Toezichtsbeleid betreffende de eenvoudige benaderingen van het operationele risico

Transcriptie

1 De Nederlandsche Bank N.V. Toezichtsbeleid betreffende de eenvoudige benaderingen van het operationele risico Consultatiedocument nr. OP01A/NL december 2004

2 De Nederlandsche Bank geeft marktpartijen de gelegenheid commentaar te leveren op dit consultatiedocument. Reacties dienen uiterlijk op 31 maart 2005 via of post te worden gestuurd naar: Alfred Verhoeven De Nederlandsche Bank N.V. Divisie Toezicht Beleid (TB-AOI) Postbus AB Amsterdam Of Claudia Weigand De Nederlandsche Bank N.V. Divisie Toezicht Beleid (TB-AOI) Postbus AB Amsterdam Als u meent dat belangrijke aspecten ten onrechte niet in het consultatiedocument aan de orde zijn gesteld, verzoeken wij u deze te noemen en desgewenst voorstellen te doen voor de uitwerking. 2

3 INHOUD I INLEIDING...4 II ISSUES BIJ BEREKENING BIA EN SA KAPITAALEISEN...5 Algemeen...5 Schattingen van indicatoren...5 IFRS en volatiliteit...5 BIA...5 SA...5 III OVERGANG VAN BIA NAAR SA...6 IV EISEN AAN DE ORGANISATIE EN BEHEERSING BIJ DE EENVOUDIGE BENADERINGEN...7 Algemene criteria betreffende organisatie en beheersing van operationeel risico...7 Kwalificatiecriteria voor de SA...7 Additionele criteria van Bazel II geldend voor de SA en uit het Sound Practices Paper for the Management and Supervision of Operational Risk (februari 2003)...8 V ALTERNATIVE STANDARDISED APPROACH (ASA)...8 VI UITKOMSTEN EENVOUDIGE BENADERINGEN EN PILLAR BIJLAGE

4 I INLEIDING Dit document wordt door De Nederlandsche Bank N.V. (hierna DNB) gepubliceerd in het kader van de implementatie van het nieuwe Bazelse Akkoord en de daarop te baseren herziene EU- Richtlijnen 1. Het doel van dit document is om de intenties van het voorgenomen toezichtsbeleid met betrekking tot de implementatie van de eenvoudige benaderingen van het operationele risico in het toezicht bekend te maken aan de sector en de reacties daarop te verzamelen. De wijze waarop de analyses en intenties van DNB tot stand komen en factoren die daarbij een rol spelen, staan beschreven in het algemene consultatiedocument inzake Consultatie en implementatie van het nieuwe Kapitaal Akkoord in Nederland (Nr. P01A/NL). Dit document is gepubliceerd op de website van DNB ( Het voorliggende consultatiedocument inzake de eenvoudige benaderingen van het operationele risico is relevant voor de onder toezicht staande kredietinstellingen en de onder toezicht staande effecteninstellingen 2 (hierna gezamenlijk aangeduid als instellingen). DNB nodigt de instellingen en hun brancheorganisaties uit commentaar te leveren op de voorstellen. De informatie die DNB verkrijgt uit de discussie met de sector over het gekozen beleid kan aanleiding geven tot aanpassingen. Op basis van het voorliggende document zal technisch overleg met de sector plaatsvinden. Ten aanzien van een aantal specifieke onderwerpen met betrekking tot effecteninstellingen 3 en ten aanzien van de meest geavanceerde benaderingen van het operationele risico, de Advanced Measurement Approaches (AMA), zullen aparte consultatiedocumenten worden opgesteld. Qua procedure zijn per onderwerp twee consultatieronden voorzien. De eerste consultatieronde, welke duurt tot 31 maart 2005, beschrijft de implementatievoorstellen op hoofdlijnen. In de loop van 2005 zal nog een consultatieronde plaatsvinden ten aanzien van de conceptregelgevingteksten. Vanwege de toekomstige invoering van de Wet financieel toezicht (Wft: wordt apart door het Ministerie van Financiën geconsulteerd) is de exacte vorm van en verantwoordelijkheid voor deze conceptregelgeving op dit moment nog niet vast te stellen. De in dit document gepresenteerde analyses en intenties van DNB zijn gebaseerd op het voorstel voor recast Europese Unie Richtlijnen, gepubliceerd in juli 2004, inclusief nadien door de Europese Commissie aangebrachte wijzigingen. Door ontwikkelingen in het Europese Parlement kunnen nog nadere wijzigingen optreden en zullen wellicht andere consultatiepunten naar voren komen. Het definitieve toezichtsbeleid zal pas bekend zijn na de vaststelling van de definitieve Richtlijnen van de EU (voorzien ultimo 2005). Dit document identificeert issues die een rol spelen bij de implementatie van beide eenvoudige benaderingen voor operationeel risico, namelijk de Basic Indicator Approach (BIA) en de Standardised Approach (SA). De door DNB voorgestane behandeling van deze benaderingen en de consequenties daarvan voor de uitwerking in nationale regelgeving worden hier uiteengezet. 1 Voorheen aangeduid als CAD III, thans als Risk Capital Directive in de vorm van Richtlijn/2000/12/EG recast (in het document aangeduid als RCD) en Richtlijn 1993/6/EG recast. 2 De term effecteninstellingen zal in de toekomstige Wet Financieel Toezicht worden gewijzigd in beleggingsondernemingen (vertaling van investment firms). 3 Waarin ondermeer de toepassing van de verschillende ontheffingsmogelijkheden voor 50k en 125k, respectievelijk de 730k-effecteninstellingen van de operationeel risico-eisen zullen worden behandeld. 4

