Onderzoeksplan Breedband op het platteland van Groningen, Fryslân en Drenthe

Transcriptie

1 Onderzoeksplan Breedband op het platteland van Groningen, Fryslân en Drenthe Datum: 3 mei

2 Inhoud 1 Aanleiding en context De omvang van het breedbandprobleem in landelijke gebieden Provinciaal beleid in een Europese context Hoe komt de aanleg van breedband in witte gebieden tot stand? De stand van zaken in de Noordelijke provincies Breedband in Groningen Breedband in Fryslân Breedband in Drenthe Niet alleen geld een knelpunt Vraagstelling van het onderzoek De focus van dit onderzoek Onderzoeksaanpak Deel 1 Inventarisatie van breedbandinitiatieven en hun voortgang Deel 2 Analyse van het provinciale beleid Deel 3 Analyse van knelpunten en hun oplossingen Deel 4 Vergelijking Onderzoeksperiode Planning Literatuur

3 1 Aanleiding en context Snel internet werd vaak genoemd tijdens de provinciale verkiezingscampagnes in De aanleg van een glasvezelnet op het platteland is een thema waarvoor de provinciebesturen zich vanaf de start van de nieuwe collegeperiodes hebben ingespannen. Breedbandinternet wordt steeds meer gezien als een noodzakelijke voorziening. Niet alleen burgers hebben belang bij stabiel en snel internet, maar ook het bedrijfsleven. Agrarische ondernemers verzenden en ontvangen bijvoorbeeld veel bedrijfsgegevens via internet. Scholieren werken in een elektronische leeromgeving en voor ondernemers in de recreatiesector is het essentieel om klanten goede internetvoorzieningen aan te bieden. Ook hun website moet goed toegankelijk zijn. Als het internet hapert, kan dat tot economische schade leiden. Europese definitie van breedbandinternet Breedbandinternet wordt door de Europese Commissie gedefinieerd als internet met een minimale downloadsnelheid van 30 megabit per seconde (Mbit/s). Er zijn verschillende technieken waarmee breedband kan worden geleverd, waaronder VDSL, coax-kabel en glasvezel. Daarnaast kan 4G (en in de toekomst mogelijk 5G) mobiel internet ook snelheden van boven de 30 Mbit/s halen. Naast het reguliere breedbandinternet onderscheidt de Europese Commissie het Next Generation Access netwerk (NGA), dat een downloadsnelheid van ten minste 100 Mbit/s heeft. Deze internetsnelheden kunnen met name met coax- en glasvezeltechnieken worden bereikt. Breedbandinternet is een gemeentegrensoverschrijdende voorziening. Er ligt daarom zo stellen de drie Gedeputeerde en Provinciale Staten een provinciale verantwoordelijkheid voor het realiseren van deze vorm van infrastructuur. Vanwege de belangstelling van Provinciale Staten voor dit onderwerp, de maatschappelijke en economische relevantie van snel en stabiel internet en omdat de drie provincies hiervoor veel middelen hebben vrijgemaakt, heeft de Noordelijke Rekenkamer het onderwerp breedband op het platteland opgenomen in haar onderzoeksprogramma Dit onderzoeksplan is een uitwerking van dit onderwerp uit het onderzoeksprogramma. In dit plan geven we weer hoe dit onderzoek wordt opgezet en uitgevoerd. 1.1 De omvang van het breedbandprobleem in landelijke gebieden Piet Beertema was op 17 november 1988 om uur de eerste Nederlander die toegang kreeg tot internet. In 1993 kregen consumenten in Nederland voor het eerst de mogelijkheid om het internet op te gaan. 1 Aanvankelijk moest worden ingebeld met een modem, aan het eind van de 20 e eeuw kwam ISDN op. Met de opkomst van ADSL en later (vanaf 1997) kabel en glasvezelinternet kon een steeds grotere bandbreedte worden aangeboden. In de afgelopen twee decennia is het aantal aansluitingen van breedbandinternet in Nederland sterk toegenomen. De belangrijkste toename van het aantal vaste breedbandaansluitingen vond plaats in de periode vóór 2010 (zie figuur 1). Vanaf 2010 vlakt de curve af omdat de meeste woningen dan van breedband zijn voorzien. De penetratiegraad van breedband per 100 huishoudens bedroeg volgens de OESO in begin 2016 zo n 92%. 2 Daarmee kwam Nederland op de derde plaats van alle Particuliere en bedrijfsaansluitingen per 100 huishoudens. De OESO berekent de pentetratiegraad per 100 inwoners. Omdat vaste internetaansluitingen gekoppeld zijn aan huishoudens en bedrijven, is de Noordelijke 3

