Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht

Transcriptie

1 Instituut voor Media, Informatie en Communicatie Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht -verkenning en bepaling van de mogelijkheden om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren Scriptie Student: L.Folkertsma ID3 Docentbegeleider: mw. drs. A.E.M.Jonker Praktijkbegeleider: mw. drs. E.Najafi Afstudeercoördinator: mw. drs. M.Lulofs Coach: mw. drs. A.Veen April 2010

2 Adres- en contactgegevens Privé adres: Meester Koolenweg GA Zwolle tel kantoor mobiel Werk: drs. L.Folkertsma adjunct-archiefinspecteur Provincie Overijssel Team Openbaar Bestuur Postbus GB Zwolle Zakelijk adres: adres webmail HvA: Praktijkbegeleider: mw. drs. E. Najafi Teamleider Openbaar Bestuur Provincie Overijssel Postbus GB Zwolle tel

3 Voorwoord Sinds medio januari 2007 ben ik werkzaam als adjunct-archiefinspecteur in de provincie Overijssel. In mijn beroepspraktijk heb ik te maken met ontwikkelingen op het gebied van interbestuurlijk toezicht. Het rapport van de commissie Oosting Van specifiek naar generiek, Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen dat verscheen in september 2007 heeft ook gevolgen voor de uitoefening van het archieftoezicht. Ik dank mijn externe supervisor Bert Schuthof MFM, die de afgelopen periode fungeerde als provinciaal archiefinspecteur in Overijssel. Zijn kritische blik op mijn conceptinspectierapporten heeft mij gesteund in mijn werk en bijgedragen aan mijn ontwikkeling. De deeltijdopleiding Media en Informatie Management (MIM) (met ingang van het studiejaar Media, Informatie en Communicatie MIC)) met specialisatie archivistiek aan de Hogeschool van Amsterdam (HvA) leverde de theoretische bagage op om mijn werk te kunnen doen. Na de collegejaren en waarin ik de vakken volgde heb ik nu, in het studiejaar , de scriptie voltooid. Mijn scriptie is bedoeld voor archiefinspecties bij de overheid: op provinciaal en gemeentelijk niveau, maar ook voor de Erfgoedinspectie (onderdeel archiefinspectie). Bij de totstandkoming van deze scriptie heb ik medewerking gehad van een aantal collega s, werkzaam bij een provinciale of gemeentelijke archiefinspectie: drs. Jetze Dijkstra (Fryslân en Groningen), mevrouw Rita Jonker (Groningen), drs. Arjen de Vries (Groningen), Johan Seekles (Historisch Centrum Overijssel (HCO)/Zwolle), drs. Bert de Vries (HCO/Zwolle), Adrie Roding (Enschede), Bennie te Vaarwerk (Gelderland), dr. Frans Scholten (Gelderland), Jan Beens (Nijmegen), Fred Schoonheim (Utrecht), mevrouw drs. Irmgard Broos (Utrecht en Flevoland), drs. Jeroen van Oss (gemeente Utrecht), drs. Kees Schabbing -mede namens mevrouw drs. Marianne Loef- (Noord-Holland), drs. Ingmar Koch (Noord-Brabant en Limburg) en Rutger Suir (Noord-Brabant en Limburg). Mijn coach op de HvA, mevrouw drs. Lida Veen, dank ik voor de plezierige voortgangsgesprekken tijdens de studie; scriptiebegeleider mevrouw drs. Agnes Jonker dank ik voor de feedback tijdens het schrijven van deze scriptie. Tweede scriptiebegeleider mevrouw drs. Marjolein van der Linden heeft zich conform de handleiding afstudeeropdracht MIC kunnen beperken tot een rol op de achtergrond. Ik dank ook mijn teamleider en praktijkbegeleider mevrouw drs. Els Najafi voor haar tijd en de gelegenheid die ik kreeg om de opleiding af te ronden. Dank ten slotte ook aan collega mevrouw drs. Judith Compagner, projectleider interbestuurlijk toezicht in Overijssel, voor de gesprekken over Oosting. Tijdens mijn opleiding heb ik tweemaal een zogeheten Happy Half Hour verzorgd voor het team Openbaar Bestuur waarvan ik onderdeel uitmaak: het is aan de ene kant het verzorgen van een presentatie over

4 een onderwerp, aan de andere kant het vragen en ontvangen van feedback van de collega s. Dank daarvoor. Zonder de steun van het thuisfront had ik niet zover kunnen komen. We hebben sociale en vooral culturele activiteiten enkele jaren op een lager pitje gezet. Dank aan mijn vrouw Truus Mulder, onze dochter Anne en in het bijzonder aan onze zonen Geert en Jelte die mij met raad en daad bijstonden bij het bouwen van een website en de aanleg van een multimediale database. Het was inspirerend om met medestudenten van verschillende generaties op te trekken, zowel op de HvA als in ons gezin.

5 Inhoudsopgave Voorwoord 3 1 Inleiding De probleemsituatie Probleemstelling Onderzoeksdoelstelling Onderzoeksopzet Literatuuronderzoek Veldonderzoek Definitieve onderzoeksvraag 12 2 Modernisering interbestuurlijk toezicht Het waarom van toezicht Toezicht algemeen Archieftoezicht Archieftoezicht bij Oosting Risico s bij verdwijnen specifiek toezicht Vermindering van administratieve lasten Frequentie Gestandaardiseerde vragenlijst Thematisch of risico-georiënteerd toezicht Professionalisering zorgdragers Gebruik van modellen 28 3 Literatuuronderzoek Jaarverslagen inspecties Van analoge naar digitale archivering Informatiearrangement Digitale duurzaamheid Waardering en selectie Enkele (nieuwe) begrippen Informatiearrangement Horizontaal versus verticaal toezicht Risico-georiënteerd toezicht Systeemtoezicht Interventieladder/opschaling Gebruik generieke toezichtsinstrumenten 42 4 Veldonderzoek Analyse interviews Samenvattend verslag verdiepingssessie Verbeteringen in archieftoezicht 48