5 II ISSUES BIJ BEREKENING BIA EN SA KAPITAALEISEN Algemeen De berekeningsmethoden van de BIA en de SA worden weergegeven in Annex X van de Europese Risk Capital Directive (Richtlijn/2000/12/EG recast, hierna afgekort RCD). De hierin gedefinieerde indicatoren ter bepaling van de kapitaaleis voor het operationele risico bestaan uit voortschrijdende driejaarsgemiddelden van rente- en niet-rente-inkomen. De berekening wordt jaarlijks gemaakt op basis van de laatste drie waarnemingen aan het eind van het jaar. Ter verduidelijking, met name in het geval van negatieve uitkomsten, is in bijlage 1 een eenvoudig voorbeeld opgenomen van de berekening van de kapitaaleisen op basis van de BIA en de SA. Voor de toetsing zijn nieuwe toezichtrapportages door de instellingen noodzakelijk. Aansluiting bestaat met Staat/formulier 8033 van het huidige Handboek Wtk. Schattingen van indicatoren De richtlijn stelt dat indien een instelling ter berekening van de BIA- of de SA-indicator geen door een accountant gecontroleerde cijfers beschikbaar heeft, de mogelijkheid bestaat met schattingen te werken. Het werken met schattingen is in het DNB-rapportagestelsel echter ongebruikelijk en als precedent ook ongewenst. DNB is voornemens om de mogelijkheid om te werken met schattingen voor de berekening van indicatoren niet als optie in de regelgeving op te nemen. Voor de jaareindecijfers is accountantscontrole verplicht. IFRS en volatiliteit Schommelingen in de actuele waarde zullen door toepassing van het fair value-principe kunnen leiden tot grotere volatiliteit van de indicatoren. De impact van dit effect is echter nog niet in te schatten, omdat informatie hieromtrent niet beschikbaar is. Meer inzicht in de impact van IFRS alsmede van de RJ-richtlijnen op de uitkomsten van de eenvoudige benaderingen is mogelijk zodra de eerste proefberekeningen kunnen worden gemaakt. Het werken met gemiddelde indicatoren over een periode van drie jaar zal de volatiliteit van de eis overigens (enigszins) dempen. BIA De BIA kapitaaleis is eenvoudig te berekenen en sluit aan bij de voorgeschreven resultatenrekening voor banken in de Europese richtlijn 86/635 die in Nederland is geïmplementeerd. De RCD vermeldt daarbij dat instellingen die een afwijkend accountingstelsel hanteren de berekening van de BIA zo goed mogelijk dienen te benaderen. Voor Nederlandse banken is deze bepaling niet relevant. Zij moeten volgens het hier geldende regime rapporteren. Een eventuele vanuit het buitenland opgelegde verplichting aan de moeder om afwijkende accountingstandaarden te hanteren is een externe factor die kan leiden tot een dubbele rapportagelast voor de dochter. SA De SA methode is in feite een uitgesplitste BIA. De kapitaaleis volgens de SA wordt berekend door de bruto-inkomens van een achttal te onderscheiden business lines te vermenigvuldigen met 5

