rechtstreeks nr 2 Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland

Transcriptie

1 rechtstreeks nr 2 Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland

2 Rechtstreeks is een periodiek van de Raad voor de rechtspraak en richt zich op de praktijk en de ontwikkeling van de rechtspraak in Nederland. Het blad stelt zich ten doel wetenschappelijke inzichten en bijdragen aan het publieke debat over de rechtspraak ter kennis te brengen van allen die beroepshalve bij de rechtspraak betrokken zijn. Opname in Rechtstreeks betekent niet dat de inhoud het standpunt van de Raad voor de rechtspraak weergeeft. Redactieraad Mr. Th. Groeneveld (voorzitter) Lid Raad voor de rechtspraak. Drs. M.J.G. Brackel Hoofd Kabinet & Communicatie Raad voor de rechtspraak, Mr. W. Duitemeijer President rechtbank Groningen Prof. Dr. H. Franken Hoogleraar Informatierecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden Prof. mr. J. Gaakeer Bijzonder hoogleraar Rechtstheorie Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Erasmus Universiteit Rotterdam Rechter rechtbank Middelburg Mr. Dr. H. Gribnau Universitair hoofddocent fiscale methodologie en formeel belastingrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Tilburg Dr. J.W. de Keijser Senior onderzoeker Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR), Leiden Mr. J.J.M. de Laat Vice-president inhoudelijk adviseur, sector kanton Rechtbank Utrecht Mr. Th.C.M. Willemse Rechter rechtbank Zutphen Redactie Dr. A. Klijn (eindredacteur) Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor de rechtspraak Mr. Drs. E.C.M. Bouman Beleidsadviseur Raad voor de rechtspraak J. de Waard (secretaris) Programmamanager wetenschappelijk onderzoek Raad voor de rechtspraak Redactioneel De Richterliche Geschäftsverteiling van het Landgericht Oldenburg voor het jaar 2006 telt 32 pagina s. De website van deze rechtbank ( die hemelsbreed nog geen 120 kilometer van de rechtbank Groningen verwijderd is, maakt melding van tien Änderungsbeschlüsse die in het jaar 2006 genomen zijn. De rechtzoekende die op het Landgericht Oldenburg aangewezen is, hoeft er niet aan te twijfelen dat zijn zaak op willekeurige wijze aan een rechter of een kamer wordt gekoppeld en omgekeerd. Vanuit Oldenburg hemelsbreed 200 kilometer in noordwestelijke richting reizend treffen we de Deense rechtzoekende die in het geheel geen belangstelling schijnt te hebben voor de vraag bij welke rechter zijn zaak terecht komt. De toedeling van zaken lijkt in Nederland pas de laatste jaren enige belangstelling te krijgen. Schijn zou hier echter wel eens kunnen bedriegen. Toedeling van zaken mag de burger tot kortgeleden geleden niet hebben geïnteresseerd, voor advocaten lag en ligt dat bepaald anders. rechtstreeks 2/2006 Redactioneel Voor het kantongerecht te Groningen, zo vermeldde vroeger de Gids voor de rechterlijke macht, was de volgende indeling gemaakt. Voor de zitting op de woensdag konden de gedaagden wiens achternaam begon met de letter A tot en L gedagvaard worden, de zitting van de donderdag was gereserveerd voor de gedaagden wier achternaam begon met de letter M tot en met Z. Indien een zaak op een bepaalde rol was ingeschreven, bleef deze ook op die rol. Ook was vanaf dat moment bekend welke kantonrechter de zaak zou behandelen. Er waren destijds vier kantonrechters, die ieder niet alleen een eigen rol, maar ook en dat was minstens zo belangrijk een eigen profiel hadden. Hield men enkele weken de rol in de gaten, dan werd wel duidelijke welke kantonrechter op welke dag zitting had. Het bovenstaande regime liet, zo lijkt het, geen mogelijkheid tot shoppen onder de kantonrechters. Hoe belangrijk een enkele advocaat het profiel van een kantonrechter vond bleek echter uit de regelmaat waarmee deze advocaat zich vergist bleek te hebben in de achternaam van de gedaagde. Steevast was de eerste proceshandeling 3

3 rechtstreeks 2/2006 Redactioneel in dat geval een akte tot rectificatie waarin uiteen werd gezet dat de gedaagde B.T. Appel ten onrechte was gedagvaard als B. Tappel. Met voldoende fantasie en voldoende kennis van het alfabet kon een goede match gemaakt worden tussen de aard van de zaak en het profiel van de rechter. Deze advocaat meende dat de uitkomst van de procedure per rechter kon verschillen en gelijk had hij daarin. Dat brengt me even op een interessant nebenbei: de calibratie. Voor het geval het even ontschiet: het betreft hier het psychologische domein van de samenhang tussen het voorspellen van een gebeurtenis en de frequentie van het al dan niet uitkomen van die voorspelling. Een terrein waar advocaten zich niet zonder eigenbelang frequent op wagen. Zoals blijkt uit een in 1989 door Marijke Malsch (thans werkzaam op het Leidse NSCR) verdedigde dissertatie; ook niet zonder succes. 1 Dat succes blijkt, althans voor zover het kenmerken van de persoon van de advocaat betreft, samen te hangen met de mate van diens specialistische kennis (geen wonder, denkt u wellicht, maar toch) en van diens geslacht. Mannen zijn de minderen van vrouwen en wel omdat vrouwen beter in staat (b)lijken relevante feed back informatie te verwerken in hun voorspelling van de afloop van hun (straf)- zaken. Overigens, relativeert de auteur dit statistische feit onmiddellijk door te wijzen op het kleine aantal waarnemingen. Nu hangt het succes uiteraard niet alleen van de persoon van de advocaat af; er zijn ook de voorspelling bemoeilijkende externe factoren waaronder. de persoon van de rechter! Desgevraagd (over hun aanhangige strafzaak) benoemden advocaten dat het meest vaak als een onzekerheid brengende factor. Nu bleek alleen het vooraf weten wie de zaak zou doen in feite niets uit te maken wat betreft de juiste voorspelling. Alleen als de advocaten met deze voorkennis rekening hielden in hun wijze van optreden, dan werd hun successcore hoger. Me dunkt, een tot nu toe te weinig geciteerde ondersteuning van de rechterlijke consistentie in optreden; een punt dat hoog op onze beleidsagenda prijkt. Zoals ik zei: dit ter zijde. De invoering van RechtspraaQ zal op termijn ook in de Nederlandse rechtspraak leiden tot een gesystematiseerde vorm van toedeling van zaken. Een proeve daarvan is te zien op de site van de rechtbank Alkmaar ( Een vergelijking tussen Oldenburg en Alkmaar brengt een duidelijk verschil tussen omvang én benadering aan het licht. Hoewel de exploiterende deurwaarders te Groningen nog steeds de alfabetische systematiek uit vroeger jaren hanteren voor de rolzitting van woensdag en donderdag, kan de advocaat in kwestie niet meer kiezen voor zijn favoriete kantonrechter. Door bijvoorbeeld de zaken toe te delen aan zeven kantonrechters door telkens (en eindeloos) de reeks 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 te herhalen en via dat systeem zaken waarin vonnis gewezen moet worden, toe te delen, is shoppen uitgesloten. Ook in andere sectoren van een gerecht nemen de kansen daarop af, hetzij omdat een functionaris is belast met het uitdelen van de zaken, hetzij zoals in strafsector vaak het geval is het grote aantal roosterwisselingen met zich meebrengt dat de officier regelmatig in volstrekte onwetendheid is ten aanzien van de samenstelling van de kamer waar hij de zaak aanbrengt. Hoewel dit laatste de charme heeft van het probleem dat bijdraagt aan de oplossing, mist het een wezenlijk kwalitatief element: de kenbaarheid van de toedeling. Voor een aantal gerechten in Nederland zou een kenbare toedelingssystematiek wel eens een grote opgave kunnen zijn. De inhoud van deze uitgave van Rechtstreeks kan wellicht helpen en geruststellen. Willem Duitemeijer 1 M. Malsch, Lawyers predictions of judicial decisions. A study on calibration of experts. Dissertatie Leiden,

4 rechtstreeks 2/2006 Zorgen over toedeling van zaken Marco Fabri Als senior onderzoeker verbonden aan het Istituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (IRSIG-CNR), Bologna, Italië, en als hoofddocent aan de Faculteit Politieke wetenschappen van de Universiteit van Bologna. Hij heeft veel gepubliceerd op het terrein van de bestuurskunde van de rechtspleging met name over vraagstukken rond reorganisaties, gerechtsmanagement en de toepassing van ICT s in de rechtspleging. Hij heeft verschillende Europese onderzoeksprojecten geleid op bovengenoemde terreinen en ook gewerkt als consultant voor instellingen als de Wereldbank en de Raad voor Europa. Philip M. Langbroek Als docent en senior-onderzoeker verbonden aan het Instituut voor Staats- en bestuursrecht van de Universiteit Utrecht. Hij heeft hij zich de afgelopen 10 jaar vooral bezig gehouden met de bestuurskunde van de rechtspleging kwaliteitszorg in het bijzonder in internationaal vergelijkend perspectief. Hij werkt incidenteel als consultant voor de Wereldbank en voor de Raad voor Europa. Thans geeft hij mede leiding aan de Breedtestudie evaluatie wet rechterlijke organisatie voor de Commissie Deetman. Langbroek is lid van de redactie van Utrecht Law Review. Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland Philip M. Langbroek en Marco Fabri 1 Zorgen over toedeling van zaken 1 De inrichting van de toedelingsprocedure van zaken binnen het gerecht vormt onderdeel van het landelijke kwaliteitssysteem van de Rechtspraak: RechtspraaQ. Daarmee geeft de organisatie te kennen dat men zorg heeft voor dat aspect van de organisatie. Dat was nodig, omdat de toedeling van zaken in Nederland tot dan toe nauwelijks voorwerp van overdenking is geweest en in de gerechtsorganisaties traditioneel aan de praktijk van coördinerende rechters en sectormanagers was overgelaten. Zoals uit de betreffende passage in RechtspraaQ valt op te maken zijn de normen waaraan de procedure moet voldoen dus nieuw en zij zijn veeleisend (zie box 1). De toedeling raakt direct aan kernwaarden als onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van gerechtsorganisatie en rechters. Uitgangspunt vormt de overweging dat wie ook welke zaak te beoordelen krijgt, deze persoon moet vrij zijn van elke externe van zowel overheid als belanghebbenden opdat hij die taak professioneel ten uitvoer kan leggen. De wijze van toedeling vormt de organisatorische voorwaarde daartoe. En het hanteren van een vooraf vastgestelde en achteraf te controleren werkwijze vormt vervolgens een indicator voor de mate van integriteit van de organisatie en is als zodanig een factor van belang voor het verwerven en behouden van de public trust. Tot zover in het kort de nieuwe leer volgens het beleid van de Raad voor de rechtspraak. 2 Maar hoe staat het met de praktijk in ons land? Die vraag kan men op twee manieren beantwoorden. Er valt te wijzen op de doorgaans waar te nemen rust in het land en de betrekkelijk geringe aantallen wrakingen. 3 Maar evenzeer valt te refereren aan enige in het recente verleden ontstane ophef over de toedeling van zaken binnen rechtbank Amsterdam 1 Met dank aan Albert Klijn voor zijn uitputtende redactiewerk. 2 Het onderhavige onderzoek is uitgevoerd en opgeleverd in een periode dat veel gerechten nog bezig waren met de ontwikkeling van de implementatie van RechtspraaQ. Op dat moment voldeed zaakstoedeling dus nog niet aan de eisen van RechtspraaQ. 3 Marijke ter Voert en Jos Kuppens, Schijn van partijdigheid van rechters, WODC reeks, Den Haag