6 4.2.2 Verschillen tussen EGI, PAI en GAI Ervaringen met verslaglegging Taakopvatting archiefinspecties Inhoud informatiearrangement Samenvatting/conclusies 53 5 Pilots interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht Resultaten in Overijssel Totaalbeeld pilotgemeenten Beeld pilotgemeenten op terrein archieftoezicht Resultaten in Utrecht Objectieve versus subjectieve toezichtscriteria Interview met projectleider IBT Overijssel Conclusies/aanbevelingen 66 6 Conclusies en aanbevelingen Vermindering toezichtslasten Nadere voorwaarden Horizontale verantwoording Provinciaal archieftoezicht: algemeen versus Overijssel Specifiek of generiek toezicht? Aanbevelingen Waar staan we in 2015? 76 Literatuurlijst 79 Bijlage I Deelvragen 83 Bijlage II Begrippenlijst en overzicht afkortingen Begrippen Afkortingen 90 Bijlage III Vragenlijst voor de interviews met collega s 93 Bijlage IV Samenvatting van de interviews met collega s 95 Bijlage V Analyse van de mondelinge interviews met collega s 101 Bijlage VI Notitie voor de groepssessie met drie inspecteurs 115 Bijlage VII Tom Poes en de vermoefelde oorkonde 119

7 7 1 Inleiding Sinds medio januari 2007 ben ik werkzaam als adjunct-archiefinspecteur bij de provincie Overijssel. Om te kunnen worden benoemd tot archiefinspecteur is een diploma archivistiek noodzakelijk. Zolang ik dat diploma nog niet in mijn bezit heb, word ik begeleid door een externe supervisor die feitelijk functioneert als provinciaal archiefinspecteur. Mijn inspectieverslagen worden door hem beoordeeld alvorens ik ze aan het College van Gedeputeerde Staten (GS) aanbied. Wij hebben voorts enkele malen per jaar een voortgangsgesprek. Bij het vorderen van de deeltijdstudie aan het MIM (met ingang van het studiejaar : Media, Informatie en Communicatie (MIC)) van de HvA en in het bijzonder de minor archivistiek heb ik mij georiënteerd op aspecten van het werkveld die voor mij(n werk) inspiratie zouden kunnen bieden voor mijn afstudeeronderwerp. Het rapport van de commissie Oosting (Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen, ingesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op 22 augustus 2006) is voor mij aanleiding om als onderwerp het terrein archiefinspectie 1 te kiezen. In eerste instantie gaf het rapport van de commissie Oosting aan dat het archieftoezicht op korte termijn zou kunnen worden opgeheven, na wijziging van de Archiefwet 2. Inmiddels is duidelijk geworden dat het archieftoezicht niet zal verdwijnen, maar zal worden gemoderniseerd in de richting die de commissie Oosting in het algemeen aangeeft: van specifiek naar generiek toezicht, en onder het verminderen van administratieve lasten (ook toezichtslasten genoemd). Ten slotte dient er enkelvoudig toezicht te worden uitgeoefend (in beginsel door Rijk op provincie, door provincie op gemeente). In september 2009 bleek dat in het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht geen plaats is ingeruimd voor het archieftoezicht 3. De wijziging van de Archiefwet wordt in 2011 voorzien. De redactie van deze scriptie sloot ik af op 2 april 2010: een dag na de inwerkingtreding van de Archiefregeling. 1 De vetgedrukte begrippen worden door mij nader toegelicht in bijlage II; de vet- en cursief gedrukte begrippen analyseer ik (daarnaast) nader in hoofdstuk Mogelijk heeft dat rapport er toe geleid dat in de minor Archivistiek sinds het cursusjaar geen plek meer is ingeruimd voor het vak inspectie. Het is mij in elk geval niet gebleken dat de oorspronkelijke module archiefinspectie bij de herinrichting van de minor een plaats heeft gekregen in een van de breed opgezette archiefvakken 3 Wetsvoorstel lag sinds 2 oktober 2009 om advies bij de Raad van State; eind maart 2010 werd duidelijk dat het advies van de Raad van State inmiddels is uitgebracht

8 8 1.1 De probleemsituatie In de Archiefwet is het archieftoezicht geregeld. Artikel 28 regelt het toezicht op het beheer van de niet overgebrachte archiefbescheiden van de provincie: dat toezicht is opgedragen aan de provinciale archiefinspecteur. Artikel 33 regelt het toezicht op de archiefzorg (en het archiefbeheer) van de gemeenten door de provinciale archiefinspecteur overeenkomstig een door Provinciale Staten vast te stellen verordening (Provinciale archiefverordening). Het door de overheid op grond van een groot aantal wetten uitgeoefende toezicht is in 2006/2007 door de commissie Oosting onderzocht op mogelijkheden tot aanpassing. Aan de ene kant gaat het om het verminderen van specifiek toezicht (resp. het revitaliseren van het generiek toezicht ), aan de andere kant gaat het om het verminderen van toezichtslasten door bijvoorbeeld enkelvoudig toezicht (geen Rijks- en provinciale inspectie op hetzelfde terrein) en door efficiënter gebruik van (toezichts-)informatie. De kortst mogelijke samenvatting van de probleemsituatie is: het Oosting-proof maken van het archieftoezicht. Om een mogelijk misverstand te vermijden: archiefinspectie beperkt zich niet tot inspectie van (oude) overgebrachte archiefbescheiden maar begint op het moment van documentcreatie. Archiveren begint aan de voorkant. In het digitale tijdperk is de noodzaak om al bij de creatie van het archiefstuk na te denken over ordening, toegankelijkheid en duurzaamheid groter 5. Digitale bestanden zijn kwetsbaarder dan papieren informatiedragers. De noodzaak van zorgvuldige digitale archivering werd al onderkend in het eerste jaarboek van de SAP, dat verscheen in Het thema was: Naar een nieuw paradigma in de archivistiek. Archieftoezicht strekt zich uit van documentcreatie, via betrokkenheid bij de inrichting van de analoge of digitale informatiehuishouding (Records Management Applicatie (RMA)/Document Management Systeem (DMS)) tot en met het opslaan van archiefbescheiden in het oud-archief resp. het e-depot. 4 Zie voor de Archiefwet (wettekst en analyse) het handboek Archiefrecht 5 Zie ook het artikel Archivaris in een digitale wereld: de knop moet om van drs. A.E.M.Jonker in het Archievenbladvan juni 2009, pag