4 OESO-landen. 3 Hoewel de penetratiegraad van breedbandinternet in Nederland gemiddeld genomen hoog is, blijft een deel van het platteland verstoken van breedband. Dat geldt zeker voor grote delen van het platteland van Groningen, Fryslân en Drenthe Figuur 1: Penetratiegraad vast breedband in Nederland (breedbandaansluitingen/100 huishoudens, bron OESO, bewerking Noordelijke Rekenkamer). In een groot deel van het landelijke gebied in Groningen, Fryslân en Drenthe is nog geen breedbandinternet beschikbaar. In Noord Nederland zijn er naar schatting ruim witte adressen. Dit zijn adressen waar in het geheel geen breedbandinternet aanwezig is. Deze adressen moeten het nog doen met internet via een trage en instabiele ADSL-verbinding van soms maar enkele megabits per seconde (Mbit/s). Daarnaast bestaat er een groot aantal grijze adressen. Dit zijn adressen waar slechts één aanbieder van breedbandinternet actief is. Doordat de woningdichtheid op het platteland laag is, zijn de investeringskosten voor aanleg van breedbandinternet hoog. Hierdoor is het voor telecomaanbieders niet rendabel om snel internet in het buitengebied aan te leggen. In de onderstaande tabel is weergegeven hoeveel witte adressen er per provincie zijn. 4 Provincie Raming aantal witte adressen Groningen Fryslân Drenthe Totaal Het uitblijven van de aanleg van breedbandinternet door de reguliere netwerkbedrijven (zoals Ziggo en KPN/Reggefiber) in de buitengebieden heeft veel plattelandsbewoners ertoe gebracht het heft in eigen hand te nemen en zelf initiatief te nemen om een glasvezelnetwerk aan te leggen in de eigen gemeenschap. In Noord Nederland zijn er in totaal rond de 85 burgerinitiatieven Rekenkamer van mening dat de penetratiegraad per 100 huishoudens een realistischer beeld geeft. Bij omrekening is uitgegaan van een gemiddelde gezinsomvang van 2,20 personen. 3 Alleen Zwitserland en Denemarken scoorden hoger. 4 Daarbij moet worden opgemerkt dat de cijfers in Groningen na marktconsultatie zijn en die van de andere twee provincies vóór marktconsultatie. Naar aanleiding van de marktconsultatie is het cijfer in Groningen fors naar beneden bijgesteld (van naar ). Dit komt doordat de marktpartijen hebben aangegeven voornemens te zijn binnen 3 jaar bij Groningse adressen internet te leveren van ten minste 30 Mbit/s. 5 Volgens Kabelnoord is het werkelijke aantal witte adressen ten minste 10% geringer, namelijk Dat zou komen omdat het bestand vervuild is met trafo-huisjes, sportkantines en botenopslagen en dergelijke. Zie Leeuwarder Courant, zaterdag 8 april 2017 pagina 19. 4

5 ontstaan die de aanleg van breedbandinternet in witte gebieden willen bevorderen. 6 Daartoe moeten zij de vraag bundelen en vervolgens ofwel zelf de breedbandinfrastructuur aanleggen en beheren ofwel de aanleg en het beheer laten uitvoeren door een bestaand netwerkbedrijf. Hoewel de eerste successen zijn geboekt, is het aantal succesvolle initiatieven vooralsnog schaars. Dit komt niet alleen doordat breedbandinternet in witte gebieden moeilijk rendabel aan te leggen is, maar ook doordat er veel expertise en doorzettingsvermogen voor nodig is om de aanleg gerealiseerd te krijgen. 7 De provincies proberen de aanleg van breedband in witte gebieden te stimuleren met subsidies (meestal in de vorm van een achtergestelde lening) en inhoudelijke ondersteuning. Onder welke voorwaarden financiële steunmaatregelen mogelijk zijn, wordt hieronder in het kort uitgewerkt. 1.2 Provinciaal beleid in een Europese context De mogelijkheden van provincies om lokale initiatieven financieel te ondersteunen zijn aan strikte regels gebonden. Met name de Europese staatssteunregels vormen een harde randvoorwaarde bij het verstrekken van subsidie aan netwerkbedrijven. Omdat de Europese Commissie de aanleg van breedbandinternet wil stimuleren, is er specifiek voor de zogeheten witte gebieden een uitzondering op de staatssteunregels gemaakt. Hierdoor is het onder voorwaarden mogelijk om staatssteun te geven aan bedrijven die daar breedbandinternet willen aanleggen. Al in 2004 heeft de Europese Commissie het aanleggen en exploiteren van breedbandinternet in afgelegen en achtergestelde gebieden aangemerkt als een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) waardoor verstrekking van staatssteun onder voorwaarden mogelijk is. 8 Per 1 juli 2014 zijn de staatssteunregels vereenvoudigd en hoeven decentrale overheden steun aan breedbandinfrastructuur niet meer ter beoordeling aan de Europese Commissie aan te melden wanneer er gebruik wordt gemaakt van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). 9 In de AGVV worden verschillende vormen van staatsteun onderscheiden die als voldoende transparant worden beschouwd, waaronder het verstrekken van subsidie, leningen en garanties. Voor zover het gaat om witte gebieden mogen ook niet-marktconforme subsidies, leningen en garanties worden gegeven. In grijze gebieden mogen ook leningen en garanties worden gegeven, maar deze dienen marktconform te zijn. Een complicatie is dat witte en grijze gebieden vaak met elkaar verweven zijn. Wanneer een breedbandnetwerk wordt aangelegd, is op witte en grijze gebieden andere regelgeving van toepassing, wat leidt tot verschillende subsidievoorwaarden binnen één breedbandnetwerk. In het onderzoek zal worden ingegaan op de vraag welke vormen van staatssteun zijn toegelaten. 6 Hiervan zijn 45 initiatieven uit de periode vóór het akkoord tussen de provincie Fryslân en Kabelnoord. De website geeft nu nog maar 8 initiatieven in Fryslân. 7 K. Salemink en D. Strijker, Breedband in buitengebieden: succes- en faalfactoren bij breedbandinitiatieven. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen Beschikking N 381/2004 Pyrénées-Atlantiques. 9 Artikel 52 van de AGVV bevat een vrijstelling voor steun voor breedbandinfrastructuur. Om steun onder de AGVV te kunnen plaatsen moet aan een aantal voorwaarden te worden voldoen. Zo dient de steun bijvoorbeeld plaats te vinden in gebieden waar er geen breedbandinfrastructuur voorhanden is van dezelfde categorie (basisbreedband- of NGA-netwerk) en waar dit soort infrastructuur in de komende drie jaar waarschijnlijk niet door de markt zal worden uitgerold 5

