Handreiking voor gemeenten ten aanzien van de verplichting om reële basistarieven voor de huishoudelijke hulp vast te stellen

Transcriptie

1 Handreiking voor gemeenten ten aanzien van de verplichting om reële basistarieven voor de huishoudelijke hulp vast te stellen Dhr. Wil Verhoeven Drs. Joost Dudok van Heel Ir. Lennart Schaftenaar

2 Inhoud Voorwoord Inleiding Achtergronden van deze handreiking De Kanteling Kwaliteitsdocument voor verantwoorde hulp bij het huishouden Cao VVT De betekenis van de nieuwe verplichting voor de praktijk van inkopen Invloed van uitgangspunten directe loonsom op kostprijs Invloed van productiviteit op de kostprijs Invloed van overhead en overige kosten op de kostprijs Invloed van indexatie op de kostprijs Invloed van aanvullende eisen op de kostprijs Wat betekent deze wijziging in de Wmo voor aanbieders? Bijlage 1: Voorbeelden van vormen van aanbesteding Bijlage 2: Voorbeeldberekening

3 Voorwoord Deze handreiking bevat informatie over de uitvoering van de verplichting van gemeenteraden om reële basistarieven voor de huishoudelijke hulp vast te stellen. Deze handreiking is samengesteld in de periode december 2012 maart 2013 en vormt een aanvulling op de handreiking Sociaal Overwogen Aanbesteden 1 uit 2011, en de handreiking Opdrachtgever- en Ondernemerschap 2 uit Deze handreiking is een gezamenlijk initiatief van VNG, ActiZ en VWS

4 1. Inleiding Sinds 1 september 2012 is de zogenaamde Wet basistarieven in werking getreden. Deze wijziging van de Wmo heeft op basis van het nieuwe artikel 21a geleid tot de verplichting voor gemeenteraden om reële basistarieven voor de huishoudelijke hulp vast te stellen. De wetswijziging gaat niet in op wat reëel is of op welke wijze de kostprijzen zouden worden bepaald. Deze handreiking is bedoeld om gemeenten te ondersteunen bij het uitvoeren van deze verplichting tijdens (of voorafgaand aan) inkoop- of aanbestedingstrajecten. Sinds 1 september 2012 luidt de tekst van artikel 21a van de Wmo als volgt: 1. De gemeenteraad stelt basistarieven vast voor het verlenen van huishoudelijke verzorging. 2. De basistarieven worden vastgesteld: a. op basis van reële kostprijzen van de onderscheidenlijke vormen van huishoudelijke verzorging; en b. uitgaande van inzet van personeel door de aanbieder tegen arbeidsvoorwaarden die passen bij de vereiste vaardigheden benodigd voor het leveren van huishoudelijke verzorging. 3. Het college van burgemeester en wethouders neemt bij het aangaan van overeenkomsten met derden over het verlenen van huishoudelijke verzorging de door de gemeenteraad vastgestelde basistarieven in acht. 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de vaststelling van de in het eerste lid bedoelde basistarieven en de in het tweede lid bedoelde arbeidsvoorwaarden. 5. Het ontwerp van een krachtens het vierde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordracht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. De Wet basistarieven legt de bevoegdheid voor het vaststellen van de basistarieven bij de gemeenteraad. Daarmee introduceert de wet een nieuwe bevoegdheidsverdeling in de Wmo. Nu stelt de gemeenteraad de kaders vast door het vaststellen van de basistarieven. Het college stelt uiteindelijk de geldende tarieven vast. De Wet basistarieven spreekt zich niet uit over de mogelijkheid de bevoegdheid voor het vaststellen van de basistarieven te mandateren of te delegeren aan het college. De VNG heeft in haar ledenbrief van 13 juni 2012 aangegeven dat het mogelijk is dat de gemeenteraad de bevoegdheid om basistarieven vast te stellen mandateert aan het college. Bij mandatering blijft de raad formeel zelf bevoegd. Bij delegatie draagt de gemeenteraad de bevoegdheid helemaal over. Een gemeente die besluit de bevoegdheid te delegeren dient er rekening mee houden dat dit besluit door een rechter kan worden getoetst en eventueel afgewezen wordt. 4

