Een evaluatie van 20 jaar Verdrag van Anholt

Transcriptie

1 Een evaluatie van 20 jaar Verdrag van Anholt Ellen Caspers Januari-Mei 2011

2 Voorwoord Onderwerp van dit rapport is een evaluatie van twintig jaar het Verdrag van Anholt. Het kan gezien worden als een beschrijving van hoe het Verdrag van Anholt in de praktijk werkt. Onder andere is onderzocht hoeveel decentrale overheden gebruikmaken van het Verdrag van Anholt, welke kansen en belemmeringen een samenwerking op basis van het Verdrag van Anholt met zich meebrengt en wat de reden is voor decentrale overheden om het Verdrag van Anholt al dan niet als grondslag voor de samenwerking te gebruiken. Het rapport is geschreven in opdracht van het Lectoraat Gebiedsontwikkeling en Recht. Het Lectoraat maakt onderdeel uit van het Kenniscentrum Leefomgeving van Saxion. Het Lectoraat houdt zich bezig met diverse onderwerpen, zoals grensoverschrijdende samenwerking. Onder leiding van mevrouw mr. Y.M. Denissen-Visscher wordt in dit kader onderzoek verricht en organiseert het Lectoraat Gebiedsontwikkeling en Recht op 25 mei 2011 een symposium over 20 jaar verdrag van Anholt. Dit was reden voor het opstellen van een afstudeeropdracht met als onderwerp het evalueren van het Verdrag van Anholt in de praktijk. Deze afstudeeropdracht heeft het rapport dat voor u ligt opgeleverd. Voor mij was het een zeer interessant onderwerp. Tijdens het onderzoek kwam ik diverse rapporten tegen waarin het thema grensoverschrijdende samenwerking centraal stond. Uiteraard zijn deze rapporten ook gebruikt bij dit onderzoek. Het rapport dat voor u ligt verschilt echter wel van de andere rapporten. Allereerst omdat er eigenlijk geen budget beschikbaar was voor dit onderzoek. Het onderzoek is dan ook met name tot stand gekomen door de hulp van diverse personen en instellingen. Het voornaamste verschil met de andere rapporten is dat de nadruk in dit rapport ligt op de decentrale overheden zelf. Bij vele andere rapporten lag de nadruk op de euregio s of op de centrale overheid. Dat is bij dit rapport niet het geval. Een belangrijk onderdeel van dit rapport betreft namelijk de uitkomsten van een enquête welke aan een groot aantal Nederlandse en Duitse respondenten verzonden is. Door de decentrale overheden als uitgangspunt te gebruiken is het voorliggende rapport voor hen uitstekend bruikbaar. Dit rapport biedt voor hen de mogelijkheid om meer te weten te komen over het Verdrag van Anholt maar ook over een alternatief voor het Verdrag van Anholt. Op basis van dit rapport is het dan ook voor de decentrale overheden mogelijk om een afweging te maken of het Verdrag van Anholt een goede grondslag is voor hun samenwerkingsverband. Ik ben dank verschuldigd aan alle Duitse en Nederlandse decentrale overheden welke de moeite hebben genomen om de enquête in te vullen. Zonder hun medewerking was het niet mogelijk geweest om een scriptie over en voor de decentrale overheden te schrijven. Daarnaast ben ik ook dank verschuldigd aan de openbare lichamen welke reeds actief zijn op grond van het Verdrag van Anholt. Dankzij hen is het mogelijk geworden om de voor- en nadelen die aan het Verdrag van Anholt kleven in kaart te brengen. Ook ben ik dank verschuldigd aan de EUREGIO en de euregio Maas Rijn, welke samenwerkingsverbanden een andere grondslag kennen dan het Verdrag van Anholt. Een woord van dank gaat tevens uit naar de heer E. Tilkorn, mevrouw S. van Rooij en de heer mr. drs. E.L.H. de Wilde. De heer Tilkorn was voor zijn pensioen werkzaam als directeur regionale ontwikkeling, gemeentetoezicht en economie bij de Bezirksregierung Münster. Hij heeft zich aan Duitse zijde bezig gehouden met het verstrekken van adviezen met betrekking tot het Verdrag van Anholt. Mevrouw van Rooij is werkzaam bij de provincie Overijssel als medewerkster internationalisering. De heer De Wilde is heden ten dage werkzaam bij het ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie. Hij was voorzitter van de Nederlandse delegatie bij de onderhandelingen over de totstandkoming van het Verdrag van Anholt. 2

3 Een woord van dank gaat tevens uit naar mevrouw mr. Y.M. Denissen-Visscher. Mede dankzij haar medewerking, inspanning en betrokkenheid heeft deze scriptie tot stand kunnen komen. De inhoud van dit verslag, inclusief de naar voren gebrachte conclusies en aanbevelingen, komt volledig en uitsluitend voor rekening en verantwoording van de auteur. Enschede, mei Mevr. E. Caspers 3

4 Inhoudsopgave Voorwoord... 2 Inhoudsopgave... 4 Samenvatting... 6 Inleiding Verdragenrecht Inleiding Vertegenwoordigingsbevoegdheid Totstandkoming van verdragen Naleven van verdragen Interpretatie van een verdrag Beëindiging van het verdrag Samenvatting Het Verdrag van Anholt Aanleiding voor het verdrag Totstandkoming van het Verdrag van Anholt Oprichtingspartijen Nederland Duitsland Noordrijn Westfalen Nedersaksen Bouwstenen voor het verdrag Samenvatting Inhoud van het Verdrag van Anholt Uitgangspunten van het Verdrag Definitie territoriale gemeenschappen en autoriteiten Drie manieren van publiekrechtelijke samenwerking Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld Het treffen van een regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld Bevoegdheden op grond van het verdrag Overige bepalingen Samenvatting Het verdrag van Anholt in de praktijk Openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt Euregio s die niet op basis van het Verdrag van Anholt samenwerken EUREGIO euregio Maas Rijn Grensoverschrijdende samenwerking door decentrale overheden Conclusie Samenvatting Andere publiekrechtelijke mogelijkheid voor grensoverschrijdende samenwerking Aanleiding EGTS Doel EGTS Oprichting EGTS Taken en bevoegdheden EGTS