6 1.3 Hoe komt de aanleg van breedband in witte gebieden tot stand? Alle drie Noordelijke provincies trachten de aanleg van breedbandinternet te stimuleren. Er zijn ruwweg drie manieren waarop breedbandinternet in het buitengebied kan worden gerealiseerd. In de eerste plaats zijn er kleinschalige initiatieven. Dergelijke burgerinitiatieven komen in Noord Nederland veel voor. In zo n initiatief verenigen enkele betrokken bewoners zich en trachten zelf breedbandinternet te realiseren. Zij steken veel tijd in het bundelen van de vraag naar breedbandinternet (vaak huis-aan-huis). Vervolgens moeten zij zelf een organisatie oprichten (meestal een coöperatie) of een netwerkbedrijf contracteren die het glasvezelnetwerk aanlegt en beheert. Tevens moeten contracten worden afgesloten met belichters 10 en serviceproviders. Overheden mogen alleen de vraagbundeling en de aanleg van het glasvezelnetwerk subsidiëren (en niet de exploitatie ervan). Een probleem voor deze burgerinitiatieven is dat zij vaak een te geringe schaalgrootte hebben voor een rendabele exploitatie. Daarom zien zij zich in toenemende mate genoodzaakt samen te werken met andere lokale initiatieven. In de tweede plaats kan de provincie ervoor kiezen om een netwerkbedrijf te subsidiëren teneinde het breedbandinternet in alle witte (en eventueel grijze) gebieden in de gehele provincie te realiseren. Deze aanpak is actueel omdat zowel de provincie Groningen als Fryslân bij hun nieuwe subsidieregeling hebben gekozen voor een dergelijke aanpak (zie hierna). In de derde plaats kan een initiatief vanuit de markt ontstaan doordat een bestaand regionaal netwerkbedrijf 11 (zoals Kabelnoord in Fryslân, SKV in Veendam of Rendo in Drenthe) of een beleggingsfonds (zoals CIF) actief worden in het zonder subsidie realiseren van breedbandinternet op het platteland. Deze projecten vanuit de markt zijn over het algemeen grootschaliger van aard dan de lokale breedbandinitiatieven. Vaak zijn er in een bepaald gebied dan al lokale initiatieven opgestart. Een grotere rol van netwerkbedrijven of beleggingsfondsen heeft grote invloed op deze lokale burgerinitiatieven. Enerzijds biedt deelname van een grote partij voordelen omdat de burgers niet meer alles zelf hoeven te doen en kunnen terugvallen op een professionele organisatie. Zij kunnen voor het netwerkbedrijf van dienst zijn voor de vraagbundeling. Anderzijds zijn er risico s. De marktpartij kan worden gezien als een nieuwe onderhandelingspartner met eigen belangen. Bovendien kunnen kleine regionale initiatieven stilvallen als de grotere marktpartijen zich in de strijd mengen. 12 Het is de vraag welke invloed sturing vanuit de overheid en marktinitiatieven hebben op burgerinitiatieven. 2 De stand van zaken in de Noordelijke provincies Voor de aanleg van breedbandinternet zijn door de provincies fondsen beschikbaar gesteld en inmiddels heeft iedere provincie een eigen subsidieregeling die initiatiefnemers moet helpen een sluitende businesscase te realiseren. De onderstaande tabel geeft per provincie kort weer wanneer de belangrijkste instrumenten zijn ingezet. In de volgende paragrafen wordt per provincie een korte chronologische beschrijving gegeven van het beleid. 10 Dit zijn bedrijven die ervoor zorgen dat het signaal over een glasvezelkabel wordt doorgegeven. 11 Dit zijn vroegere regionale nutsbedrijven. 12 K. Salemink en D. Strijker, Breedband in buitengebieden: succes- en faalfactoren bij breedbandinitiatieven. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen

7 Fryslân Drenthe Groningen Investeringsplan snel internet via 5 instrumenten o.a. breedbandloket en subsidie Subsidie vraagbundeling 2016 Plan voor participatie in netwerkbedrijf heden Stichting Verbind Drenthe 2013 Nota breedband op het platteland heden Marktconforme achtergestelde lening heden Subsidie met niet-marktconforme achtergestelde lening heden Subsidieregeling snel internet Niet-marktconforme achtergestelde lening De onderstaande tabel geeft een kort overzicht van de belangrijkste breedbandsubsidieregelingen die in de drie Noordelijke provincies van kracht zijn en de bedragen die hiervoor zijn gereserveerd. Er zal worden nagegaan op welke post in de balans deze reserve wordt geboekt en hoe dit fonds van jaar tot jaar wordt overgeboekt. Provincie Naam regeling Raming benodigde leningen Groningen Snel Internet Groningen 40 miljoen Fryslân Breedbandfonds 60 miljoen Drenthe Subsidieregeling Vraagbundeling? (in ,5 miljoen extra) Provinciale lening voor aanleg 67 miljoen 2.1 Breedband in Groningen In 2013 verschijnt de interne notitie breedband op het platteland waarin de provincie de intentie uitspreekt om het bestaande breedbandnetwerk te verbeteren. 13 In het collegeprogramma (Vol Vertrouwen) van Gedeputeerde Staten komt het thema breedband/snel internet voor het eerst expliciet in een beleidsstuk aan de orde en wordt gesproken over de noodzaak tot investeren in snel internet en breedband. 14 Snel internet wordt als een speerpunt voor provinciaal beleid beschouwd. Gedeputeerde Staten besluiten om 30 miljoen in te zetten voor de Regeling snel internet Groningen. Op deze regeling kunnen private partijen inschrijven om de uitrol van breedband in de buitengebieden van de provincie te realiseren. Doel van de provincie is dat eind 2018 alle inwoners en bedrijven in de provincie toegang hebben tot een vorm van snel internet. 15 Er is voor gekozen om de Economic Board Groningen de leiding te geven over algehele ontsluiting van het Groningse platteland. 16,17 De vertraging die hieruit volgde leidde tot frustratie en protest bij initiatieven buiten het aardbevingsgebied. Bij behandeling van de regeling op 28 september 13 Notitie breedband op het platteland (25 mei 2013), blz. 2. De RUG heeft onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Provincie en de notitie is het onderzoeksrapport. Doel was om inzicht te krijgen in de breedbandproblematiek op het platteland. 14 De innovatie en versterking van bestaande economische sectoren jagen we aan door te investeren in een snelle internet/breedbandverbinding, het bieden van voldoende financieringsmogelijkheden in de vorm van leningen en door het versimpelen van regelingen en regels (blz. 6 collegeakkoord). 15 Voordracht van GS aan PS van Groningen ter vaststelling van de Najaarsnota en Digitale Monitor 2016 en de daarin opgenomen 4 e en 5 e wijziging van de Begroting 2016, d.d. 30 augustus 2016, nummer 58/ Alleen in het aardbevingsgebied in Groningen geeft de provincie Groningen subsidie 17 Een belangrijk speerpunt van de Economic Board is verder de ontwikkeling van 5G in het aardbevingsgebied. Omdat deze techniek nog in ontwikkeling is, levert dat nog geen directe verbetering op voor de bewoners. 7