5 2. Achtergronden van deze handreiking De inkoop- of aanbestedingstrajecten van gemeenten worden uitgevoerd tegen de volgende achtergronden: VNG-project De Kanteling Kwaliteitsdocument Verantwoorde Hulp bij de Huishouding De cao VVT Nieuwe aanbestedingswet (vanaf ) 2.1. De Kanteling De Kanteling is een in 2008 gestart project van de VNG dat gemeenten helpt de compensatieplicht in de Wmo zodanig in te vullen, dat mensen met een beperking betere kansen hebben om volwaardig mee te doen aan de samenleving. Centraal hierbij staat een omslag van claim- en aanbodgericht (voorzieningen en hulpmiddelen) werken, naar vraag en resultaatgericht (participatie en zelfredzaamheid) werken. Een gekantelde manier van werken vraagt een nieuwe benadering van gemeenten, burgers, aanbieders en professionals. Meer tijd nemen voor het eerste gesprek met de burger bijvoorbeeld, en afstappen van de standaard voorzieningenlijst. In elk gesprek staan regie over het eigen leven en zelfredzaamheid voorop. Uit de evaluatie van fase 1 van De Kanteling blijkt dat het project daadwerkelijk een praktische invulling heeft gegeven aan een andere manier van denken. 2.2 Kwaliteitsdocument voor verantwoorde hulp bij het huishouden (juni 2009) Bij het vaststellen van reële basistarieven zal de kwaliteit van de huishoudelijke hulp in ogenschouw moeten worden genomen. Verantwoorde hulp bij het huishouden draagt bij aan de kwaliteit van leven van een grote groep mensen die veelal in een kwetsbare positie verkeren. Zorgvuldigheid is daarom geboden voor alle betrokken actoren. Gemeenten moeten aanbieders in staat stellen te kunnen voldoen aan het Kwaliteitskader verantwoorde hulp bij het huishouden 5

6 2.3 CAO VVT De werkingssfeer van de CAO Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg (VVT) geldt onder meer voor de huishoudelijke hulp in de Wmo en is algemeen verbindend verklaard door de Minister van SZW. Een en ander wil zeggen dat gedurende de looptijd van de cao (sinds publicatie in de Staatscourant) de cao VVT geldt voor alle medewerkers in de Wmo huishoudelijke hulp. Het loongebouw in de CAO VVT is opgebouwd uit verschillende functiegroepen (FWG). Bij de tariefsopbouw moet dus rekening gehouden worden welke FWG zwaarte minimaal ingezet gaat worden. 6

7 3. De betekenis van de nieuwe verplichting voor de praktijk van inkopen De aanpassing van de Wmo betekent voor gemeenten dat zij in hun proces van inkoop rekening moeten houden met het bepalen en vaststellen van het tarief. In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van de verschillende manieren waarop gemeenten de huishoudelijke hulp kunnen inkopen. In algemene zin valt het proces voor inkoop van huishoudelijke hulp uiteen in drie fasen (voor nadere beschrijving van het algemene inkoopproces zie: of ). Hieronder volgen een aantal overwegingen en uitgangspunten om te komen tot het reële tarief. Een reëel tarief kan voor wat betreft de bruikbaarheid vergeleken worden met begrippen als een gemiddeld ziekteverzuim, of een gemiddeld overhead percentage vanuit de zorg of daarmee vergelijkbare sector. Dit kan voor de betrokken aanbieder aanleiding geven tot het taakstellend terugdringen van de eigen percentages. Voor een voorbeeld berekening en hulpmiddel voor het bepalen van de tarieven wordt verwezen naar Bijlage Invloed van uitgangspunten directe loonsom op kostprijs De loonkosten van de medewerker die de huishoudelijke hulp verleent vormen een groot deel van de kosten die gemoeid zijn met het leveren van huishoudelijke hulp. De uitgangspunten die hierbij worden aangehouden zijn daarom ook van grote invloed op het tarief. De volgende zaken zijn hierbij van belang: Aansluiting FWG-niveau bij de eisen in het bestek inzake opleiding en uitvoerende taken als signalering. o De aangehouden functie/fwg schaal dient in verhouding te staan tot het te leveren product. Voor basis hh producten (zoals HH1/HbH1) wordt, afhankelijk van de eisen, veelal uitgegaan van FWG 10 of van FWG 15. Daarbij geldt wel dat gemeenten de hulp bij het huishouden verschillend kunnen definiëren, ook al wordt nu nog door veel gemeenten dezelfde terminologie gehanteerd. Aansluiting van de aangehouden periodiek/loonsom bij de situatie van de aanbieders (binnen redelijke grenzen). o Ook binnen de gestelde FWG-schalen variëren de salarissen op basis van de periodieken. o Voor vakantiegeld en eindejaarsuitkering gelden voor werknemers van 22 jaar en ouder minimumbedragen. Dit leidt ertoe dat deze uitkeringen bij FWG 10 en FWG 15 hoger zullen uitvallen dan bij de algemeen geldende percentages. Eindejaarsuitkering dient berekend te worden over uurloon inclusief vakantietoeslag. o Sociale lasten dienen berekend te worden over het loon inclusief vakantiegeld en eindejaarsuitkering. Als deze laatste posten niet meegenomen worden zal de loonsom behorende bij een FWG schaal te laag uitvallen. 7