9 9 1.2 Probleemstelling Hoofdvraag: wat zijn de mogelijkheden om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren? Subvraag: zijn er verschillen aan te geven tussen het provinciale archieftoezicht in het algemeen en dat in Overijssel in het bijzonder? Toelichting op de probleemstelling: De hoofdvraag is direct afgeleid van het rapport van de commissie Oosting. Het rapport strekt zich uit over alle beleidsterreinen waarop interbestuurlijk toezicht wordt uitgeoefend, inclusief archiefzorg 6. De subvraag komt niet zomaar uit de lucht vallen. Er is uiteraard slechts één Archiefwet, maar er zijn twaalf provincies. De provincie is een autonome bestuurslaag, met een open huishouding (dat wil zeggen dat naast de taken die de provincie moet uitvoeren in medebewind, zij vrij is om haar takenpakket breder in te vullen). Elke provincie geeft haar eigen inkleuring aan toezichtuitoefening, binnen de marges van de wet. De couleur locale kan in Overijssel anders zijn dan in andere provincies. Een belangrijke reden voor accentverschillen in de uitoefening van het archieftoezicht is, mijns inziens, de per provincie sterk verschillende situatie voor wat betreft de organisatie van de archiefzorg. Sommige provincies, waaronder Gelderland en Utrecht, beschikken over een (nagenoeg) de gehele provincie dekkend stelsel van regionale archiefdiensten. Vrijwel alle gemeenten beschikken in die situatie over een (gezamenlijk) benoemde archivaris, aan wie het beheer van het archief is toevertrouwd door burgemeester en wethouders. In die gevallen beperkt de provinciale archiefinspecteur zich doorgaans tot het toezicht op de zorg. In Overijssel is tot op dit moment geen sprake van streekarchivariaten of streekarchieven. Slechts weinig gemeenten kennen een benoemde archivaris, wat betekent dat de verantwoordelijkheid voor het beheer van het archief bij de gemeentesecretaris berust. Hij mandateert die taak aan het hoofd van de afdeling Documentaire Informatie Voorziening (DIV) of een vergelijkbare functionaris. Het voornaamste verschil in gemeenten met of zonder benoemde archivaris is dat een archivaris de taak vervult van gemeentelijk archiefinspecteur. Hij ziet toe op het beheer van het archief. Zonder benoemde archivaris wordt het toezicht op het beheer 6 Oosting heeft niet alle wetten met een toezichtrelatie onderzocht, maar deze wel geïnventariseerd. In het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht komen alle toezichtwetten aan bod

10 10 eveneens uitgevoerd door de provinciale archiefinspectie 7. Het tweede verschil is - doorgaans - een ander kennisniveau op het gebied van archivering. Een benoemde archivaris is q.q. op de hoogte van alle richtlijnen voor archiefzorg en archiefbeheer; een DIV-medewerker die mede is belast met het beheren van het oud-archief heeft die deskundigheid niet. In deze situatie vervult de provinciale archiefinspecteur vaak de rol van kennisoverdrager en adviseur, naast de pure inspectierol. Deze situatie doet zich vooral voor in de Noordelijke provincies en in Overijssel. Dit onderdeel van de functie wordt ook wel relatiebeheer genoemd. Op beide rollen van de archiefinspecteur kom ik later terug. Het moet duidelijk zijn voor de onder toezicht gestelde wanneer er sprake is van inspectie, en wanneer er advies wordt gegeven en kennis wordt overgedragen. De zorgdrager blijft verantwoordelijk voor goede archiefzorg. 1.3 Onderzoeksdoelstelling In deze scriptie ga ik na hoe de provinciale archiefinspectie kan voldoen aan de eisen die de commissie Oosting stelt. Ik ga daarbij na of er verschil is tussen de situatie in het algemeen en die in Overijssel. 1.4 Onderzoeksopzet Ik heb voor mijn onderzoek gebruik gemaakt van literatuuronderzoek (zie par. 1.5) en veldonderzoek (zie par. 1.6). In bijlage I heb ik verantwoord op welke wijze ik de probleemstelling uiteen heb gerafeld in een groot aantal deelvragen. In het kader van deze scriptie heb ik uit deze deelvragen een keuze moeten maken en mij beperkt tot Oosting, (zowel samenvatting als analyse) (hoofdstuk 2); opvattingen van het veld voor wat betreft (archief)toezicht (eveneens hoofdstuk 2); literatuuronderzoek: ik analyseer een aantal jaarverslagen van archiefinspecties en ik doe nader onderzoek naar een aantal begrippen die nieuw zijn in de archivistiek of die een nieuwe inhoud krijgen bij gebruik in de archivistiek (hoofdstuk 3); praktijkonderzoek in de vorm van interviews (schriftelijk en mondeling) met twaalf provinciale en gemeentelijke archiefinspecteurs, inclusief een verdiepingssessie met drie collega s (hoofdstuk 4); 7 In Overijssel groeit de volgende praktijk: het HCO sluit in toenemende mate convenanten met afzonderlijke gemeenten. Een belangrijk onderdeel van een dergelijk convenant kan archiefinspectie zijn. Zo worden de witte vlekken (betiteling voor een zorgdrager zonder benoemde archivaris) steeds meer ingekleurd

11 11 de pilot modernisering interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht (toegespitst op Archieftoezicht; hoofdstuk 5). Op basis van het materiaal uit de hoofdstukken 2 t/m 5 sluit ik af met conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6). 1.5 Literatuuronderzoek Ik heb op diverse terreinen van de overheidsinformatievoorziening literatuur bestudeerd. De literatuur varieert van officiële Kamerstukken tot jaarverslagen, werkplannen, periodieke uitgaven en visiedocumenten. In de eerste plaats betreft het documenten op het gebied van Informatie op orde, het project van de Ministeries van OCW en BZK. Verder gaat het om rapportages van adviescommissies (Bestuurlijke werkgroep-alders, commissie Oosting, Raad voor Cultuur, Raad voor het Openbaar Bestuur), nieuwsbrieven (o.a. de Nieuwsbrief Archieven van de Erfgoedinspectie (EGI), die op zich een bron vormt voor verdere literatuur), jaarverslagen en werkplannen van de voormalige Rijksarchiefinspectie, nu onderdeel van EGI en om jaarverslagen van enkele provinciale archiefinspecties. In de tweede plaats heb ik de rapportage van de commissie Oosting en de daarop gevolgde stukken over de modernisering van het interbestuurlijk toezicht bestudeerd (o.m. rapport, kabinetsstandpunt, wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht). Deze stukken heb ik naast de archiefwetgeving gelegd, omdat ik mij toespits op de gevolgen van Oosting voor het archieftoezicht. Dit toezicht is geregeld in de Archiefwet 1995, het bijbehorende Archiefbesluit 1995 en de drie daarop gebaseerde ministeriële regelingen uit 2001/2002 betreffende duurzaamheid resp. toegankelijkheid van archiefbescheiden en bouw en inrichting van archiefruimten en archiefbewaarplaatsen 8. In de derde plaats heb ik de ontwikkelingen in de directe beroepspraktijk gevolgd (stukken van het LOPAI, het Landelijk Overleg van Provinciale Archief Inspecties, en van het IPO, het Inter Provinciaal Overleg). Bij de hierboven genoemde drie soorten bronnen geldt dat er naast de gedrukte bronnen websites zijn met de actuele informatie. Bij de sites van BZK en OCW maak ik in het kader van de studie gebruik van RSS-feeds op het gebied van voor mijn werk en opleiding relevante berichtgeving, bijvoorbeeld over het project Informatie op Orde. 8 op 1 april 2010 zijn deze drie regelingen vervangen door de Archiefregeling. Zie verder het Handboek Archiefregelingen