8 2016 stelt een deel van Provinciale Staten kritische vragen. Er wordt een aantal moties ingediend, onder meer met het verzoek tot uitstel. Op 12 oktober 2016 is de regeling opengesteld. In Groningen hebben verschillende initiatiefnemers aangegeven dat de provinciale regeling ongunstig is voor burgerinitiatieven. 18 Inmiddels hebben zeven partijen zich ingeschreven waarvan er uiteindelijk drie zijn overgebleven omdat deze provinciebreed in alle witte gebieden glasvezel willen aanleggen. In de Groningse Provinciale Staten leven vragen over de toekomstbestendigheid van de regeling en spreekt men over de noodzaak voor meer draagvlak en tijd om tot een zorgvuldig besluit te komen. In Provinciale Staten komt ook de vraag naar voren of de regeling niet nadelig is voor corporaties en initiatieven en of zij niet betere kwaliteit breedband (want symmetrisch, gelijke up- en downloadsnelheid) kunnen leveren. Ook bestaat zorg over de vraag of straks alle maatschappelijke sectoren aangesloten kunnen worden op snel internet (zoals zorg, onderwijs, landbouw). 2.2 Breedband in Fryslân De provincie Fryslân kent een langere voorgeschiedenis van het thema breedband. Eind 2013 is het Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân ingediend. Door middel van vijf instrumenten beoogt dit investeringsplan de witte gebieden in Fryslân te voorzien van een NGAnetwerk. Daarbij gaat het om een Breedbandfonds, Aansluitsubsidies, een Breedbandloket en een zogeheten Meelegtraject. Hiervoor is in 2014 ruim 60 miljoen beschikbaar gesteld. In het voorjaar van 2016 kwamen Gedeputeerde Staten terug op dit besluit. Naar hun oordeel zou de voorgestelde aanpak niet gaan leiden tot de aansluiting van een substantieel deel van de witte gebieden. Als oplossing stelden Gedeputeerde Staten voor om op marktconforme voorwaarden deel te nemen in een netwerkbedrijf. In juni 2016 werd met dit voorstel door de Staten ingestemd en werd besloten om hiervoor maximaal 35 miljoen te investeren, uit het fonds van de reeds beschikbaar gestelde 60 miljoen. Gedeputeerde Staten besloten daarop in juli 2016 tot het principebesluit van aandelenparticipatie in Kabelnoord. In november besloten zij om toch af te zien van de voorgenomen participatie. Naar het voortschrijdend inzicht van Gedeputeerde Staten is dat te risicovol in het licht van de Aanbestedingswet. In plaats hiervan is het voorstel om geld beschikbaar te stellen voor een marktconforme achtergestelde geldlening die via een tender in de markt wordt gezet. Het oude instrumentarium (zoals het breedbandfonds/loket) is inmiddels ingetrokken. In april 2017 is de regeling door Gedeputeerde Staten vastgesteld en in mei kan de tender van start gaan. De verwachting is dat de start van de aanleg van glasvezel in het najaar van 2017 kan starten. Provinciale Staten van Fryslân hebben begin dit jaar uitvoerig gesproken over de nieuwe koers en besluitvorming. Er bleek onder meer zorg te bestaan dat marktpartijen te veel hun commerciële belang volgen en aan cherrypicking gaan doen. Ook mogelijke prijsdifferentiatie tussen witte- en grijze gebieden kwam hierbij ter sprake. Verder was de juridische haalbaarheid van een eigen provinciaal netwerkbedrijf en de risico s daarbij een punt van aandacht evenals de relatie tot aansluiting bij lokale initiatieven en de mate van financiële en professionele ondersteuning door de provincie

