaelen doen nog steeds zelfstandig mee in Parkstadverband. Wie een slagvaardig Parkstad wil, gesteld dat voor de noodzaak wel een houdbare en gedragen argumentatie bestaat, moet komen tot één Parkstadgemeente met inliggend vormen van deliberatieve democratie en binding. Het argument van grilligheid: Het fusievoornemen getuigt ook van zekere bestuurlijke willekeur. Er is meer dat daarop wijst. De raadsmeerderheid van Landgraaf was en is tegenstander van een kleine herindeling van Landgraaf-Heerlen. De gemeenteraad had gevraagd om een verkenning van de mogelijkheden tot een grotere gemeentelijke herindeling dan alleen Landgraaf-Heerlen. Die exercitie is niet uit de verf gekomen, wat zoveel betekent als dat er tot nu toe (8 mei 2017) niets van terecht is gekomen. De gemeentebesturen van Brunssum en Landgraaf hadden (nog) geen trek in een gemeentelijke herindeling door toevoeging aan Landgraaf-Heerlen en de burgemeesters lieten dat direct in ronde bewoordingen blijken. Het provinciebestuur is daarin meegegaan. Het bestuurlijk verzet van de gemeenten Brunssum en Kerkrade is geaccepteerd maar dat van Landgraaf niet. Dat is niet anders uit te leggen dan opnieuw - als bestuurlijk willekeur. 80

83 Het argument van gebrek aan draagvlak: De argumentatie dat de gemeente Landgraaf bij de gemeente Heerlen zou moeten worden gevoegd, voldoet niet want er is thans geen bestuurlijk draagvlak in de gemeenteraad van Landgraaf voor en evenmin een (zichtbaar) maatschappelijk draagvlak voor dit fusievoorstel. Het provinciebestuur is er zelf, toen het eenmaal de regie op de fusieplan had genomen, tot 8 mei 2017 niet in geslaagd om brede discussie aan te gaan met burgers en groepen in Landgraaf en op bijeenkomsten bestuurlijke en maatschappelijke steun te verwerven. Toen het Friese gemeentebestuur van Littenseradiel (bekend van het inliggend dorpje Jorwerd uit het boek van Geert Mak: Hoe God uit Jorwerd verdween ) nadacht over de toekomst maakte het gemeentebestuur een tocht langs alle dorpen, om en nabij twintig in getal. Twintig discussiesessies in deze qua bevolkingsaantal betrekkelijk kleine gemeente, dat is iets anders dan de twee sessies die het provinciebestuur heeft gepland voor 17 en 18 mei voor Landgraaf en Heerlen. Het herindelingsvoornemen is alleen al daarom ongelukkig. De bevolking wordt in feite niet actief geconsulteerd. De consultatie van BMC en het Expertteam is hier geen vleesvervanger want deze consultatie handelde niet over herindeling maar over samenwerking, aldus ook het gemeentebestuur van Landgraaf. Kijk ook naar de aard van de twee bijeenkomsten. Het gaat op een totale bevolking van meer dan inwoners om niet meer dan twee bijeenkomsten. Die zijn niet bedoeld om de instemming met de fusie Landgraaf-Heerlen of om de tegenstand te peilen. Het zijn slechts informatiebijeenkomsten waarop twee gedeputeerden in gesprek gaan over de beoogde nieuwe gemeente en dus niet over de wenselijkheid van opheffing van de oude gemeenten, aldus de advertentietekst in De Limburger van 6 mei Van een elektronische consultatie via het internet (eventueel de social media), bij voorbeeld na informatiebijeenkomsten, van kiezers is ook geen sprake terwijl e-government toch al jaren een uitdaging is. Het maatschappelijk draagvlak wordt door het provinciebestuur alleen gepeild bij wat er aan zienswijzen voor eind mei 2017 naar voren komt (volgens het herindelingsontwerp p. 4). Dat is geen actieve peiling. Het herindelingskader van het kabinet verwacht van opstellers van een herindelingsvoorstel echter juist wel een actievere opstelling. Zie het voorbeeld van Littenseradiel. Is er alleen gebrek aan steun in de gemeente Landgraaf zelf? Wat over de peiling in het voorgaande is gesteld voor Landgraaf geldt ook voor Heerlen. En breder gezien? De Limburgse werkgevers willen sinds jaar en dag een veel grotere fusie in Limburg en dat geldt ook voor een vakbond als de FNV, die een fusie wil op Parkstadschaal (De Limburger, 25 april 2017). Op zich is dat al voldoende reden om het provinciaal herindelingsvoorstel in de huidige vorm ten grave te dragen maar er is meer. Het argument van de gebrekkige bestuurlijke meerwaarde: Het ontwerp van gedeputeerde staten van Limburg voldoet ook onvoldoende aan de expliciete eis uit het herindelingskader dat sprake moet zijn van overtuigende bestuurlijke meerwaarde in de vorm van meer bestuurskracht dan waar de afzonderlijke gemeentebesturen tot voor kort en thans en naar verwachting in de toekomst separaat over beschikken. Omdat de meerwaarde van de fusiegemeente Landgraaf- Heerlen niet overtuigend is aangetoond, is het aannemelijk dat het maatschappelijk draagvlak voor de fusie ook niet zichtbaar wordt. Het ontbreken van een geloofwaardig beeld van de bestuurlijke meerwaarde hangt samen met een ontbrekend draagvlak. Als de meerwaarde niet gezien wordt, verlenen ook geïnformeerde burgers geen steun. Het argument dat Landgraaf de problemen van Heerlen moet oplossen: De zwakte van het fusieontwerp wordt nog versterkt door de stelling van het provinciebestuur dat Heerlen met de herindeling geholpen moet worden de sociale problemen op te lossen. Dat is geen overtuigend argument. Het toevoegen van de gemeente Landgraaf aan de gemeente Heerlen opdat Heerlen zijn sociale probleemcumulatie kan terugdringen, lijkt nergens naar omdat de oorzaken voor problemen (zoals werkloosheid, obesitas) over het algemeen buiten de gemeentehuizen liggen, zoals bij leefgewoonten van burgers, en ook de organisaties. Ook de oplossingen hebben weinig tot niets van doen met het zijn van een qua inwonertal grotere of kleinere gemeente. 81

84 Obesitas terugdringen is iets van de GGD, verslavingszorg bieden iets van de professionals van Mondriaan en niet van gemeenten als Heerlen of Landgraaf afzonderlijk. Het aanwijzen van Landgraaf als organisatie die Heerlen moet steunen bij de probleemoplossing zet de poort open zet voor grote willekeur in fusieland. Dan zou ook zo maar Voerendaal en/of Simpelveld en/of Kerkrade en/of Brunssum zijn toe te voegen aan Heerlen. Maar dat gebeurt dan weer niet. Tegen deze argumentatie ( Landgraaf moet de problemen van Heerlen mee oplossen ) is dan ook in het gemeentehuis van Landgraaf hevig verzet ontstaan; hetzelfde als hiervoor genoemd wordt: willekeur, ondeugdelijk. De burgemeesters van Voerendaal en Kerkrade lieten dan ook in maart-april 2017 direct weten geen begin van een behoefte te hebben om een fusie met Heerlen of een andere, onderlinge fusie te overwegen. Dat is door het provinciebestuur erkend. HERINDELINGSONTWERP VERWERPEN Conclusie: het provinciebestuur heeft niet verdedigbare sprongen gemaakt in haar poging de gemeentelijke herindeling Landgraaf-Heerlen te beargumenteren. De toevoeging van de gemeente Landgraaf aan de gemeente Heerlen is strijdig met de belangrijkste criteria uit het herindelingskader van het kabinet: > het bestuurlijk draagvlak en maatschappelijk draagvlak voor het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen schiet thans volkomen tekort; > dat de huidige en toekomstige bestuurskracht van Landgraaf op zich en Heerlen op zich slecht is, is niet aangetoond; > het zal niet lukken door middel van herindeling te komen tot meer bestuurskracht voor bestrijding van probleemaccumulatie in buurtclusters in Heerlen want werken aan sociale problemen is belegd bij professionele organisaties zoals Mondriaan, UWV, etc.; > dat Landgraaf-Heerlen de regio Parkstad op sleeptouw kan nemen, is niet aannemelijk gemaakt; als het Heerlen alleen niet gelukt is waarom dan wel met toevoeging van Landgraaf?; > dat de fusie van Heerlen-Landgraaf-Kerkrade-Brunssum niet onderzocht is, is vanuit het perspectief van de gemeente Landgraaf niet alleen te betreuren (de raad wou het in meerderheid) maar roept ook bij de wetgever ongetwijfeld vragen op; > wie werkelijk wil voldoen aan bepaalde principes uit de Code voor goed openbaar bestuur zoals doelgerichtheid, eenheid van sturing en slagvaardigheid zou juist wel een fusie van vier gemeenten moeten overwegen (zie rapport Op hete kolen ), ook al leidt een veel grotere gemeente al gauw tot niet waar te maken verwachtingen; groot blijkt vaak helemaal niet zo mooi want impliceert de neiging tot megalomanie en het uit het oog verliezen van burgers. Waarom niet (ook) het herindelingsontwerp gemaakt van een regiogemeente dat de vier Parkstadgemeenten omvat (Heerlen, Brunssum, Kerkrade, Landgraaf) met nieuwe vormen van interne democratie? Dat wou de gemeenteraad van Landgraaf onderzocht zien. Wie het rapport van de commissie-dewulf ( Op hete kolen ) leest, komt hierbij uit (als men de argumenten aanvaardt). De Raad voor het openbaar bestuur heeft hier ook wel eens een pleidooi voor gehouden. Wie het rapport van de recente Commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur van de VNG en BNG (onder leiding van de Commissaris van de Koning Van de Donk, CDA), getiteld Op weg naar meervoudige democratie leest komt helemaal niet uit bij herindeling. Deze commissie ziet structuurverandering door opschaling in de vorm van herindeling als een doodlopende weg. Vooral andere dingen zijn nodig voor een toekomstgericht lokaal bestuur, zoals een serieuze revitalisering van de lokale democratie. Het vertrouwen in de representatieve democratie moet terug veroverd worden door meer en betere interactie met de samenleving en aanvullende mechanismen. 82