12 12 Onderzoek naar begrippen als informatiearrangement, systeemtoezicht, verantwoordingsinformatie en beleidsinformatie vond zowel plaats in literatuur als in de hierna genoemde interviews, omdat niet alle begrippen wettelijk zijn afgebakend of zijn opgenomen in de Archiefterminologie. Voor bestaande begrippen (die ik deels in eigen bewoordingen beschrijf) en een aantal gebruikte afkortingen verwijs ik naar bijlage II; de nog niet volledig uitgekristalliseerde begrippen of begrippen die - aanvullend- een archivistische betekenis (lijken te) krijgen bespreek ik in hoofdstuk 3. Bij de laatste categorie begrippen heb ik op Internet nagegaan welke betekenissen van die begrippen bovenaan staan. Daarmee zet ik die begrippen in hun context. 1.6 Veldonderzoek Naast literatuurstudie verricht ik veldonderzoek in de vorm van interviews. Deze interviews vonden schriftelijk plaats (met een negental collega s) en mondeling (met drie collega s). Daarnaast heb ik een verdiepingssessie georganiseerd waarbij ik met een drietal collega s in gesprek ging. Mijn eigen praktijkervaringen benut ik uiteraard ook. Vervolgens betreft een deel van het onderzoek participatie vanuit mijn werk in de projectgroep interbestuurlijk toezicht in Overijssel, waarin ik ervaringen deel met collega s over modernisering van het toezicht op diverse terreinen. De consequenties van Oosting voor de verschillende provinciale beleidsterreinen waarop toezicht wordt uitgeoefend worden uitgewerkt in deze projectgroep. Met de pilotgemeenten Zwolle en Dinkelland worden de mogelijkheden verkend. Bijzonder is de deelname van de provincie Utrecht in dit project, waar op het gebied van archieftoezicht een pilot wordt uitgevoerd bij de gemeente Utrecht. De archiefinspecties van Utrecht en Overijssel wisselen de ervaringen uit de pilot uit. 1.7 Definitieve onderzoeksvraag Welke mogelijkheden zijn er om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren? Zijn er daarbij verschillen aan te geven tussen de situatie in het algemeen en die in Overijssel?

13 13 2 Modernisering interbestuurlijk toezicht In dit hoofdstuk komt de modernisering van het interbestuurlijk toezicht aan de orde. Interbestuurlijk toezicht is het verticale toezicht van de ene overheidslaag op de andere. Allereerst bespreek ik het waarom van toezicht in onze staatsinrichting (par. 2.1). Daarna komt kort de Bestuurlijke werkgroep-alders aan bod, die in 2005 het rapport Interbestuurlijk toezicht herijkt aanbood aan de Minister van BZK. Op basis van het stappenplan uit dat rapport is de commissie Oosting ingesteld (par. 2.2). Ik bespreek het rapport van de commissie Oosting, Van specifiek naar generiek, Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen. Ik ga, nadat ik kort het archieftoezicht heb besproken (par. 2.3), na hoe Oosting aankijkt tegen het huidige toezicht in het algemeen en het archieftoezicht in het bijzonder (par. 2.4). Vragen die aan de orde komen zijn: wat zijn de risico s bij verdwijnen van specifiek toezicht (par. 2.5) en hoe kunnen de administratieve lasten worden verminderd (par. 2.6). Ik beperk mij niet tot het samenvatten van Oosting, maar analyseer het rapport ook en wijs op enkele tekortkomingen. 2.1 Het waarom van toezicht In een democratische rechtsstaat is wet- en regelgeving nodig om voor goede omgangsvormen te zorgen tussen de overheid en de bevolking of tussen overheden onderling. Als gedecentraliseerde eenheidsstaat heeft Nederland drie overheidslagen, die ieder een eigen huishouding hebben en eigen wet- en regelgeving. Het parlement stelt wetten vast, waarbij soms taken worden opgedragen aan provincies en gemeenten. Die taken oefenen zij uit in medebewind: de ene overheidslaag (Rijk) roept de andere overheidslaag (provincie en gemeente) tot actie. Daarnaast zijn provincies en gemeenten autonoom, dat wil zeggen dat zij zelf besluiten hoe zij hun huishouding inrichten: welke taken oefenen zij verder uit en op welke wijze. Het begrip open huishouding wordt hiervoor gebruikt. Dit in tegenstelling tot het begrip gesloten huishouding : dat is van toepassing op overheidsorganen die speciaal in het leven zijn geroepen voor het uitoefenen van een of enkele taken (bijvoorbeeld de waterschappen). De Grondwet stelt provincies en gemeenten in, waartoe de Provinciewet en de gemeentewet zijn opgesteld. Provincies en gemeenten hebben direct gekozen besturen en een eigen belastinggebied. In onze parlementaire democratie is sprake van onderscheid tussen de wetgevende macht, de uitvoerende macht en justitie. Deze klassieke machtenscheiding is ook bekend onder de naam trias politica. Het parlement is de wetgevende en controlerende macht: wordt de wetgeving ook uitgevoerd en nageleefd? Op provinciaal en gemeentelijk niveau kennen we Provinciale Staten (PS) en de gemeenteraad als regelgevende organen. PS en de gemeenteraad stellen de kaders van het beleid vast en controleren de uitvoering; GS