5 5.5 Verschil met het Verdrag van Anholt Samenvatting Conclusie en aanbevelingen Bronnenlijst Bijlagen Bijlage 1: Verdrag van Anholt Bijlage 2: Staatsinrichting Nederland en Duitsland Bijlage 3: Andere verdragen tussen Nederland en Duitsland Grensverdrag Nederlands-Duits belastingverdrag Eems-Dollardverdrag Verdrag inzake samenwerking op het gebied van de ruimtelijke ordening Verdrag met betrekking tot wederzijdse bijstandsverlening Verdrag van Prüm Verdrag van Enschede Bijlage 4: Enquête grensoverschrijdende samenwerking

6 Samenvatting Dit rapport is geschreven in opdracht van het Lectoraat Gebiedsontwikkeling en recht, van het Kenniscentrum Leefomgeving van Saxion. Onder leiding van mevrouw mr. Y.M. Denissen- Visscher wordt onderzoek verricht naar grensoverschrijdende samenwerking en organiseert het Lectoraat op 25 mei 2011 een symposium over 20 jaar Verdrag van Anholt. Dit was reden voor het opstellen van een afstudeeropdracht met als onderwerp het evalueren van het Verdrag van Anholt in de praktijk. Deze afstudeeropdracht heeft het rapport dat voor u ligt opgeleverd. Jaarlijks komen er een groot aantal verdragen tot stand met uiteenlopende onderwerpen. Een verdrag is een doorgaans geschreven overeenkomst tussen twee of meer staten, waarbij die staten elkaar rechten toekennen c.q. verplichtingen jegens elkaar aangaan. In het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht zijn regels vastgelegd met betrekking tot verdragen. Een verdrag komt tot stand in zes fasen. Allereerst internationaal onderhandelen over en sluiten van verdrag. Vervolgens het nationaal bekendmaken en goedkeuren en tot slot internationaal bekrachtigen en de inwerkingtreding van het verdrag. De hiervoor vermelde fasen mogen alleen doorlopen worden door daartoe bevoegde personen. Een verdrag dient te goeder trouw te worden uitgelegd en nageleefd. Wanneer een verdrag eindigt is afhankelijk van hetgeen partijen hierover overeengekomen zijn. Daarnaast kan een verdrag te allen tijde worden beëindigd door overeenstemming tussen alle partijen. Het Verdrag van Anholt, dat in dit rapport centraal staat, is een voortvloeisel uit de Europese kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten welke dateert uit 1980 en gesloten is in Madrid. In de Nederlands-Duitse grensstreek bleken gemeenten en provincies in toenemende mate belangstelling te hebben voor samenwerking met hun collega s aan de andere zijde van de landsgrens. Hun aandringen bij de centrale overheid vormde, naast de ondertekening van de Europese kaderovereenkomst, in belangrijke mate de aanleiding voor de totstandkoming van het Verdrag van Anholt. In 1986 vond in Bonn het eerste congres plaats met betrekking tot een overeenkomst over grensoverschrijdende samenwerking tussen Duitsland en Nederland. Het Verdrag is ondertekend op 23 mei 1991 en uiteindelijk inwerking getreden op 1 januari Het Verdrag van Anholt is gesloten door het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland, het land Nedersaksen en het land Noordrijn Westfalen. Het doel van het Verdrag van Anholt is het bieden van de mogelijkheid aan decentrale overheden om op publiekrechtelijke wijze grensoverschrijdend samen te kunnen werken. Op publiekrechtelijke basis samenwerken biedt een aantal voordelen ten opzichte van het samenwerken op informele of privaatrechtelijke wijze. De drie voordelen van publiekrechtelijk samenwerken zijn de democratische controle op en beïnvloeding van het bestuurlijk handelen in de samenwerking kan beter worden gewaarborgd, er kan meer structuur en bestendigheid in de samenwerking worden gebracht en de daadkracht van het bestuurlijk handelen kan worden gewaarborgd. Als leidraad voor het Verdrag van Anholt hebben drie nationale wetten model gestaan, namelijk het Zweckverbandgesetz, het Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, en de Wet gemeenschappelijke regelingen. Twee uitgangspunten staan centraal in het Verdrag van Anholt, namelijk de vrijwilligheid van samenwerking en de onaantastbaarheid van het interne recht. In het Verdrag van Anholt worden aan territoriale gemeenschappen en autoriteiten in Nederland en Duitsland drie mogelijkheden geboden om op publiekrechtelijke wijze 6