5 rechtstreeks 2/2006 Zorgen over toedeling van zaken rechtstreeks 2/2006 Zorgen over toedeling van zaken 8 Box 1 Eisen te stellen aan de toedelingsprocedure Het Meetsysteem van het rechterlijk functioneren is zowel een normatief kader als een meetinstrument om het functioneren van de rechtspraak als organisatie objectiveerbaar te maken. Het normatieve kader omvat een aantal meetgebieden en een daarvan is onpartijdigheid en integriteit. Een van de prestatie-indicatoren voor de stand van zaken binnen dit meetgebied vormt de procedure voor toewijzing van zaken. Die wordt als volgt beschreven. Gerechten hebben weliswaar al een of andere procedure voor het toewijzen van zaken, maar die voldoet veelal niet aan de criteria. Belangrijk is dat de procedure inzichtelijk is, dat de toewijzing op geobjectiveerde wijze plaatsvindt, dat hij op papier staat (een beleid alleen in het hoofd is geen beleid) en voor het publiek te raadplegen en dat hij geëvalueerd wordt. In het buitenland, zo bleek bij een internationale conferentie, is een dergelijk toewijzingssysteem een belangrijke factor bij het verwerven en behouden van de public trust. De indicator betekent niet dat er nu een uniform systeem wordt ontworpen voor het hele land. Elk van de gerechten staat het vrij het toewijzingssysteem te ontwerpen dat hem goeddunkt, maar dat moet om te scoren dan wel voldoen aan de genoemde criteria. De indicator staat uitdrukkelijk in het meetgebied onpartijdigheid en integriteit. Dus de procedures zullen daarop moeten toezien. De bedoeling is dat het publiek moet kunnen zien dat het gerecht een procedure heeft en die toepast ter borging van onpartijdigheid. Deze indicator ziet niet toe op het inzetten van de juiste expertise. Bron: Meetsysteem van het rechterlijk functioneren, Raad voor de rechtspraak 2003 (met betrekking tot de samenstelling van de strafkamer die de moordenaar van Fortuyn moest berechten) en de daarop volgende discussie over het in ons land bestaande gebrek aan expliciete regels over de zaakstoedeling. Die discussie kreeg een vervolg in de ophef over de samenstelling van een kamer in de rechtbank Den Haag (de kamer die een zaak behandelde die slachtoffers van de Enschedese vuurwerkramp tegen de overheid had aangespannen). De reactie van de kant van de gerechten op de vragen en verwijten van buiten af, werden bepaald niet unaniem als adequaat ervaren. 4 In beide gevallen werd een gebrek aan transparantie geconstateerd. In een tijdsgewricht waarin met aanhoudendheid vanuit de samenleving die transparantie wordt benadrukt, tast zo n gebrek al snel wellicht te snel het integriteitsblazoen aan met alle gevolgen daarvan voor het publieke vertrouwen in de rechtspraak. Onder die omstandigheden is het begrijpelijk dat vanuit beleidsmatig perspectief aandacht gevraagd is voor de toedelingspraktijk. Vandaar dat binnen RechtspraaQ is bepaald dat de gerechten vanaf 2005 een gerechtsstatuut en sectorstatuten lokaal moeten gaan invoeren. Daarbinnen wordt aandacht gevraagd voor de procedure van zaakstoedeling. In de kern komt dat neer op de taakstelling aan de gerechten om de eigen situatie te bezien zowel waar het gaat om de inrichting van de procedure als om de formalisering ervan. Binnen het raam van die taakstelling past de door de Raad voor de rechtspraak gegeven onderzoeksopdracht 4 N.J.H. Huls, Rechters, ken uw rechtspolitieke positie, Lemma, Utrecht 2004 blz aan de Studygroup on management and delivery of justice 5 tot een internationaal vergelijkend onderzoek naar de interne zaakstoedeling. Dat zou moeten voorzien in de bij de Nederlandse gerechten gesignaleerde behoefte aan kennis van de relevante regels, maar meer nog van de uitvoeringspraktijk elders in Europa. De centrale vraag ter beantwoording luidde: Welke regels gelden er met betrekking tot de toedelingsprocedure van zaken binnen gerechten in een aantal Europese landen en hoe verhoudt zich de praktijk tot die regels? De beantwoording van deze vraag heeft als doel bij te dragen aan de beleidsontwikkeling terzake van zaakstoedeling in Nederland. Voor dit onderzoek hebben we Denemarken, Duitsland (i.c. Noord Rijn-Westfalen), Engeland, Frankrijk en Italië geselecteerd. 6 Deze keuze hebben we gemaakt volgens de gangbare typologie van rechtssystemen in navolging van Zweigert en Kötz. 7 In het algemeen wordt aangenomen dat in Angelsaksische systemen de vrijheid en de bevoegdheden van individuen worden benadrukt, terwijl de staat meer dominant aanwezig is in Frans georiënteerde rechtssystemen. Angelsaksische rechtssystemen zijn vooral gebaseerd op precedenten, Franse rechtssystemen zijn gebaseerd op wettelijke regels. Scandinavische en Duitse rechtssystemen kunnen daar tussenin worden gepositioneerd, de Scandinavische rechtssystemen zijn daarbij wat meer flexibel, de Duitse wat meer rigide. Het betreft zowel landen met een veronderstelde traditie van sterke regulering ten aanzien van de zaakstoedeling in gerechten (Duitsland, Frankrijk, Italië) als landen met een veronderstelde zwakke normatieve traditie op dit punt, zoals Denemarken, Engeland en Wales. De praktijk van de rechtspleging zo veronderstelden we zal veel gevarieerder zijn dan in deze typologie tot uitdrukking kan worden gebracht. Wij vermelden hier dat soms de relevantie van de subcategorieën van Europese continentale rechtssystemen wordt gerelativeerd. 8 Datzelfde geldt voor de dichotomie in continentale en Angelsaksische rechtssystemen. 9 Uitgangspunt bij de selectie van landen voor ons onderzoek was de veronderstelling dat het functioneren van een gerechtsorganisatie ook ten aanzien van interne zaakstoedeling gerelateerd kan worden aan het soort rechtsstelsel van een land, in overeenstemming met de typologie van Zweigert en Kötz in Franse, Angelsaksische, Duitse en Scandinavische rechtssystemen. Wij komen in paragraaf 6 op deze hypothese terug. In dit nummer van Rechtstreeks staan de bevindingen uit dat onderzoek centraal. In paragraaf 7 gaan we kort in op de uitkomsten van het onderzoek dat Langbroek volgens hetzelfde stramien in Nederland heeft verricht Dit onderzoeksproject sluit aan en is een verdieping van het eerder door ons uitgevoerde internationaal vergelijkende onderzoek naar de organisatie van de absolute en relatieve competentie, die immers de verdeling van zaken tussen gerechten op landelijk niveau beheersen. Zie: Philip M. Langbroek and Marco Fabri (editors and directors), Case assignment to courts and within courts, a comparative study in seven countries, Maastricht Vgl. K. Zweigert and H. Kötz, Introduction to comparative law, Clarendon Press, Oxford See W. Pintens, Inleiding tot de rechtsvergelijking, Leuven University, 1998, met name hoofdstuk VI. 9 J.H. Merryman, The French Deviation, 1996, 44 American Journal of Comparative Law, p

6 rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen 2 Vier specifieke onderzoeksvragen De centrale vraag zoals geformuleerd in de vorige paragraaf is gespecificeerd in een viertal deelvragen: 1. Welke regels gelden er in het betreffende land ten aanzien van de interne zaakstoedeling en in relatie daarmee ten aanzien van de bescherming van de rechterlijke integriteit en onpartijdigheid? 2. Hoe worden de regels voor interne zaakstoedeling in de praktijk toegepast? 3. Wat zijn de ervaringen met deze regels en praktijk? 4. Welke algemene aanbevelingen kunnen uit deze ervaringen worden afgeleid ten aanzien van de beleidsvorming in ons land met betrekking tot de zaakstoedeling? Hieronder verwoorden wij ten aanzien van elke vraag de achterliggende overwegingen en de praktische uitwerking ervan. Steeds sluiten we af met de door ons gehanteerde werkhypothese met betrekking tot de beantwoording. Uiteraard gaat het daarbij om de eerste drie vragen. De laatste vraag is van een andere aard en komt aan bod in paragraaf 7. Daar komt de situatie in ons land aan bod. In dit nummer staan de resultaten van het onderzoek centraal; de opzet en uitvoering ervan staan kort beschreven in box Onderzoeksvraag 1: de geldende regels Welke regels gelden er ter bescherming van de rechterlijke integriteit en onpartijdigheid in relatie tot interne zaakstoedeling? Toelichting op de vraag Uitgangspunt hier vormt het beginsel van het Ius de non evocando. Dit is een grondrecht, dat in het algemeen wil bewerkstelligen dat in de rechtspraak organisatorische voorzieningen worden getroffen zodat rechters een zaak onbevooroordeeld kunnen behandelen. Dit houdt onder meer in dat een concrete zaak niet door een bestuurlijke of regelgevende overheidsinstantie mag worden overgedragen aan een gerecht of aan een rechter waarvan verwacht wordt dat deze meer ten gunste van één van de partijen zal oordelen. Ook het opzetten van een bijzonder gerecht bij wijze van uitzondering, of het overplaatsen van een rechter naar een ander gerecht zonder diens toestemming is, met het oog op dezelfde doelstelling verboden. Het Ius de non-evocando schrijft dus voor dat de organisatie van de rechtspleging zowel op het niveau van de rechterlijke organisatie, als op het niveau van de organisatie van het Box 2 Opzet en uitvoering onderzoek Opzet Onderzoekers uit vijf landen die elk verschillende rechtstradities vertegenwoordigen de Franse, de Duitse, de Angelsaksische en de Scandinavische hebben het onderzoek uitgevoerd. Verschillen tussen deze tradities hebben betrekking op de positie van wettelijke regels en jurisprudentie in het rechtssysteem, en daarom mede op de taken en plichten van rechters en gerechten. Verondersteld wordt dat verschillen in rechtstraditie ook herkend kunnen worden in (bepaalde aspecten van) het functioneren van gerechten. Landen England and Wales Noord Rijn-Westfalen Frankrijk Italië Denemarken Onderzoekers Reza Banakar, John Flood Julian Webb and Avis Whyte; Westminster University, London. Peter Dyrchs, Walter Frey, Peter Metzen, Reiner Napierala and Hans Rausch; HochSchule für Rechtspfleger, Bad Münster-Eifel Loïc Cadiët, Emmanuel Jeuland; Université Paris 1 Francesco Contini, Marco Fabri; Research Institute on Judicial Systems, Bologna Eva Smith; Københavns Universitet Uitvoering Begonnen is met de opstelling van een onderzoeksformat. Dit is vastgesteld gedurende het eerste onderzoeksseminar dat plaatsvond op februari 2005 te Utrecht. We hebben onderzoekers gevraagd zowel aandacht te besteden aan gewone gerechten, met civielrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheden, als bestuursrechtelijke gerechten, voorzover aanwezig. Vervolgens hebben de onderzoekers hun data verzameld en een concept rapport gemaakt. Die rapporten zijn besproken op een tweede onderzoeksseminar in Bologna op juni Op die bijeenkomst is de onderzoekers ook gevraagd een zogenaamde vergelijkingsmatrijs in te vullen. Dit is een raster dat naast kenmerken die rechtstreeks betrekking hebben op aspecten van de toedelingsprocedure, ook een aantal algemene systeemkenmerken omvat. De definitieve nationale rapporten werden begin augustus 2005 vastgesteld. Zij zijn opgenomen in het Engelstalige rapport voor de Raad voor de rechtspraak. Publicatie van een bewerkte versie, inclusief een schets van de Nederlandse situatie, geschiedt in de loop van gerecht, als terzake van de toedeling van zaken aan een rechter of de plaatstoewijzing aan een rechter binnen de rechterlijke organisatie of een gerecht, niet met het oog op een gewenste uitkomst van een concrete zaak mag worden aangepast. Dit recht heet in Duitsland: het recht op je wettige rechter ( gesetzlicher Richter ), en in Italië het recht op je natuurlijke rechter. Wij refereren verder aan dit recht als het Ius de non evocando. In het eerder door ons verrichte onderzoek naar zaakstoedeling tussen gerechten 10 hebben we gevonden dat het Ius de non evocando zeer verschillend wordt toegepast in verschillende Europese landen. In Nederland is dat recht nauwelijks uitgewerkt, in Engeland en Scandinavië 10 11