14 14 en het college van burgemeester en wethouders (B&W) zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en leggen daarover verantwoording af aan PS resp. aan de gemeenteraad. Dit is nader geregeld in de Wet Dualisering Gemeentebestuur (wet van 28 februari 2002) resp. de Wet Dualisering Provinciebestuur (wet van 12 maart 2003). De invoering van de dualisering heeft ook geleid tot de instelling op lokaal en provinciaal niveau van onafhankelijke Rekenkamers: zij doen zelfstandig of op verzoek van gemeenteraad resp. PS onderzoek naar (de uitvoering van) het beleid. Het werkveld van provincie en gemeente omvat alle beleidsterreinen: zowel de medebewindstaken als de autonome taken. Op nationaal niveau is de regering verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid op alle terreinen en de verantwoording daarover. Uiteraard leggen de ministers verantwoording af aan het parlement van het op hun terrein gevoerde beleid, maar de algemene verantwoording door het kabinet is sinds een aantal jaren gecombineerd tot Verantwoordingsdag, de derde woensdag in mei. De Algemene Rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar (de uitvoering van) het beleid. Wij kennen in Nederland een stelsel van horizontaal en verticaal toezicht. Het parlement oefent toezicht uit op de Rijksoverheid; de Rijksoverheid oefent toezicht uit op de medeoverheden waar die overheden (provincies en gemeenten) zijn geroepen tot medebewind. Op hun beurt oefenen provincies toezicht uit op gemeenten en waterschappen (en in een enkel geval ook op de politie). Binnen elke overheidslaag wordt ook horizontaal toezicht uitgeoefend. Bij de modernisering van het toezichtstelsel die door de commissie Oosting wordt voorgesteld geldt als uitgangspunt dat er sprake is van enkelvoudig toezicht en verder het nabijheidsprincipe. Enkelvoudig toezicht wil zeggen dat er slechts één overheidslaag is die toezicht uitoefent op de andere: Rijk op provincies of in sommige gevallen op gemeenten; provincies op gemeenten en waterschappen. Het nabijheidsprincipe wil zeggen dat in beginsel het interbestuurlijk toezicht wordt uitgeoefend door de naasthogere laag. Dus door de provincie op de gemeente; door het Rijk op de provincie. Het uitoefenen van toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Interbestuurlijk toezicht heeft betrekking op de uitvoering van publieke taken door decentrale overheden. De Bestuurlijke werkgroep-alders hanteert de volgende definitie: interbestuurlijk toezicht is het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de Wgr-regio s en de

15 15 waterschappen en die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden 9 (Alders, 2005). Dat toezicht nodig is, is evident. Met het uitvaardigen van een wet of de vaststelling van een verordening is het spel niet afgelopen; het begint dan pas. De overheid wil door wet- en regelgeving een maatschappelijk probleem aanpakken. In de praktijk moet blijken of wet- en regelgeving werkt in die zin dat het werkbaar is c.q. uitvoerbaar, en dat er ook de hand aan wordt gehouden. Door het uitoefenen van toezicht (zowel horizontaal als verticaal) wordt daar informatie over ingewonnen en vervolgens verantwoording afgelegd. Zonder vormen van beleidsmonitoring en toezicht werkt de democratie niet: dan ontbreekt het zicht over de toepasbaarheid en de toepassing van regelgeving. Handsfree bellen is verplicht in het autoverkeer, maar zonder toezichtuitoefening en dus handhaving door de politie komt er waarschijnlijk niets van terecht en wordt de verkeersveiligheid in gevaar gebracht. Veilig vuurwerk is verplicht, maar ook daar geldt dat handhavend optreden noodzakelijk is. Inspecties op de wijze van opslag van vuurwerk (en controle van het vuurwerk) moeten er voor zorgen dat de samenleving zich veilig kan voelen. In de praktijk is er sprake van een golfbeweging bij het toezicht. Het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving heeft een bepaalde kwaliteit. Die kwaliteit gaat achteruit c.q. komt minder op het netvlies na een periode van relatieve rust (geen calamiteiten). Na de rampen van Enschede (vuurwerkramp 13 mei 2000) en Volendam (cafébrand bij de jaarwisseling ) hebben de inspecties op milieugebied en die op het bredere terrein openbare orde en veiligheid veel aandacht gekregen. Bestaande bevoegdheden moesten goed worden benut; inspectierapporten moesten op de goede plek landen. Vervolgens is toezicht op de naleving nodig (worden de adviezen opgevolgd). Op het gebied van de volksgezondheid zien we een vergelijkbare ontwikkeling. Er is sprake van relatief terughoudend toezicht, totdat er incidenten zijn die soms levensbedreigend zijn en die nopen tot intensiever toezicht en controle op de naleving (drie voorbeelden uit 2009: geen goede zorg gegarandeerd in een compleet ziekenhuis - IJsselmeer-ziekenhuizen in Lelystad en Emmeloord -, of bij een bepaald specialisme - hartchirurgie in het Radboud ziekenhuis in Nijmegen - of bij een bepaalde specialist - de Twentse neuroloog Jansen Steur -). Tel dat op bij het streven van de Rijksoverheid om minder regeldruk te veroorzaken op medeoverheden en vooral op het bedrijfsleven, dat regelmatig zijn beklag doet over de regeldruk van de (centrale en decentrale) overheid. P.M. Ik laat de invloed van de EU-regelgeving hierbij buiten beschouwing op de volgende opmerking na: het komt voor dat de provincie minder administratieve 9 In deze definitie ontbreekt de politie. In de Politiewet is namelijk een toezichtartikel opgenomen voor wat betreft archiefzorg

16 16 lasten wil opleggen aan het bedrijfsleven, maar dat de EU zeer zware verplichtingen stelt aan de verantwoording van ontvangen subsidies. Het georganiseerde bedrijfsleven (VNO/NCW, MKB Nederland) weet goed de weg naar het parlement te vinden om te pleiten voor minder regelgeving, vooral in die gevallen waarin men het gevoel heeft dat de regelgeving over elkaar heen buitelt. Overheidsbreed, bij Rijk, provincies en gemeenten zijn er de afgelopen jaren acties geweest om regelgeving terug te dringen (Burger en Bedrijf Centraal, 2009) en te vereenvoudigen, of toegankelijker te maken. Bijvoorbeeld door meer gebruik te maken van digitalisering (kapvergunning digitaal aanvragen, met een gestandaardiseerd formulier via de gemeentelijke website, of de lichte bouwvergunning idem). Digitalisering leidt ook tot de mogelijkheid enkelvoudige uitvraag en opslag van gegevens, meervoudig gebruik. Die mogelijkheid wordt straks bijvoorbeeld realiteit bij het Elektronisch Patiënten Dossier (EPD); dit jaar al bij het Elektronisch Kind Dossier (EKD) dat wordt ingevoerd bij de Jeugdgezondheidszorg. Enerzijds hoeft de patiënt zijn verhaal niet steeds opnieuw te doen; anderzijds hebben de betrokken medici het dossier in één keer compleet, wat het risico van langs elkaar heen werken verkleint. Op de gesignaleerde problematiek van beveiliging van deze informatie resp. bescherming van de persoonlijke levenssfeer ga ik hier niet in. Bij de provincie Overijssel is enkele jaren geleden een project uitgevoerd dat zou moeten leiden tot een vermindering van de administratieve lastendruk van 25% (Onderzoek Reductie AL Overijssel, 2007). Op veel terreinen is in kaart gebracht wat de provincie aan informatie vroeg van bedrijven, burgers en instellingen, ook bij het aanvragen en verantwoorden van subsidies. De ambtelijke organisatie kreeg de opdracht om mogelijkheden aan te reiken om deze administratieve lasten terug te dringen. Als resultaat van het project is de lastendruk inderdaad met gemiddeld ruim 25% verminderd - of dat ook helemaal zo wordt beleefd door alle bedrijven en instellingen is een tweede. Ook zijn diverse procedures op het gebied van subsidieverlening gestroomlijnd; daar is een grote efficiencywinst ontstaan voor aanvragers en deels ook voor de provincie zelf. Uit dit project noem ik als voorbeeld dat bij het toekennen van een eenvoudige subsidie de aanvrager kan volstaan met de mededeling dat het project waarvoor deze subsidie was bestemd inderdaad is uitgevoerd (of zelfs dat niet: bericht is alleen nodig als het project onverhoopt niet kon worden uitgevoerd of niet geheel volgens plan, waarbij de plicht ontstaat c.q. kan ontstaan tot terugbetaling van de verleende subsidie). De subsidieontvanger hoeft niet een volledig financieel verslag, met kopieën van rekeningen in te dienen; de provincie op haar beurt betaalt de subsidie in één keer uit en niet in de vorm van negentig procent bij voorschot en tien procent achteraf, na de ingestuurde verantwoording. Efficiencywinst voor beide partijen is het resultaat. 2.2 Toezicht algemeen