6 bijbehorende factoren (beta s). In de principles for business line mapping van de RCD zijn de uitvoeringseisen inzake de mapping weergegeven 4. Volgens deze principes moeten de activiteiten van een instelling zodanig worden ingedeeld dat zij alle eenduidig in de business line-mapping worden meegenomen. Indien meer dan één business line in aanmerking komt voor een bepaalde activiteit, dient de business line met het hoogste percentage gekozen te worden. Niet of moeilijk in te delen activiteiten moeten, voorzover mogelijk, als ondersteunende activiteit bij een van de business lines in het schema worden gepast. De mapping-eisen zullen één op één in toezichthouderregels worden omgezet, met uitzondering van de laatste bepaling betreffende de review. De RCD geeft aan dat het mapping proces aan een onafhankelijke review onderhevig moet zijn. Ondermeer uit kostenoverwegingen lijkt het onwenselijk om externe controle te vereisen. De verantwoordelijkheid ligt in de eerste plaats bij de instellingen. DNB zal volstaan met de eis dat een interne review van de business line mapping geschiedt door een onafhankelijke interne controlefunctie bij de instellingen (interne accountantsdienst). De bevindingen van de review dienen schriftelijk vastgelegd te worden 5. De wijze van aansluiting van het inkomen naar business line onder de SA op de segmentatie conform IFRS is nog niet bekend. Attentiepunt is dat hieruit aanvullende werkzaamheden kunnen voortvloeien, zowel voor de instellingen als voor de toezichthouder. III OVERGANG VAN BIA NAAR SA Bazel II moedigt aan dat instellingen move along the spectrum of available approaches. De RCD doet een vergelijkbare uitspraak in de overwegingen bij de richtlijn. Ten opzichte van het risicoprofiel van de instelling dient een zo geavanceerd mogelijke methode te worden gekozen. Het ontbreekt echter aan een objectief normenstelsel. De derde Quantitative Impact Study van het Bazels Comité (QIS 3) heeft uitgewezen dat de SA weliswaar voor banken meestal voordeliger is dan de BIA, maar dat geldt niet altijd. In enkele gevallen zijn voor de overgang van de BIA naar de SA onvoldoende financiële prikkels aanwezig, bijvoorbeeld als de solvabiliteitseis door de hogere weging van business lines volgens de SA hoger is dan volgens de BIA. Bovendien leidt implementatie en toepassing van de SA tot (extra) administratieve lasten, vooral in de aanloopperiode. DNB zal in het toezicht bevorderen dat BIA-instellingen die voldoen aan de criteria van de SA overgaan op die benadering. 4 Zie Annex X, section 2 van de RCD. 5 Het mapping proces is niet altijd eenmalig (denk aan acquisities, reorganisaties). 6