7 rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen is het onbekend, terwijl in landen zoals Oostenrijk, Duitsland en Italië het beginsel vooral is geoperationaliseerd in gedetailleerde regels voor de interne verdeling van zaken binnen gerechten, om te voorkomen dat een rechter om verkeerde redenen van een zaak kan worden gehaald. Uitwerking en praktische instructies De door ons aangetrokken locale onderzoekers is gevraagd een beschrijving te geven van de regels die rechters tegen vooringenomenheid beschermen voorzover gerelateerd aan interne zaakstoedeling in gerechten. Als bron kon dienst doen de regelgeving, literatuur, jurisprudentie en ook eventueel bestaande gerechtsinterne regelingen. Daarbij hebben we hen ook gevraagd aandacht te besteden aan de regelingen voor wraking en verschoning van rechters. Voorts vroegen we hoe rechterlijke on-vooringenomenheid formeel kan worden gehandhaafd. Is er bijvoorbeeld een inspectoraat voor de rechterlijke organisatie of een andere vorm van inspectie en/of toezicht? Gehanteerde werkhypothese Het Ius de non evocando en het recht op je natuurlijke of wettelijke rechter zullen in de regelgeving belangrijke beginselen zijn voor gerechtsorganisaties en voor de regeling van de zaakstoedeling in het bijzonder. 2.2 Onderzoeksvraag 2: toepassing van de regels Hoe worden in de dagelijkse praktijk de geldende regels geoperationaliseerd? En wat is daarbij de perceptie van de managers, rechters en stakeholders zoals bijvoorbeeld advocaten, officieren van justitie en repeatplayers? Welke andere omstandigheden dan alleen maar regels zijn in praktijk van belang voor de bescherming van de rechterlijke integriteit? Toelichting op de vraag Door deze vraag wilden we inzicht krijgen in hoe het er op de werkvloer van gerechten aan toegaat. Daarbij is het in beginsel mogelijk dat de regels niet direct ten uitvoer worden gelegd, of dat de regels geen voorschriften voor die praktijk behelzen. Uitwerking en praktische instructies Als er geen formele regels zijn voor de toedeling, welke criteria worden dan daarvoor gebruikt? Men kan denken aan: zaakstoedeling op basis van toeval, de beschikbare zittingstijd voor een rechter, het karakter van een rechter, speciale kennis en vaardigheden van een rechter etc. We hebben onderzoekers gevraagd na te gaan wat de perceptie van rechters en stakeholders op dit onderwerp behelst. De hier te beantwoorden vragen betreffen: Hoe gaat interne zaakstoedeling in zijn werk? Wie doet het daadwerkelijk en wie is er verantwoordelijk voor? Welke criteria gebruiken zaaksverdelers? Is er enige vorm van zaaksverdeling op basis van toeval, of spelen andere criteria een rol? Kunnen toebedeelde zaken worden doorgeschoven naar andere rechters (of: rechters naar andere zaken)? Hoe geschiedt dat? Worden er informeel wel eens zaken tussen rechters uitgewisseld? Worden de procedures voor interne zaakstoedeling kenbaar gemaakt aan belanghebbende partijen? En zo ja, hoe geschiedt dat? We vroegen de locale onderzoekers om materiaal te verzamelen en een serie interviews af te nemen bij vijf gerechten, waaronder een groot gerecht, een middelgroot gerecht en een klein gerecht. 11 Zij zouden tenminste 12 interviews moeten afnemen. We hebben de onderzoekers ook gevraagd onderscheid te maken tussen gewone en bestuursrechtelijke gerechten en tussen ondersteuning en rechters. De feitelijke keuze hebben we aan hen overgelaten, maar we hebben hen ook speciaal gevraagd om aandacht te besteden aan familiezaken. Gehanteerde werkhypothesen Wij veronderstelden dat rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid niet alleen van belang zouden zijn als onderwerp van landelijke regels ten aanzien van het globale functioneren van een rechterlijke organisatie maar ook binnen de organisatie van een gerecht. Tevens verwachtten we dat bij de toepassing van regels met betrekking tot zaakstoedeling de gerechten in feite een balans zullen nastreven tussen de bescherming van de rechterlijke onpartijdigheid enerzijds en de noodzaak tot efficiency van de gerechtsorganisatie anderzijds. 2.3 Onderzoeksvraag 3: de waardering van regels en praktijk Hoe waarderen rechters, het gerechtsbestuur en stakeholders de wijze van interne zaakstoedeling tegen de achtergrond van de waarborging van rechterlijke integriteit? Toelichting op de vraag Gegeven de feitelijke wijze van zaakstoedeling, zouden we willen weten of dit in overeenstemming is met de geldende regels. We zouden ook willen weten hoe het gerechtsbestuur, rechters en stakeholders bij een gerecht (advocatuur, openbaar ministerie, eventuele andere 10 Zie noot 6 11 Voor Engeland, dat geen bestuursrechtelijke gerechten in eigenlijke zin kent, gold de afspraak dat ze een groot 'Tribunal' voor sociale verzekeringszaken in hun onderzoek zouden betrekken. In Denemarken zijn geen bestuursrechtelijke gerechten

8 rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen repeatplayers, prominente leden van actiegroepen die hun aandacht richten op de rechtspraak) de wijze van zaakstoedeling waarderen. Ook beschrijving van concrete ervaringen, daarbij inbegrepen conflicten tussen de gerechtsorganisatie en partijen en de aandacht van de media, worden vermeld. Uitwerking en praktische instructies De bescherming van rechterlijke onpartijdigheid en integriteit kan verschil van inzicht veroorzaken tussen de mensen die binnen een gerecht werken en de mensen die moeten leven en werken met wijze waarop gerechten hun werk organiseren. Dat zijn in het algemeen advocaten en officieren van justitie, maar ook belangengroepen die regelmatig een zaak doen, institutionele repeatplayers daarbij inbegrepen (denk aan de ANWB of het UWV en vergelijkbare buitenlandse equivalenten). Daarom zouden we willen weten hoe ze denken over de wijze waarop zaken binnen een gerecht worden verdeeld. Proberen ze de uitkomsten van dit proces van zaakstoedeling ook te beïnvloeden? Is de gevonden situatie in de gerechten in overeenstemming met de formele regels voor interne zaakstoedeling? Hoe zien en waarderen rechters en gerechtsbesturen de wijze van zaakstoedeling tegen de achtergrond van de maatregelen die rechterlijke onpartijdigheid en integriteit moeten garanderen? Weten stakeholders in het veld van de rechtspraak hoe het er aan toegaat bij interne zaakstoedelings? Verschillen de visies op de toedelingsprocedure binnen de gerechten van die buiten de gerechten? Zijn er in het recente verleden bepaalde problemen geweest met interne zaakstoedeling? Wat voor problemen waren dat? Is er ooit kritiek op de toedeling geweest van de kant van zogenaamde court watch groepen zoals Fathers 4 Justice of verontruste burgers als Paul Ruijs c.s. in ons land? Hoe zijn gerechten met deze kritiek omgegaan? Hoe hebben stakeholders daarop gereageerd? Worden regels voor interne zaakstoedelings en/of regels om rechterlijke integriteit te bevorderen daadwerkelijk gehandhaafd? Hoe gebeurt dat? We hebben de onderzoekers gevraagd om ten minste drie interviews af te nemen met personen van verschillende posities om deze vragen te beantwoorden. Het Ius de non evocando en de eis van een onpartijdige zaakstoedeling veronderstellen dat het er niet toe doet welke rechter een zaak behandelt. Maar zoals te verwachten, in werkelijkheid doen persoonlijke verschillen er wel degelijk toe. Deze ervaring van repeatplayers is gerelateerd aan hoe rechters zich in de rechtszaal gedragen, maar het houdt ook verband met bij hen bekende (juridische) opvattingen van bepaalde rechters. Er kan dus een spanning bestaan tussen de leer dat het niet uit zou moeten maken welke rechter een zaak behandelt en de ervaringen van stakeholders in de praktijk. Voor officieren van justitie en advocaten is het dus enigszins voorspelbaar hoe een bepaalde rechter een zaak zal behandelen of beslissen. Daarom hebben we onderzoekers gevraagd in hun interviews met stakeholders te focussen op de vraag of zij de wijze van zaakstoedeling in gerechten fair vinden. Gehanteerde werkhypothese Wij veronderstelden dat transparantie van gerechtsorganisaties in de praktijk van de interne zaakstoedeling niet vanzelfsprekend zou zijn. Externe controle van advocaten en rechtszoekenden zullen daarom functioneren als een check op rechterlijke onpartijdigheid. 2.4 Analyse In de navolgende paragrafen beantwoorden we de drie onderzoeksvragen aan de hand van de nationale rapporten. Daarbij de twee volgende kanttekeningen. Omdat wij de organisatie en de praktijk van de zaakstoedeling niet beschouwen als een geïsoleerd aspect van de gerechtelijke organisatie hebben we de onderzoekers gevraagd om een groot aantal (45) vragen over de organisatie van de locale rechtspraak te beantwoorden. Daarmee beschikken we over een matrijs van de relevante context. In het eindverslag is deze matrijs volledig weergegeven. 12 In dit nummer beperken we ons tot de weergave van een enkel aspect. Dit onderzoek is kwalitatief van aard en is ook van beperkte omvang. Dit impliceert dat de uitkomsten indicatief zijn voor de wijze van zaakstoedeling in de landen van onze steekproef. Dit beperkt natuurlijk de strekking van onze vergelijkende analyse. Maar overeind gehouden kan worden dat de analyse berust op de kennis van nationale onderzoekers die goed op de hoogte waren van de gang van zaken in de gerechten in hun land. Wij menen dat het op deze wijze verkregen beeld een grote mate van validiteit zal hebben. Daarbij moet men zich realiseren dat grootschalig en fijnmazig empirisch onderzoek ten aanzien van dergelijk specifieke onderwerpen op het terrein van organisatie en beheer van rechtspraak schaars is in Europa. In dat licht bezien vormt dit onderzoek een belangrijke eerste stap. 12 Voor Duitsland is er een verschil tussen het rapport en de vergelijkingsmatrijs, omdat de vergelijkingsmatrijs vragen beantwoordt voor heel Duitsland en het landenrapport de vragen beantwoordt voor Noord Rijn- Westfalen. De gerechtsinterne regels en praktijken verwijzen alleen naar Noord Rijn-Westfalen