17 17 In 2005 heeft de Bestuurlijke werkgroep-alders het rapport Interbestuurlijk toezicht herijkt aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op basis van het stappenplan dat in dit rapport stond en het Kabinetsstandpunt Interbestuurlijk Toezicht is in 2006 de commissie Oosting ingesteld. Het kabinet was van oordeel dat het specifieke interbestuurlijk toezicht moest worden verminderd en stelde deze commissie in om dit toezicht door te lichten. Op 21 september 2007 bracht de commissie Oosting haar rapport uit. De voornaamste conclusie van de commissie is, dat in veel gevallen kan worden afgezien van specifiek toezicht en dat kan worden volstaan met het benutten van generieke toezichtinstrumenten. Daartoe is het wel noodzakelijk dat het generiek toezichtinstrumentarium wordt herijkt. Het wordt nu te veel als een ultimum remedium gezien. Ter uitvoering hiervan heeft het de Minister van BZK het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht opgesteld en heeft het kabinet dit om advies gestuurd naar de Raad van State (oktober 2009). De doorlichting van de toezichtarrangementen is uitgevoerd door de betrokken departementen en het IPO (voor regelingen waar provincies toezicht houden op de gemeenten). De commissie Oosting koos als vertrekpunt de omgekeerde bewijslast: geen specifiek toezicht, tenzij. In afstemming met VNG en IPO heeft zij voor de doorlichting dertien wettelijke regelingen (waaronder enkele wetsvoorstellen) geselecteerd (zie verder De Voogd & De Greef, 2008). De doorlichting vond plaats aan de hand van het kader van de werkgroep-alders. De kern daarvan is dat alleen het bewaken van een hoger belang, het voorkomen van afwentelgedrag op andere overheden, en het voorkomen van patstellingen, belangenverstrengelingen in het vermijden van conflict van belangen tussen overheden legitieme redenen kunnen zijn voor specifiek interbestuurlijk toezicht. Het algemene beeld uit de rapportages van de betrokken departementen en het IPO is dat de specifieke interbestuurlijke toezichtarrangementen in overeenstemming zijn met de normatieve criteria van het rapport-alders. Dus werden er geen voorstellen tot aanpassing van het specifieke toezicht gedaan. Gesteld wordt dat het generieke instrumentarium niet geschikt is om te voorzien in de sectorale toezichtbehoefte, en dat horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging evenmin voldoende waarborgen bieden om het bestaande specifiek toezicht te kunnen missen. Het IPO doet aanbevelingen voor decentralisatie van het interbestuurlijk toezicht. 2.3 Archieftoezicht In de Archiefwet 1995 is het archieftoezicht bij de overheid geregeld. Er is onderscheid te maken in verticaal toezicht (van de ene overheidslaag op de andere) en horizontaal toezicht (binnen een overheidslaag).

18 18 De Archiefwet regelt het toezicht op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. Aparte bepalingen zijn opgenomen over het toezicht op de waterschappen, de openbare lichamen, ingesteld op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen en - in dit geval in een artikel in de Politiewet - de politieregio s 10. De voormalige Rijksarchiefinspectie (nu onderdeel van EGI) oefent toezicht uit op de Rijksoverheid en op Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO s ) voor zover die zijn bekleed met enig openbaar gezag. In totaal houdt EGI toezicht op ongeveer driehonderd instanties. Dit is dus een vorm van horizontaal toezicht. De provincie oefent toezicht uit op gemeenten, waterschappen, openbare lichamen en politieregio s. Dat is een vorm van verticaal toezicht (in beginsel toezicht op de zorg; bij ontbreken van een archivaris/gai ook toezicht op het beheer). Daarnaast heeft de provinciale archiefinspectie de inspectietaak in eigen huis in de vorm van toezicht op het beheer; dit is een vorm van horizontaal toezicht. Om het geheel sluitend te maken: op gemeentelijk niveau heeft de gemeentearchivaris 11 - voor zover deze is aangesteld - tot taak het toezicht op het beheer. Hij oefent dat toezicht ook uit op de gemeenschappelijke regelingen waarvan de gemeente de centrumgemeente vormt en op de politieregio waarvan de gemeente korpsbeheerder is. Een voorbeeld: de gemeente Zwolle oefent archieftoezicht uit op de gemeenschappelijke regeling GGD IJsselland, de Veiligheidsregio IJsselland (samenvoeging van de Regionale brandweer, de Geneeskundige Hulpverlening bij zware Ongevallen en Rampen en van de regionale meldkamers) en de politieregio IJsselland (werkgebied is congruent met de Veiligheidsregio IJsselland). De gemeente Zwolle is namelijk de centrumgemeente van de genoemde GGD, de Veiligheidsregio en van de politieregio. De provinciale archiefinspectie beperkt zich in gemeenten met een benoemde archivaris voornamelijk tot toezicht op de zorg; in de gevallen waarin geen sprake is van een benoemde archivaris strekt het provinciale archieftoezicht zich ook uit tot het beheer. Wat in dit toezichtstelsel opvalt, is dat er geen taak is weggelegd voor EGI ten opzichte van de provincies. Met andere woorden: verticaal archieftoezicht op de provincies ontbreekt, dus er is geen toezicht op de zorg. Het LOPAI ervaart dit als een gemis, dat wellicht kan worden goedgemaakt bij de komende wijziging van de 10 Waar ik in het vervolg van deze scriptie doorgaans alleen spreek over toezicht op de gemeenten moet daar ook onder worden verstaan toezicht op waterschappen, openbare lichamen ingesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Regiopolitie 11 Naast de gemeentearchivaris komt ook de waterschapsarchivaris voor

19 19 Archiefwet. In ambtelijk overleg tussen de verschillende inspecties (EGI, LOPAI en WGA) is voor deze stelselaanpassing gepleit. In hoofdstuk 4, bij de beschrijving van de opvattingen van archiefinspecteurs, komt dit onderwerp verder aan de orde. De noodzakelijke onafhankelijke positie van de archiefinspecteur is de belangrijkste reden voor de provincies om te pleiten voor toezicht op de zorg. In mijn eigen beroepspraktijk heb ik geïnspecteerd op het beheer en daarnaast voorzichtig een opmerking gemaakt over de zorg, onder het aangeven van het ontbreken van de wettelijke bevoegdheid daartoe.