85 LITERATUUR Aardema, H., A. Korsten e.a., De vallende wethouder, Ministerie van BZK, Den Haag, juni Aardema, H., M. Boogers en A.Korsten, Vallende wethouders Een verkenning van de vertrekredenen van onvrijwillig teruggetreden bestuurders op lokaal niveau, in: Bestuurswetenschappen, 2012, nr. 2, pp Abma, K. en A.F.A. Korsten, Gemeenten in rapportcijfers, Eburon, Delft, Abma, K., Beoordelen van gemeenten, Wolf Legal Publ., Nijmegen, Allers, M., Decentralisatie en gemeentelijke opschaling, in: Liberaal Reveil, juni 2013, pp Beerepoot, R., R. Fraanje en M. Herweijer, Processen en effecten van herindeling, Kluwer, Deventer, Bisschops, L., W. Kuiper en W. Rutten (commissie-bisschops), Bouwen aan Limburgse vitaliteit! Op weg naar een energieke quatro helix, Maastricht, 24 maart Blank, J., Illusies over fusies, Haag, 2015 (oratie). BMC, Meta-analyse bestuurskrachtonderzoek, Leusden, BMC, Samen op basis van gelijkwaardigheid Onderzoek naar een viertal samenwerkingsvarianten. Eindrapport Landgraaf-Heerlen, Leusden, 31 okt BMC, Samenwerking Landgraaf & Heerlen- Resultaten burgerpeilingen, Leusden, 19 okt Boogers, M., L. Schaap e.a., Decentralisatie als opgave Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid, , Tilburg, februari Bordewijk, P., Het functioneren van kleine gemeenten, in: Bank & Gemeente, april 1996, pp Boyne, G., Population Size and Economies of Scale in Local Government, in: Policy and Politics, Vol. 23, 1995, pp Brasz, H.A. en L. de Jong, Burger en gemeente, Samsom, Alphen a.d. Rijn, Bureau Winter & Schuiling, Bestuurlijke samenhang in het Limburgse Heuvelland Perspectievennota, Groningen, mei Commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur (Cie-Van de Donk), Op weg naar meervoudige democratie, Den Haag, Commissie- Van Aartsen, VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, VNG, Den Haag, juni Commissie-Dewulf, Op hete kolen, Commissie-Nijpels, De stille kracht Over de noodzaak van stadsregio s, Den Haag, Commissie-Ollongren, Maatwerkdemocratie, Jaarbericht 2016, VNG, Commissie-Van Geel, Betrokken, dichtbij en niet alleen, Maastricht, Dahl, R.A. & E.R. Tufte, Size and Democracy, Stanford UP, Stanford, Denters, S.A.H. e.a., Kwaliteit van gemeenten, Vuga, Den Haag, Derksen, W. en L. Schaap, Lokaal bestuur, Convoy Uitgevers, Dordrecht, Derksen, W. en R. Giebels, De bestuurskracht van kleine gemeenten, in: Derksen, W. en A.F.A. Korsten (red.), Lokaal bestuur in Nederland, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp Derksen, W., J.A. van der Drift, R. Giebels en C. Terbrack, De bestuurskracht van kleine gemeenten, Leiden, Divosa, De mythe van de schaal Over plaats, rol en schaalgrootte van sociale diensten, Utrecht, Dölle, A., D.J. Elzinga en J. Engels, Handboek van het Nederlands gemeenterecht, Kluwer, Deventer, Ecorys, Evaluatie sociale beleid Parkstad Limburg, Maastricht, Expertteam J. Mans, W. Deetman, W. Hazeu, Eén en één is drie, Meerssen, 15 nov Gedeputeerde Staten van Limburg, Besturen blijft vooruitzien, Maastricht, 25 oktober Geertsema, B., The economic effects of municipal amalgamation and intermunicipal cooperation, University of Groningen, jan Gemeenten Haren, Hoeksche Waar en Langraaf, Gemeentelijke herindeling van onderop. Brief aan de informateur, Haren e.a., Herweijer, M. en J. Lunsing, Buurtbudgetten zijn een zinvolle besteding, in: Bestuursforum, jrg. 1, 2010, pp Herweijer, M. en M. J. Fraanje, Samenwerken aan bestuurskracht, Kluwer, Deventer,

86 Herweijer, M., Schaal en gemeente, in: Korsten, A.F.A. en P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1998, pp Hospers, G.J. en N. Reverda, Krimp, het nieuwe denken Bevolkingsdaling in theorie en praktijk, Boom Lemma, Den Haag, Huijben, M. en A. Geurtsen, Heeft iemand de overhead gezien?, Academic Service, / Sdu, Den Haag, Jans, W., M. van Gerven, B. Denters & A. Need, Innovatiekracht in Nederlandse gemeenten: naar een bestuurskundige onderzoeksagenda, in: Bestuurswetenschappen, jrg. 67, 2013, nr. 3, pp Jans, W., Policy Innovations in Dutch Municipalities, Universiteit van Twente, Enschede, Kan, J. van, M. van Genugten, J. Lunsing en M. Herweijer, Verborgen krachten Over de bestuurskracht van vijf typen gemeenten, Radboud Universiteit en StiBaBo, oktober Klerk, M. de, R. Gilsing en J. Timmermans (red.), Op weg met de Wmo, SCP, Den Haag, Korsten, A. c.s., Samen en toch apart Naar een facilitair bedrijf van gemeenteambtenaren voor contracterende gemeenten als vorm van vernieuwing, OU, Heerlen, Korsten, A. en G. Leers, Inspirerend leiderschap in de risicomaatschappij, Lemma, Utrecht, Korsten, A. en H. Aardema, De vallende burgemeester, Ministerie van BZK, Den Haag, Korsten, A. en M. Schoenmaker, Sterke colleges, Reed Business, Den Haag, Korsten, A., Grote klasse! Op zoek naar excellente ambtenaren en leiderschap, Beljon+ Westerterp, Korsten, A.F.A. en P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland, Samsom, Alphen aan den Rijn, Korsten, A.F.A. en S. van de Laar, Samen sterk is beter dan zwak en alleen, in: Overheidsmanagement, Special Gemeenten 2010, oktober 2007, pp Korsten, A.F.A., Tien geboden voor burgemeesters, Boom Lemma, Den Haag, Korsten, A.F.A., Ambtelijke fusie voor meer bestuurskracht, Tekst als uitwerking van een gastcollege gegeven in Gent, 2015 ( Korsten, A.F.A., B.L. Becker en T. van Kraaij, Samenwerking beproefd, Sdu, Den Haag, Korsten, A.F.A., Bestuurlijke fusie van gemeenten, 18 febr Korsten, A.F.A., De burgemeester, openbare orde en de veiligheid van burgers, in: Muller, M. en M.M.S. Mekel (red.), Burgers, bestuur en veiligheid, Raad voor het openbaar bestuur, Den Haag, jan. 2011, pp Korsten, A.F.A., De gemeentelijke bestuurskracht, in: Saluut aan een fenomeen Liber amicorum ter ere van het afscheid van Ton Tichelaar op 30 juni 2004, Elsevier, Den Haag, 2004, pp Korsten, A.F.A., De kundige gemeente- Aan welke eisen moeten gemeenten op weg naar 2020 voldoen?, in: Grotenhuis, H. te, en G. Janssen, Gooi en Vechtstreek: een regio met een plus! Nut en noodzaak van regionaal denken, strategische samenwerking en bestuurlijke herinrichting Advies aan de provincie Noord-Holland en de gemeenten, april Korsten, A.F.A., Deugdelijk bestuur, Open Universiteit, Heerlen, Korsten, A.F.A., Een stresstest van kleine gemeenten, 8 dec Korsten, A.F.A., Hommeles in een kustgemeente, 31 oktober 2015 ( downloads). Korsten, A.F.A., K. Abma en J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van gemeenten Meten, vergelijken en beoordelen, Eburon, Delft, Korsten, A.F.A., L. Schaepkens en L. Sonnenschein, Shared services, InAxis, Ministerie van BZK, Den Haag, Korsten, A.F.A., M. Schoenmaker e.a., Onder burgemeesters, Boom Lemma, Den Haag, Korsten, A.F.A., Orde en veiligheid in het publiek domein, Open Universiteit, Heerlen, september Korsten, A.F.A., Visiteren van gemeentebesturen, in: Bestuurswetenschappen, jrg. 58, augustus 2004, nr. 4, pp Korsten, A.F.A., W. Kuiper en F. Tonnaer (red.), Gemeentelijke herindeling Keuze en kansen, Kerckebosch, Zeist, Korsten, A.F.A., Waarin veel kleine gemeenten sterk en zwak zijn, 2 dec Korsten, A.F.A., Warnsveld: een zelfstandige gemeente die innoveert De positie van Warnsveld in het wetsvoorstel voor de gemeentelijke herindeling van de Graafschap, Warnsveld, 1 sept