7 IV EISEN AAN DE ORGANISATIE EN BEHEERSING BIJ DE EENVOUDIGE BENADERINGEN In de internationale regelgeving zijn de volgende stelsels van eisen aan de organisatie en beheersing van de BIA en de SA te onderkennen: Algemene criteria betreffende organisatie en beheersing van operationeel risico In de RCD 6 worden algemene basiseisen aan de beheersing van operationeel risico gesteld, die van toepassing zijn op alle methoden: implementatie van beleid en processen gericht op operationeel risico, opstellen eigen werkdefinitie (=invulling van onderdelen) van operationeel risico, contingency en business continuity -plannen moeten aanwezig zijn. Deze eisen worden voor banken thans materieel gedekt via de Regeling Organisatie en Beheersing (ROB, Handboek Wtk 4201). De nadere Regeling Prudentieel Toezicht Effectenverkeer 2002 bevat op meer abstract niveau regels betreffende operationeel risico. Kwalificatiecriteria voor de SA Ten aanzien van de SA stelt de RCD in de eerste plaats specifieke eisen ( qualifying criteria ), die betrekking hebben op de organisatie en beheersing van operationeel risico (zie Annex X, section 4), namelijk: Instellingen moeten een goed gedocumenteerd beoordelings- en managementsysteem voor het operationele risico hebben met duidelijk toegewezen verantwoordelijkheden voor dit systeem. De blootstelling aan vormen van operationeel risico dient duidelijk te worden geïdentificeerd, inclusief materiële verliesgegevens. Het systeem dient onderhevig te zijn aan regelmatige onafhankelijke controle. Het beoordelingssysteem van het operationele risico moet zijn opgenomen in de processen van het risico management en bijdragen tot de analyse en de beheersing van het profiel van het operationele risico. Instellingen dienen een management rapportagesysteem te implementeren dat voorziet in het verschaffen van rapporten betreffende het operationele risico aan de relevante bedrijfsonderdelen. Instellingen dienen over procedures te beschikken voor het ondernemen van passende acties naar aanleiding van de informatie in de managementrapporten. Bovengenoemde SA-kwalificatiecriteria zullen als toezichthouderregels worden geïmplementeerd. 6 Annex V, section 8, gebaseerd op artikel 22 7

8 Additionele criteria van Bazel II geldend voor de SA en uit het Sound Practices Paper for the Management and Supervis ion of Operational Risk (februari 2003) Bazel II stelt nog meer uitgebreide criteria voor de SA die niet in RCD zijn meegenomen. Deze omvatten: betrokkenheid directie en RvC bij oversight van het operationeel-risicoframework, conceptueel gezond en integer risk management systeem, voldoende resources in de business lines, control en audit om de methode te kunnen gebruiken, monitoring van SA-systemen door toezichthouders alvorens deze te gebruiken voor berekening van solvabiliteitseis, additionele criteria met betrekking tot risk managementsystemen voor internationaal actieve instellingen. Daarnaast is relevant het Bazelse Sound Practices Paper for the Management and Supervision of Operational Risk (februari 2003). Dit paper vormt geen onderdeel van Bazel II, maar bevat aanbevelingen en dient als referentiekader voor de bedrijfsvoering en het lopende toezicht. Om doublures en onduidelijkheden tegen te gaan zal DNB in formulering van de lagere regelgeving de RCD ten aanzien van de organisatie - en beheersing van het operationele risico als maatgevend beschouwen. Additionele Bazel II-bepalingen en de inhoud van bovengenoemd Bazels paper zijn in eerste instantie relevant als guidance bij de individuele implementatie door de instellingen en zullen als zodanig ook worden gehanteerd in het toezicht. V ALTERNATIVE STANDARDISED APPROACH (ASA) Aan de toezichthouders in de EU-lidstaten is de nationale discretie toegekend om instellingen toe te staan de Alternative Standardised Approach (ASA) te gebruiken in plaats van de SA (zie Annex X, Part van de RCD). De ASA houdt in dat voor een tweetal business lines, namelijk retail en commercial banking, in plaats van inkomens-gerelateerde indicatoren volumegebaseerde indicatoren kunnen worden gebruikt. De ASA is vooral bestemd voor banken die in risicovolle marktsegmenten actief zijn en daarom hogere rente-opslagen hanteren. Onder de RCD gelden voor toestemming tot ASA-gebruik de voorwaarden 7 dat: (1) retail en commercial banking minimaal 90% van het inkomen uitmaken en (2) de betrokken banken kunnen aantonen dat een significant deel van hun portefeuille een hoge waarschijnlijkheid van default kent. Gelet op de huidige situatie op de lokale bancaire markt is het niet waarschijnlijk dat in Nederland gevestigde banken voor de ASA in aanmerking komen. De optie om de ASA te gebruiken dient in Nederland niettemin in de regelgeving te worden opengehouden. Argumenten zijn de mogelijke vestiging van nieuwe banken die voor deze methode in aanmerking komen (internationaal level playing field -aspect) en de mogelijke aanwezigheid van subsidiaries van buitenlandse moeders die de ASA geconsolideerd toepassen ( home-host -aspect). Voor deze dochters is het denkbaar dat aan DNB wordt verzocht ook op Nederlands niveau de ASA toe te passen. 7 Het gebruik van de ASA is overigens in de RCD aan aanzienlijk striktere voorwaarden gebonden dan in Bazel II. 8