7 grensoverschrijdend samen te werken. Deze mogelijkheden zijn het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld, het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld en het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld. Een openbaar lichaam is de meest vergaande vorm van samenwerking. Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan de deelnemers bindende beslissingen nemen. Via een gemeenschappelijke regeling kan één van de deelnemers een taak van de andere deelnemers in diens naam uitvoeren. Een gemeenschappelijk orgaan kan dienen als overlegorgaan. Geen van de samenwerkingsvormen kan beschikken over bevoegdheden van regeling en bestuur. Het Verdrag van Anholt laat de mogelijkheden om op privaatrechtelijke of informele wijze samen te werken onverlet. Artikel 1 van het Verdrag van Anholt bepaalt dat het verdrag in Nederland van toepassing is op provincies en gemeenten, dus ook de provincies en gemeenten die niet direct aan de Duitse grens liggen. In Nedersaksen is het verdrag van toepassing op Gemeinden, Samtgemeinden en Landkreise en in Noordrijn-Westfalen is het verdrag van toepassing op Gemeinden, Landschaftsverbände en Kommunalverband Ruhrgebiet. In het Verdrag van Anholt speelt de zetel van de samenwerkingsvorm een belangrijke rol. De plaats waar de zetel gevestigd is bepaalt namelijk welk recht van toepassing is op de samenwerkingsvorm. Een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt is vanwege zijn rechtspersoonlijkheid onder andere in staat om personeel in dienst te nemen. Op basis van het Verdrag van Anholt zijn er vijf openbare lichamen tot stand gekomen. Te weten de Eems Dollard Regio, de euregio Rijn Maas Noord, de euregio Rijn Waal, Eurode en Grenspark Maas Swalm Nette. Een openbaar lichaam beschikt in ieder geval over een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur en veelal ook over een secretariaat. Het algemeen bestuur is het hoogste orgaan van een openbaar lichaam en bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemers. De Eems Dollard Regio is in 1977 ontstaan als informeel samenwerkingsverband en is sinds 1997 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt aangezien zij zich zo het beste kan profileren naar de buitenwereld als een grensoverschrijdende organisatie. De Eems Dollard Regio telt ongeveer 100 deelnemers en is op een groot aantal gebieden zoals economie, toerisme, transport en verkeer, actief. De euregio Rijn Maas Noord werkt sinds 1978 samen op basis van freiwillige kommunale Arbeidsgemeinschaft. Sinds 2004 is zij een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. De euregio Rijn Maas Noord achtte een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt een geschikt juridisch kader voor de reeds bestaande samenwerking. De euregio telt 28 deelnemers en richt zich met name op economie, burgerinfo, school & opleiding, recreatie en gezondheid. De euregio Rijn Waal is het eerste openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Zij is sinds 1993 een openbaar lichaam. De euregio Rijn Waal vindt het zijn van een openbaar lichaam een groot voordeel, omdat de euregio dan in staat is om personeel in dienst te nemen. De euregio heeft als belangrijkste doel de grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van economie en maatschappij te verbeteren en te intensiveren. De euregio Rijn Waal heeft momenteel 56 deelnemers. Eurode is sinds 1998 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Eurode is het kleinste openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Zij bestaat uit slechts 2 deelnemers, namelijk de Nederlandse gemeente Kerkrade en de Duitse gemeente Herzogenrath. Eurode heeft de ambitie om zich te ontwikkelen tot een Europese stad. 7

8 Grenspark Maas Swalm Nette is sinds 2002 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Eén van de belangrijkste doelen is het behoud en de ontwikkeling van natuur en cultuurlandschappen. Het grenspark kent acht deelnemers. In Nederland zijn er twee grote grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden actief die een andere grondslag dan het Verdrag van Anholt hebben. Dit zijn de EUREGIO en de euregio Maas Rijn. De EUREGIO is in 1958 ontstaan en is thans een vereniging naar Duits recht, een Eingetragener Verein, en telt 131 leden. Een Eingetraner Verein is de Duitse vorm van hetgeen in Nederland bekend staat als een vereniging. De samenwerkingsvorm Eingetragener Verein voldoet prima voor de EUREGIO. De euregio Maas Rijn is sinds 1976 een samenwerkingsverband. Sinds 1991 heeft de euregio een juridisch statuut gekregen in de vorm van een stichting naar Nederlands recht. Bijzonder aan dit samenwerkingsverband is dat de leden uit drie verschillende landen afkomstig zijn, te weten Nederland, België en Duitsland. Aangezien een trilaterale overeenkomst tussen deze landen ontbreekt heeft de euregio Maas Rijn moeten kiezen voor een privaatrechtelijke grondslag. Het is te verwachten dat de euregio Maas Rijn in de toekomst een Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS) zal worden. Dit is namelijk de enige publiekrechtelijke samenwerkingsmogelijkheid waaraan partijen uit zowel Nederland, België als Duitsland kunnen deelnemen. Om te ontdekken hoeveel decentrale overheden in de praktijk gebruikmaken van het Verdrag van Anholt is er een enquête verzonden aan tweehonderddrie Nederlandse en Duitse decentrale overheden. Ondanks de gerichte benadering en het regelmatig versturen van de reminders is de enquête uiteindelijk ingevuld door slechts achtendertig Nederlandse gemeenten en door zevenentwintig Duitse decentrale overheden. Van de achtendertig Nederlandse respondenten waren er slechts negen bekend met het Verdrag van Anholt. Van de zevenentwintig Duitse respondenten waren er tien bekend met het Verdrag van Anholt. De bekendheid varieerde van enkel bekend met de naam tot inhoudelijk op de hoogte van het Verdrag. De enquête is ingevuld door zesenveertig deelnemers van openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt. Het is dan ook opmerkelijk dat er maar negentien respondenten bekend zijn met het Verdrag van Anholt. Van de vijfenzestig respondenten hebben eenentwintig aangegeven dat zij niet samenwerken met Duitse/Nederlandse grensgemeenten. Opmerkelijk gegeven hierbij is dat van de eenentwintig respondenten die aangeven dat zij niet samenwerken met een grensgemeente aan de andere zijde van de grens er veertien lid zijn van een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Blijkbaar ervaren de deelnemers van een openbaar lichaam hun deelname dus niet altijd als grensoverschrijdende samenwerking. Samenwerking vindt plaats op een veelheid aan gebieden, zo blijkt uit zowel de antwoorden van de respondenten als uit het veldonderzoek met betrekking tot de openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt. Populaire samenwerkingsgebieden zijn bijvoorbeeld veiligheid en rampenbestrijding, milieu en natuur en onderwijs. Ook de doelen van samenwerking lopen uiteen. In de meeste gevallen is het doel van de samenwerking de grensregio beter op de kaart te zetten of het contact met de collega s aan de andere zijde van de grens versterken. Op basis van de door de respondenten gegeven antwoorden kunnen we aannemen dat samenwerking door decentrale overheden vooral op informele basis geschiedt. Wanneer wordt samengewerkt op basis van het Verdrag van Anholt zijn veel respondenten niet op de hoogte van de grondslag voor de samenwerking. Maar liefst zeventien respondenten verwezen 8