87 Korsten, Arno F.A., Lokaal bestuur in verandering Vijf decennia belicht, Open Universiteit, Heerlen, maart Laar, S. van de, Samen sterker Samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd, Eburon, Delft, Laar, S. van de, Samen sterker, Eburon, Delft, Lako, Chr., Besluitvorming over gemeentelijke herindeling, in: Bestuurswetenschappen, jrg. 58, augustus 2004, nr. 4, pp Metze, T., L. van den Dool en S. van Zuydam, Bestuurlijk handelen bij maatschappelijke controversen: aan de hand van de casus proefboring schaliegas, Tilburg, 2013 (Rekenkamercommissie Boxtel). Meulen, G. van der, W. Goedhart en A. van Raan, Urban scaling van Nederlandse steden: een pilotstudie, Decisio, Amsterdam, Ministerie van BZK, Staat van het bestuur 2014, Den Haag, Ministerie van VWS, Brief Voortgang aanpak jaarovergang bij het trekkingsrecht pgb, Tweede Kamer, november Ministerie van VWS, Kwartaalbrief uitvoering Jeugdwet en Wmo 2015, Den Haag, 21 september Pollemans, G. en A, Stapelkamp, Beleidsterreinen van de lagere overheid, Lemma, Utrecht,2002. Ponds, R., C. van Woerkens en G. Marlet, Atlas van kansen voor Zuid-Limburg, Tongeren, Luik en Aken, Atlas voor gemeenten, Utrecht, Provincie Limburg, Bepaling toezichtvorm gemeente Landgraaf, Maastricht, juni Provincie Limburg, Herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen, Maastricht, 21 maart 2017; met bijlagen deel 1, 2 en 3. Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, Den Haag, Raad voor het openbaar bestuur/raad voor de financiële verhoudingen, Bevolkingsdaling, Den Haag, Rabobank, Demografische krimp De nieuwe realiteit in perspectief, Utrecht, 2010 Rekenkamercommissie Zuid-Limburg, De Wmo op heuvels en in dalen, Reverda, N., Over krimp Een sociologisch perspectief op bevolkingsdaling, Neimed, Schutgens, J., Met vreemde ogen kijken Visteren van gemeentebesturen in vergelijkend perspectief, Wolf Legal Publ., Nijmegen, Schutgens, J.M.L.R. en A.F.A. Korsten, Innovatieve intergemeentelijke samenwerking op belastinggebied, in: Korsten, A.F.A., B.L. Becker en T. van Kraaij, Samenwerking beproefd, Sdu, Den Haag, 2006, pp Schutgens, J.M.L.R., A. Maessen en A.F.A. Korsten, De beoordeling van gemeenten, Eburon, Delft, Studiegroep openbaar bestuur, Maak verschil Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven, Den Haag, 2016 (commissie-van Zwol). Tops, P. en W. Gooren, Een pact van het hart Ontstaan en groei van Operatie Hartslag; aanpak van de drugsp[problematiek in Heerlen, Politieacademie, Apeldoorn, okt Visitatiecommissie Bestuurlijke Toekomst Groningen, Grenzeloos gunnen, Eindrapport, 28 februari Visitatiecommissie Bestuurlijke toekomst Groningen (commissie- Janssen, Korsten, Korthuis), Grenzeloos Gunnen Advies over de maatschappelijk urgente vernieuwing van de bestuurlijke organisatie en de toekomstcultuur in Groningen, Groningen, 28 febr Visitatiecommissie Bestuurskracht Gemeenten, Bestuurskrachtprofiel Parkstad Limburg, 1 dec Visitatiecommissie-Rutten, Bestuurskrachtprofiel gemeente Landgraaf, VNG, De staat van de gemeenten Editie vluchtelingen, VNG, Vos, S., Het gaat nu om Heerlen, in: De Limburger, 25 april Wever, R. en J. de Wit, De kracht van beelden en vertrouwen Tussenevaluatie oprichting gezamenlijke bestuursdienst Landgraaf-Brunssum, BMC, 11 maart Willemse, R., Het bestaansrecht van de Nederlandse gemeente, Eburon, Delft,

88 PROFIEL EN BIJLAGEN Prof.dr. A.F.A. Korsten is vanaf 1991 bijzonder hoogleraar bestuurskunde van de lagere overheden aan de Universiteit Maastricht ( ). Sinds 2012 honorair hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Maastricht, Faculteit Rechtsgeleerdheid. Was gewoon hoogleraar bedrijfs- en bestuurswetenschappen, in het bijzonder bestuurskunde aan de Open Universiteit ( ). Tevens Lid van Verdienste van de Vereniging voor Bestuurskunde (2004). Officier in de Orde van Oranje-Nassau (2005). Was toezichthouder bij ROC Gilde en Riagg Oostelijk Zuid-Limburg. Was lid van de Raad voor het openbaar bestuur, adviesorgaan voor regering en parlement ( ). Was lid van het bestuur van de Nederlandse Kring voor Wetenschap van de Politiek en van de Vereniging voor Bestuurskunde. Door tal van uitgevers zijn boeken van hem uitgegeven, zoals Onder burgemeesters. Hij adviseerde tal van gemeentebesturen. Was lid van de visitatiecommissie ter beoordeling van de toekomst van Groningse gemeenten. En visiteerde Vlaamse stadsbesturen en enkele provincies. Hij bracht in 1991 een studie uit over herindeling in Midden-Limburg. Meer is te vinden op de website: Bijlage 1: Waarom lukte de ambtelijke fusie tussen Landgraaf en Brunssum niet? BMC heeft in 2015 een evaluatie verricht van het vastgelopen proces om te komen tot een ambtelijke fusie tussen de gemeenten Landgraaf en Brunssum. Het concept ambtelijke fusie was in ambtelijke en bestuurlijke kringen wel duidelijk volgens de onderzoekers. Het plan van aanpak zat theoretisch goed in elkaar, schrijven ze. En: alle relevante onderdelen zijn benoemd. Rationeel klopten de te nemen stappen en mijlpalen. De voordelen waren ook duidelijk. De visie dat het samenvoegen van beide ambtelijke organisaties tot een sterkere, meer efficiënte en minder kwetsbare organisatie zou leiden (win-winsituatie) is en blijft verdedigbaar. Tot zover ging het nog. Maar samenwerking is niet alleen een rationeel proces. Er zijn ook altijd gevoelens in het spel, emoties en belangen. Wordt er op het personeel bezuinigd of wordt iedereen een plek gegund in de nieuwe organisatie? De genoemde factoren spelen een rol bij de totstandkoming van de gezamenlijke bestuursdienst. De verschillen in werkwijzen tussen de gemeenten, de ambtelijke en bestuurlijke cultuur, de mensen en hun verwachtingen hadden eerder een plek moeten krijgen in het proces. BMC: via informele ontmoetingen, het vieren van (deel)successen en het meenemen van de organisatie in het gezamenlijke eindbeeld. Er had ook nadrukkelijk bestuurlijke en ambtelijke sturing moeten zijn van een Gideonsbende die er hoe dan ook een succes van wilde maken. Kortom, er had aandacht moeten zijn voor de condities en barrières voor de totstandkoming van een ambtelijke fusie, temeer omdat succes- en faalfactoren op basis van ervaringen met shared services bekend waren. BMC laat zien dat de menselijke factor een grote rol speelde bij het niet realiseren van de fusie. Er was gebrek aan urgentiebesef en vertrouwen bij ambtenaren in het succesvol tot een afronding brengen van de ambtelijke fusie. Aanwezige cultuurverschillen werden onvoldoende overbrugd. Ze zijn zelfs uitvergroot tot karikaturen, stelt BMC. Daardoor kon er ruimte blijven voor divergentie in plaats van dat synergie ontstond. Er waren en zijn dus grote cultuurverschillen tussen beide gemeenten gebleken, die zich ontwikkelden tot beelden. Daarbij is te denken aan de bestuurlijk-ambtelijke verhoudingen. In Brunssum leeft het beeld van Brunssum als doe-gemeente en Landgraaf als denk-gemeente. Aan het ontkrachten van de beelden of het gebruiken van elkaars sterktes is onvoldoende gewerkt, aldus Wever en De Wit (2015). Er is onvoldoende gewerkt aan het samenbinden van mensen die het later met elkaar zouden moeten gaan doen. Dat leidde tot kansen op verstoring van het proces en zelfs tegenwerking. De sturing is niet zodanig geweest dat patstellingen werden doorbroken in termen van zo gaan we het doen. Op de achtergrond speelden ook nog maatschappelijke beelden een rol. Niet irrelevant bleek dat de Brunssumerheide een soort natuurlijke barrière vormde. Inwoners doen geen 86

89 boodschappen in elkaars gemeente, maken geen gebruik van elkaars voorzieningen. De oriëntatie vanuit Brunssumse inwoners en bedrijven ligt meer op Sittard en Heerlen, terwijl die van Landgraaf toch meer op Kerkrade en Heerlen ligt. Tot de vereisten voor het managen van een proces van ambtelijke fusievorming behoort dat sprake is van een Gideonsbende van bestuurlijke en ambtelijke personen die zeer goed samenwerken en voor elkaar door het vuur gaan. Zij moeten permanent eenheid uitstralen, het voorbeeld geven, gezamenlijk sturen en duwen, het voor elkaar opnemen en af en toe in de spiegel kijken om te zien of men goed bezig is. Knelpunten moeten worden weggewerkt. Hier is het misgegaan. Aanvankelijk was er wel chemie tussen de spelers, maar die is weggeëbd. De stuurgroep raakte deels haar positie kwijt (en daarmee haar macht om bij te sturen) omdat zij op belangrijke onderdelen niet tot besluitvorming kwam en omdat zij in de discussie rondom de diverse ambtelijke notities niet heeft bijgestuurd. BMC: Doordat de vaandeldragers niet langer eigenaar waren van de fusie, is het proces alle kanten opgeschoten. Er werd niet langer met, maar over elkaar gesproken. Het gevoel om samen op te trekken en de wil om van elkaar te leren werd onvoldoende uitgedragen. Kortom, dit proces is een fiasco geworden. Bijlage 2: Wat zeggen adviescommissies en andere adviseurs over gemeentelijke samenwerking of gemeentelijke herindeling? Hoe kijken gezaghebbende adviescommissies, onderzoeksbureaus en andere adviseurs recent en thans aan tegen gemeentelijke herindeling en de rol van het provinciebestuur hierbij. Bij adviescommissies is te onderscheiden in provinciale commissies, zoals de commissies-rutten, -Van Geel, Bisschops en landelijke commissies, zoals de commissie-van Zwol, - Ollengren en -Van de Donk. Is structuurwijziging in de vorm van herindeling alles? Of is er een tendens om genuanceerd te denken over het nut van opschaling. Of wordt herindeling zelfs als irrelevant beschouwd omdat vele andere factoren positief inwerken op bestuurskracht. Commissie-Dewulf: Op hete kolen Wie over Parkstad en Landgraaf-Heerlen schrijft kan niet om de commissie-dewulf heen. Deze commissie publiceerde in 2003 het rapport Op hete kolen. Met dat rapport gooide deze commissie een stevige steen in het water. Daarin is een pleidooi te vinden voor gemeentelijke herindeling. Er is een sterk sturend en waar nodig uitvoerend vermogen nodig in de regio om onderlinge animositeit en ontbrekend leiderschap te doorbreken, stelt de commissie- Dewulf (2003). Wat de commissie heeft aanbevolen, werd evenwel geen werkelijkheid. Er is niet gekozen voor herindeling maar gekozen voor de Wgr+ structuur. Daarbij zouden te weinig bevoegdheden aan het bestuur van deze organisaties zijn overgedragen, aldus het provinciaal herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen (2017: 8). Dat zou de slagvaardigheid van het samenwerkingsverband niet ten goede zijn gekomen. Laten we eens aannemen dat dit zo is, mede omdat het later nog vaker is beweerd. De vraag is dan wat er niet van de grond kwam in Parkstad wat wel ontworpen of gerealiseerd had moeten worden. Daarover wordt door de critici vaak gezwegen. Wie gaat observeren, wordt op dat punt niet veel wijzer. Ik heb in de tweede helft van 2004 en de eerste helft van 2005 meer dan een driekwart jaar alle raadsvergaderingen van de gemeente Heerlen integraal gevolgd, alsmede drie vergaderingen van het college van B&W. Tijdens die vergaderingen zijn tal van onderwerpen behandeld maar is nooit melding gemaakt van tekorten, omissies, gemiste kansen of traagheid in het verband van Parkstad. Conclusie: het pleidooi voor een ruimer mandaat voor het samenwerkingsverband en het pleidooi dat Parkstad haar regierol meer zou moeten kunnen nemen, heeft niet het gewenste resultaat gehad. Ging de commissie-rutten er weer voor pleiten? Deze commissie ging niet functioneren met een herindelingsdreiging op de achtergrond. Want zou die er wel geweest zijn, dan zouden tal van gemeentebesturen niet doorgenomen hebben aan de bestuurskrachtmeting. Chris Rutten zei dan ook steeds tegen burgemeesters, wethouders, raadsleden en ambtenaren: met herindeling hebben wij helemaal niets van doen. 87