9 9

10 VI UITKOMSTEN EENVOUDIGE BENADERINGEN EN PILLAR 2 De uitkomsten van de berekeningen van de solvabiliteitseis voor operationeel risico conform de eenvoudige benaderingen zijn afhankelijk van indicatoren die sterk kunnen fluctueren. De RCD (zie Annex X, part en part 2.1.6) geeft aan dat indien de inkomensberekeningen over één of meer jaarperioden een negatieve uitkomst geven, deze voor de berekening van de indicatoren op nul gesteld dienen te worden. De noemer van de indicator bestaat in de BIA uit het aantal positieve waarnemingen gedurende de laatste drie jaarperiodes, terwijl in de SA altijd wordt gedeeld door drie (zie bijlage 1) 8. Vooral in het geval van negatieve (of zeer lage) inkomens kunnen de BIA en SA-indicatoren te laag uitkomen in relatie tot het werkelijke operationele risico 9 en dus leiden tot een te lage kapitaaleis. In dit soort gevallen zal pillar 2 tot additionele kapitaaleisen kunnen leiden. Het gebruik van pillar 2 bij eenvoudige benaderingen wordt in Bazel II in een voetnoot vermeld, maar is niet expliciet opgenomen in de RCD. De instellingen zullen niettemin in het kader van pillar 2 moeten nagaan of een extra kapitaaleis voor operationeel risico noodzakelijk is. DNB zal de functie van pillar 2 bij toepassing van eenvoudige benaderingen in de regelgeving opnemen. Bijlage: Berekening kapitaalseisen BIA en SA 8 In tegenstelling tot in Bazel II is onder de RBCD in de SA compensatie tussen de business lines niet mogelijk. 9 In geval van slechte commerciële performance of lage revenues is een toename van het operationele risico aannemelijk, bijvoorbeeld door fraude of menselijk falen. 10

11 BIJLAGE Case: Bank A heeft alleen inkomen uit hoofde van retailactiviteiten. In de SA is dus alleen de retail business line van toepassing. In de SA wordt deze business line belast met een bèta van 12% en in de BIA met de alpha van 15%. A Berekening kapitaaleisen BIA en SA bij een positieve uitkomst Retail inkomen: 2004 : : : 840 Indicator ultimo 2006 BIA en SA: ( ) : 3 = 780 Kapitaaleis ultimo 2006 Volgens de BIA: 780 x 15% = 117 Volgens de SA : 780 x 12% = 94 B Berekening kapitaaleis BIA / SA volgens RCD bij een negatieve uitkomst Retail inkomen: 2004 : : : +840 Indicator ultimo 2006 BIA: ( ) : 2 = 820 SA: ( ) : 3 = 547 Kapitaaleis ultimo 2006 Volgens de BIA: 820 x 15% = 123 Volgens de SA : 547 x 12%= 66 11