9 rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken 3 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken In deze paragraaf treft men de antwoorden op de eerste onderzoeksvraag: die naar de geldende regels en beginselen met betrekking tot de toedeling van zaken binnen de gerechten of, zoals zal blijken, de toedeling van rechters aan zaken. Wij lopen een aantal afzonderlijke regelingen langs. 3.1 Ius de non evocando Ten eerste is daar het Ius de non evocando. In slechts twee van de door ons onderzochte landen is dit recht van belang voor de toedeling van zaken. In Duitsland is het beginsel behalve als het verbod om uitzonderingsgerechten op te richten tevens geoperationaliseerd als het burgerrecht op je wettige rechter (gesetzlicher Richter). In Italië wordt dit recht het recht op je natuurlijke rechter genoemd. Het is geen toeval dat dit beginsel daar in de grondwet is uitgewerkt: de achtergrond vormt de nazi- respectievelijk de fascistentijd toen in beide landen gelegenheidsgerechten werden ingesteld om de oppositie monddood te maken. Beide constituties stellen dat het instellen van bijzondere gerechten is verboden, en dat niemand mag worden afgehouden van zijn wettige of natuurlijke rechter. Samenvattend kunnen we zeggen dat het beginsel de perceptie van onpartijdigheid van de gerechten versterkt. Dat is in overeenstemming met artikel 6 EVRM waar de eis van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht wordt gesteld. Maar in beginsel kan rechterlijke onpartijdigheid ook zonder explicitering van dit Ius de non evocando worden gerealiseerd. 3.2 Rechters zijn niet van hun zaak af te halen Het beginsel van de onafzetbaarheid van rechters wordt in alle geschreven constituties erkend. Logisch gezien bestaat de mogelijkheid dat niet alleen zaken aan rechters, maar ook rechters aan zaken kunnen worden toebedeeld, bij voorbeeld omdat er in een bepaald gerecht een onverwachte toevloed van zaken is. Bezien vanuit organisatie belang is het gunstig als rechters met enige flexibiliteit naar een andere post kunnen worden geschoven. Zulke flexibiliteit kan bijdragen aan een goed functioneren van gerechtsorganisaties en het tijdig afhandelen van zaken. Denkbaar is echter dat rechters ook om andere redenen dan het organisatiebelang of de tijdige afhandeling van zaken kunnen worden overgeplaatst, bijvoorbeeld vanwege hun houding ten opzichte van bepaalde zaken, de inhoud van hun uitspraken of andere redenen ten faveure van het ambt dat rechters benoemt (minister van justitie, regering, president van een gerecht). Dat zou een ernstige bedreiging zijn van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Daarom is het belangrijk om expliciet vast te bepalen dat rechters slechts met hun eigen instemming kunnen worden overgeplaatst. In alle landen zijn de procedures voor overplaatsing van rechters formeel en omslachtig. Alleen Engeland en Wales vormen een uitzondering op dit punt. Maar dat dient men wel te bezien in de specifieke context want in Engeland is de rechtersstoel (behalve die van zgn. magistrates) slechts toegankelijk voor gekwalificeerde advocaten. Met de benoeming tot rechter aanvaardt een rechter daar ook de verplichting om in verschillende gerechten te zitten, en die verplichting is niet constitutioneel beperkt. 3.3 Onpartijdigheid is primair een rechterlijke verantwoordelijkheid De regels met betrekking tot diskwalificatie van rechters zijn overal tamelijk gedetailleerd en geformaliseerd. Toch is het in alle onderzochte landen eerst aan de rechters zelf om elke schijn van partijdigheid te vermijden. Er zijn ook geen andere regels dan de regels die naar de rechters verwijzen om dit eerst zelf te doen. Dit betekent dat van rechters verwacht wordt dat zij de hen toegewezen zaken nauwgezet op schijn van hun eigen partijdigheid beoordelen. Doet die schijn zich voor, dan moeten ze de zaak aan een andere rechter geven. De vraag is hoe formeel dat gaat. In Duitsland is de toedeling nauwkeurig geregeld in het Geschäftsverteilungsplan, in Frankrijk gaat dat in het algemeen via de president, evenals in Italië. Pas in tweede instantie is de mogelijkheid van diskwalificatie van een rechter een zaak van partijen. Deze en andere mechanismen kunnen pas door partijen worden ingeroepen nadat eerst de rechters aan zet zijn geweest om hun onpartijdigheid te beschermen. Dat rechters onvooringenomen zijn is in alle onderzochte landen in de eerste plaats een professionele verantwoordelijkheid van de rechters zelf. 3.4 Wraking en verschoning van rechters De rapporten geven ook informatie over de mogelijkheden om een rechter te wraken en de mogelijkheid voor rechters om zich in een zaak te verschonen. In alle landen, behalve Engeland, bestaat er een wettelijke lijst van omstandigheden waarin rechters geacht worden zich te verschonen, of die een grond kunnen zijn voor een succesvolle wrakingsactie. Toch moeten ook Engelse rechters zich verschonen wanneer er (de schijn van) een belangenconflict dreigt. Het gaat merendeels om persoonlijke belangen van rechters of om een relatie tussen een rechter en één van de partijen

10 rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken In Denemarken kunnen rechters die in een voorprocedure een specifieke verdenking jegens een verdachte hebben bevestigd, niet deelnemen aan de hoofdzaak. Dat vloeit voort uit de Hauschildt zaak (zie voor een korte beschrijving van die opmerkelijke zaak box 3). Eenzelfde situatie bestaat voor de Franse onderzoeksrechter. In Italië zijn de regels omtrent incompatibiliteiten met name in strafzaken erg gedetailleerd en dat is problematisch voor met name de kleine gerechten. Het speelt veel minder in de bestuursrechtelijke gerechten; deelname van een rechter in een voorprocedure sluit deze rechter niet uit van deelname in de hoofdzaak. Box 3 Hauschildt tegen Denemarken Tegen Hauschildt is een internationaal opsporingsonderzoek in gang gezet wegens verdenking van fraude en verduistering van 45 miljoen Deense kronen. In die zaak heeft onderzoeksrechter Larsen 15 van de 40 keer gedurende het vooronderzoek het aanwezige bewijsmateriaal beoordeeld en de voortzetting van de gevangenhouding van Hauschildt bevolen. Voorts heeft dezelfde rechter eenzame opsluiting bevolen met het oog op het onderzoek, heeft brieven van verdachte laten onderscheppen en heeft de aanhouding van de echtgenote van verdachte bevolen wegens het laten verdwijnen van bewijsmateriaal. Dezelfde rechter Larsen trad op als voorzitter van de rechtbank die de uiteindelijke strafzaak van het openbaar ministerie tegen Hauschildt moest beoordelen. Voor Hauschildt was deze gang van zaken aanleiding om tegen zijn veroordeling in beroep te gaan bij het Hof in Straatsburg. Artikel 60 en volgende sluiten uit, dat een rechter gewraakt kan worden wegens het bekleden van verschillende rechterlijke ambten, of zich in een zaak om die reden zou moeten verschonen. Hauschildt klaagt bij het hof dat deze werkwijze onvermijdelijk de schijn van partijdigheid van de rechter oproept, nu deze zoveel beslissingen heeft genomen gedurende de opsporingsfase die gebaseerd zijn op een inhoudelijke beoordeling van het dan voorhanden zijnde bewijsmateriaal. Het hof ging naar aanleiding van deze klacht na, of er objectieve redenen aanwijsbaar zijn waarom in deze zaak de (schijn) van vooringenomenheid van de rechter kon zijn ontstaan. Voor het hof was voor het rechtvaardigen van een vermoeden van partijdigheid uiteindelijk niet doorslaggevend dat een rechter gedurende de opsporingsfase beslist heeft over het voorarrest van verdachte (maar de bijzondere formulering van artikel 762, tweede lid Rechtsplejeloven). Daarin staat aangegeven dat er voor verlenging van het voorarrest bijzondere bevestigde aanwijzingen moeten zijn dat verdachte gedaan heeft waarvan hij wordt verdacht. Daardoor wordt het verschil tussen de beoordeling van verlenging van het voorarrest en de beoordeling van het bewijs in de hoofdzaak kwestieus. Volgens het hof was er daarom in dit geval sprake van een objectief gerechtvaardigd vermoeden van partijdigheid van de rechter die de zaak tegen Hauschildt voorzat. 3.5 Nevenfuncties We hebben ook informatie verzameld over rechterlijke nevenactiviteiten, die in verband kunnen staan met het vermijden van (de schijn van) partijdigheid. Alleen in Frankrijk zijn nevenactiviteiten van rechters volledig verboden, zowel voor gewone rechters als voor bestuursrechters. In alle andere onderzochte landen zijn nevenfuncties toegestaan; zulke functies brengen altijd enig risico mee voor (de schijn van) rechterlijke onpartijdigheid. In Denemarken zijn nevenactiviteiten toegestaan maar rechters moeten voor hun nevenactiviteiten toestemming hebben van de raad van presidenten van de hogere gerechten. Nevenactiviteiten worden bekend gemaakt. Deze situatie lijkt op die in Noord Rijn-Westfalen, waar rechters voor een nevenfunctie toestemming moeten hebben van het ministerie van justitie. Sommige activiteiten, zoals een docentschap of het lidmaatschap van commissies van de overheid of van internationale organisaties lijken rechterlijke onpartijdigheid niet in gevaar te brengen. Dat lijkt ook te gelden voor arbitrage als rechterlijke nevenfunctie. Deze nevenfuncties zijn ook onderwerp van debat in Engeland, omdat ze rechters afhouden van hun eigenlijke werk of zij zich committeren aan een regering van een bepaalde kleur. Rechters hebben in Engeland geen toestemming nodig om als arbiter op te treden. In Italië hebben rechters toestemming nodig van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Gewone rechters zijn daar door de Consiglio Superiore della Magistratura van arbitrage afgehouden. Voor bestuursrechters echter ligt de zaak anders. Tegen een afwijzing van een verzoek om toestemming om een arbitrage te mogen doen door hun eigen Raad voor de magistratuur, kunnen zij namelijk in beroep gaan bij het Bestuursrechtelijk Tribunaal van Rome, dat veel afwijzingen van de Raad voor de bestuursrechters heeft vernietigd. De regelingen van de nevenactiviteiten hebben we samengevat in box 4. Bron: EHRM 24 mei1989, no.10486/83 (zie HUDOC via

11 rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken Box 4 Nevenactiviteiten van rechters Denemarken Op dit moment kan een rechter nevenactiviteiten verrichten zolang dit niet in de weg staat aan zijn onpartijdigheid. Hij zal toestemming moeten krijgen van een commissie bestaande uit de hoofden van de Landsretten en de Højesteret. In de praktijk verlangen een aantal wetten van rechters om bestuursrechtelijke beroepsinstanties voor te zitten. Rechters nemen ook deel aan arbitrage en werken als docenten op universiteiten en als mediators. De nevenfuncties van enkele rechters van de Supreme Court zijn aanzienlijk. Sommigen verdienen meer met de nevenactiviteiten dan als rechter. Dit heeft geleid tot veel kritiek. Een commissie gaat nu na hoe de nevenactiviteiten van rechters gereduceerd kunnen worden, in het bijzonder die van de rechters van de Højesteret. Engeland De meerderheid van de personen die het rechterlijk ambt bekleden, hebben slechts een deeltijdaanstelling als lekenrechter (Justices of the Peace, 28,029 on Oct. 2004). Deze rechters hebben niet noodzakelijk een juridische opleiding. Deeltijd rechters zijn vaak naast het rechtersambt advocaat. Voor voltijd rechters is het mogelijk om nevenfuncties te accepteren, bijv. rechters van de High Court kunnen aangesteld worden als arbiters; een aparte machtiging is niet vereist. Het is voor rechters ook toegestaan om ingezet te worden als voorzitter van onderzoekscommissi es voor de regering, zo werd de Arms to Iraq inquiry geleid door High Court Judge Sir Richard Scott. Frankrijk Nevenactiviteiten zijn verboden, zowel privé als in een functie bij de overheid: gewone rechterlijke macht: art. 8 statute 1958 bestuursrechtelijke rechtspraak: art L code de justice administrative Duitsland Volgens paragraaf 4 van de Duitse wet die de rechterlijke macht reguleert, (Deutsches Richtergesetz) zijn bepaalde nevenactiviteiten toegestaan, bijv. in het bestuur van het gerecht, onderzoek doen en doceren aan een universiteit. De omvang van de nevenfuncties is afhankelijk van speciale toestemming die gegeven moet worden door de Minister van Justitie. Italië Gewone rechterlijke macht: nevenactiviteiten kunnen verricht worden na toestemming van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Rechters mogen niet in het bestuur van een bedrijf zitten. De laatste jaren heeft de Raad zijn toestemming beperkt ten aanzien van arbitrage door rechters. Bestuursrechtelijk: nevenactiviteiten behoeven toestemming van de Raad voor de bestuursrechtelijke magistratuur. Tegen een weigering van de Raad om bij voorbeeld arbitrageactiviteiten toe te staan kan beroep ingesteld worden bij het bestuursgerecht van Rome. Vaak worden deze besluiten vernietigd. 3.6 Wie heeft zaakstoedelingsbevoegdheden? Een belangrijk element in dit verband vormt de formele bevoegdheid voor zaakstoedeling. In Denemarken heeft de president van een gerecht formeel deze bevoegdheid maar in de praktijk worden de zaken op basis van toeval verdeeld door een computer of door de griffier. De president neemt het alleen over als de computer het niet doet of als er een bijzondere zaak is die bijzondere aandacht vraagt. In Engeland hebben de president van een gerecht en de Lord Chancellor of de Master of the Rolls beiden deze zeggenschap, maar in de praktijk wordt de zaakstoedeling gedaan door een gerechtscoördinator: de listings-clerk. Diens taak is het uit te zoeken welke rechter de meeste tijd heeft om een zaak af te handelen. Conflicten worden door de president beslecht. In Duitsland en Italië speelt de conceptie van de wettige respectievelijk de natuurlijke rechter een rol. De wijze van zaakstoedeling wordt voorgesteld door de president van een gerecht, evenals de toedeling van rechters aan divisies en eenheden, maar de beslissing wordt door anderen genomen. In Italië geschiedt dat door de Raad voor de rechtspraak hetgeen betekent dat elk jaar zo n 1200 zaakstoedelingsplannen moeten worden goedgekeurd. Daarbij ontstaat steeds vertraging. De president stelt in overleg met de rechters een zaakstoedelings plan op, dat tesamen met het commentaar van de rechters naar de Hoge Raad voor de Magistratuur wordt gestuurd. Bij zoveel centrale aandacht voor details, is het niet vreemd dat gerechten draaien op zaakstoedelingsplannen van een jaar of soms zelfs twee jaar oud. In Noord Rijn-Westfalen wordt het voorstel van de president goedgekeurd door de gerechtsvergadering. In Italië betekent dit dat de Raad voor de rechtspraak elk jaar zo n 1200 van deze zaaksverdelingsplannen moet goedkeuren. 13 In Frankrijk heeft het beginsel van de juge naturel geen juridische status en is de wijze van zaakstoedeling helemaal aan de president van het betreffende gerecht. Daarop wordt ook geen toezicht op uitgeoefend door de Conseil Supérieur de la Magistrature. Deze bevoegdheden zoals geregeld in de onderzochte landen zijn weergegeven in box 5. Een afsluitende observatie: in geen van de door ons onderzochte landen heeft het Ministerie van justitie een rol in de interne zaakstoedeling. 13 In Duitsland en Italië kan een president van een gerecht dat de zaken niet volgens het zaaksverdelingsplan toedeelt, disciplinair ter verantwoording worden geroepen. De criteria uit de zaakverdelingsplannen zijn dus bindend. Dat is niet het geval in de andere landen, waar de president van een gerecht geen instructies krijgt