90 De visitatiecommissie-rutten: twee keer de bestuurskracht meten in de jaren nul In de periode heeft de eerste ronde plaatsgevonden van de provinciebrede visitatie van alle gemeentebesturen op bestuurskracht. De visitatiecommissie onder leiding van de voormalig burgemeester van Nuth en Breda Chris Rutten verrichtte, ondersteund door adviesbureau Van Naem en Partners, dit werk. Bestuurskracht werd volgens een door provinciale staten vastgestelde uitgangspuntennota opgevat als het kennen van de taken, beleidsopgaven en ambities en de kwalitatief goede uitvoering daarvan. De opzet was dat de visitatie drie fasen kende. In de eerste fase voltrok zich de reconstructie van het bestaande gemeentelijk beleid in de vorm van een overzicht van taken en opgaven van het gemeentebestuur. Dit proces resulteerde in een eerste rapport, het opgavenprofiel. In de tweede fase nam de visitatiecommissie deze opgaven en ambities tot uitgangspunt om te bezien of ze ook goed werden uitgevoerd. De commissie hanteerde voor de beoordeling een (breed erkend) normenkader, de kwaliteitsmatrix. Deze fase resulteerde in een tweede rapport, te weten het bestuurskrachtprofiel. De derde fase impliceerde dat het rapport door het gemeentebestuur werd gebruikt om zich te bezinnen op de eventuele noodzaak tot verbetering en de verbeteringsrichting. Ook het provinciebestuur kreeg de beschikking over de rapporten en kon het pakket van rapporten uit een (sub)regio beoordelen op de wenselijkheid van eventuele verbeteracties, bij voorbeeld meer en betere samenwerking tussen gemeenten of gemeentelijke herindeling. Het provinciebestuur kon betrokken gemeenten uitnodigen om met een visie te komen naar aanleiding van de bevindingen van de visitatiecommissie. Deze gang van zaken resulteerde in herindelingen waardoor gemeenten ontstonden als bij voorbeeld Peel en Maas, Leudal, Maasgouw en Horst aan de Maas (uitbreiding met Sevenum). De gemeente Landgraaf is ook volgens dit hier grof aangeduide stramien beoordeeld. De uitkomst was in het tijdvak (eerste ronde) dat het gemeentebestuur op de kwaliteitsmatrix vijf keer een voldoende scoorde en vier keer matig. Een onvoldoende bleef uit. In strategisch opzicht waren nadrukkelijk verbeteringen mogelijk, operationeel gezien was de gemeentelijke organisatie en het bestuur aan de maat. Meer visie gevraagd dus. Op het tactisch niveau zijn de belangrijkste verbeteringspunten dan de volledigheid, integraliteit en interactiviteit van beleid, de voortgang en slagvaardigheid van een aantal initiatieven, de krappe financiële situatie, de transparante prioriteitsstelling wanneer middelen en capaciteit ontoereikend zijn en de resultaten van de samenwerking in Parkstad Limburg (Schutgens, 2014: 263). Na de eerste visitatie moest Landgraaf dus verbeteren. De tweede visitatie, die ongeveer vijf jaar later startte en opnieuw door de commissie-rutten werd uitgevoerd, gaf inderdaad verbeteringen te zien ten opzichte van de eerste bestuurskrachtmeting. Het gemeentebestuur van Landgraaf scoorde op alle beoordelingspunten in de matrix voldoende en een keer goed, maar ook een keer onvoldoende. De gemeentebesturen van de Parkstadgemeenten hadden te weinig bevoegdheden en middelen overgeheveld naar het samenwerkingsverband Parkstad Limburg om dat verband slagvaardiger te maken, aldus de commissie. Het gemeentebestuur kon dus tevredenheid aan de dag leggen maar stond ook voor de uitdaging om de samenwerking in Parkstadverband nog te verbeteren (Schutgens, 2014: 414). Op welke gebieden de samenwerking echter achterbleef, bleef opnieuw cryptisch. Ook de gemeente Heerlen kreeg naast een visitatie in het kader van het landelijke grotestedenbeleid visitaties van de commissie-rutten. Grotere steden als Heerlen zijn evenmin als kleinere gemeenten foutloos. Geen enkele Limburgse gemeente functioneerde excellent, ook Heerlen, Maastricht, Venlo, Sittard-Geleen, Weert en Roermond niet. Ook de gemeente Heerlen kende dus sterkten en zwakten. Heerlen slaagde er met de eigen inbreng niet in zich bestuurlijk zo te gedragen dat Parkstad een goed doelgericht, effectief, legitiem en slagvaardig samenwerkingsverband was. Bij het streven naar samenwerking op het vlak van lokale belastingen was het juist de gemeente Heerlen die tot het laatst bleef aarzelen om mee te gaan met andere gemeenten, waaronder Landgraaf (zie Samenwerking beproefd uit 2006). Heerlen was dus niet altijd het braafste of beste jongetje uit de klas. 88

91 Commissie-Rutten De visitatiecommissie bestuurskracht Limburg (commissie-rutten) beoordeelde in december 2008 het samenwerkingsverband Parkstad Limburg. De doorgemaakte beleidsmatige ontwikkeling van het samenwerkingsverband wordt positief beoordeeld (p. 10 van het rapport). De samenwerking is democratisch gelegitimeerd (p. 11). De commissie voegt toe: van beleidsontwikkelaar en voorwaardenschepper moet zij (lees: Parkstad) meer regievoerder worden (p.11). De commissie meent dat het samenwerkingsverband Parkstad meer uitvoeringsgericht en slagvaardiger moet worden (p. 21). De commissie herbevestigde wat Dewulf c.s. ook al constateerden, namelijk dat Parkstad onvoldoende haar regierol stevig kon organiseren. Het provinciebestuur merkt dat in het herindelingsontwerp Landgraaf-Heerlen ook nog eens op (2017: 8). Het Pact van Parkstad Hoe ging het daadwerkelijk met Parkstad Limburg? Voor het verdere begrip is het nodig even stil te staan bij Het Pact van Parkstad. In april 2009 stelden de dagelijks besturen van de gemeenten die deel uitmaken van Parkstad een intentieovereenkomst vast onder de vlag Het Pact van Parkstad. De colleges van B&W stelden in Rolduc vast dat Parkstad Limburg beschikt over een uitstekende agenda en prima beleidsvisies voor de economische structuurversterking in de komende jaren, maar ook dat ten gevolge van de herstructurering van de regio in verband met de snel doorzettende ontgroening en vergrijzing een drastische versnelling in de uitvoering noodzakelijk is. Meer slagkracht in de regionale samenwerking is dus gewenst. De colleges menen dat een nieuwe gemeenschappelijke regeling (incl. Wgr+status) nodig is met daaraan gekoppeld een uitvoeringsorganisatie die verstrekkend mandaat heeft van de gemeentebesturen (ook van de gemeenteraden). Het samenwerkingsverband krijgt een onafhankelijke voorzitter en een klein dagelijks bestuur en een algemeen bestuur (AB) bestaande uit één vertegenwoordiger per gemeente. Het verband doet meer dan uitvoeren. Het moet ook een platform- en beleidsfunctie vervullen zodat gemeenten ondersteund kunnen worden. In het (beoogde) AB vindt besluitvorming op basis van gewogen stemmen, waarbij het inwoneraantal leidend is. Voor de uitvoering van de agenda kunnen in de uitvoeringsorganisatie wisselende constructies in het leven worden geroepen, met deelnemers uit de publieke en private sfeer die belang hebben bij het agendapunt. Denken in termen van maatwerk en relevantie marcheert op. De gezamenlijke gemeenten spreken uit dat ze zich inspannen om de komende jaren (na 2009) een stimuleringsbudget te realiseren van structureel 10 miljoen euro. Te beginnen in 2010 zal een verdubbeling van de middelen ten opzichte van de bijdrage 2009 mogelijk worden gemaakt. In 2010 zal een discussie plaatsvinden over de verdeelsleutel en de financiering vanaf 2011, gekoppeld aan de strategische agenda. De gemeenten zullen tevens zo veel als mogelijk per agendapunt geschikte projectleiders vrij maken. Op basis van het Pact van Parkstad wordt zo luidt de tekst in de intentieovereenkomst uit een strategie ontwikkeld voor het verkrijgen van adequate steun van de Europese Unie, Rijk en Provincie (op projectbasis/regiodialoog) in middelen en mensen, gecommitteerd aan de strategische agenda. Het regiofonds wordt initieel gevoed door gemeenten met reeds vastgelegde reserveringen en committeringen in het kader van de strategische agenda. Het transitiemoment van de oude naar de nieuwe Gemeenschappelijke Regeling is 1 mei Dit Pact wordt ruim voor 1 mei 2014 geëvalueerd door de deelnemende gemeenten. Een midterm review vindt begin 2012 plaats. Dat is de bedoeling. In 2013 is de evaluatie aan de orde. Een snuifje sfeer kan hier helpen. Het verslag van de raadsvergadering van de gemeente Heerlen dat hierover gaat, laat zien dat de Heerlense vertegenwoordigers in het Parkstadverband gevoed willen worden door de gemeenteraad, ook omdat het gemeentebestuur geen voorstel heeft voorgelegd waar het heen moet. De raadsleden Mous, Meyer, Hummel, Tiekstra, Deckers, Feijen, Peters, De Beer, Diederen, 89