20 Archieftoezicht bij Oosting In deze paragraaf beschrijf ik hoe de commissie Oosting aankijkt tegen het huidige archieftoezicht en hoe dat volgens haar zou moeten veranderen. Na het beschrijven van de opvatting van de commissie Oosting stel ik enkele vragen en trek ik enkele conclusies. De commissie Oosting wijdt in haar rapport bij de beschrijving van de toezichtarrangementen een paragraaf aan het archieftoezicht 12. Oosting geeft aan dat de Archiefwet in zoverre een bijzondere regeling in het kader van de doorlichting is dat het toezicht op dit terrein, net als bij financieel toezicht, zich niet richt op een specifiek beleidsterrein. Oosting noemt vervolgens de functie van het toezicht. Archieven vormen het werkgeheugen van de overheid en zijn van belang voor een transparante belangenafweging. Ze hebben een functie in de verantwoording en ze hebben een maatschappelijke en cultuurhistorische waarde. De provincie houdt toezicht op de archiefzorg bij gemeenten en waterschappen. Het toezicht is van toepassing op de hele archiefketen, van de vorming van informatie door ambtenaren tot bewaring van bepaalde cultureel-maatschappelijk belangrijke delen voor toekomstige generaties. Oosting beschrijft vervolgens de toezichtbevoegdheden van de provincie. Hij noemt in de eerste plaats de goedkeuring van de bouw, verbouwing, inrichting of verandering van een archiefbewaarplaats of plannen tot ingebruikneming van gebouwen of gedeelten van gebouwen als archiefbewaarplaats. Oosting betrekt deze bevoegdheid op de gemeenten en op de waterschappen. In de tweede plaats noemt Oosting de mogelijkheid van het toepassen van bestuursdwang bij gemeenten en waterschappen: indien deze zich niet houden aan hun zorg voor de archiefbescheiden, zijn GS bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. Ten slotte beschrijft Oosting het informatiearrangement: gemeenten en waterschappen doen mededeling van verordeningen die zij vaststellen ten aanzien van de zorg voor het archiefbeheer (bedoeld is de Archiefverordening en in aansluiting daarop het Besluit Informatiebeheer). Bij haar beoordeling van interbestuurlijk toezicht schrijft de commissie Oosting vervolgens dat het specifieke interbestuurlijk toezicht in de Archiefwet kan worden afgeschaft. De zorg voor de gemeentelijke archieven kan aan de gemeenten zelf worden overgelaten. Voor de waterschappen geldt hetzelfde. Als gemeenten of waterschappen zich niet houden aan de verplichtingen uit de Archiefwet, kan door de 12 Bij de presentatie van het commissierapport aan het veld is aan een provinciale archiefinspecteur gemeld dat slechts vluchtig was gekeken naar de Archiefwet. Mededeling van de heer F. Schoonheim, adjunct-archiefinspecteur in Utrecht

21 21 meest nabije bestuurslaag worden ingegrepen op grond van de taakverwaarlozingsregeling. Tot zover de Archiefwet bij Oosting. Wat opvalt, is dat geen aandacht wordt geschonken aan het archieftoezicht door de provincie op openbare lichamen vastgesteld op basis van de Wgr, noch aan het toezicht op de politieregio s. Wat verder ontbreekt, is vermelding van de goedkeuringsbevoegdheid van GS bij het toepassen van substitutie: als een zorgdrager (gemeente, waterschap, openbaar lichaam of Politieregio) wil overgaan tot substitutie van analoge archieven door microverfilming of digitalisering is een machtiging van GS vereist, voor zover het gaat om blijvend te bewaren archiefbescheiden. Dit is niet de geringste bevoegdheid die aan GS is toegekend. Verder wordt het toezicht op de bouw en inrichting van archiefruimten buiten beschouwing gelaten: GS hebben daar geen goedkeuringsbevoegdheid, maar wel een inspectiebevoegdheid om er voor te zorgen dat ook een archiefruimte aan de wettelijke eisen voldoet. Het LOPAI heeft mijns inziens constructief gereageerd op de bevindingen van de commissie Oosting. Het LOPAI heeft bepaald niet de hakken in het zand gezet, maar is gaan meedenken over de invulling van modernisering van het archieftoezicht volgens de denklijn van Oosting. Daarbij is wel als standpunt ingenomen dat specifiek toezicht nodig blijft op een tweetal punten: in de eerste plaats de bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen, in de tweede plaats op substitutie van archieven. Het motief is dat het achteraf constateren van het niet aan de wettelijke eisen voldoen van een archiefbewaarplaats kan leiden tot aanzienlijke kosten, of misschien is de bouwkundige aanpassing van het gebouw/de archiefbewaarplaats zelfs wel onmogelijk. Motief voor preventief toezicht op substitutie is dat moet worden voorkomen dat er een lacune ontstaat in de overheidsinformatievoorziening. Als substitutie van analoge archiefbescheiden niet zorgvuldig geschiedt, ontstaat een onomkeerbaar verlies van informatie. Dat is uit den boze voor de overheid die haar handelen nu en in de toekomst moet kunnen verantwoorden, en vanuit wetenschappelijk of cultuurhistorisch oogpunt is het ook onaanvaardbaar. 2.5 Risico s bij verdwijnen specifiek toezicht In deze paragraaf beperk ik mij, na een algemene inleiding, tot het archieftoezicht. Inleidend haal ik de conclusies van de doorlichtingsrapportages uit het rapport Oosting aan. De departementen en het IPO hebben de arrangementen voor specifiek toezicht op hun terrein doorgelicht aan de hand van de normatieve uitgangspunten van de Bestuurlijke werkgroep-alders. Hun conclusie is dat de in deze regelingen opgenomen interbestuurlijke toezichtarrangementen daarmee in overeenstemming zijn. Het uitgangspunt van de commissie Oosting, de omkering van de bewijslast (geen specifiek toezicht, tenzij) wordt weinig zichtbaar in de rapportages. Dit betekent, aldus Oosting, dat vrijwel nergens in de doorlichtingen aan de kant van de toezichthouders