8 3.2. Invloed van productiviteit op de kostprijs Er zijn twee gangbare manieren om productiviteit te definiëren: Het berekenen van de productiviteit over de netto beschikbare uren. De netto beschikbare uren zijn de uren dat de medewerker - na aftrek van de wettelijke respectievelijk cao-voorwaarden (denk aan recht op verlof, vakantie, opleidingsdagen etc.) - daadwerkelijk beschikbaar is voor de dienst bij een cliënt. De netto beschikbare uren vormen feitelijk de bovengrens van het maximaal aantal uren dat een medewerker daadwerkelijk bij een cliënt de dienst kan leveren (de cliëntgebonden uren). De productiviteit wordt in dit geval bepaald door de cliëntgebonden uren af te zetten tegen de netto beschikbare tijd van de medewerker. Het berekenen van de productiviteit op basis van contracturen. Hierbij wordt de cliëntgebonden tijd direct afgezet tegen de contracturen van de medewerker zonder eerst een afslag voor vakantie, verlof, verzuim en opleidingsdagen. 100% productiviteit is bij deze berekeningswijze niet realistisch (lees: onmogelijk) aangezien dat betekent dat er niet voldaan wordt aan de wettelijk eisen en/of gestelde voorwaarden in de cao. Welke definitie genomen wordt, heeft grote invloed op het tarief bij gelijkblijvende productiviteit (bv 80% productiviteit van de contracturen betekent veel meer cliëntgebonden uren dan 80% van de netto beschikbare uren). De volgende zaken zijn hierbij van belang: Aansluiting bij de bruto/netto uitgangspunten zoals weergegeven in de cao en de werkelijke bruto/netto beschikbare uren van het personeel van de aanbieders (binnen redelijke grenzen). Bij het bepalen van de netto beschikbare uren worden een aantal zaken zoals vakantie, verlof en opleidingsuren ingegeven door de cao. Aansluiting van het aandeel cliëntgebonden uren bij de werkelijke productiviteit van de aanbieders (binnen redelijke grenzen). Zoals besproken heeft de productiviteit een grote impact op de kostprijs (omdat de kosten worden omgeslagen over de cliëntgebonden uren). Zaken als reistijd, afstemming met de organisatie en administratiewerkzaamheden kunnen geoptimaliseerd worden, maar zullen altijd een bepaald aandeel van de werktijd vergen. Een reëel uitgangspunt is noodzakelijk om te komen tot het reële tarief. In bijlage 2 (hulpmiddel) is een voorbeeld van een bruto-netto berekening opgenomen. In de praktijk komt het voor dat een tarief niet meer een kostprijs per te leveren uur vertegenwoordigt, maar wel als zodanig wordt geïnterpreteerd. Bij de berekening van de tarieven is dan uitgegaan van bijvoorbeeld inzet van vrijwilligers of van de cliënt zelf in het licht van zelfredzaamheid. Door de inzet van niet of lager betaalde krachten, of de cliënt zelf, te verdisconteren in het tarief, ontstaat een tarief dat lager is dan te verwachten zou zijn met 100% personeel in loondienst. Zonder een duidelijke toelichting kan een dergelijk tarief onterecht geïnterpreteerd worden als reële kostprijs. Als een gemeente kiest voor een dergelijke constructie dan zou de toelichting een helder onderscheid moeten bevatten door aan te geven hoeveel van het budget wordt uitgegeven aan uren huishoudelijke hulp dat wordt uitgevoerd door personeel in loondienst. 8