92 Petermann, Bertholet en anderen voeren het woord. Uit de evaluatie is geen eenduidig besluit naar voren gekomen, aldus het raadsverslag. Maar ook komt naar voren dat Parkstad niet het succes is geworden wat sommigen verwachtten. PvdA-raadslid Deckers vertolkt in dat debat het sentiment als volgt. Citaat:. dat de bestuurskracht door het Pact van Parkstad niet groter is geworden en dat er maar bar weinig terecht is gekomen van Parkstad als uitvoeringsorganisatie. Al met al is er van de doelstellingen die Parkstad zich heeft gesteld veel te weinig terechtgekomen. Eerlijk gezegd heeft de PvdA-fractie niet veel hoop dat er in de periode tot eind 2014 nog veel verbeteringen merkbaar zullen worden. Voorzitter, doormodderen zoals wij in de afgelopen jaren binnen Parkstad hebben gedaan moet echt afgelopen zijn. Dat is funest voor de toekomst van deze regio. De heer Bertholet (directeur) gaf tijdens de commissie BD aan dat de gemeente Heerlen heeft aangegeven voorstander te zijn van herindeling. Maar de gemeente stippelt geen strategie uit van hoe tot deze herindeling te komen. Burgemeester Depla gaf aan dat de gemeente voorstander is om op drie niveaus te willen samenwerken na het Pact van Parkstad. En wel op economisch vlak op Zuid-Limburgse schaal en in LED-verband, op een regionale schaal in wellicht een IBA-organisatie omtrent het thema herstructurering en voor alle overige onderwerpen via een portefeuillehoudersmodel. Voorzitter, dit klinkt allemaal leuk en aardig, maar dat zet nog steeds geen stip op de horizon wat betreft herindeling. Naar mijn mening zet het daarmee geen zoden aan de dijk. De PvdA-Heerlen beseft maar al te goed dat des te vaker een Heerlense bestuurder of gemeenteraadslid het woord herindeling laat vallen, het anti-heerlen sentiment in de overige Parkstadgemeenten toeneemt. Einde citaat Burgemeester Depla merkt ook op dat betrokkenen in de regio beter moeten kunnen:.als ik dan hoor en zie hoeveel mensen in de stad van maatschappelijke organisaties aangeven dat de manier waarop wij nu werken in feite enigszins achter de feiten aan hobbelt. Niet omdat wij zo nodig een groot bestuur willen zijn, niet zo nodig omdat wij een gemeente willen zijn, maar omdat wij meer uit deze regio moeten halen. En wij kunnen meer uit deze regio halen als wij ervoor zorgen dat wij ons niet meer langer laten domineren door toevallige bestuurlijke grenzen. Financieel verdiepingsonderzoek sinds 2005 Is er een grond voor verandering richting meer samenwerking of herindeling te vinden in de financiële analyses? In het kader van de tweede visitatie heeft het provinciebestuur voor elke gemeente in het kader van haar toezichttaak financieel verdiepingsonderzoek (voor kenners: VDO) verricht. Dit vanaf 2005 voor het eerst gestarte onderzoek heeft voor Landgraaf en voor Heerlen geen aan de visitatie gerelateerde opmerkelijkheden aan het licht gebracht, die hier vermeldenswaard zijn. Is dat zo gebleven? Een sprong in de tijd. De VDO 2016 laat voor Landgraaf een positief beeld zien. Het provinciaal rapport over de financiële positie stelt letterlijk: Landgraaf scoort op de afzonderlijke onderdelen van het strategisch, het tactisch en het operationeel niveau uitzonderlijk goed. Landgraaf is bovendien voornemens om de meerjarige tekorten structureel af te dekken bij de vaststelling van de kadernota De vaststelling van de kadernota vindt plaats een paar weken na afronding van dit onderzoek. Gelet op de ervaringen die wij met de gemeente hebben en de daadkracht om telkens te zoeken naar oplossingsmaatregelen is het vertrouwen aanwezig dat de begroting 2017 en de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht worden gebracht. Bij de beoordeling van de begroting 2017 zal blijken of hier daadwerkelijk sprake van is. Overigens hebben Gedeputeerde Staten van Limburg op 16 december 2015 besloten om de gemeente Landgraaf op basis van de begroting 2016 repressief toezicht toe te kennen. Dit betekent dat de Provincie (college van Gedeputeerde Staten) de begroting en begrotingswijzigingen niet hoeft goed te keuren. (einde citaat). Het kritisch geluid betreft de noodzaak om achterstallig onderhoud op het gebied van wegen in te lopen. De financiële reserves om schokken op het vlak van decentralisatie van taken in het sociale domein op te vangen worden voldoende geacht. 90

93 Tussenbalans Het overzien van de jaren laat voor wat Landgraaf en Heerlen betreft zien dat er van alles gebeurd is in termen van visitatie, Parkstad-samenwerking en evaluatie, en verdiepingsonderzoek, maar dat de urgentie niet zo was dat de urgentie voor gemeentelijke herindeling breed gezien en gedeeld werd. Maar om met toenmalig burgemeester Depla van Heerlen te spreken de gemeentegrenzen waren te vaak in colleges en gemeenteraden bepalend voor het antwoord op de vraag waar wat wel of niet moest gebeuren. Te weinig leidend was de vraag wat is goed voor de gehele regio? De samenwerking in het kader van Parkstad Limburg bleek niet zonder resultaten (raadslid De Beer van Heerlen meldde dat er een nuttige regionale woonvisie lag), maar had toch een gevoelige achilleshiel, hoewel dat voor 2013 niet steeds luid en hardop werd gezegd door de betrokken bestuurders uit Landgraaf, Heerlen en al die andere bij Parkstad aangesloten gemeenten. Op enig moment echter is Parkstad afzonderlijk aan een evaluatie onderworpen. Gevolg was een afslanking van het beleid en personeelsbestand. Parkstad ging medio 2014 over in het regionale verband van IBA. IBA Tot 2020 functioneert IBA Parkstad als laboratorium: een motor voor vernieuwende bouwprojecten, bijzondere tentoonstellingen en innovatieve plannen. Die zetten Parkstad op de kaart en helpen de toekomst van Parkstad vorm te geven. Met de IBA wil Parkstad een impuls geven aan economie, ruimte én samenleving. Daarbij is de actieve betrokkenheid en creatieve inbreng van inwoners, ondernemers en maatschappelijke partijen de sleutel tot een succesvolle IBA. De kern van de IBA bestaat uit een reeks spraakmakende en hoogwaardige projecten die Parkstad transformeren en vernieuwen. De IBA is daarbij een kwaliteitsmachine die voor het allerbeste staat. De allerbeste projecten worden in 2020 tijdens een slotmanifestatie tentoongesteld. De commissie-van Geel (2014) en de commissie-bisschops (2015) Hoe ontwikkelden de gemeenten en de regionale samenwerking zich vanuit het perspectief van twee commissies- Van Geel en -Bisschops? De rapportages van twee commissies passeren de revue in een betoog dat zich toespitst op Parkstad. In dat kader is ook van belang: rechtvaardigt de complexiteit en urgentie van de economische en andere opgaven binnen de regio Parkstad een provinciale bestuurlijke betrokkenheid bij de oplossing en een ingreep tot gemeentelijke fusie van (slechts) twee gemeenten Landgraaf en Heerlen? De regio Parkstad heeft volgens de provinciale commissie-van Geel (2014) en Bisschops (2015) ontegenzeggelijk te kampen met een bevolking met gemiddeld een wat slechtere gezondheid en leefgewoonten met negatieve kanten (onder andere te hoge cijfers voor obesitas), een vrij grote groep met een betrekkelijk laag inkomen en levend op bijstandsniveau, een lagere arbeidsparticipatie, en een grotere Wsw-populatie van burgers met een arbeidsbeperking. Er is al jaren een zekere mismatch tussen de arbeidsvraag (de gewenste opleiding en competenties) en het beschikbare arbeidsaanbod (qua opleiding en competenties). Wat te doen? Gemeenten kunnen door middel van een banenmarkt en andere methodieken pogingen doen om mensen aan het werk te krijgen maar ze kunnen de ondernemingen niet zelf creëren. Ze kunnen proberen voorwaarden te scheppen voor een gunstig vestigingsklimaat en op de langere termijn gericht zijn. Dat was al een opdracht sinds het midden van de jaren zestig van de vorige eeuw. Een opdracht uit een ver verleden dus, die nog actueel is. Zijn stappen gezet? Te wijzen is bij voorbeeld op de komst van het CBS, het ABP en de Open Universiteit, de vorming van de hogeschool Zuyd, een grensoverschrijdend bedrijventerrein (Avantis), de Gaia Zoo en andere leisure -projecten, zoals het Discovery Center Continium (Kerkrade), een campusconcept (Brightlands Smart Services Campus), en grote bouwprojecten (Maankwartier, Heerlen). De komst van VDL in de westelijke Mijnstreek (autoproductiebedrijf) en van andere bedrijven op het vlak van energietransitie was ook voor de oostelijke Mijnstreek positief. Maar dat is niet genoeg. Parkstad is ook nog een krimpregio. Op weg naar het jaar 91