9 2.3 Breedband in Drenthe In Drenthe is de discussie rondom snel internet begonnen in maart 2013 toen Provinciale Staten de Motie breedband aannam. In de motie werd het college van Gedeputeerde Staten opgeroepen om werk te maken van de aanleg van breedbandinternet. In 2014 is dit voor het eerst in beleid vastgelegd door middel van een fonds voor proces- en programmaondersteuning aan breedbandinitiatieven. Het college heeft doelstellingen omtrent breedband in haar collegeprogramma (Dynamisch en Ondernemend, 2015) opgenomen. Breedband staat als thema zelfs bovenaan in de lobby top-10 uit het collegeakkoord. Het college heeft als ambitie geformuleerd om geheel Drenthe in het voorjaar van 2019 van breedbandinternet te voorzien dat voldoet aan de norm voor een NGA-netwerk. Het college verwijst daarbij naar het belang van digitale en fysieke bereikbaarheid om het platteland vitaal te houden. 19 In juli 2016 hebben Provinciale Staten ingestemd met de reeds in gang gezette aanpak van het breedbandbeleid en 9 miljoen beschikbaar gesteld uit de Reserve Investeringsagenda voor uitvoering van deze aanpak. Een eerste subsidieregeling voor het opstarten en vraagbundeling en de business case is vervangen door de uitvoeringsregeling breedband. Dit betreft een subsidieregeling met de mogelijkheid tot het aangaan van een (achtergestelde) lening voor de aanleg van glasvezel. Inmiddels zijn drie initiatieven/projecten van een lening voorzien. Bij het beleid krijgt het breedbandplatform Verbind Drenthe een belangrijke rol toebedeeld in de ondersteuning van de initiatieven. Het voornemen is om Verbind Drenthe in de nabije toekomst meer regie te laten nemen over de lokale initiatieven. De Drentse Provinciale Staten hebben zorgen geuit over de veerkracht van lokale initiatieven en mate waarin de provincie daarop kan sturen. De borging van de continuïteit is daarbij ook een zorgpunt. Ook wordt aandacht gevraagd voor het provinciale risicomanagement en sturing op marktpartijen. Juridische en fiscale consequenties spelen daarbij ook een rol. Een vraag is verder of kleine initiatieven voldoende groot kunnen worden vanwege de genoemde noodzaak tot mogelijke opschaling. De uniformiteit (en comptabiliteit) van initiatieven wordt in dit verband ook genoemd. Tenslotte is ook aandacht voor de noodzaak van snel internet in het buitengebied en de vraag of dit een bedrijfsrisico is. Ook komt ter sprake de vraag of alleen glasvezel een optie voor breedbandoplossingen is en in hoeverre niet ook toepassing van andere technieken mogelijk is. 2.4 Niet alleen geld een knelpunt Het is zeker niet zo dat de moeizame totstandkoming van breedbandinternet op het platteland door lokale initiatiefnemers louter een financiële oorzaak heeft. De aanleg van breedband in buitengebieden is recentelijk voor heel Nederland onderzocht door Salemink en Strijker. 20 Centraal staat de voortgang van deze breedbandinitiatieven op het platteland en dat wordt onderzocht aan de hand van 8 opeenvolgende stadia waarin een initiatief kan verkeren. 21 Uit hun 19 In de voorjaarsnota 2016 staat bijvoorbeeld te lezen: dat via breedband optimaal gebruik kan worden gemaakt van de innovaties die via breedband beschikbaar zijn en komen. Daarmee wordt een digitale tweedeling voorkomen en de economie en leefbaarheid op het platteland versterkt. 20 K. Salemink en D. Strijker, Breedband in buitengebieden: succes- en faalfactoren bij breedbandinitiatieven. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen Het onderzoek maakt gebruik van een database met 145 breedbandinitiatieven verspreid over heel Nederland. Deze database wordt permanent actueel gehouden. Er worden acht opeenvolgende stadia onderscheiden waarin een breedbandinitiatief kan verkeren. Dit zijn: i. Aanleiding ii. Kennismaking iii. Vraaginventarisatie iv. Campagnevoeren v. Vraagbundeling vi. Aanbesteding vii. Aanleg en oplevering viii. Beheer en onderhoud. Hierover wordt per initiatief gerapporteerd. Verder wordt gezocht naar succes- en faalfactoren voor lokale initiatieven. 9