22 22 zelf aanleiding is gezien voor het doen van voorstellen tot aanpassing van het doorgelichte specifieke interbestuurlijk toezicht. - De doorlichtingsrappportages van de departementen en het IPO lopen in hun beoordeling van nut en noodzaak, en aanvaardbaarheid, van het desbetreffende interbestuurlijke toezichtarrangement in hoge mate parallel. Oosting geeft een samenvatting van de belangrijkste motieven in die beoordeling: - de doorgelichte arrangementen voor specifiek interbestuurlijk toezicht voldoen aan de drie legitieme motieven van de Bestuurlijke werkgroep-alders, waarbij het eerste motief - het hoger belang - veruit de meeste aandacht krijgt. Dat motief biedt de nodige ruimte voor interpretatie, die ook ten volle wordt benut, aldus Oosting 13 ; - de generieke toezichtinstrumenten worden niet geschikt geacht om te voorzien in de toezichtbehoefte op het betreffende terrein. Schorsing en spontane vernietiging en de bevoegdheid om in te grijpen bij taakverwaarlozing worden als te grof en te zwaar beschouwd. Het huidige beleid van BZK ten aanzien van de inzet van dit instrumentarium is erg restrictief; - horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging - deels in het kader van de dualisering - bieden volgens de beoordelingen niet voldoende waarborgen voor een adequate uitvoering van de desbetreffende publieke taken van de decentrale overheden. Interbestuurlijk specifiek toezicht blijft nodig. De commissie Oosting vervolgt haar rapportage met een beoordeling van het interbestuurlijk toezicht, waarbij ten aanzien van de Archiefwet de conclusie hierboven (par. 2.4) al werd genoemd: afschaffing van het specifieke archieftoezicht is mogelijk. Ik heb op die plaats de voornaamste risico s beschreven (onomkeerbare gevolgen resp. aanzienlijke kosten bij bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen resp. onomkeerbare schade aan overheidsinformatie bij onzorgvuldige substitutie van analoge archiefdocumenten). Niet alleen bij substitutie van analoge door digitale archiefbestanden dreigen er risico s; risico doet zich eveneens voor bij het beheer van born digital archiefmateriaal. Al in 2005 verscheen het rapport een dementerende overheid (rapport van de toenmalige Rijksarchiefinspectie), waarin de vinger werd gelegd bij het risico van verlies van digitale overheidsinformatie. Als digitale informatie ongeordend en/of ontoegankelijk is of wordt door onzorgvuldige opslag, verouderde software of hardware valt het overheidsbeleid niet te reconstrueren. Mede op basis van dit alarmerende rapport is de aandacht toegenomen voor de noodzaak van zorgvuldig digitaal beheer c.a. van informatie (Kuipers, 2008 en Van der Valk & Lijding, 2009). Van recente datum is de ontwikkeling om te komen tot een e-depot. 13 De andere legitieme motieven zijn het voorkómen van afwentelgedrag op andere overheden, en het voorkómen van patstellingen, belangenverstrengelingen en het vermijden van conflict van belangen tussen overheden

23 23 Wettelijk dienen archiefbescheiden na twintig jaar te worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats. De analoge bescheiden volgen letterlijk die weg, van archiefruimte naar archiefbewaarplaats, nadat zij zijn bewerkt en geschoond van te vernietigen informatie. Hun plek verschuift van archiefruimte naar archiefbewaarplaats, van semistatisch naar statisch. Digitale archivalia kunnen na het verlies van hun directe belang voor de administratie in definitieve vorm worden opgeslagen en overgebracht (waarbij uiteraard rekening moet worden gehouden met de openbaarheidbepalingen: tot twintig jaar is de Wet Openbaarheid van Bestuur van toepassing, daarna de Archiefwet). Het Nationaal Archief en het Gemeente Archief Rotterdam (GAR) nemen hierbij sinds de zomer van 2009 gezamenlijk het initiatief 14. Paul Brood, de plv. algemeen Rijksarchivaris, deelde mee dat er nu op decentraal niveau wordt gewerkt aan e-depots. Dat past bij onze bestuurlijke organisatie. Bij het Nationaal Archief leeft echter inmiddels de gedachte tot de vorming van een meer centraal e-depot. Ook Amsterdam pioniert; na de aanvankelijke afkeuring door GS Noord-Holland van het e-depot waar de gegevens van de burgerlijke stand werden opgeslagen (zgn. broodjeszaak 15 ) is het beheerregime aangepast. De Provinciale Archiefinspectie Noord-Holland zal dit e-depot opnieuw inspecteren (voorjaar 2010), nadat er eerst sprake is geweest van interne auditing door Amsterdam. Er zijn ook andere risico s. Archiefzorg is niet het onderwerp dat het meest in het blikveld zit van het management 16, laat staan van het bestuur. DIV staat onder druk qua formatie, want de toenemende automatisering en digitalisering dringen toch de behoefte aan dossiervormers terug? Daar waar sprake is van uitbreiding van de formatie, is die gericht op de toenemende digitalisering, en komt er in plaats van een dossiervormer een ICT-er. Uit tal van rapportages, ook in mijn eigen beroepspraktijk, blijkt dat er nog jarenlang sprake zal zijn van een toename van werkzaamheden. De toenemende automatisering legt een beslag op capaciteit van documentaire informatievoorziening en ICT (invoering digitaal werken, aanschaf en inrichting van DMS/RMS en RMA); daarnaast dient de komende twintig jaar nog rekening te worden gehouden met een aanzienlijk aantal analoge dossiers dat dient te worden 14 Het Nationaal Archief heeft recent de vraag opgeworpen of overbrenging van afgesloten digitale archiefbestanden bijvoorbeeld na één bestuursperiode in Nederland doorgaans vier jaar- plaats zou kunnen vinden. Plv. algemeen Rijksarchivaris dr. Paul Brood gaf tijdens een lezing voor het Drents Archief, op de studiedag Drents Archief 3.0 op , aan dat dit in navolging van de Verenigde Staten is: daar is het streven openstelling van de archieven van de vorige president na afloop van diens ambtsperiode 15 Beschreven in het handboek Archiefbeheer in de praktijk 16 Praktijkvoorbeeld: een gemeentesecretaris die met droge ogen zegt dat het oude archief toch wel kan worden weggegooid, om zo weer wat depotruimte te creëren