94 2035 is sprake van ontgroening en vergrijzing van de bevolking uitlopend op demografische krimp, die vele jaren doorloopt en gevolgen heeft voor onderwijsdeelname, woningbouw, winkelvoorzieningen en gebiedsreconstructies. Al decennia liggen er nog meer opgaven voor het provinciaal en gemeentelijk bestuur en private partijen op de domeinen ruimte, economie, gezondheidszorg, arbeidsmarkt en op het sociale vlak. Omdat sprake is van stapeling van problematiek, die deels voortkomt uit de aanwezigheid van mijnen en mijnsluitingen, is Parkstad al jaren een aandachtsgebied. Met het verdwijnen van de mijnen ontstond er geleidelijk een arbeidsvraag die afweek van het aanbod. Gevolg: teveel werkloosheid en te vaak een beroep doen op sociale zekerheid. Cijfers zijn te vinden in de rapportage over het financieel onderzoek van de provincie en het BMC-rapport. Een voorbeeld. Het aantal bijstandsgerechtigden per inwoners is in 2016 in Heerlen 772 en in Landgraaf 440. Zijn burgers uit Parkstadgemeenten gemakkelijk terug te leiden naar de arbeidsmarkt? Niet makkelijk. Er zijn grenzen aan de maakbare samenleving, ook op dit gebied. Desondanks hebben de opgaven en uitdagingen ook geleid tot gemeentelijke initiatieven en samenwerking op het terrein van gezondheidszorg (GGD, ziekenhuizen), ruimte en economie (Parkstad). Meer recent raakten de agenda s meer verbonden, aldus de commissie-bisschops. Dat heeft volgens de commissie-bisschops (2015: 46) niet steeds en nog niet voldoende geleid tot een gezamenlijk urgentiebesef bij alle lokale overheden en verbonden partijen en een gezamenlijke visie van een coalitie op het sociale domein in Parkstad. Dat is voor wat het sociaal domein betreft verklaarbaar uit het feit dat de decentralisatie van taken en budgetten naar gemeenten ging en niet naar functionele besturen of regionale organen. De commissie-van Geel, die keek naar de voortgang van de decentralisatie in het sociale domein, benadrukte eerder al het belang van urgentie van het oppakken van de gedecentraliseerde taken in het sociale domein nog eens. De commissie zag iets teveel een afwachtende houding bij gemeentebesturen. De commissie-bisschops stelde in 2015 vast dat bemoeilijkend voor de samenwerking is geweest dat de gemeenten in de regio onderling grote verschillen vertonen in omvang, karakter (stedelijk, landelijk) en in problematiek. Een voorbeeld. Voerendaal met dorpen als Kunrade is sociaal, economisch en cultureel een heel andere gemeente dan bij voorbeeld Brunssum. Gemeentebesturen zoeken een gezamenlijk weg, maar volgen deels ook een eigen traject, meent de commissie. De hulp van het provinciebestuur werd niet ingeroepen. Volgens de genoemde commissie-bisschops moet vooral vastgesteld worden dat de laatste jaren, rond 2015, sprake is van een regionale verbetering in de bestuurlijke vitaliteit. De commissie-bisschops stelt dat ze de ware oplossing niet uit de hoge hoed tovert, maar beseft tevens dat het gaat om nog meer gezamenlijke inspanning van velen om de gigantische opgaven (een duiding in het rapport) te lijf te gaan, niet alleen van gemeenten. De commissie- Bisschops beveelt aan om de schaal van werken nog eens tegen het licht te houden. De kleinschaligheid is op buurt- en wijkniveau in Parkstad zeker op niveau (gebleven), maar de bestuurlijke en ambtelijke krachtenbundeling zou nader verkend kunnen worden na het vastlopen van de poging om tot een ambtelijke fusie van Brunssum en Landgraaf te komen. De verkenning zou in het grotere verband van Parkstad moeten plaatsvinden, stellen Bisschops, Kuiper en Rutten (2015: 47). Er is tevens een coalitie van publieke, semi-overheidspartners en private organisaties nodig, die op bestuurlijk niveau gezamenlijk engagement tonen en een nieuwe agenda formuleren die het ruimtelijke, sociale, economische en arbeidsmarktdomein omvat en integreert. Deze agenda zou koersbepalend moeten zijn voor meerdere gemeenteraden, niet slechts voor die van Landgraaf en Heerlen. Meer samen dus rond één koers. Kwam er een bestuurlijke fusie van alle Parkstadgemeenten met eventueel daaraan voorafgaande een inleiding in de vorm van een ambtelijke fusie? Samenwerking is in het grotere verband van Parkstad in relatie tot opschalingsonderzoek niet van de grond gekomen maar wel in kleiner verband. De gemeentebesturen Landgraaf en Heerlen gaven in 2016 namelijk opdracht tot een onderzoek aan adviesbureau BMC en aan een Expertteam (Deetman, Hazeu en Mans) om samenwerkingsvarianten te onderzoeken naast 92

95 voortzetting van de bestaande situatie. Dat deden dus niet alle Parkstadgemeenten samen. Dat onderzoek en advies gericht op slechts twee gemeenten resulteerde in een advies tot bestuurlijke opschaling in de vorm van gemeentelijke herindeling. De opschaling betrof niet de komst van samenwerking in de vorm van een ambtelijke fusie van beide gemeenten of meer gemeenten, maar van een bestuurlijke fusie van twee gemeenten. Die fusie was een niet onderzocht maar desondanks aanbevolen alternatief. Het Expertteam had helemaal niet de opdracht om met voorstellen voor herindeling te komen. Het onderzoek van BMC en het Expertteam was een groot onderzoek dat in consultatief opzicht veel contact met de samenleving in beide gemeenten impliceerde. Er zijn burgers, verenigingen en andere organisaties geraadpleegd. En er is een enquête uitgezet. Daarmee is niet het maatschappelijk draagvlak voor een bestuurlijke fusie Landgraaf-Heerlen in zicht gekomen. Landgraaf kent geen fanclub die openlijk ijverde voor toevoeging van Heerlen aan Landgraaf en Heerlen kende geen fanclub om Landgraaf aan Heerlen toe te voegen. Dat burgers de dragers zijn van de bestuurlijke fusie Landgraaf-Heerlen kan dus niet gesteld worden. Maar de commissie-bisschops meent in 2015 dat een fusie wel in het belang van burgers kan zijn, vooral van probleemgroepen. De fusiegemeente kan volgens Bisschops c.s. straks wat de bestaande gemeenten niet kunnen. Alleen Landgraaf-Heerlen kan er door een gezamenlijke visie in slagen om veel mensen weer aan een baan te helpen, en zo de mismatch tussen arbeidsvraag en arbeidsaanbod te doorbreken. En deze eventuele fusiegemeente kan volgens de commissie andere problematieken zoals krimp en opvang van de gevolgen daarvan in onderwijs en op de woningmarkt aanpakken. Dat lijkt overtrokken en overambitieus. Onderwijsorganisaties zijn autonoom in het inspelen op ontgroening in de vorm van afnemende leerlingaantallen. Andere organisaties werken eveneens separaat, zoals winkelketens. Herstructurering van het woningaanbod is een taak voor woningcorporaties, grotere particuliere huiseigenaren en projectontwikkelaars. Ondernemers heb je als gemeentebestuur niet aan een touwtje. Door een visie waar netwerken zich achter stellen, heb je nog geen banen en geen gemotiveerde en herschoolde mensen die met elan en initiatief bouwen aan hun eigen toekomst. De commissie-bisschops ziet in de situatieschets van Parkstad en de ontwikkelingstendenties een argument voor het provinciebestuur om een facilitaire rol te vervullen in het werken aan langetermijnoplossingen. Wat moet de gevolgtrekking zijn? Er is wat te zeggen voor de weg die Bisschops c.s. aanbevelen. De zwaarte van de totale problematiek (ruimtelijke, sociale, economische en arbeidsmarktproblematiek en gezondheidssituatie) in Parkstad wordt door de commissie getypeerd als gigantisch en als immens (2015: 48). Parkstad heeft een zwaar profiel, heet het. Dat rechtvaardigt grote betrokkenheid van het provinciebestuur bij verbeterpogingen en mobilisatie van netwerken. Ook al zijn gedeputeerde en provinciale staten er sinds de mijnsluitingen niet helemaal in geslaagd om de samenleving effectief op te tillen door de werklozen op grote schaal aan het werk te krijgen en de gezondheidssituatie in Parkstad rigoureus te verbeteren (wat verwijst naar de niet-maakbare samenleving), ze kunnen wel bijdragen aan de koersgerichtheid en koersvastheid en ze kunnen voorwaardenscheppend werken. De Brightlands Smart Services Campus is een voorbeeld hiervan. Is een kleine fusie Landgraaf-Heerlen terwijl de andere Parkstadgemeenten op zichzelf blijven dan een stap in de goede richting? Wellicht rekent het provinciebestuur op een sneeuwbaleffect in de zin dat als eenmaal enkele fusies (Onderbanken, Nuth, Schinnen - ONS ; Landgraaf-Heerlen) een feite zijn andere kunnen volgen. De stand alone -positie van Brunssum, Kerkrade, Voerendaal en Simpelveld zal als vanzelf als onvoldoende duurzaam ter discussie komen. Conclusie: Uitgaande van de Provinciewet, historische en juridische gronden (de Wet Arhi; toezichtpositie) is niet te bestrijden dat het provinciebestuur zich kan inlaten met de gemeentelijke samenwerking en de bestuurlijke toekomst van gemeenten in Parkstad. De commissies waarvan het advieswerk is bekeken tenderen in de richting van samenballing van energie, urgentiebesef, koersbepaling en koersvastheid. Over bestuurlijke herindeling zijn de commissies niet onomwonden voorstander. Bestuur blijft mensenwerk. Wat laten de nationale commissies zien? 93