9 in hun antwoord naar hun deelname aan een openbaar lichaam. Slechts acht van hen wist dat de samenwerkingsvorm een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt is. De meeste respondenten geven aan dat de door hen gehanteerde samenwerkingsvorm over voldoende bevoegdheden beschikt. Op basis van dit gegeven kan dan ook de conclusie worden getrokken dat het huidige pakket aan samenwerkingsmogelijkheden (informeel, privaatrechtelijk of publiekrechtelijk) voldoende mogelijkheden voor ontwikkeling biedt. Wanneer respondenten veranderingen in de samenwerking wenselijk achten is dit met name op het gebied van het wegnemen van juridische belemmeringen. Een positief gegeven is gelegen in het feit dat alle respondenten tevreden zijn over het resultaat van de samenwerking, ondanks dat het natuurlijk altijd beter kan. Een Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS) is bedoeld om grensoverschrijdende samenwerking te bevorderen en te vergemakkelijken. Een EGTS heeft tot doel grensoverschrijdende transnationale en/of interregionale samenwerking tussen haar leden te vergemakkelijken en te bevorderen, met als enig doel de economische en sociale samenhang te versterken. Net als een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt bezit ook een EGTS rechtspersoonlijkheid. Een EGTS wordt opgericht bij overeenkomst op initiatief van een van de kandidaat-leden. De taken van de EGTS worden omschreven in de overeenkomst die door de leden is gesloten. De taken beperken zich echter tot de facilitering en bevordering van territoriale samenwerking ter versterking van de economische en sociale samenhang De aan de EGTS toevertrouwde taken kunnen geen betrekking hebben op de uitoefening van publiekrechtelijk toegewezen bevoegdheden en van taken tot waarborging van de algemene belangen van de staat of van andere overheidsinstanties. Samenwerken in de vorm van een EGTS is minder vergaand dan samenwerking als openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Een EGTS lijkt nog het meest op een gemeenschappelijk orgaan op grond van het Verdrag van Anholt, zij het dat de EGTS wel rechtspersoonlijkheid bezit. De EGTS is met name een geschikte samenwerkingsvorm voor Nederland, Duitsland en België, aangezien een trilaterale overeenkomst tussen deze landen ontbreekt. 9

10 Inleiding Grensgebieden kennen een perifere ligging, waarbij komt dat de centrale overheid dikwijls weinig aandacht heeft voor grensgebieden. De overheid concentreert zich op nationale aangelegenheden waardoor de verschillen aan weerszijden van de grens groter worden en er diverse barrières gecreëerd worden. Het Verdrag van Anholt maakt het mogelijk voor decentrale overheden om op publiekrechtelijke basis samen te werken. De deelnemende partijen aan dit verdrag zijn: het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland en de Duitse deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen. Op 23 mei 2011 is het twintig jaar geleden dat het Verdrag van Anholt is ondertekend. Hetgeen aanleiding is voor een evaluatie van de werking van het verdrag in de praktijk. De evaluatie van het Verdrag van Anholt staat centraal in dit rapport. De probleemstelling die in dit rapport beantwoord zal worden luidt als volgt: Op welke wijze hebben territoriale gemeenschappen en autoriteiten invulling gegeven aan de samenwerkingsvormen conform art. 2 van het Verdrag van Anholt en welke ervaringen heeft men opgedaan tijdens de uitvoering van de samenwerking? Deze probleemstelling valt uiteen in een aantal onderzoeksvragen, te weten: Wat is een verdrag en hoe is het verdragenrecht geregeld? Wat is het doel van het Verdrag van Anholt? Hoe is het Verdrag van Anholt tot stand gekomen en wie zijn de oprichtingspartijen? Wie zijn de territoriale gemeenschappen en autoriteiten waaraan het Verdrag van Anholt bevoegdheden toekent? Welke bevoegdheden worden aan hen toegekend? Welke mogelijkheden bieden de bevoegdheden op grond van het Verdrag van Anholt aan territoriale gemeenschappen en autoriteiten? Welke openbare lichamen zijn er tot stand gekomen op basis van het Verdrag van Anholt? Waarom werkt een samenwerkingsverband als de EUREGIO niet samen op grond van het Verdrag van Anholt? In welke mate houden decentrale overheden zich bezig met grensoverschrijdende samenwerking? Op welke gebieden werken decentrale overheden grensoverschrijdend samen? Wat zijn de voor- en nadelen van samenwerking op grond van het Verdrag van Anholt? Waarin schiet het Verdrag van Anholt tekort? Welke alternatieven zijn er voor het Verdrag van Anholt? Het onderzoek is beschrijvend van aard en is vanuit twee invalshoeken geschreven. Allereerst biedt het onderzoek een algemene evaluatie van het functioneren van het Verdrag van Anholt. Daarnaast biedt het tevens een inventarisatie van de samenwerkingsvormen die tot stand zijn gekomen op basis van het Verdrag van Anholt. Voor het onderzoek zijn diverse bronnen gebruikt. De belangrijkste bron is de juridische literatuur. De evaluatie van een verdrag betreft een juridische aangelegenheid. Het is dan ook vanzelfsprekend om als uitgangspunt juridische literatuur te gebruiken aangezien deze bestaat uit vaststaande feiten. Juridische literatuur is in deze optiek dan ook de meeste betrouwbare 10