9 3.3. Invloed van overhead en overige kosten op de kostprijs Terugdringing van de overhead en focus op cliëntgebonden kosten is een algemene ontwikkelingrichting. Ook voor overhead geldt dat er verschillende definities zijn over wat er allemaal onder valt. In enge zin betreft het de indirecte kosten voor het leveren van de daadwerkelijke huishoudelijke hulp. Overhead in ruime zin betreft ook de kosten voor contractbeheer, rapportage en andere taken die behoren bij het leveren van hh. Aansluiting van de uitgangspunten ten aanzien van overhead bij de werkelijke kosten van de aanbieders (binnen redelijke grenzen). o De overhead is beperkt, gezien de aard van het werk (waarbij medewerkers veelal zeer zelfstandig en met beperkte facilitaire ondersteuning vanuit de organisatie functioneren). o In geval de opslagsystematiek (waarbij indirecte kosten zoals ondersteunend personeel en huisvestingskosten worden verwerkt als opslagpercentage op de directe kosten) voor kostprijzen gehanteerd wordt zijn benchmark onderzoeken een goede bron voor informatie over gangbare opslagpercentages 3.4. Invloed van indexatie op de kostprijs Veelal worden meerjarige contracten afgesloten voor het leveren van huishoudelijke hulp. Bij de contractvorming zullen heldere afspraken over het prijsverloop gemaakt moeten worden. Aansluiting bij de reële prijsontwikkeling o Wordt het tarief ook geïndexeerd? Zo niet, is bij het vaststellen van het tarief de kostenontwikkeling meegenomen? 3.5. Invloed van aanvullende eisen op de kostprijs Bij het bepalen van een reëel tarief spelen meer factoren een rol dan directe huishoudelijke hulp/zorgtijd en bijbehorende overhead. In de bestekken kunnen door opdrachtgevers aanvullende eisen of randvoorwaarden worden gesteld inzake rapportage, social return en dergelijke. De aanvullende eisen die een opdrachtgever stelt in een bestek hebben impact op de opgevoerde kostprijs door een aanbieder. Factoren die de kosten beïnvloeden: Vrijheidsgraden inzake inzet personeel. Welke mogelijkheden zijn er voor de aanbieder om verschillende vormen van personeel in te zetten, bv naast regulier personeel in loondienst. Directe FWG-eisen en opleidingseisen. Naast een beschrijving van de te leveren dienst worden in bestekken ook direct FWG en/of opleidingseisen opgenomen. Eisen die de overhead verhogen: Bereikbaarheidseisen. In bestekken worden eisen gesteld aan de bereikbaarheid van de aanbieder voor cliënten/burgers. De benodigde inrichting hiervan zal uit de overhead kosten gedekt moeten worden. 9