96 Ecorys over het sociale beleid van Parkstad Het provinciebestuur heeft aan adviesbureau Ecorys (2015) opdracht gegeven de volgende vraag te onderzoeken: Hoe is het sociale beleid in de Parkstadgemeenten opgebouwd en hoe kan dit in de toekomst effectief worden ingezet om de arbeidsparticipatie en daarmee de sociaaleconomische situatie van de bevolking te verbeteren? Ecorys stelt een halve eeuw na sluiting van de mijnen vast dat het nog steeds zoeken is naar een structurele positieve omslag van de sociaal-economische situatie in Parkstad Limburg. De vraag dient zich aan wat nodig is om de sociaal-economische situatie op een structurele wijze te verbeteren en optimaal maatschappelijk rendement van toekomstige investeringen in Parkstad te realiseren. Het bureau stelt vast dat de arbeidsparticipatie de laatste decennia is toegenomen maar de achterstand op Nederland niet wezenlijk ingelopen is. De problematiek rond de te lage participatie is vooral geconcentreerd in een beperkt aantal buurtclusters, vooral in Heerlen en Kerkrade. In die buurtclusters hangt de lage arbeidsparticipatiegraad direct samen met een bredere sociale problematiek: derde generatie werklozen, laag opleidingsniveau, zwakke gezondheid. In die buurtclusters is de opgave fors om voor mensen met een beperking en werklozen te komen tot arbeidsparticipatie. Deze problematiek kan zeker niet alleen door een gemeentelijke organisatie worden opgelost. Deze problematiek is overigens niet of nauwelijks aanwezig in de vijf VONSS-gemeenten, te weten de plattelandsgemeenten Voerendaal, Onderbanken, Nuth, Schinnen, Simpelveld. Het economisch structuurbeleid dat na 1965 is gevoerd wordt door het bureau als relevant bestempeld. Het beleid was ook effectief, vooral vanaf , maar het was ontoereikend om de problematiek in Parkstad als geheel op te lossen en in te lopen op de rest van Nederland. Voor 1990 is te weinig aansluiting gezocht bij de karakteristieken van het gebied, maar nadien is dat meer gebeurd. Het sociale beleid was tot 1990 onderontwikkeld. Het is niet voldoende effectief geweest. Dat is niet zozeer terug te voeren op verkeerde keuzen of een haperende uitvoering. Het sociale beleid was volgens het bureau tot 1990 te kleinschalig en te versnipperd. De diepgewortelde problemen in de buurtclusters met lage arbeidsparticipatie en probleemcumulatie zijn onvoldoende aangepakt. De conclusie kan geen andere zijn dan dat het economisch en sociale beleid voor Parkstad voor zover gemeenten en samenwerkingsverbanden als Parkstad Limburg dat vorm kunnen geven er valt niet steeds alle ijzer met handen te breken - ontoereikend zijn geweest. Volgens Ecorys kan dit zo niet verder gaan en moet er meer op dit beleid worden ingezet. Arbeidsvraag en arbeidsaanbod moeten beter op elkaar aansluiten. Hoe? Doordat er meer banen komen voor lager geschoolden op vmbo- en mbo 1-niveau. Een en-en-aanpak is nodig. Aan de banen voor lager geschoolden er niet zijn maar voor anderen wel moet de scholing omhoog. Scholing wordt dan ook aanbevolen. De meeste banen voor de toekomst worden gecreëerd door de bedrijven die nu al in het gebied aanwezig zijn. Het is dus zaak te overleggen met werkgevers over hun wensen. De overheid zou faciliterend kunnen werken door een zeer goede bedrijfsomgeving aan te bieden in termen van scholing, bereikbaarheid, ruimte en leefomgeving en werkzoekenden te helpen over de grens een baan te vinden. Dit is geen taak voor slechts een individuele gemeente maar een taak voor het hele gebied met problematische buurtclusters. De economische en sociale structuur versterken kunnen hand in hand gaan volgens Ecorys. Het bureau roemt de vele initiatieven- van onderop die zijn waargenomen. Veel hoeft niet bedacht te worden maar moet wel gezamenlijk worden opgepakt. IBA moet in dit perspectief werken. Het studeren van Nederlanders in het gebied Aken zou krachtig gestimuleerd moeten worden. Nationale adviezen Recent verschenen nationale adviezen over het lokaal en regionaal bestuur, die van betekenis zijn. Achtereenvolgens betreft dit het rapport Maak Verschil. Krachtig inspelen op regionaaleconomische opgaven van de Studiegroep Openbaar Bestuur (commissie-van Zwol, 2016), het rapport Op weg naar meervoudige democratie van de commissie- Van de Donk (2016) en het rapport Maatwerkdemocratie. Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie van de VNG Denktank (commissie-ollongren). Het rapport Maak Verschil is op 14 maart 2016 door het kabinet aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II, , , nr. 198) en de rapporten van de commissies-van de Donk en -Ollongren zijn op het recente VNG-Jaarcongres van 7 en 8 juni 2016 gepresenteerd. De betekenis van de twee eerstgenoemde rapporten voor de ontwikkeling van Landgraaf-Heerlen en Parkstad breng 94

97 ik het volgende onder uw aandacht. Geen van deze commissies tamboereert op gemeentelijke herindeling. Het advies van de studiegroep-van Zwol De Studiegroep Openbaar Bestuur adviseerde ten behoeve van de volgende kabinetsperiode over het functioneren van het openbaar bestuur in Nederland in het licht van toekomstige economische ontwikkelingen. De studiegroep onder leiding van Richard van Zwol (secretarisgeneraal van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) kreeg in november 2014 van het kabinet als opdracht mee aanbevelingen te doen over het functioneren en de inrichting van het openbaar bestuur gericht op het faciliteren van de economische groei en de voorstellen te baseren op een empirische analyse. De centrale vraag daarin was hoe de inrichting en de werkwijze van het binnenlands bestuur beter kan sporen met de huidige en komende maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Het rapport legt het accent op de bestuurlijke mogelijkheden om de aanpak van regionaal-economische opgaven te stimuleren. Gemeentebesturen worden gestimuleerd om economische regionaal-bestuurlijke programma s op te stellen. De aanbevelingen richten zich tot het volgende kabinet, met een operationele sleutelrol voor gemeenten en in mindere mate - provincies. Het kabinet krijgt een agenda van zeven punten aangeboden. Ze luiden: 1. De inhoudelijke opgave staat voorop, met een hoofdrol voor gemeenten; 2. Mensen maken het verschil (bestuurders, politici, ambtenaren); 3. Geen blauwdrukdenken, maar evenmin vrijblijvendheid; 4. De-hiërarchisering van de verhouding tussen provincie en gemeente; 5. Moderniseren van de financiële verhoudingen; 6. Deregulering van wetgeving; 7. Interbestuurlijke programma s voor regionaal-economische opgaven. De visie van de studiegroep is breed onderschreven. Het rapport sluit goed aan op de opvatting om niet het bestuurlijk bestel, maar de inhoud, dat wil zeggen de maatschappelijke opgaven, centraal te stellen. Zo gezien sluit het rapport aan op dat van de provinciale commissie-bisschops. De realisatie van de zeven adviezen van Van Zwol c.s. vraagt om een actieve en creatieve houding van partijen in de regio, om in nauwe samenwerking met de gemeentebesturen en provincies bij te dragen aan de regionale economische opgaven, bijvoorbeeld door investeringen, bijdrage aan gebiedsontwikkeling en regionale energieakkoorden. Tijdens het symposium Maak verschil op 30 juni 2016 riep de Studiegroep op tot differentiatie, dehiërarchisering en deregulering in het openbaar bestuur, zodat overheden optimaal kunnen inspelen op de verschillende regionale opgaven. Er zijn vooralsnog zes proeftuinen geselecteerd, om vanuit de praktijk beter zicht te krijgen op de vraag hoe de regionale samenwerking kan bijdragen aan economische groei. Het gaat om: de Metropoolregio Amsterdam, regio Eindhoven, Drechtsteden, Zwolle, Zeeland en Noordoost Friesland. We kunnen het anders aanpakken en we gaan het anders aanpakken, met deze krachtige woorden sloot de dagvoorzitter 27 maart 2017 de conferentie Beproefd, gedurfd, versneld - Samen verder met Maak verschil af. De Drechtsteden waren één van de zes proeftuinen die werkten aan aanbevelingen om de economische slagkracht van regio s te vergroten. Hoe kunnen de ervaringen en opbrengsten van de proeftuinen bijdragen aan het versterken van regionaal-economische samenwerking, zowel in de proeftuinen als elders in het land? Samen is meer. In Noordoost Fryslân, een krimpregio, wordt hard gewerkt aan het vergroten van het bruto regionaal product. Dat moet in 2025 structureel 400 miljoen hoger zijn. Onder andere door de banden met het bedrijfsleven aan te halen en door samen met het onderwijs te zorgen voor verjonging van de populatie vakmensen. Regio Zwolle heeft gekozen voor een lichte vorm van samenwerking tussen 20 gemeenten. Belangrijke basis: elkaar kennen, vertrouwen en wat gunnen. Metropoolregio Amsterdam staat nu in de Europese top 5 als het gaat om regionale samenwerking en wil stijgen naar de derde plaats. Onder andere door versnelling van de woningbouw en energietransitie. Maar daar is wel ruimte voor experimenten bij nodig. De Drechtsteden hebben gekeken naar randvoorwaarden om de economische slagkracht verder 95