12 rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk Box 5 Bevoegdheden zaakstoedeling Denemarken Formeel beslist de president van een gerecht over de zaakstoedeling, na consultatie van de rechters van het gerecht. Engeland en Wales Formeel is toedeling van zaken een rechterlijke functie. Dat is het uitgangspunt. De Lord Chancellor, heeft bevoegdheden om aanwijzingen te geven die de aangelegenheden van de gerechten beïnvloeden. De president van het Court of Appeal, de Master of the Rolls, heeft invloed op de zaakstoedeling. De dagelijkse rol wordt normaal overgelaten aan de gerechtsmanager en meer in het bijzonder de Listing Officer. Deze is verantwoordelijk voor de uitvoering van het door rechters vastgestelde rolbeleid. Hij verwijst geschillen terzake van die rol naar de senior rechter van het gerecht. Frankrijk Gewone rechtspraak: de president besluit ten aanzien van de zaakstoedeling. Dit besluit geeft aan welk type zaak wordt toebedeeld aan welke eenheid, alsmede de dag en plaats van de zitting. De griffier verdeelt de zaken volgens dit besluit. Binnen de familieeenheid verdeelt de president de zaken over de afzonderlijke rechters. Bestuursrechtspraak: De griffier wijst de nieuwe zaken toe aan een eenheid onder verantwoordelijkheid van de president. De voorzitter van de eenheid wijst de zaak vervolgens toe aan een rechterrapporteur. Duitsland Zaakstoedeling ligt vast in het Geschäftsverteilungs plan. Daarover beslist de Richterrat op voorstel van de president. Italië Gewone rechtspraak: De toewijzing wordt vooraf vastgesteld in een zaakstoedelingsplan onder goedkeuring van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Binnen een eenheid heeft het hoofd beperkte bevoegdheid in de toedeling van zaken. Bestuursrechtelijk: de president van het gerecht is slechts verantwoordelijk voor het toewijzen van zaken aan de afzonderlijke eenheden Pakketten van zaken worden samengesteld door het hoofd van de eenheid 4 Toedelingsregels in de praktijk De gang van zaken bij de verdeling van zaken is verschillend geregeld zoals uit de vorige paragraaf blijkt; de vraag is echter hoe het er binnen gerechtsorganisaties praktisch aan toe gaat. Daarbij is de overgang van regels naar de praktijk niet een abrupte. Interne organisatieregels bepalen de vrije marges van presidenten en rechters. Zaken als specialisatie maar ook gerechtsoverschrijdende maatregelen, zoals de instelling van een vliegende brigade om achterstanden weg te werken, kunnen de standaardroutines bij zaakstoedeling doorbreken. Daarom moet niet alleen aandacht besteed worden aan het toedelen van zaken aan rechters, maar ook aan de flexibele toedeling van rechters aan zaken. Interne zaakstoedeling is immers ook een kwestie van interne organisatie. De interne organisatie van gerechten bestaat uit een formele structuur, en die formele structuur moet worden vastgesteld, voordat rechters in de onderdelen van die organisatiestructuur een plaats toegewezen kunnen krijgen. Pas als de rechters een plaats hebben binnen het gerecht, kunnen de zaken aan de rechters worden toegewezen. Een complicatie is dat rechters in enkele landen ook (tijdelijk) tussen gerechten heen- en weer geschoven kunnen worden. Hoe verlopen deze organisatie processen? We maken met het oog op de internationale vergelijking een onderscheid tussen divisies en eenheden binnen een gerecht. 14 Een divisie betreft de indeling van een gerecht in onderdelen voor de grotere rechtsgebieden in overeenstemming met de Nederlandse indeling in sectoren zoals civiel recht, strafrecht, bestuursrecht en kanton. Eenheden kunnen gespecialiseerde onderdelen zijn binnen een divisie, zoals er binnen de divisie voor civiel recht gespecialiseerde eenheden kunnen zijn voor contractenrecht en familierecht (vergelijk de gerechtelijke kamers op het continent, of de afdelingen in Nederlandse rechtbanken; de wijze van compartimentering kan echter van land tot land verschillen). 4.1 De vormgeving van de gerechtsorganisatie De indeling van de gerechten in divisies en kamers is in de meeste landen deels een taak van de wetgever en deels een taak van de president. De presidenten van de gerechten in alle onderzochte landen hebben een beperkte vrijheid om het aantal afdelingen en kamers in hun gerecht te bepalen. 15 De rol van de president van een gerecht is steeds een aandachtspunt, omdat de zaakstoedeling samenhangt met de wijze waarop rechters een plek in de organisatie krijgen aangewezen. Met andere woorden, de wijze van zaakstoedeling kan wel 14 Deze terminologie is vreemd ten opzichte van de Nederlandse situatie, maar heeft het voordeel dat ze als gemeenschappelijke noemer ook voor de beschrijving van buitenlandse gerechten kan worden gebruikt. 15 Voor de toedeling van deze bevoegdheid aan de president is een wettelijke grondslag nodig; bij de toedeling van de bevoegdheid hoort een bevoegdheidsomschrijving

13 rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk op basis van toeval plaatsvinden, maar als rechters gemakkelijk naar een andere kamer of divisie verschoven kunnen worden kan dat de stroom van zaken in een gerecht aanmerkelijk beïnvloeden. In Frankrijk is de instelling van kamers vrij flexibel, want het is een bevoegdheid van de president. De Franse Raad voor de Magistratuur heeft geen rol in de interne organisatie van de gerechten in afdelingen en kamers. In Italië wordt deze vrijheid beperkt door de Hoge Raad voor de magistratuur en door het feit dat de wet de instelling van nieuwe afdelingen en kamers regelt op basis van het aantal rechters in een gerecht. Men kan dus niet zomaar een nieuwe kamer instellen en rechters daarin een plaats geven. De presidenten van Engelse en Deense gerechten hebben wel enige vrijheid, maar over de inrichting van hun gerecht moet worden onderhandeld met respectievelijk de Court Service, of de Domstolsstyrelsen. In Duitsland moet de indeling in kamers worden goedgekeurd door de gerechtsvergadering. Gespecialiseerde eenheden We hebben naar het bestaan van specialisatie binnen gerechten gekeken als één van de aspecten die van invloed kunnen zijn op de wijze van zaakstoedeling in een gerecht. Denemarken heeft in deze de meest eenvoudige situatie. Deense rechters in eerste aanleg zijn daar overwegend generalist en zij moeten elk soort zaak kunnen doen. In dit opzicht verschilt Denemarken van alle andere landen waar de gerechten altijd enige (interne) specialisatie kennen. Dat kan verklaard worden uit de geringe omvang van veel gerechten in Denemarken. In Engeland and Wales en in Italië zijn de gewone gerechten vergelijkenderwijs minder gespecialiseerd dan in Duitsland of Frankrijk. In Engeland is de geringe specialisatie mede gerelateerd aan de organisatie van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, grotendeels buiten de rechterlijke macht, in een omvangrijk aantal gespecialiseerde Tribunals. In Duitsland zijn de gerechtseenheden zeer gespecialiseerd. In de civiele divisie zijn er speciale eenheden voor onroerend goed, familie zaken, rechtshulp, roerend goed, internationale familiezaken enz, faillissementen, verzekeringen enz. 16 Rechters zitten tenminste één jaar in zo n eenheid Maar het is wel mogelijk om een rechter aan meer dan één eenheid toe te wijzen. Dat laatste maakt dat de afwikkeling van een zaak binnen het gerecht ondanks de specialisatie relatief gemakkelijk verloopt; is een rechter verhinderd dan wijst het zaakstoedelingsplan altijd een vervanger aan. In alle onderzochte landen hangt de mate van specialisatie af van de wet op de rechterlijke organisatie, maar daarnaast is de omvang van een gerecht ook bepalend. Wij nemen als vanzelfsprekend aan dat een groter gerecht meer gespecialiseerde eenheden kan hebben, maar de organisatieregels moeten dat dan wel mogelijk maken. We hebben de specialisatie tussen en binnen gerechten samengevat in box 6. Box 6 Specialisatie van gerechten en binnen gerechten Denemarken Civiele zaken: alle Deense rechters zijn generalisten. In de grotere gerechten zijn wel gespecialiseerde eenheden. Strafzaken: geen gespecialiseerde eenheden. Denemarken heeft geen bestuursrechtspraak. Ook binnen de appelgerechten zijn er gespecialiseerde eenheden. Engeland High Court Queens Bench Division Admiralty Court zeevaart, schade aan de lading & aanvaringen. Administrative Court Aanvechten van handelingen en besluiten van de overheid & ambtenaren, (appeal tegen beslissing van een tribunal). Commercial Court contracten gerelateerd aan zeevaart, verzekering, transport, handel. Technology & Construction Court bouw- en constructiegeschillen en computerprocessen. High Court Chancery Division Companies Court hoofdzakelijk gedwongen liquidaties van bedrijven. Patents Court patenten & geregistreerde ontwerpen. Crown Court strafrecht. County Court Divorce Centres onbetwiste scheiding, enkele jeugdzaken en dwangbevelen om te stoppen met geweld. Magistrates Courts Youth Courts. Family Proceedings Courts. Licensing Appeal Courts. De House of Lords heeft geen gespecialisaties. Court of Appeal heeft een civiele en een strafrechtelijke afdeling. De High Court is appèl instantie. Frankrijk Civiel: familie, excutie van vonnissen, dat is afhankelijk van de grootte van de rechtbank. Straf: er kunnen meerdere, niet gespecialiseerde strafrechtelijke eenheden zijn; afhankelijk van de grootte van het gerecht. In het Cour d Appel is tenminste een civiele eenheid, een handels eenheid, en een eenheid voor arbeidszaken. 1 Duitsland In Duitsland zijn de eenheden binnen de gerechten gewoonlijk gespecialiseerd. In de bestuursrechtelijke gerechten, zijn de kamers tevens gericht op een bepaalde territoir. In de belastinggerechten, zijn de eenheden o.m. gespecialiseerd naar economische activiteit. Amtsgerichte. Strafdivisie: speciale units voor jeugdzaken, economische misdrijven, misdrijven met juryrechtspraak. Divisie civiel: speciale units voor familiezaken, handelszaken, en scheepvaart. Verwaltungsgerichte O.m. kamers voor: vreemdelingen, principiële dienstweigering, bouwzaken. Oberlandesgerichte: Familiezaken: per eerstelijnsgerecht. Overigens: grensoverschrijdende familiezaken. Er zijn voorts speciale Kartell Senate. De divisie civiel verdeelt een breed scala aan onderwerpen over gespecialiseerde kamers, b.v. verkeersgerelateerde schadevorderingen, verzekeringszaken, erfrecht, geneeskunde, onteigening, insolventie, scheepvaart, enz. Italië Gewoon: civiel: arbeid, familie, faillissement, welzijn, octrooi, landbouw, executie van vonnissen. Gewoon: strafrechtelijk: vooronderzoek/hoorzitting, hoorzittingen met een jury (corte d assise). Specialisatie is afhankelijk van de grootte van het gerecht. In de kleinere gerechten zijn soms rechters die bijzondere zaken kunnen behandelen. Bestuursrechtelijk: binnen de bestuursgerechten van eerste aanleg is er enige specialisatie naar onderwerp. Appelgerechten: Er zijn eenheden voor: civiel, strafrechtelijk, arbeid, jeugd, patent, landbouw. Bestuursrechtelijke appelgerechten: binnen de Raad van State zijn er adviserende en rechtssprekende eenheden. 1 We gebruiken het woord eenheid om organisatieonderdelen vergelijkbaar met de Nederlandse afdelingen en kamers weer te geven. De terminologie is in elk land weer anders. 16 Deze voorbeelden zijn ontleend aan het Geschäftsverteilungsplan van het Amtsgericht Düsseldorf