10 Flexibiliteitseisen. Eisen ten aanzien van de snelheid waarmee product- of volume-eisen kunnen worden doorgevoerd zullen ook aanvullende inzet voor sturing en controle met zich meebrengen. De inzet van deze medewerkers zal uit de overhead bijdrage worden betaald, aangezien het geen cliëntgebonden tijd betreft. Rapportage-eisen. Opstellen van tussentijdse rapportages in het kader van contractbeheer is geen cliënt contact tijd en zal uit de overhead bijdrage moeten worden betaald. Eisen aan ICT-systemen. Instellingen hebben veelal met meerdere gemeenten te maken. In bestekken wordt veelvuldig opgenomen dat de aanbieder moet aansluiten op bestaande ICT systemen van de gemeente. Om bij meerdere partijen te koppelen met bestaande systemen brengt investering en beheerlasten met zich mee die vanuit de overhead betaald moeten worden. Eisen aan accountantsverklaringen en/of financiële verslaglegging. Aparte verklaringen die buiten de reguliere financiële verantwoording van de aanbieder vallen brengen aanvullende out of pocket -kosten met zich mee. De termijnen waarop deze verantwoording wordt gevraagd lopen veelal voor op het reguliere proces, zodat de gegevens tijdig beschikbaar zijn voor de gemeente voor haar eigen financiële afronding. Dergelijke verklaringen brengen aanvullende kosten met zich mee die slechts beperkt afhankelijk zijn van de omzet of het aantal cliënten/uren en zullen derhalve vooral bij lagere volume contracten een grotere impact hebben op de overhead. Cliënttevredenheidsmetingen. Dergelijke metingen moeten worden ingehuurd of worden uitgevoerd en aangestuurd door personeel anders dan directe zorgmedewerkers en drukken derhalve op de overhead. Eisen die de productiviteit verlagen: Social return. In een meerderheid van de onderzochte gemeenten worden eisen gesteld inzake de inzet van kwetsbare doelgroepen zoals uitkeringsgerechtigden en wajong ers. In gesprekken met de aanbieders wordt veelal positief gereageerd op deze maatschappelijke doelstelling, maar wordt aangegeven dat deze doelgroepen niet (direct) de productiviteit van regulier personeel kunnen evenaren. De inzet van deze groepen vergt daarnaast mogelijk opleiding en begeleiding van reguliere medewerkers, die niet als productieve uren gedeclareerd kunnen worden. Hoge signalerings- en opvolgingseisen. Voor zover de rapportage niet face-to-face gebeurt en niet als directe uren kan worden gedeclareerd, zal deze activiteit de productiviteit verlagen. 4. Wat betekent deze wijziging in de Wmo voor aanbieders? Het wetsartikel betreffende de basistarieven legt geen verplichting op aan aanbieders, maar geldt voor de inkopende partij, in dit geval de gemeente. Dit wil niet zeggen dat aanbieders niet gevraagd kunnen worden om mee te werken. De doelstelling van deze wijziging in de WMO is om te komen tot reële tarieven. Betrokkenheid van aanbieders en afstemming met de gemeente over het tarief respectievelijk kostprijs en daarmee invulling te geven aan de Wet basistarieven is derhalve een wederzijds belang. 10