11 bron. Een tweede bron betreft het veldonderzoek. Door het raadplegen van diverse internetpagina s en rapporten is het mogelijk gebleken om informatie te vinden over bijvoorbeeld de openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt. Door veldonderzoek te verrichten verbreed de auteur haar kennis, waardoor zij haar bij het afnemen van interviews (de derde bron) kan concentreren op die vragen waarop zij het antwoord nog niet heeft gevonden dankzij literatuurstudie en veldonderzoek. De interviews zijn dan ook met name gebruikt om praktische vragen te stellen zoals Welke knelpunten ervaart u bij de samenwerking?. Er zijn diverse interviews afgenomen. Zo zijn de openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt geïnterviewd, de EUREGIO, de euregio Maas Rijn, de heer E. Tilkorn, Mevrouw S. van Rooij en de heer mr. drs. E.L.H. de Wilde. De heer Tilkorn was voor zijn pensioen werkzaam als directeur regionale ontwikkeling, gemeentetoezicht en economie bij de Bezirksregierung Münster. Hij heeft zich aan Duitse zijde bezig gehouden met het verstrekken van adviezen met betrekking tot het Verdrag van Anholt. Mevrouw van Rooij is werkzaam bij de provincie Overijssel als medewerkster internationalisering. De heer De Wilde was voorzitter van de Nederlandse delegatie welke met vertegenwoordigers uit Duitsland heeft onderhandeld over de inhoud van het Verdrag van Anholt. Tot slot zijn er ook nog enquêtes verzonden aan decentrale overheden aan weerszijden van de Nederlands-Duitse grens. Deze enquêtes zijn verzonden om in kaart te brengen in welke mate, op welke manier en op welke gebieden decentrale overheden zich bezighouden met grensoverschrijdende samenwerking. De resultaten van het onderzoek door middel van juridische literatuurstudie, veldonderzoek, interviews afnemen en enquêteren zijn in dit rapport verwerkt. In het eerste hoofdstuk van dit rapport wordt het verdragenrecht besproken. Het zou immers vreemd zijn om direct te beginnen met de inhoud van het Verdrag van Anholt terwijl de lezer misschien niet eens weet wat een verdrag is en hoe een verdrag tot stand komt. Na dit algemene hoofdstuk wordt er in hoofdstuk twee ingegaan op het Verdrag van Anholt. In hoofdstuk twee wordt met name de historie van het Verdrag van Anholt besproken. Waarom het Verdrag is opgericht, door wie het Verdrag is opgericht en hoe het Verdrag tot stand gekomen is. In hoofdstuk drie wordt de inhoudelijk tekst van het Verdrag van Anholt beschreven. Voor wie het Verdrag bedoeld is en welke mogelijkheden het Verdrag biedt zijn onderwerpen die in het derde hoofdstuk aan de orde komen. In het vierde hoofdstuk wordt bekeken hoe het verdrag in de praktijk gebruikt wordt en welke kansen en belemmeringen het Verdrag kent. In dit hoofdstuk worden de openbare lichamen die tot stand zijn gekomen op basis van het Verdrag van Anholt besproken. Ook komt de EUREGIO aan bod. Dit samenwerkingsverband gebruikt het Verdrag van Anholt juist niet als grondslag voor de samenwerking. Tot slot wordt in dit hoofdstuk aandacht besteedt aan de resultaten die naar voren zijn gekomen uit de enquêtes die door diverse decentrale overheden zijn ingevuld. Vervolgens wordt in hoofdstuk vijf gekeken naar een alternatief voor het Verdrag van Anholt. Namelijk samenwerking op grond van een EGTS. Het laatste hoofdstuk bestaat uit een conclusie en aanbevelingen. 11

12 1. Verdragenrecht Het onderwerp van dit rapport is het Verdrag van Anholt. Het Verdrag van Anholt is één van de vele verdragen waarbij Nederland partij is. Door het sluiten van een verdrag kunnen partijen elkaar rechten toekennen of verplichtingen jegens elkaar aangaan. Nederland is partij bij maarliefst zesduizend verdragen op diverse onderwerpen. Per jaar komen hier ongeveer honderd nieuwe verdragen bij. 1 Alvorens het Verdrag van Anholt aan de orde komt wordt er stil gestaan bij een algemeen onderwerp. Namelijk het verdragenrecht. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste onderdelen van het verdragenrecht behandeld. Zoals de belangrijkste rechtsbron van het verdragenrecht, de vertegenwoordigingsbevoegdheid van partijen, de naleving van verdragen en de beëindiging van verdragen. De inhoud van het Verdrag van Anholt komt uitvoerig aan de orde in hoofdstuk twee. 1.1 Inleiding Een verdrag is een doorgaans geschreven overeenkomst tussen twee of meer staten, waarbij die staten elkaar rechten toekennen c.q. verplichtingen jegens elkaar aangaan. 2 Door het sluiten van verdragen kunnen staten afspraken vastleggen met andere staten met betrekking tot diverse onderwerpen. De betrokken partijen kunnen zelf overeenkomen welke afspraken zij vastleggen in een verdrag. Een verdrag is er in diverse vormen. Het kan bilateraal zijn, maar ook multilateraal. Bij een bilateraal verdrag zijn twee partijen betrokken terwijl dit er bij een multilateraal verdrag meer zijn. Een voorbeeld van een multilateraal verdrag is de Europese kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten welke dateert uit 1980 en gesloten is in Madrid. 3 Art. 1 van deze Europese kaderovereenkomst bepaalt dat de staten die dit verdrag ondertekend hebben, zich ertoe verplichten de samenwerking van decentrale overheden uit het ene land en de decentrale overheden uit een ander land, welke eveneens een lidstaat is, te bevorderen en te vergemakkelijken. Zowel Nederland als Duitsland hebben hieraan in 1991 gehoor gegeven door het opstellen van een multilateraal verdrag, namelijk het Verdrag van Anholt dat decentrale overheden diverse publiekrechtelijke mogelijkheden biedt om grensoverschrijdend samen te werken. Voor een goed begrip van het Verdrag van Anholt wordt in dit hoofdstuk eerst ingegaan op het verdragenrecht. Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, verder te noemen VWV, is de belangrijkste rechtsbron van het verdragenrecht. Het VWV regelt onder andere hoe verdragen gesloten, nageleefd, toegepast en uitgelegd dienen te worden. Art. 1 VWV bepaalt dat het VWV van toepassing is op verdragen tussen staten. Het VWV is eveneens van toepassing op traites constitutions, dit zijn oprichtingsverdragen van internationale organisaties (art. 5 VWV). In de preambule van het VWV wordt weergegeven dat alle partijen de beginselen vrijwillige instemming van partijen, het te goeder trouw naleven van verdragen en het langs vreedzame weg beslechten van eventuele geschillen algemeen aanvaard hebben. Bepalingen die niet door het verdrag worden geregeld dienen opgelost te worden middels het internationale gewoonterecht Kooijmans 2008, p Trb nr