14 rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk 4.2 De toedeling van rechters aan gerechten, divisies en kamers In alle door ons bestudeerde landen is het mogelijk om een rechter van de ene naar de andere gespecialiseerde eenheid of divisie te verplaatsen, maar de bevoegdheid van de president van een gerecht verschilt van land tot land. In Engeland beslist de Lord Chancellor hierover samen met de president van een gerecht. In Denemarken doen rechters in gerechten van eerste aanleg door de beperkte omvang van de meeste van die gerechten in beginsel alle soorten zaken. In de appèlgerechten, die veel groter zijn dan de gerechten van eerste aanleg kunnen rechters op hun verzoek en met instemming van de president worden overgeplaatst naar een andere divisie. In Frankrijk kan de president van een gerecht rechters per reglement (d.i. een niet appèlabele publiekrechtelijk rechtshandeling) overplaatsen van de ene eenheid naar de andere. Onderzoeksrechters zijn daarvan uitgezonderd, die worden benoemd door de President van de Republiek op advies van de Minister van justitie en na consultatie van de president van een gerecht. In Italië maken de presidenten van de gewone gerechten een voorstel voor de indeling van het gerecht in divisies en eenheden, met daaraan gekoppeld de namen van de rechters en de wijze van verdeling van zaken, op basis van toeval. Dat voorstel moet worden goedgekeurd door hun Hoge Raad voor de Magistratuur. Die goedkeuring kan soms wel meer dan een jaar duren, zodat de gerechten meestal met tijdelijke apart goed te keuren maatregelen hun interne organisatie up to date moeten houden. In de bestuursrechtelijke gerechten beslist formeel de president, maar in de praktijk is de toedeling van rechters aan eenheden een kwestie van senioriteit. De voorstellen daartoe moeten worden goedgekeurd door de Hoge Raad voor de Bestuursrechtelijke Magistratuur. In Noord Rijn-Westfalen worden rechters in een eenheid gezet volgens het jaarlijkse zaakstoedelingsplan (Geschäftsverteilungsplan), dat moet worden goedgekeurd door de gerechtsvergadering. Met die bevoegdheidsverdeling tussen president en gerechtsvergadering kan zo n plan ook tussentijds (verschillende malen per jaar) worden aangepast. In de onderzochte landen doen rechters hun werk in principe binnen de gerechten waarin zij zijn benoemd. Daarop hebben we drie uitzonderingen gevonden: aanwijzingen van een district/grondgebied waarin rechters binnen verschillende gerechten kunnen werken; een stelsel van ticketing waarbij gekwalificeerde rechters een bepaald soort zaken mogen doen en zgn. vliegende brigades waarbij een gerecht assistentie krijgt van een team van rechters en stafmedewerkers om achterstanden weg te werken. In Italië zijn de zogenaamde districtrechters ingevoerd, die overal in een grondgebied van een gerecht zaken mogen behandelen. Een dergelijk stelsel is ook ingevoerd in Frankrijk, waar binnen het gebied van een Tribunal de Grande Instance rechters door de president van zo n appelgerecht kunnen worden overgeplaatst naar een ander gerecht van eerste aanleg, als bij voorbeeld het zaaksaanbod daarom vraagt. In Engeland bestaat een zogenaamd systeem van ticketing. Om bepaalde zaken te kunnen behandelen op een bepaald niveau moeten rechters een training hebben gevolgd of een bepaalde hoeveelheid ervaring hebben. Dan krijgen ze een ticket. Dat is een voorwaarde om zo n zaak toebedeeld te kunnen krijgen. Dus in Engeland bestaat naast een zekere specialisatie van gerechten en divisies ook een systeem van kwalificatie van rechters, die ook buiten de eigen organisatie-eenheid betekenis heeft. Vliegende brigades en dergelijke worden in Frankrijk zelden ingezet, laatstelijk voor immigratie zaken in bestuursrechtelijke gerechten. In Italië worden vliegende brigades ingezet om de oudste zaken af te handelen (vanaf 1995). Een bijzondere wet regelt welke zaken deze tijdelijke rechters mogen afhandelen, en ze worden geleid door een rechter van een eerstelijns gerecht. Indien er een plaatselijk tekort aan rechters is, kunnen reserve rechters van een lijst worden opgeroepen. Deze flexibiliteit is in de meeste continentale landen ver te zoeken. Het uitgangspunt dat rechters onafzetbaar zijn bewerkstelligt dat de overplaatsing van rechters naar een ander gerecht in het algemeen nogal omslachtig want geformaliseerd is. Steeds is de instemming van een rechter nodig, met de uitzondering van reorganisaties en disciplinaire sancties. Als een rechter wegens reorganisatie of disciplinaire sanctie wordt overgeplaatst, gebeurt dat onder leiding van de Raden voor de Rechtspraak in Frankrijk en Italië, door de Raad voor het bestuur van de gerechten in Denemarken, door de Minister van justitie in Noord Rijn-Westfalen en door de presidenten van de gerechten in Engeland. 4.3 De praktijken van de toedeling van zaken aan rechters De rol van de presidenten bij zaakstoedeling In Italië en Frankrijk spelen de presidenten van de bestuursrechtelijke gerechten een belangrijke rol in de wijze van zaaksverdeling. In Italië is deze rol pas recentelijk teruggedrongen door de introductie van een geautomatiseerd systeem van zaaksverdeling. In beide landen worden de zaken de facto toegewezen door het hoofd van de eenheid, terwijl de president van een gerecht, of de griffier in Frankrijk de zaken aan de eenheden toewijst. Daarbij is de specialisatie van de eenheden het uitgangspunt: het onderwerp van een zaak speelt dus een rol. Met name in Frankrijk houdt de president van een bestuursrechtelijk gerecht ook toezicht op de wijze van zaaksverdeling

15 rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk In Noord Rijn-Westfalen verloopt toedeling van zaken in bestuursrechtelijke gerechten eveneens volgens het door de president voorgestelde zaaksverdelingsplan; daarbij is ook hier specialisatie van de eenheden leidend (bij voorbeeld kamers voor: kiesrecht, ruimtelijke ordening, vreemdelingen, belasting, economisch bestuursrecht). In Denemarken speelt de president wat betreft zaakstoedeling een rol op de achtergrond; alleen bij moeilijke of zware zaken kan de president bewerkstelligen dat een ervaren rechter de zaak krijgt. Hoe worden zaken toegewezen aan rechters? Als zaken zijn toebedeeld aan eenheden op basis van onderwerp, kan op basis van toeval verdere toewijzing van zaken op verschillende manieren plaatsvinden. In Denemarken waar eerstelijns rechters niet gespecialiseerd zijn, verloopt de zaakstoedeling per computer. In de kleinere gerechten verdeelt de griffier de zaken. In Engeland krijgt de rechter de zaak die er volgens de rol tijd voor heeft en die er voor gekwalificeerd is (door middel van een ticket, een certificaat). De feitelijke verdeling is het resultaat van een onderhandelingsproces tussen de listing-clerk en de rechters. In Frankrijk, Italië en Noord Rijn-Westfalen wordt een systeem gevolgd waarbij zaken verdeeld worden volgens de eerste letter van de naam van de eiser of van gedaagde, al dan niet in combinatie met de vaste zittingsdagen van een eenheid of een rechter (zoals in strafzaken in Italië). Box 7 Criteria voor zaakstoedeling Denemarken In werkelijkheid worden zaken verdeeld op basis van toeval per computer of door een griffier. De president grijpt alleen in als bijvoorbeeld een bijzondere belangrijke zaak ophanden is. Engeland en Wales De toedeling van een individuele rechter aan een zaak is in alle gerechten afhankelijk van twee factoren: - Zijn/haar specialiteit of vaardigheden en deskundigheid en - Zijn/haar beschikbaarheid en betrokkenheid bij andere zaken. Bijvoorbeeld: een ernstig zedendelict kan toegewezen worden aan een rechter die daartoe een ticket heeft. De belangrijkste en ingewikkeldste strafen civiele zaken worden berecht door rechters van de High Court. Zo ook voor familie-zaken. Frankrijk Gewone rechtspraak: de units zijn gespecialiseerd dus de maatstaf is gewoonlijk specialisatie, binnen de familie-eenheid kan het criterium de eerste letter zijn van de naam van de eiser. Jeugdzaken worden naar territoir verdeeld. Bestuursrechtelijk: het eerste criterium is de specialisatie, tussen twee gespecialiseerde rechters kan het dan willekeur zijn of volgens het geografische gebied van de zaken. Duitsland Er zijn geen verschillen tussen bestuursrechtspraak en gewone rechtspraak - Evenwichtige zaakslastverdeling - Individuele vaardigheid om met stress om te kunnen gaan - Individuele vakbekwaamheid - Specialisatie - Territoriaal Italië Gewone rechtspraak: Evenwichtige zaaksverdeling en toeval aan de hand van bij voorbeeld: de initialen van de eiser/gedaagde; de dag van indiening. Bestuursrechtelijk: - evenwichtige zaaksverdeling over de rechters - toeval (verdeling van pakketten door loting) In Franse bestuursrechtelijke gerechten worden zaken verdeeld volgens onderwerp en vervolgens naar territoir. Het Italiaanse systeem van zaakstoedeling in bestuursrechtelijke gerechten is vooral gericht op een evenwichtige verdeling van zaken. Het hoofd van de eenheid stelt daarom pakketten van zaken samen, die op basis van toeval verdeeld worden onder de rechters van de eenheid. Daarop kunnen uitzonderingen gemaakt worden, afhankelijk van de rol die de president van het bestuursrechtelijke gerecht wil vervullen. In de andere onderzochte landen worden bestuursrechtelijke zaken op dezelfde wijze verdeeld als civiele en strafzaken. We hebben de gehanteerde zaakstoedelingscriteria weergegeven in box 7. Zaakstoedeling en rechter-shoppen Zaakstoedeling is een gevoelig onderwerp, omdat in de wijze van zaakstoedeling rechters enigszins beschermd kunnen worden tegen mogelijke druk van buitenaf, zoals van de president van een gerecht of van partijen. Daarom hebben we ook aandacht besteed aan pogingen van partijen om een naar hun idee een hen welgevallige rechter te kiezen. Als partijen de specifieke zaakstoedelingscriteria kennen, dan kunnen partijen inschatten welke rechter ze krijgen. Deze criteria zijn soms bekend bij de advocatuur (in Frankrijk en Italië), maar zaken worden daar op basis van toeval verdeeld binnen een eenheid. Dan weten ze wel binnen welke groep rechters een zaak wordt toebedeeld, maar het is moeilijk om te voorspellen welke rechter welke zaak gaat behandelen. Dat is ook in Duitsland het geval omdat de Geschäftsverteilungspläne op Internet worden gepubliceerd. Maar in geval van kleine gerechten is voorspelbaarheid van welke rechter welke zaak gaat doen voor insiders niet helemaal te vermijden