10 onderzoek blijkt dat er meerdere barrières zijn die lokale initiatieven kunnen frustreren. Bij een lokaal initiatief moet de bevolking samenwerken met regionale nutsbedrijven, onderhandelen met externe grote financiers en omgaan met overheden. Ook moeten de lokale initiatieven soms concurreren met de grote serviceproviders als KPN en Ziggo die lokale initiatiefnemers soms tegenwerken. Volgens Salemink en Strijker is de aanleg van breedbandinternet pionieren waarvoor veel kennis nodig is en weerstand moet worden overwonnen. Vaak lopen de initiatiefnemers persoonlijk (financieel) risico. Initiatiefnemers moeten zowel op bestuurlijk, financieel, technologisch en juridisch gebied kennis in huis hebben. Gemeenschappen moeten daarom over voldoende organiserend vermogen, intellectueel en sociaal kapitaal beschikken. Door de provinciebesturen van Fryslân en Drenthe zijn daarom platforms in het leven geroepen met als doel het ondersteunen van lokale initiatiefnemers bij het realiseren van een breedbandnetwerk in witte gebieden (respectievelijk FryslânRing 22 en Stichting Verbind Drenthe). In Groningen is nog niet zo n platform, maar deze provincie richt zich vooral op partijen die glasvezel op provinciale schaal kunnen uitrollen. 3 Vraagstelling van het onderzoek Het doel van het onderzoek is te achterhalen in hoeverre de provincie erin slaagt breedbandinitiatieven zodanig te ondersteunen dat knelpunten in de uitvoering op het vlak van financiën, kennis en sociaal kapitaal worden weggenomen. Het beleid is succesvol wanneer alle witte gebieden door initiatieven zijn gedekt èn de voortgang van het proces van de aanleg van breedbandinternet niet stagneert. De volgende hoofdvraag staat centraal: Hoe draagt de Provincie zorg voor een provinciedekkend breedbandnetwerk, in hoeverre slaagt zij er in om knelpunten, die lokale initiatiefnemers bij de aanleg van breedbandinternet ondervinden, weg te nemen en hoeveel hebben de maatregelen gekost? Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Waar bevinden zich de gebieden met veel witte adressen in de provincie en hoeveel witte adressen worden jaarlijks op breedbandinternet aangesloten? 2. Welke subsidieregelingen hebben er achtereenvolgens gegolden en hoe waren deze regelingen ontworpen (hoeveel middelen zijn gereserveerd, wie kon aanspraak maken, voor welke activiteit en onder welke voorwaarden)? 3. Hoeveel wordt van deze regelingen gebruik gemaakt, door wie en in welke mate worden de regelingen uitgeput? 4. Welke breedbandinitiatieven zijn er in de provincie, in welke fase van ontwikkeling bevinden deze zich en in hoeverre dekken zij de hele provincie? Hoeveel initiatieven zijn gestagneerd of definitief gestopt? 5. Welke knelpunten belemmeren de voortgang van lokale breedbandinitiatieven? Daarbij zal in ieder geval gelet worden op knelpunten op het gebied van: a. financiën; b. juridische en financiële risico s; c. kennis en; d. sociaal kapitaal. 6. In hoeverre neemt de provincie maatregelen om deze knelpunten weg te nemen en zijn deze maatregelen effectief in die zin dat geen stagnatie van de aanleg van breedbandinternet optreedt? 22 In Fryslân is dit platform onlangs opgeheven. 10

11 7. Hoeveel hebben de provinciale breedbandmaatregelen gekost? 8. Welke informatie hebben Provinciale Staten over de uitvoering van het breedbandbeleid ontvangen? 9. Waarin verschilt het beleid en de uitvoering omtrent de aanleg van breedbandinternet tussen de drie provincies en kunnen de provincies in dit verband iets van elkaar leren? 4 De focus van dit onderzoek Momenteel zijn in Fryslân en Groningen regelingen opengesteld die de aanleg van breedband in alle witte gebieden beogen. Er zal worden beoordeeld wat de inrichting van de regeling is en of er sprake is van (onder)uitputting. Het onderzoek van de Rekenkamer richt zich verder op de (lokale) initiatieven tot aanleg van breedband. Hoewel er inmiddels veel initiatieven actief zijn, bevinden de meeste zich nog in een beginstadium. Er zijn nog maar weinig glasvezelnetwerken operationeel. Het is daarom te vroeg om de effectiviteit van het beleid te beoordelen op het criterium dat er een werkend glasvezelnetwerk is gerealiseerd. Wel kan worden beoordeeld wat de voortgang van de lokale breedbandinitiatieven is. Daarbij zal worden aangesloten bij de 8 stadia die door Salemink en Strijker zijn onderscheiden. Daarvoor kan worden verondersteld dat een initiatief succesvoller is naarmate in kortere tijd meer stadia doorlopen zijn en het initiatief dichterbij daadwerkelijke realisatie zit. Ook zal worden gekeken hoeveel witte adressen jaarlijks worden aangesloten. Er zal worden onderzocht welke knelpunten lokale initiatiefnemers ondervinden bij het realiseren van breedbandinternet. Deze knelpunten zullen worden geïnventariseerd. Het onderzoek richt zich vervolgens op het handelen van de provincie. Van de provincie kan worden verwacht dat zij voorwaarden schept die waar mogelijk de knelpunten op een doelmatige manier wegnemen. Er zal worden beoordeeld in hoeverre de initiatiefnemers succesvol worden ontzorgd op het gebied van financiën, juridische en financiële risico s, kennis en sociaal kapitaal. Wanneer een initiatief niet stagneert (d.w.z. doorgaat naar de volgende fasen) is sprake van succesvolle ontzorging. Daarbij zal ook worden gekeken naar ongewenste neveneffecten van de maatregelen, die op deze manier weer drempels kunnen opwerpen (zoals hoge administratieve lasten, het ongewenst moeten delen van gegevens met telecombedrijven en dergelijke). Er zal worden getracht het effect van het handelen van de provincie op de voortgang van initiatieven (of het ontbreken hiervan) te achterhalen. Ten slotte zal worden onderzocht hoe initiatiefnemers tegen de nieuwe subsidieregelingen van de provincies aankijken en hoe zij hun rol zien wanneer dit nieuwe beleid zal worden uitgevoerd. 5 Onderzoeksaanpak Het onderzoek valt uiteen in vier onderdelen. 5.1 Deel 1 Inventarisatie van breedbandinitiatieven en hun voortgang Eerst wil de Rekenkamer een algemeen beeld schetsen van de witte adressen en het aantal initiatieven dat er in de drie Noordelijke provincies is en de voortgang (stadium) van deze initiatieven. Het deelonderzoek geeft antwoorden op de deelvragen 1 en 4. Op deze wijze ontstaat een totaalbeeld van de witte adressen en de initiatieven van onderop in de drie provincies. Door alle initiatieven in kaart te brengen, ontstaat inzicht in de provinciedekkendheid van de initiatieven voor wat betreft de witte gebieden. Er zal tevens worden beschreven in welk stadium 11