98 te vergroten en daar concrete aanbevelingen op geformuleerd. In Zeeland is door de proeftuin de bestuurlijke slagkracht toegenomen. De economische structuur versterken, blijkt voor iedereen goed. Stedelijk Gebied Eindhoven is de thuisbasis van veel hoog technologische bedrijven en wil dat graag blijven. Om op die weg voort te gaan wil Eindhoven nog meer inzetten op een goed vestigingsklimaat en zo op wereldschaal blijven concurreren. SG Richard van Zwol van BZK blikte terug op de conferentie: Hij signaleert enthousiasme en eigenheid. Iedereen pakt het vanuit de eigen situatie aan, want elke regio is verschillend. Maar ik schrik van de bescheidenheid. In Nederland kan niets lukken zonder de betrokkenheid van gemeenten, provincies en waterschappen. Daar begint het mee. Als Rijk hebben we medeoverheden nodig. Ben je daar als regio s meer van bewust. Waarom stappen de regio s niet nu naar de formatietafel om te delen in de financiële meevallers? Daarna volgde een levendig debat aan de hand van onderwerpen die de aanwezigen zelf hadden aangedragen. Een greep: moeten regio s via het belastingstelsel een deel van de winst die hun inspanningen opleveren terugkrijgen? En hoe ga je dat geld verdelen? Via het gemeente- of het provinciefonds of via een apart regiofonds? Dat laatste is geen goed idee, vindt SG Richard van Zwol, want ingewikkeld. We zouden een deel economische groei structureel extra kunnen toevoegen aan de al bestaande fondsen. En dat geld beschikbaar kunnen stellen voor goede regionale plannen. Zo bouwen we ook meteen een incentive in. Hoe voorkomen we trouwens dat zich straks weer een nieuwe bestuurslaag vormt? Die angst blijkt ongegrond, vinden de aanwezigen. Als je er maar voor zorgt dat het oplossen van vraagstukken centraal staat. En er hoeft ook niet overal een regioraad te komen. Zorg er gewoon voor dat je de mensen die je bij een onderwerp nodig hebt bij elkaar zet. De kiezer vraagt niet om een nieuwe structuur maar om het oplossen van problemen. De regio is een bestuurlijke tussenruimte waar we kunnen doen wat elders niet kan. De commissie-ollongren Het rapport van de commissie-ollongren gaat volledig over de positie van de gemeenteraad als kruispunt van de gemeentelijke democratie, waar burger en bestuur elkaar ontmoeten. De commissie heeft de volgende vragen willen beantwoorden: Wat zijn de kansen en bedreigingen voor de lokale democratische besluitvorming? Welke veranderingen in relatie tot de burgers en de overige gemeentelijke geledingen zijn noodzakelijk voor de vitaliteit van de gemeenteraad 2020? Door een aantal ontwikkelingen is de positie van de raad onder druk komen te staan. Commissie-Van de Donk: toekomst van gemeenten Dan is er nog het rapport van de commissie-van de Donk. Op verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) heeft de commissie zich gebogen over de vraag of de inrichting van ons bestuurlijke systeem effectief genoeg is om de huidige en toekomstige maatschappelijke opga ven aan te kunnen. Hoewel de gemeenten de afgelopen jaren ruim voldoende prestaties hebben geleverd, met name in de sfeer van dienstverlening aan burgers, is het moeilijk om die vraag met ja (= effectief) te beantwoorden, aldus de commissie. Er is zelfs reden tot zorg, vooral waar het gaat om het politiek en democratisch functioneren van het lokaal bestuur. Die zorg wordt duidelijk als de lokale democratie in het bredere perspectief van de ontwikkelingen in de (lokale) samenleving wordt bezien. Er is veel economische dynamiek, er zijn kansen, maar er is ook veel onzekerheid. Onzekerheid die soms leidt tot angst voor de eigen toekomst en die van de komende generaties. Het vertrouwen in de politiek neemt af, de opkomst bij verkiezingen is, met name in grotere gemeenten, tot een volgens de commissie- onaanvaard baar niveau gedaald, aldus de commissie. De daling van hun ledenbestand vervult de politieke partijen met grote zorg. Lang niet iedereen doet nog mee in de samenleving. Het maatschappelijke debat wordt steeds meer vanuit issues vormgegeven. De samenleving is verdeeld, er is maatschappelijk onbehagen en er zijn mensen die afhaken, aldus Van de Donk c.s.. Dat stelt extra hoge eisen aan mechanismen van verbinding en consensusvorming, ook in het lokale bestuur. Het vraagt ook om vernieuwde nadruk op de bijzondere opdracht van de democratische rechtsstaat: met erkenning van de 96

99 rechten van iedere burger, die burgers samen te brengen en te houden in een samen leving waarin iedereen mee kan doen. Dat vraagt om een nieuwe verworteling van de democratie, een cultuur van actief burgerschap en een belangrijke mate van onderling vertrouwen. Burgerschap impliceert het vermogen je deel van een geheel te voelen, en je daar ook verantwoor delijk voor te weten. Dat laatste staat sterk onder druk. Burgerschap en democratie zijn daarom nooit af, we moeten blijven innoveren en oefenen. Want uiteindelijk zijn burgers de dragers van een effectief bestuur. Zeker in een tijd waarin veel verandert, is het belang van het investeren in sociale samenhang en mechanismen van binding en verbinding nauwelijks te overschat ten. De commissie-van de Donk meent dan ook dat om stabiliteit in de samenleving te heroveren een fundamentele en radicale versterking van het vermogen tot verbinding en consensusvorming nodig is. Daarvoor is een sterke representatieve democra tie nodig, die goed geworteld is in de samenleving. Nu is die daarvan veel te veel los komen staan. Een toekomstgericht lokaal bestuur vraagt dus om meer dan het zorgen voor goede verhoudingen bin nen het gemeentehuis. De blik moet zelfs breder zijn dan die op de politieke democratie. Er is behoefte aan wat vroeger werd omschreven als aanvullingen op de representatieve democratie. In deze tijd heet dat eerder het zoeken naar nieuwe verbindingen tussen politieke en steeds meer verschillende vormen van maat-schappelijke democratie. Dat vraagt volgens de commissie om een meervoudige benadering, ook van de democratie zelf. Het lijkt dan verleidelijk om terug te grijpen naar eenvoudige remedies, zoals vormen van directe de mocratie. Maar het referendum lijkt, zeker tegenwoordig, meer op een projectiescherm van maatschap pelijk ongenoegen dan dat het een wezenlijke bijdrage levert aan prudente en gedragen besluitvorming, meent de commissie. De korte termijn dringt zich dan automatisch voor op de langere termijn. Op deze manier versplintert het referendum meer dan dat het samenbrengt. De commissie vindt dat er principieel moet worden gekozen voor en wezenlijk moet worden geïnvesteerd in de representatieve democratie, en ziet die niet als tegengesteld aan, maar als wezenlijk complementair met vormen van participatieve democratie. Dat vraagt wel om een agenda van innovatie en vernieuwing, want de klassieke vormen van maatschap pelijke ondersteuning van de representatieve democratie (de verzuiling) liggen ver achter ons, en heb ben, mede als gevolg van nieuwe technologie, plaatsgemaakt voor tal van nieuwe vormen en praktijken. Die praktijken vragen ook in de representatieve democratie om vernieuwing. Vernieuwingen die ook in andere vormen van bestuur en bestuurlijke inrichting gestalte moeten krijgen. Volgens de commissie moeten daar niet zozeer de bestuurlijke structuren en organisaties centraal staan, maar de maatschappelijke opgaven die bovendien steeds meer in samenwerking met bedrijven en maat schappelijke organisaties worden aangepakt. De vormgeving van de democratische legitimatie moet op maat van die nieuwe praktijken kunnen worden gesneden, anders verworden die tot een hindernis voor echte resultaten. Ook hier is het kernwoord niet eenvoud, maar meervoud. Experimenten zijn nodig, leren is nodig, maatwerk is nodig, verscheidenheid is nodig. Uniformiteit in de vormgeving kan vanuit een bepaalde visie op democratische legitimiteit wenselijk zijn, vanuit het bereiken van maatschappelijke resultaten en een actieve betrokkenheid van andere maatschappelijke partners kan die verstikkend werken. In dit rapport wordt vastgesteld dat het vertrouwen en daarmee de legitimiteit van het lokaal bestuur door de vele veranderingen in de samenleving onder druk staat en dat er dus herstelwerk te doen is, groot onderhoud. De nood is hoog, volgens de commissie. De samenleving vraagt om flexibiliteit in de manier waarop het bestuur de maatschappelijke opgaven aanpakt. Daarvoor zijn de vaste, bestaande structuren niet langer voldoende, maar is verscheidenheid nodig, zowel in werkwijze als structuur. En duidelijkheid over de rollen en posities van hen die samen het openbaar bestuur vormen. De nieuwe lokale vraagstukken (zoals de opvang en integratie van vluchtelingen, de klimaatopgave en de decentralisaties in het sociaal domein) vragen om een radicale omslag, een omslag naar een ander soort lokaal bestuur. Elk probleem vraagt zijn eigen oplossing. De bestaande bestuurlijke mal werkt niet meer. Er moet een recht op ongelijkheid worden ingevoerd, zowel in werkwijze, in takenpakket alsook in bestuurlijke inrichting. Dat proces moet samenvallen met een verruiming van de mogelijkheden van gemeenten om hun taken te financieren, zoals de commissie-rinnooy Kan in 2015 bepleitte. 97

100 De commissie pleit dus voor verscheidenheid binnen en tussen gemeenten, in taken, interbestuurlijke samenwerking en in democratische vormen. Steden en gemeenten, kunnen, samen met de partners van het provinciale en het nationale bestuur, dragers van hoop en perspectief en borging van lange termijn stabiliteit worden. Conclusie Landgraaf heeft zich sinds 2000 als gemeentebestuur en gemeentelijke organisatie verbeterd. Intergemeentelijke samenwerking was eerder meer een betrekkelijk zwak punt dan een sterke kracht, ook in andere Parkstadgemeenten. Ook hier is wel verbetering opgetreden. IBA valt positief. Hoewel er verbeteringen zijn te signaleren doen zich in Nederland wel vertrouwensproblemen in het openbaar bestuur voor. De kiezersopkomst in grote gemeenten is onaanvaardbaar laag geworden, meent een commissie (Van de Donk c.s.). Grote gemeenten en gemeentelijke herindeling worden door de commissie-van de Donk niet gezien als de grote oplossing, als het antwoord op opgaven, ambities en onbehagen. De commissie-rutten bepleitte een verdere opschaling van Landgraaf ook al niet. Noch de commissie-van Zwol noch de commissie-van de Donk heeft wat op met herindeling. Besturen is mensenwerk en dat moet gericht zijn op de opgaven, op ambities, op vernieuwing, op vertrouwen. Om opgaven aan te pakken is meervoudigheid in aanpakken nodig. Blijf weg bij de structuurmal. 98

101 99

102 100

103 JURIDISCH MEMO Mr. drs. Hugo Doornhof & Mr. Robin Janssen Pijler 3 101