16 rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken In Frankrijk en Italië vindt voor de planning van strafzaken ook wel overleg plaats tussen het Openbaar Ministerie en de onderzoeksrechter, en dat maakt dat niet kan worden uitgesloten dat het OM daar wel rechter shopt. Openbare aanklagers in Italië doen dat als ze de gelegenheid krijgen. Het fenomeen rechter shoppen bestaat volgens onze onderzoekers niet in Denemarken, Engeland en Duitsland. Informele uitwisseling van zaken tussen rechters In Denemarken en Engeland is een informele uitwisseling van zaken tussen rechters heel goed mogelijk, maar in Duitsland, Frankrijk en Italië vindt men dat helemaal niet acceptabel. Een zaak toewijzen aan een andere rechter kan alleen volgens de formele regels van zaakstoedeling, en dat betekent dat er een wettelijke grondslag voor moet zijn. Informele afwijkingen zijn niet toegestaan, met het oog op het beginsel van de wettige of natuurlijke rechter. Volgens de onderzoekers houdt men zich daar ook wel aan, met de kanttekening dat men er in Duitsland heel strikt in is. 5 Waardering van regels en praktijken Hoe waarderen de betrokkenen presidenten, rechters, ketenpartners en mogelijk ook de rechtzoekenden de wijze van interne zaakstoedeling tegen de achtergrond van de rechterlijke integriteit? De landenrapporten op dit punt overziende valt op dat er binnen de onderzochte landen nogal uiteenlopende opvattingen bestaan over de bestaande praktijken. Die verschillen hangen voor een deel samen met de verschillen in organisatie van gerechten zie de voorafgaande paragraaf maar hebben ook van doen met verschillen in perspectief die men kennelijk hanteert. Wij onderscheiden wat betreft de waardering van regels en praktijken vier perspectieven op zaakstoedeling in gerechten: het constitutionele perspectief; het perspectief van de rechters, het organisatieperspectief en het externe perspectief. 5.1 Het constitutionele perspectief Dit is het perspectief op de organisatie van de zaakstoedeling uit oogpunt van grondwettelijke normen, zoals die vorm hebben gekregen in nationale constituties, en zoals ze deels vorm hebben gekregen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid Rechterlijke onafhankelijkheid in relatie tot de zaakstoedeling ziet op het doel te voorkomen dat externe factoren/invloeden druk uitoefenen op de gerechtsorganisatie om een zaak bij een rechter weg te halen of juist aan eenbepaalde rechter toe te delen. Dat aspect heeft veel aandacht in Italië en Duitsland via de regeling van rolsystemen. In Duitsland komt het sporadisch voor, dat een rechter gewraakt wordt omdat deze bij partijen bekend is vanwege eerdere standpunten ingenomen in vergelijkbare zaken. Maar dat zijn zeldzame uitzonderingen; over het geheel genomen zijn Duitse rechters inderdaad onpartijdig en onafhankelijk. In Engeland en Wales en in Denemarken heeft men hoegenaamd helemaal geen aandacht voor een constitutioneel perspectief op zaakstoedeling. Het lijkt vanzelfsprekend dat zulke druk niet wordt uitgeoefend, en als dat wel het geval zou zijn, zou het gerecht niet buigen voor die druk. Ook in Frankrijk wordt het belang van het constitutionele perspectief kennelijk ontkend, terwijl toch de president daar belangrijke discretionaire bevoegdheden heeft als het gaat om zaakstoedeling

17 rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken Ius de non evocando Dit burgerrecht heeft zich naast zijn functie om rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid te versterken, ontwikkeld tot een belangrijk aspect van de rechtspositie van rechters als bijzondere ambtenaren. Zaakstoedeling raakt daar dus aan de personele positie van rechters. Het Ius de non evocando legitimeert zo het uitgangspunt dat zaken evenwichtig over de rechters worden verdeeld. Zo wordt er voor gezorgd dat rechters over het geheel genomen een gelijkelijk interessante en belastende functie kunnen vervullen. Daarenboven is het beginsel ook van belang om de discretionaire bevoegdheid van de president bij zaakstoedeling te beperken. Vanuit een organisatieperspectief is het Ius de non evocando even belangrijk als de rechtspositie van rechters. Opmerkelijk in dit verband is de grote mate van tevredenheid van Duitse rechters en de Duitse onderzoekers over de effecten van de planmatige zaakstoedeling in de organisatie, en het vertrouwen dat daardoor intern en extern kennelijk wordt gegenereerd. Maar deze wijze van redeneren is niet van toepassing op Denemarken, Engeland en Frankrijk; men heeft het er nauwelijks over. Weliswaar wordt in het Franse rapport verwezen naar één president (Caen), die uitvoerig beargumenteert waarom de Franse praktijk (de president kan in principe op eigen gezag een zaak overnemen van elke rechter in zijn gerecht) in strijd is met het beginsel van de juge naturel, zoals dat in Duitsland en Italië is geoperationaliseerd. 5.2 Het perspectief van de rechters Hier geven we aan hoe rechters als professionals en werknemers uit de onderzochte landen aankijken tegen hun wijze van zaakstoedeling. Wij hebben daarbij aangenomen dat rechters hun eigen belangen hebben bij de wijze van zaakstoedeling. Daarbij gaat het vooral om een evenwichtige verdeling van standaardzaken en ingewikkelde zaken, een gelijke verdeling van de werklast, maar ook om de door rechters professioneel te behartigen belangen van partijen, met name als het gaat om de continuïteit van de rechterlijke betrokkenheid bij een zaak, of als het gaat om de inzet van specifieke deskundigheid. Evenwichtige zaakslasten Zoals ook al eerder gezegd worden in Denemarken in sommige gerechten de zaken per computer toegewezen op basis van toeval. Het uitgangspunt dat rechters een gebalanceerde zaakslast moeten hebben is alleen in het gerecht van Kopenhagen ingevoerd. Bovendien wordt een onderscheid gemaakt tussen benoemde rechters en andere rechters. De andere rechters klagen over hun werklast, en de Deense onderzoekster pleit er dan ook voor dat jongere rechters de minder complexe zaken krijgen en dat ervaren rechters de moeilijkste zaken krijgen. De Duitse fixatie op de wettige rechter en de Italiaanse fixatie op de natuurlijke rechter kunnen niet alleen gezien worden als een garantie tegen externe bemoeienis met zaakstoedeling, maar ook als een instrument om de discretionaire bevoegdheid van de president te beperken bij de zaakstoedeling en het zaakstoedelingsproces voor alle rechters intern transparant te maken. Iedereen kan zien welk deel een ieder van de zaakslast van het gerecht krijgt. Het is in dat opzicht een aandachtspunt in Duitsland. Het is mede deze waarde die de flexibiliteit bij zaakstoedeling vermindert. Daarover wordt met name in Italië dan ook wel geklaagd, met name door de presidenten. Maar zij staan wat de zaakstoedeling betreft onder toezicht van de Consiglio Superiore della Magistratura, die toeziet op hun bevoegdheidsuitoefening. Dat maakt het Italiaanse systeem inflexibel. Uit de interviews in het Franse rapport kan worden opgemaakt dat sommige presidenten hun bevoegdheid inzake zaakstoedeling gebruiken om bepaalde zaken aan zichzelf toe te wijzen. Per saldo kan worden gesteld dat men in alle landen wel een evenwichtige verdeling van zaakslasten over rechters nastreeft waarbij rechters in gelijke mate zware en eenvoudige zaken toegewezen krijgen. Maar dat wordt niet overal precies bijgehouden. Interne transparantie, zoals in Duitsland helpt daarbij. Men gaat er in het algemeen van uit dat op de middellange termijn (één jaar) rechters vanzelf hun aandeel in zware en minder zware zaken krijgen. Het wordt nergens als echt problematisch ervaren, maar het is wel een aandachtspunt, en dat is nadrukkelijk zo in Italië. Continuïteit van rechterlijke betrokkenheid bij een zaak Het streven naar continuïteit van rechterlijke betrokkenheid bij een zaak heeft betrekking op de keuze om aan één rechter of een bepaalde groep van rechters een zaak of een reeks verknochte zaken toe te bedelen, zodat deze een goed inzicht in en overzicht hebben van de conflicten waarop die zaken betrekking hebben. Daarop zijn wel uitzonderingen met name in strafzaken (zie de zaak Hauschildt in box 3). Dat maakt zaakstoedeling minder flexibel. Desalniettemin wordt dit als wenselijk ervaren, het meest uitgesproken in Engeland. Specialisatie en generalisatie Verdeling van rechterswerk in verschillende rechtsgebieden (zoals strafrecht, civiel recht, bestuursrecht) is overal geaccepteerd. De erkenning dat onze samenleving zo complex is geworden dat het onredelijk is te verlangen dat iedereen al het recht kan kennen, en dat dus ook binnen eenzelfde absolute competentie enige specialisatie onvermijdelijk is, heeft 32 33