12 de initiatieven zijn. Dit deel van het onderzoek is vooral beschrijvend van aard. Er kan aan de hand van het overzicht van initiatieven worden beoordeeld in hoeverre de initiatieven provinciedekkend zijn. Bij de provincie zal een lijst met witte adressen worden opgevraagd. Uit de bevindingen van Salemink en Strijker en de site zal een lijst worden samengesteld met breedbandinitiatieven en het stadium waarin zij verkeren. Deze lijst zal aan de contactpersoon van iedere provincie worden voorgelegd met de vraag of deze de gegevens kan aanvullen. Wanneer er een aanvulling plaatsvindt (een nieuw project of wanneer een project een fase verder is) zal steeds worden gevraagd dit te onderbouwen met documenten. Naar aanleiding van deze update zal een gesprek worden gevoerd met de provinciemedewerker die de lijst heeft aangevuld. In Fryslân en Drenthe zal tevens een gesprek worden gevoerd met een vertegenwoordiger van Fryslân Ring en Drenthe Verbindt. In Groningen zal worden gesproken met een vertegenwoordiger van Stichting Glasvezel Groningen. Dit is weliswaar geen door de provincie gesubsidieerde stichting, maar hierin zijn wel alle glasvezelinitiatieven vertegenwoordigd. Per provincie zullen in deze fase gesprekken worden gevoerd met: De contactpersoon bij de provincie. Een vertegenwoordiger van een koepelorganisatie. Daarnaast zal een gesprek worden gevoerd met: K. Salemink en D. Strijker. Een vertegenwoordiger van een grote kabelmaatschappij. 5.2 Deel 2 Analyse van het provinciale beleid In dit deel zal de vraag centraal staan welke mogelijkheden de provincie heeft ontplooid om breedbandinitiatieven te ondersteunen. Daartoe zal een literatuurstudie worden uitgevoerd over het (Europese) aanbestedings- en staatssteunbeleid, waarbij de mogelijkheden voor subsidiëring en het als provincie zelfstandig uitvoeren van de aanleg van breedband in kaart worden gebracht. Vervolgens wordt aan de hand van beleidsdocumenten en GS- en PS-verslagen het besluitvormingsproces gereconstrueerd. De doelstellingen en de veranderingen daarin in de tijd zullen daarbij in kaart worden gebracht. Bij deze reconstructie zal worden beoordeeld welke vormen van ondersteuning voor breedbandinitiatieven zijn afgewogen en hoe het beleid tot stand is gekomen. Vervolgens wordt een beschrijving gemaakt van het beleid. Daarbij zal aan de hand van de subsidieregeling en de beschikking/contracten worden nagegaan wat de subsidievoorwaarden zijn. Daarbij zal aandacht zijn voor zaken als: hoe veel subsidie is gegeven, wat is vergoed, onder welke voorwaarden gebeurt dat en hoe zijn de risico s verdeeld? Er zal tevens in beeld worden gebracht hoeveel financiële middelen de provincie heeft gereserveerd ten behoeve van de uitvoering van het breedbandbeleid en hoeveel al dan niet tot uitgaven leidt. Ook zal worden gekeken welke informatie Provinciale Staten over de uitvoering van het breedbandbeleid hebben gehad. In de aan Noord Nederland grenzende Duitse deelstaat Niedersachsen wordt ook veel werk gemaakt van de aanleg van breedbandinternet op witte adressen. Om te zien of er wellicht andere instrumenten worden ingezet dan door de provincie, zal een gesprek worden gevoerd met een vertegenwoordiger van het Breitband Kompetenz Zentrum Niedersachsen en wellicht met een representant van een Duits burgerinitiatief. 12

13 Dit deelonderzoek geeft antwoord op deelvraag 2, 3, 6, 7 en 8. De vragen zullen hoofdzakelijk worden beantwoord op grond van een literatuuronderzoek, een analyse van beleidsdocumenten en subsidievoorwaarden en notulen van vergaderingen. Deze zullen bij de provincies worden opgevraagd. Er zal een interview met de verantwoordelijk gedeputeerde worden gehouden over de bestuurlijke keuzen die zijn gemaakt. Desgewenst zal de contactpersoon bij de provincie worden gevraagd om uitleg te geven over de regelingen. Naar verwachting zal een interview worden gehouden met een externe deskundige op het gebied van staatssteun. 5.3 Deel 3 Analyse van knelpunten en hun oplossingen In deel 3 van het onderzoek zal antwoord worden gegeven op de deelvragen 4 en 5. De Rekenkamer doet dit door aan de hand van drie initiatieven per provincie in kaart te brengen hoe de provincie in de praktijk opereert bij het ondersteunen van initiatiefnemers die breedbandinternet willen aanleggen. Bij de caseselectie wordt gezocht naar informatierijke cases; er wordt geen representativiteit nagestreefd. Er worden initiatieven geselecteerd die al enige tijd lopen. Dit zijn initiatieven waar al met de aanleg van breedband is begonnen of waar men daar vlak tegenaan zit. Doordat deze initiatieven al veel stadia doorlopen hebben, is de verwachting dat deze veel inzicht kunnen bieden in de problemen waar initiatiefnemers tegenaan lopen. Daarbij is het interessant ook het totstandkomingsproces te bestuderen van initiatieven waarbij een (lokaal) nutsbedrijf actief is. Dit resulteert in de volgende selectie van cases: 23 Groningen Fryslân Drenthe Breedband Westerkwartier Fryske Marren De Kop Breed (Bunne, Peize) Oldambt Verbindt Ooststellingwerf Sterk Midden-Drenthe Kabelnet Veendam KabelNoord Rendo De Wolden/ Westerveld In de cases wordt een reconstructie gemaakt van het totstandkomingsproces van breedbandinternet. In iedere case wordt een beschrijving gegeven van de omvang van het witte gebied, de betrokken actoren en de voortgang van het proces. Daarbij zullen de actoren die bij het proces betrokken zijn geweest worden beschreven en zal worden nagegaan welke invloed zij op het proces hebben gehad. Er zal worden geïnventariseerd welke (potentiële) knelpunten de initiatiefnemers hebben ervaren. Een knelpunt wordt gedefinieerd als een probleem dat heeft geleid tot vertraging bij de aanleg van breedbandinternet. Vervolgens wordt per knelpunt nagegaan in hoeverre de provincie een rol heeft gespeeld in het wegnemen ervan. Bij het bestuderen van de projecten, zal de Rekenkamer gebruik maken van de volgende onderzoeksmethoden: Documentenstudie uit het projectdossier zoals dat bij de provincie en de initiatiefnemers aanwezig is (bijvoorbeeld: subsidieaanvraag, subsidieverleningsbeschikking, voortgangsrapportages, subsidievaststellingsbeschikking). Het interviewen van vertegenwoordigers van de lokale initiatieven, gemeenten die betrokken zijn bij het initiatief, de betrokken netwerkbedrijven, enzovoorts. Omdat er bij iedere case verschillende partijen betrokken zijn, zal per case worden bepaald welke partijen worden geïnterviewd. In ieder geval zal worden gesproken met de initiatiefnemer en de betrokken provincieambtenaar. Verder kan worden gedacht aan de betrokken gemeenteambtenaar, het 23 Wanneer tijdens het onderzoek blijkt dat een of meer cases ongeschikt zijn om uit te werken, kan voor een andere selectie worden gekozen. 13