11 Bijlage 1: Voorbeelden van vormen van aanbesteding Als er gekozen wordt voor een aanbestedingsprocedure zijn er verschillende modellen van aanbesteding, waarbinnen het vaststellen van het tarief een plek zal krijgen. Er is een zeer grote variatie aan aanbestedingsmodellen. In deze bijlage wordt een niet-limitatief overzicht getoond van de Wmo raad Leiden op basis van onderzoek van Significant (sept 2010). Hieronder een aangepaste weergave: Modellen van aanbesteding In het veld worden onderstaande modellen onderscheiden: 1. Traditioneel model ( economisch meest voordelige inschrijving ) 2. Zeeuws model 3. Veilingmodel 4. Dynamische Selectiemodel (DSM) 5. Catalogusmodel 6. Convenantmodel Elk model heeft haar eigen specifieke kenmerken: 1. Traditioneel model: vaak beperkt aantal aanbieders, zowel prijs als kwaliteit moet worden geoffreerd. Volgens vastgelegde weging worden prijs en kwaliteit van inschrijvers beoordeeld. Aan bepaald aantal bedrijven met beste scores ( economisch meest voordelige inschrijving ) wordt gegund, andere inschrijvende aanbieders vallen af. Vaak keuzevrijheid voor cliënten. 2. Zeeuws model: gemeente biedt een vaste prijs aan aanbieders, stelt vaste kwaliteitseisen, in principe kunnen een onbeperkt aantal aanbieders worden gecontracteerd (geen afvallers zoals in traditionele aanbesteding). Keuzevrijheid voor cliënten. 3. Veilingmodel: Net als Zeeuws model vaste kwaliteitseisen en onbeperkt aantal aanbieders, maar juist met prijsconcurrentie. Werkt ook met maximumprijs in aanbesteding en na gunning kunnen aanbieders concurreren ten opzichte van elkaar per hulpvraag/cliënt. Geen absolute keuzevrijheid voor cliënten. Verschil tussen Veilingmodel en DSM is dat in Veilingmodel er veel sterker gestuurd wordt op de prijs en minder dan in DSM op de voorkeur van de cliënt en een aantal kwaliteitsaspecten. Voorkeur van cliënt weegt relatief maar licht mee. 4. Dynamische Selectiemodel (DSM): Ook vaste kwaliteitseisen en onbeperkt aantal aanbieders en beoogde prikkel op prijs en kwaliteit. Werkt net als Veilingmodel met maximumprijs en concurrentie tussen de aanbieders per hulpvraag. Bij DSM (i.t.t. Veilingmodel) wegen naast prijs meer factoren mee (namelijk voorkeur, rapportcijfer aanbieder en snelheid van leveren). Na gunning volgt een selectie per hulpvraag op actueel geboden prijs en actuele kwaliteitsaspecten. Voorkeur van cliënt weegt meer mee dan in Veilingmodel, maar is niet absoluut. 5. Catalogusmodel: werkt in meeste gevallen met geoffreerde prijs binnen een door gemeente aangegeven bandbreedte. Kan zowel ingevuld worden met vaste kwaliteitseisen als te offreren kwaliteit. Kan hierdoor werken met onbeperkt aantal aanbieders of een bepaald aantal aanbieders met beste kwaliteit/prijs verhouding. Geleverde kwaliteit wordt gemeten en hiervan wordt (samen met de prijs) een rangschikking gemaakt en deze wordt gepresenteerd aan cliënten die hierop hun keuze mogen maken. Keuzevrijheid voor cliënten. 6. Convenantmodel: beperkt aantal aanbieders, zowel prijs als kwaliteit worden met aanbieders uit onderhandeld via 2B procedure (en krijgt zijn beslag in een convenant, vaak met een lange looptijd). Keuzevrijheid voor cliënten. 11

12 Bijlage 2: Hulpmiddel Het hulpmiddel is ter ondersteuning van de bepaling van een "lokaal" tarief voor huishoudelijke hulp in het overleg van gemeenten en aanbieders. Zo kan op basis van wensen/eisen van de gemeenten tot een tarief worden gekomen gebaseerd op een reële kostprijs voor een zorgaanbieder. Door met betrokkenen de stappen te doorlopen worden de consequenties van keuzes inzichtelijk en kan het uiteindelijke tarief worden onderbouwd. Het hulpmiddel kan zowel door de gemeente gebruikt worden als door de aanbieders. Ongeacht voor welke dienst een tarief berekend wordt en welke uitgangspunten of cao gehanteerd worden, kan het hulpmiddel van dienst zijn om tot het tarief te komen. De cellen met 'gele randen' bevatten de voor de aanbesteding en aanbieder specifieke en bepalende waarden voor het uiteindelijke tarief. Deze cellen moeten ingevuld worden op basis van de gehanteerde uitgangspunten en/of kostencomponenten. Deze componenten kunnen per aanbieder en/of gemeente anders zijn. In de grijze kolom is per onderwerp een nadere duiding gegeven van de gevraagde, in te vullen waarden. In het bijgevoegde voorbeeld is een tariefberekening uitgewerkt voor HH aan de hand van de cao VVT. Door alle parameters in te vullen ontstaat een inzichtelijk voorbeeld met een mogelijke uitkomst van een basis kostprijs HH. Door in het blauwe en groene vak items die de aanbieder in het tarief mag opnemen en/of aanvullende eisen die van invloed zijn op de kostprijs verder in te vullen ontstaat een richtinggevend kader waarbinnen een reële kostprijs zich bevindt op basis van de meegewogen items en/of eisen. De gehanteerde waarden en bandbreedtes zijn weliswaar gebaseerd op ervaringscijfers van Advisaris, maar zijn puur indicatief en niet normerend bedoeld. 12