18 rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken nog niet overal zijn weerslag gekregen in de rechterlijke organisatie. Vooral in Denemarken zijn de meeste gerechten er nog te klein voor. Dit is niet alleen zo omdat het recht in steeds meer zaken complex is, maar ook vanwege de speciale vaardigheden die soms nodig zijn om een zaak goed te kunnen behandelen. Door specialisatie kunnen de aanwezige middelen gemakkelijker worden afgestemd op de eisen die bepaalde zaken aan rechters stellen. Met name in Engeland en Wales draagt het systeem van ticketing er aan bij dat rechters op verschillende niveaus van rechtspraak, aan eisen van inhoudelijke kennis en van vaardigheden moeten voldoen. In de meeste landen is het uitgangspunt echter nog altijd de regel dat een rechter alles moet kunnen, specialisatie is de uitzondering. 5.3 Het organisatieperspectief Het organisatieperspectief betreft het organisatorisch functioneren van de gerechten. Daarbij zijn flexibiliteit, doelmatigheid en interne transparantie doelen die voor het functioneren van de organisatie van belang kunnen zijn. Maar die doelen staan haaks op waarden als onpartijdigheid en onafhankelijkheid en de doelstelling dat zaken evenwichtig tussen de rechters moeten worden verdeeld. In deze paragraaf beschrijven wij hoe in de verschillende landen de behoefte aan flexibiliteit in de zaakstoedeling in evenwicht wordt gebracht met deze andere waarden. Flexibiliteit Zaakstoedeling in Engeland is vooral een onderhandelingsproces tussen listings-clerk en rechters, maar de rechters zijn toch eigen baas. Flexibiliteit bij zaakstoedeling betekent hier dus niet noodzakelijk dat de gerechtsorganisatie doelmatig functioneert. Afhankelijk van de waarden die rechters hanteren kunnen in de interactie tussen de listings-clerk die de rol bijhoudt en de president bepaalde zaken een groter prioriteit krijgen dan andere. Denk bij voorbeeld aan voogdij zaken waarbij een snelle beslissing wenselijk is, of zaken waaromtrent veel maatschappelijke onrust is en die met het oog daarop snel in behandeling dienen te worden genomen. Met name in Engeland is de efficiency een aandachtspunt voor de wijze waarop advocaten worden bediend. Er zijn wat dat betreft problemen met de wachttijden van advocaten in de magistrates courts. Dit zijn lekengerechten en de magistrates hebben soms erg veel tijd nodig om tot een beslissing te komen. Advocaten hebben dan liever een alleenzittende professionele rechter die snel een knoop doorhakt en daarbij een standaard motivering geeft. In Frankrijk hebben verschillende presidenten geklaagd over de productiedruk die ten koste gaat van juridische kwaliteit van vonnissen, in het bijzonder in de grotere gerechten. Zaakstoedeling is echter een flexibel proces. Het evenwicht tussen streven naar doelmatigheid en juridische kwaliteit wordt bepaald door de president en diens houding en overtuiging zijn daar op dit punt bepalend. In Duitsland bevorderen de wettelijke organisatieregels voor de gerechten een evenwicht in de toepassing van regels die de rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid bevorderen enerzijds en regels die de flexibiliteit bevorderen anderzijds. De onderzoekers geven aan dat de totstandkoming van het Geschäftsverteilungsplan een relatief grote inspanning vereist, maar men krijgt daar dan ook iets voor terug: rust in de organisatie en weinig aantijgingen over rechterlijke vooringenomenheid. In Denemarken is doelmatigheid een issue, maar dat is ook het geval met rechterlijke onpartijdigheid, want dat wordt gezien als een essentiële professionele waarde. Dit betekent dat de balans tussen beide vooral door de rechters zelf moet worden gerealiseerd. In Italiaanse gerechten kan de balans tussen flexibiliteit en andere waarden niet gevonden worden aan de zijde van flexibiliteit van de organisatie, maar aan de kant van het recht op je natuurlijke rechter, en het grote gewicht dat gehecht wordt aan een evenwichtige zaakstoedeling. Interne transparantie Met de interne transparantie wordt bedoeld of het voor alle rechters in een gerecht inzichtelijk is wie welke zaken doet. Als er transparantie is in een gerechtsorganisatie, kan dat de evenwichtige verdeling van zaken bevorderen. In Denemarken is de interne transparantie niet gereguleerd. Rechters laten echter geen ontevredenheid zien met de huidige stand van zaken. Dit betekent dat zij zich niet unfair behandeld voelen. Wel klagen de assistent-rechters over hun grote werklast. In afwijking van de toevallige verdeling van zaken kunnen presidenten van Deense gerechten een zaak van een zeker maatschappelijk of juridisch gewicht toedelen aan de rechter die daar het best voor is gekwalificeerd. Dit leidt niet tot ontevredenheid. Interne transparantie wat betreft zaakstoedeling is hier kennelijk vanzelfsprekend. Voor Engeland kan men zich afvragen of alle rechters in een gerecht wel een overzicht hebben van wie welke zaken doen. Het interne zaakstoedelingsproces bestaat uit constante onderhandelingen tussen de secretaris die de rol beheert enerzijds en de rechters anderzijds, met de president als toeverlaat voor de secretaris op de achtergrond. Onze rapporteurs melden echter dat een evenwichtige verdeling van zaken onder rechters wel een discussiepunt is, maar ze hebben geen overzicht

19 rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken In Frankrijk wordt die interne transparantie in theorie bereikt door het door de president vastgestelde verdelingsplan m.b.t. de toewijzing van rechters aan afdelingen en kamers, en de toebedeling van zaken aan die afdelingen en kamers. Dit plan wordt intern bekend gemaakt. Maar veranderingen in omstandigheden, zoals het zaaksaanbod, maken het noodzakelijk om dit verdelingsplan vaak aan te passen. Daarom hangt het helemaal van de managementstijl van de president af of er de facto interne transparantie is. In Italië is het zaaksverdelingsplan duidelijk, maar het loopt achter op de realiteit, en het wordt daarom regelmatig tijdelijk aangepast. Dat betekent dat het proces van zaaksverdeling wel transparant is. 5.4 Het externe perspectief Het externe perspectief is het perspectief van partijen, hun vertegenwoordigers en het publiek. Externe transparantie Externe transparantie moet aan twee tegenstrijdige eisen voldoen. Externe transparantie van zaakstoedelingsprocessen heeft een functie van publieke verantwoording jegens partijen en het publiek. Regels voor wraking van rechters kunnen alleen goed worden gehanteerd als partijen tijdig op de hoogte zijn van wie hun zaak gaat behandelen. Het is een kwestie van publieke verantwoording dat gerechten kunnen uitleggen hoe zaken tussen rechters worden verdeeld, en hoe daarbij tegemoet wordt gekomen aan zowel eisen van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid, als aan andere waarden als doelmatigheid en continuïteit van rechterlijke betrokkenheid. Maar externe transparantie moet daarnaast ook zo georganiseerd zijn dat partijen niet kunnen gaan rechtershoppen. Hoe gaat men daarmee om in de onderzochte landen? In de eerste plaats wordt aan advocaten niet verteld welke rechter wat voor soort zaken zal doen en wanneer, om te voorkomen dat de advocaat rechter gaat shoppen. Dat is in de meeste landen zo. Zittingsroosters (welk type zaken wanneer) worden in veel landen wel openbaar gemaakt, maar niet openbaar wordt gemaakt welke rechter wanneer zit. Ook voor de partijen wordt geen uitzondering gemaakt, althans niet tot de oproeping voor de zitting. Wat dit betreft is het raar dat openbaar ministeries vaak volledig worden geïnformeerd, zoals in Frankrijk en Italië. De publicatie van zaakstoedelingsplannen op de websites van Duitse gerechten steekt daar transparant bij af. Eerlijkheid van zaakstoedeling en court watch groups In geen van de onderzochte landen zijn de onderzoekers gestuit op externe kritiek op de wijze van zaaktoedeling. De Duitse onderzoekers zijn uitgesproken trots op hun wijze van zaaksverdeling. In Denemarken is de feitelijke verdeling van zaken in strijd met de wet (het is een taak van de president, niet van een gerechtsambtenaar), maar niemand maakt daar een punt van aangezien de zaken meestal op basis van toeval verdeeld worden. Court watch groepen zijn in de onderzochte landen nagenoeg onbekend, en verenigingen van belanghebbenden zoals de angry fathers in Engeland geven niet de indruk dat zaakstoedeling een onderwerp is dat hun belangstelling verdient. In Frankrijk hebben boze vaders ook niet veel idee van de wijze van zaakstoedeling. 5.5 Spanningsvelden In het voorgaande hebben we getracht te laten zien welke keuzen in 5 verschillende rechterlijke organisaties zijn gemaakt met betrekking tot organisatie van de interne zaakstoedeling. Hoewel alle rechtssystemen als gemeenschappelijk uitgangspunt hebben het recht op een eerlijk proces en met name het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, toch verschillen de gehanteerde toedelingssystemen. Het geheel overziende kan men drie essentiële/cruciale spanningsvelden waarnemen waarvoor binnen elk toedelingssysteem een oplossing gevonden moet worden. De spanning: organisatorische versus juridische waarden Gegeven de tegenstelling tussen de belangen op het niveau van de organisatie en het management enerzijds en dat van de juridisch-normering anderzijds, is het niet verbazingwekkend dat we deze tegenstelling ook in de zaaktoedelingsorganisatie vinden. Formele bestuursbevoegdheden, streven naar efficiëntie en flexibiliteit zijn onvermijdelijk in moderne organisaties. Juridische waarden, mede ondersteund door professionele waarden domineren in gerechten in alle onderzochte landen de wijze waarop met organisatiewaarden wordt omgegaan. Het komt er op neer dat beide soorten waarden moeten worden verzoend in moderne zaakstoedeling, maar een ondergrens van mensenrechten en juridische kwaliteit moet daarbij wel gewaarborgd blijven. Ons onderzoek laat zien dat Franse en Deense systemen meer aansluiten op de behoefte van de gerechtsorganisatie aan flexibiliteit, en minder de nadruk leggen op juridische waarden in de zaakstoedelingspraktijk. In Duitsland en Italië ligt de nadruk op de juridische waarden en worden deze waarden expliciet in regelgeving met betrekking tot zaakstoedeling beschermd. De spanning: specialisatie versus flexibiliteit De wijze van zaakstoedeling in Frankrijk en Italië suggereert dat rechters alle juridische terreinen beheersen. Dat is bij de huidige complexiteit van het recht echter geen redelijke 36 37

20 rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken rechtstreeks 2/2006 Enkele contra-intuïtieve veronderstellingen eis meer. Gerechtsorganisaties met uitsluitend generalisten zijn op het oog weliswaar flexibeler maar rechters die niet alles blijken te kunnen, kunnen ook het vertrouwen in de rechtspraak schaden. In Engeland heeft men dit probleem opgelost door het systeem van ticketing, waardoor rechters een gecertificeerde deskundigheid moeten hebben om bepaalde zaken te mogen doen; in Duitsland is een vergaande juridische specialisatie binnen de gerechten normaal. De flexibiliteit neemt daardoor af terwijl mag worden aangenomen dat het vertrouwen in de rechtspraak daardoor wordt vergroot. De spanning: extern genormeerde versus geïnternaliseerde professionele waarden Meer nog dan de tegenstelling tussen organisatorische versus juridische waarden valt in deze vergelijkende studie over zaakstoedeling de tegenstelling tussen extern genormeerde professionele waarden in Italië en Duitsland en de kennelijk door rechters geïnternaliseerde professionele waarden in Denemarken en Engeland op. In de laatste landen zijn er nauwelijks wettelijke voorschriften met betrekking tot interne zaakstoedeling. Ten gevolge daarvan kan men in Duitsland en Italië gemakkelijker voldoen aan de formele eisen van interne en externe transparantie en verantwoording met betrekking tot zaakstoedeling. In Denemarken en Engeland waar die professionele waarden als vanzelfsprekend worden beschouwd en kennelijk geïnternaliseerd zijn door de rechters en ondersteunende diensten is de kenbaarheid van de toedeling veel minder. Dit lijkt echter niet op problemen te stuiten. 6 Enkele contra-intuïtieve veronderstellingen Zoals in paragraaf 2 bij de toelichting van de onderzoeksvragen duidelijk is geworden, zijn wij bij de aanvang van het onderzoek uitgegaan van een aantal veronderstellingen. Deze berustten deels op niet meer dan common sense, deels op de (schaarse) literatuur die ons ter beschikking stond. We gaan in deze paragraaf na wat de realiteitswaarde daarvan is gebleken. 6.1 Ius de non evocando Wij veronderstelden dat het Ius de non evocando en het recht op je natuurlijke of wettelijke rechter belangrijke beginselen zijn voor de zaakstoedeling met name omdat deze bijdragen aan de versterking van de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Deze veronderstelling heeft, zo blijkt, maar een beperkte reikwijdte. De veronderstelling gaat op voor voor Italië en Duitsland, maar niet voor Engeland en Denemarken. Daarbij valt aan te tekenen dat in Italië het echt op je natuurlijke rechter weliswaar gepresenteerd wordt als een burgerrecht maar in de praktijk vooral functioneert als een middel om de rechtspositie van rechters in de gerechtsorganisatie te versterken en met name een evenwichtige zaakstoedeling af te dwingen. In Duitsland wordt het Ius de non evocando in de gerechten feitelijk gebruikt als een middel om een evenwichtige verdeling van zaken tussen rechters te realiseren en draagt het bij aan de niet-vooringenomenheid van rechters. 6.2 Rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid Onze aanname was: rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn niet alleen van belang als onderwerp van landelijke regels ten aanzien van het globale functioneren van een rechterlijke organisatie, maar ook binnen de organisatie van een gerecht. Rechterlijke onpartijdigheid is inderdaad een aandachtspunt voor de interne gerechtsorganisatie wat betreft toedeling van zaken, en het is zo goed als uitgesloten dat anderen dan de daartoe aangewezen personen zich met de zaakstoedeling kunnen bemoeien. Rechters weten niet welke zaken zij toegewezen zullen krijgen en partijen weten dat ook niet, tenzij het gerecht erg klein is. Dit neemt niet weg, dat de norm van evenwichtige zaakstoedeling in de praktijk op de voorgrond staat dan rechterlijke onpartijdigheid. Dat wordt immers niet zo zeer als een organisatieverantwoordelijkheid gezien maar een primaire verantwoordelijkheid van de rechterlijke ambtenaren