14 netwerkbedrijf en/of de internetproviders, investeerders en de overkoepelende stichting. Voor de planning wordt aangenomen dat per casus vier interviews worden afgenomen. In deze interviews zal aan de orde komen welke partijen wanneer bij het proces betrokken zijn geraakt, wat hun belangen waren, welke acties zij hebben ondernomen om hun belangen te verwezenlijken, welke barrières de initiatiefnemers hebben moeten overwinnen en welke acties zij daarvoor moesten verrichten. Vervolgens zal worden gevraagd naar de meerwaarde van het provincieoptreden. Uit oogpunt van efficiëntie kan er per case ook een groepsinterview met meerdere betrokkenen worden georganiseerd. Een groepsinterview of werkconferentie met vertegenwoordigers van burgerinitiatieven. In dit groepsinterview zal worden geïnventariseerd welke knelpunten initiatiefnemers ervaren en in hoeverre het provinciaal beleid deze knelpunten wegneemt. Ook zal worden gevraagd hoe de initiatiefnemers de nieuwe subsidieregelingen van de provincie beoordelen. 5.4 Deel 4 Vergelijking Het vierde deel van het onderzoek heeft betrekking op de laatste onderzoeksvraag. Er zal worden nagegaan op welke punten het beleid en de uitvoering tussen de drie provincies verschilt. Het doel van die vergelijking is te komen tot best practices die aan de provincies kunnen worden meegegeven. Voor dit onderdeel is geen aanvullend empirisch onderzoek nodig. 5.5 Onderzoeksperiode De onderzoeksperiode beslaat de hele periode van het opkomen van de eerste initiatieven binnen de provincie tot de start van dit onderzoek. Het begin van de onderzoeksperiode kan hierdoor per provincie verschillen. Het eind van de onderzoeksperiode is gesteld op 1 mei Planning Hieronder is een globale planning van het onderzoek weergegeven. Er wordt in een team van drie personen aan het onderzoek gewerkt, waardoor activiteiten deels parallel kunnen worden uitgevoerd. Volgens deze planning wordt het onderzoek aan het eind van 2017 aan Provinciale Staten gepresenteerd. 14

15 Activiteiten Periode Voorbereiding onderzoek April - mei 2017 Literatuurstudie Verder ontwikkelen toetsingskader Opvragen en verwerken informatie provincie Deel 1: Inventarisatie breedbandinitiatieven Mei 2017 Opstellen en voorleggen lijst met initiatieven Interview met contactpersoon provincies Interview vertegenwoordiger koepelorganisatie Interview Salemink en Strijker Interview kabelmaatschappij Deel 2: Analyse provinciaal beleid Mei juni 2017 Literatuurstudie staatsteun- en aanbestedingsbeleid Reconstructie en beoordeling provinciaal beleid Interview gedeputeerde Interview Breitband Kompetenz Centrum Niedersachsen Interview met externe deskundige (facultatief) Deel 3: Analyse van knelpunten en oplossingen Mei augustus 2017 Selectie van 3 cases per provincie Uitwerken item/vragenlijsten Opvragen dossier 3 cases Analyse dossiers 3 cases 4 interviews per case (3x4 =12 per provincie) Een werkconferentie met initiatiefnemers Deel 4: Vergelijking provincies Deze vergelijking vindt plaats tijdens de rapportage. Nota van Bevindingen Opstellen concept-nota van bevindingen Juli augustus 2017 Goedkeuring Nota van bevindingen September 2017 Periode ambtelijk wederhoor September 2017 Verwerking van ambtelijke reactie Oktober 2017 Rapportage Opstellen concept-eindrapportage September oktober 2017 Goedkeuring 3 eindrapportages Oktober 2017 Periode bestuurlijk wederhoor Oktober 2017 Productie en presentatie 3 rapporten November

16 Literatuur Europese Commissie, beschikking N 381/2004 Pyrénées-Atlantiques K. Salemink en D. Strijker, Breedband in buitengebieden: succes- en faalfactoren bij breedbandinitiatieven. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen Leeuwarder Courant, zaterdag 8 april 2017 pagina