13 Het VWV bestaat voornamelijk uit regelend recht. Partijen kunnen zelf in een verdrag andere afspraken overeenkomen. Laten zij dit na dan gelden de bepalingen van het VWV. Zo bepaalt artikel 24 lid 1 VWV dat een verdrag in werking treedt op de wijze en op de dag zoals dat in een verdrag of tussen de verdragssluitende partijen is bepaald. Indien dergelijke bepalingen of een dergelijke overeenstemming ontbreken, treedt een verdrag in werking zodra de instemming door het verdrag gebonden te worden, vaststaat voor alle Staten die hebben deelgenomen aan de onderhandelingen (art. 24 lid 2 VWV). 1.2 Vertegenwoordigingsbevoegdheid Artikel 6 VWV geeft aan dat iedere staat bevoegd is tot het sluiten van verdragen. Niet alle personen uit een bepaalde staat zijn echter bevoegd diens staat te vertegenwoordigen en vervolgens te binden aan verdragen. Degene die een staat vertegenwoordigt tijdens de onderhandelingen van een verdrag dient te beschikken over een verleende volmacht van die staat, wil de vertegenwoordiger rechtsgeldig kunnen onderhandelen. Ontbreekt een dergelijke volmacht dan dient uit de praktijk of uit de omstandigheden te blijken dat het de intentie was van de desbetreffende staat dat zij door de desbetreffende persoon wordt vertegenwoordigd. Als vertegenwoordiger van een staat worden in ieder geval beschouwd (art. 7 VWV): Staatshoofden, regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken, voor alle handelingen met betrekking tot het sluiten van een verdrag; Hoofden van diplomatieke missies voor de aanneming van de tekst van een verdrag tussen de accrediterende staat en de staat waar zij geaccrediteerd zijn; Geaccrediteerde vertegenwoordigers van staten bij een internationale conferentie of een internationale organisatie of een van haar organen, voor de aanneming van een verdragstekst in deze conferentie, deze organisatie of dit orgaan. Iedere handeling met betrekking tot een verdrag die wordt verricht door een persoon die hiertoe niet bevoegd is heeft geen rechtsgevolgen. Een dergelijke handeling heeft alleen rechtsgevolgen wanneer deze achteraf door de staat wordt bevestigd (art. 8 VWV). 1.3 Totstandkoming van verdragen Een verdrag komt in verschillende fasen tot stand. Er zijn hiervoor activiteiten op zowel internationaal als op nationaal niveau nodig. De fasen welke achtereenvolgens worden doorlopen zijn als volgt: 4 1. Internationaal onderhandelen. Onderhandelen gebeurt door daartoe gemachtigden van de regering. De verschillende staten hebben hierbij uiteenlopende belangen. Tijdens de onderhandelingen proberen de partijen tot overeenstemming te komen over de inhoud van het verdrag. Tijdens de onderhandelingsfase kunnen partijen zich, indien nodig, laten bijstaan door adviseurs. 2. Internationaal sluiten. Wanneer de partijen overeenstemming hebben bereikt met betrekking tot de inhoud van het verdrag kan het verdrag gesloten worden, dit geschiedt door ondertekening. De ondertekening kan geschieden door de onderhandelingsdelegaties. Het sluiten van een verdrag houdt enkel en alleen in dat de verdragstekst is vastgelegd. Uit het sluiten van een verdrag vloeit de plicht voort dat de partijen zich ervan onthouden handelingen te verrichten die een verdrag zijn voorwerp en doel ontnemen (art. 18 VWV). 3. Nationaal bekendmaken. In Nederland is dit geregeld in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, verder te noemen Rgvb. Verdragen dienen bekendgemaakt te worden in het tractatenblad (art. 16 Rgvb) Een verdrag geldt als bekendgemaakt met 4 Bellekom 2007, p. 17 en

14 ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van uitgifte van het tractatenblad waarin zij zijn geplaatst (art. 19 Rgvb). Door deze bekendmaking heeft een ieder de mogelijkheid tot kennisneming en kan niemand zich beroepen op het feit dat hij niet op de hoogte was van een nieuw verdrag. 4. Nationaal goedkeuren. In artikel 91 lid 2 van de Grondwet staat dat de wet de wijze aangeeft waarop goedkeuring wordt verleend. Daarnaast stelt dit artikel ook dat de wet de gevallen bepaald waarin volstaan kan worden met stilzwijgende goedkeuring. De wet welke hier bedoeld wordt is de Rgvb. Zo stelt de Rgvb bijvoorbeeld dat wanneer een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet voor dit verdrag de uitdrukkelijke goedkeuring vereist is (art. 6 Rgvb). 5. Internationaal bekrachtigen. Deze voorlaatste stap wordt ook wel ratificatie genoemd. Bij deze stap verklaart de staat aan diens wederpartij(en) dat zij de wil heeft om gebonden te worden aan het verdrag. Dit principe staat algemeen bekend als de consent to be bound. De ratificatie dient onderscheiden te worden van het ondertekenen van een verdrag (stap 2). Het ratificeren van een verdrag moet gezien worden als een officiële bekrachtiging/goedkeuring door de staat. 6. Internationaal inwerkingtreding. Art. 24 lid 1 VWV bepaalt hierover dat een verdrag in beginsel in werking treedt op de wijze zoals bepaald wordt in het verdrag zelf of krachtens overeenstemming tussen de staten die partij zijn bij het verdrag. 1.4 Naleven van verdragen Wanneer een verdrag in werking is getreden zijn partijen er aan gebonden. Zij dienen het verdrag dan te goeder trouw ten uitvoer te leggen, hetgeen bekend staat als pacta sunt servanda (art. 26 VWV). Partijen moeten zich hierbij houden aan de bepalingen uit het verdrag. Een staat die de bepalingen uit het verdrag niet naleeft mag zich niet beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht om op deze manier zijn handelen te rechtvaardigen (art. 27 VWV). Verdragen hebben, tenzij het verdrag anders bepaalt, geen terugwerkende kracht. De bepalingen uit het verdrag binden een partij dus niet met betrekking tot een handeling of feit, voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van dit verdrag (art. 28 VWV). 1.5 Interpretatie van een verdrag Verdragen kunnen op drie manieren uitgelegd worden, te weten: 5 Objectief/grammaticaal: men kijkt hierbij naar de letterlijke betekenis van de bepalingen. Subjectief: de bepalingen worden uitgelegd conform de bedoelingen van partijen. Teleologisch: de bepalingen worden op die manier uitgelegd dat het doel van het verdrag het beste tot zijn recht komt. De hoofdregel met betrekking tot het interpreteren van verdragsteksten staat weergegeven in art. 31 lid 1 VWV, namelijk een verdrag moet te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag. De hoofdregel uit art. 31 lid 1 VWV is een combinatie van de objectieve en teleologische wijze van interpreteren. In art. 31 lid 4 VWV wordt er nog verwezen naar de subjectieve wijze van interpreteren, namelijk een term dient in een bijzondere betekenis verstaan te worden als vaststaat, dat dit de bedoeling van partijen is geweest. 5 Kooijmans 2008, p

15 1.6 Beëindiging van het verdrag In het verdrag kunnen partijen bepalingen opnemen over de beëindiging van het verdrag of terugtrekking door een partij (art. 54 VWV). Ook het Verdrag van Anholt voorziet in een dergelijke bepaling. In artikel 14 van het Verdrag van Anholt wordt bepaald dat het verdrag voor onbepaalde tijd is aangegaan. Opzegging door een der partijen is mogelijk, mits er een opzegtermijn van twee jaar in acht genomen wordt. Een verdrag kan te allen tijde beëindigd worden door overeenstemming tussen alle partijen (art. 54 sub b VWV). Een verdrag eindigt ook doordat alle partijen een nieuw verdrag sluiten betreffende dezelfde onderwerpen en uit dat laatste verdrag blijkt dat het de bedoeling van de verdragsluitende partijen is het onderwerp door dit laatste verdrag te regelen of de bepalingen van het laatste verdrag in strijd zijn met de bepalingen uit het eerste verdrag waardoor het onmogelijk is geworden om beide verdragen tegelijkertijd toe te passen (art. 59 VWV). 1.7 Samenvatting Jaarlijks komen er een groot aantal verdragen tot stand met uiteenlopende onderwerpen. Een verdrag is een doorgaans geschreven overeenkomst tussen twee of meer staten, waarbij die staten elkaar rechten toekennen c.q. verplichtingen jegens elkaar aangaan. In het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht zijn regels vastgelegd met betrekking tot verdragen. Een verdrag komt tot stand in zes fasen. Allereerst internationaal onderhandelen en sluiten. Vervolgens nationaal bekendmaken en goedkeuren en tot slot internationaal bekrachtigen en de inwerkingtreding. De hiervoor vermelde fasen mogen alleen doorlopen worden door daartoe bevoegde personen. Een verdrag dient te goeder trouw te worden uitgelegd en nageleefd. Wanneer een verdrag eindigt is afhankelijk van hetgeen partijen hierover overeengekomen zijn. Daarnaast kan een verdrag te allen tijde worden beëindigd door overeenstemming tussen alle partijen. Het Verdrag van Anholt, dat in dit rapport centraal staat, is een voortvloeisel uit de Europese kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten welke dateert uit 1980 en gesloten is in Madrid. Meer over het Verdrag van Anholt in hoofdstuk 2. In hoofdstuk 2 komt onder andere de aanleiding voor het Verdrag van Anholt aan bod alsook de oprichtingspartijen. Daarnaast worden ook de nationale wetten die model stonden voor het Verdrag van Anholt besproken. 15

16 2. Het Verdrag van Anholt In hoofdstuk 1 is een algemeen beeld gegeven van wat een verdrag is en hoe dit tot stand komt. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het Verdrag van Anholt. In dit hoofdstuk wordt de ontstaansgeschiedenis van het Verdrag van Anholt behandeld. De aanleiding voor het opstellen van het Verdrag van Anholt, de oprichtingspartijen en de totstandkoming van het Verdrag van Anholt zijn onderwerpen die in dit hoofdstuk uitvoerig aan bod komen. Daarnaast worden de nationale wetten besproken die model stonden voor het Verdrag van Anholt. De inhoud van het Verdrag van Anholt wordt in het volgende hoofdstuk besproken. Daarbij wordt er onder andere stil gestaan bij de partijen voor wie het Verdrag bedoeld is en de mogelijkheden die het Verdrag hen biedt. Het Verdrag van Anholt is toegevoegd als bijlage 1 bij dit rapport. Figuur 1: de plaats Anholt in Duitsland Aanleiding voor het verdrag Het Verdrag van Anholt is op 23 mei 1991 door de verdragspartijen ondertekend en is inwerking getreden op 1 januari Het Verdrag van Anholt is een uitwerking van een verplichting die de leden van de Raad van Europa zichzelf hebben opgelegd. Namelijk de verplichting uit de Europese kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten, gesloten in 1980 te Madrid. In deze Europese kaderovereenkomst verbinden de partijen zich ertoe grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten te vergemakkelijken en te bevorderen (art. 1 Europese kaderovereenkomst). Grensoverschrijdende samenwerking tussen decentrale overheden is een bijzondere vorm van internationale samenwerking. Bij deze vorm van grensoverschrijdende samenwerking werken decentrale overheden uit verschillende landen samen. Op deze manier kunnen er voor burgers van de decentrale overheden voordelen gerealiseerd worden op allerlei terreinen. Het Verdrag van Anholt vormt de belangrijkste basis voor grensoverschrijdende publiekrechtelijke samenwerking tussen decentrale overheden in Nederland en Duitsland. Op basis van dit verdrag is het voor decentrale overheden in Nederland en Duitsland mogelijk om op publiekrechtelijke wijze grensoverschrijdend samen te werken. Deze mogelijkheid bestond voor het Verdrag van Anholt nog niet, de decentrale overheden konden toen enkel 6 8&sa=N&tab=wl. 16

17 grensoverschrijdend samenwerken op informele wijze of op privaatrechtelijke wijze. Het verdrag van Anholt laat de mogelijkheden tot samenwerken op privaatrechtelijke of op informele wijze onverlet maar biedt daarnaast in art. 2 lid 2 van het verdrag een drietal mogelijkheden om op publiekrechtelijke wijze samen te werken, namelijk het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbar lichaam wordt ingesteld, het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld en het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld. In de Nederlands-Duitse grensstreek bleken gemeenten en provincies in toenemende mate belangstelling te hebben voor samenwerking met hun collega s aan de andere zijde van de landsgrens. Aangezien een wettelijke basis voor publiekrechtelijke grensoverschrijdende samenwerking ontbrak hebben de overheden hun toevlucht moeten zoeken tot privaatrechtelijke samenwerking en informele overlegprocedures. De behoefte tot publiekrechtelijk samenwerken was met name aanwezig bij grensgemeenten welke reeds samenwerkten in de vorm van bijvoorbeeld een euregio. Deze samenwerkingsverbanden hebben er bij de centrale overheid herhaaldelijk op gewezen dat zij behoefte hadden aan een algemene publiekrechtelijke grondslag voor grensoverschrijdende samenwerking. Hun aandringen vormde in belangrijke mate de aanleiding voor de totstandkoming van het Verdrag van Anholt. 7 Het wezen van het Verdrag van Anholt is dat zij de decentrale overheden aan weerszijden van de Nederlands-Duitse grens nieuwe mogelijkheden biedt voor grensoverschrijdende samenwerking, namelijk grensoverschrijdende samenwerking op publiekrechtelijke basis. Publiekrechtelijk samenwerken biedt een aantal voordelen ten opzichte van het samenwerken op informele of privaatrechtelijke wijze, namelijk 8 : De democratische controle op en beïnvloeding van het bestuurlijk handelen in de samenwerking kan beter worden gewaarborgd. Zo worden in het Verdrag van Anholt diverse eisen gesteld aan de openbaarheid van de publiekrechtelijke samenwerkingsvorm, de wijze waarop decentrale overheden worden vertegenwoordigd en het afleggen van verantwoording door de decentrale overheden. Er kan meer structuur en bestendigheid in de samenwerking worden gebracht. Ten behoeve van de samenwerking kunnen de deelnemende decentrale overheden organisatieverbanden vormen met desgewenst een gelede structuur. De daadkracht van het bestuurlijk handelen kan worden gewaarborgd. Dat geldt met name als samenwerkende overheden de mogelijkheid krijgen om publiekrechtelijke bevoegdheden in de samenwerking in te brengen. Naast het Verdrag van Anholt zijn er diverse andere verdragen tussen Nederland en Duitsland met betrekking tot grensoverschrijdende samenwerking. Deze verdragen hebben echter diverse beperkingen, waardoor het Verdrag van Anholt een uitkomst biedt. Deze andere verdragen regelen namelijk het onderwerp waarover samengewerkt dient te worden. Het Verdrag van Anholt daarentegen regelt het publiekrechtelijke kader voor de samenwerking. Overheden kunnen vervolgens zelf bepalen op welke terreinen zij grensoverschrijdend willen samenwerken. 9 Bijlage 3 bij dit rapport bevat een korte beschrijving van de belangrijkste andere verdragen tussen Nederland en Duitsland. 7 Van den Broek 1991, p Van den Broek 1991, p. 2 en 4. 9 Van den Broek 1991, p

18 2.2 Totstandkoming van het Verdrag van Anholt In hoofdstuk 1 is reeds beschreven dat een verdrag in zes fasen tot stand komt. Namelijk internationaal onderhandelen, internationaal sluiten, nationaal bekendmaken, nationaal goedkeuren, internationaal bekrachtigen en internationaal inwerkingtreden. In deze paragraaf wordt weergegeven hoe deze fasen zijn doorlopen bij het Verdrag van Anholt. In 1980 ondertekenden zowel Nederland als Duitsland de Europese kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen en autoriteiten. Door het ondertekenen van deze overeenkomst namen Nederland en Duitsland de plicht op zich om grensoverschrijdende samenwerking tussen decentrale overheden te vergemakkelijken en te bevorderen. Nog voor de ondertekening van de Europese kaderovereenkomst werd in Nederland al onderzoek gedaan naar grensoverschrijdende samenwerking. Dit onderzoek geschiedde in opdracht van de toenmalig minister van binnenlandse zaken, de heer mr. W.F. de Gaay Fortman. Bij beschikking van 2 november 1977 heeft hij een tweetal werkgroepen ingesteld ter bestudering van de bestuurlijke samenwerking in grensgebieden met Duitsland en België. Er werd één werkgroep ingesteld voor het grensgebied met Duitsland en één voor dat met België. Bij brief van 28 april 1980 hebben deze werkgroepen gerapporteerd. Het rapport met de naam samenwerking tussen lagere overheden aan weerszijden van de grens met Duitsland en België is tot stand gekomen onder voorzitterschap van mr. C.F.G. de Menthon Bake. In dit rapport werden veertien aanbevelingen gedaan. De werkgroep enquêteerde gemeenten en stelde vast dat er voldoende reden was om door te gaan met de ontwikkeling van grensoverschrijdende samenwerking. 10 In aanbeveling twaalf beveelt de werkgroep een verdrag tussen Nederland en de buurlanden dan ook aan. In een dergelijk verdrag dient een algemene publiekrechtelijke bevoegdheid tot grensoverschrijdende samenwerking voor lagere overheden te worden gecreëerd. Aanbeveling dertien is hier een vervolg op en hield onder meer in dat de Nederlandse regering zo spoedig mogelijk het initiatief dient te nemen tot overleg met de regeringen van België en Duitsland om tot een of meer van zulke verdragen te komen. 11 In vergaderjaar diende de heer dr. V.A.M. van der Burg (Tweede Kamerlid CDA) een motie in. In deze motie verzocht hij uitvoering te geven aan het rapport De Menthon Bake. Aan deze motie werd gehoor gegeven. In 1986 werd eerst de Beneluxovereenkomst opgesteld. 12 Naar aanleiding van de Beneluxovereenkomst werd ook de draad opgepakt met de Duitsers. Het initiatief hiertoe kwam vanuit Nederland. Duitsland had al wel het nodige voorwerk gedaan. Zo had men bijvoorbeeld de Beneluxovereenkomst, welke als voorbeeld diende voor het Verdrag van Anholt, al vertaald in het Duits. In 1986 vond in Bonn het eerste congres plaats met betrekking tot een overeenkomst over grensoverschrijdende samenwerking tussen Duitsland en Nederland. Aan dit congres namen diverse afgevaardigden deel. De Nederlandse afvaardiging bestond uit een medewerker van de Nederlandse ambassade, de heer H. Hazewinkel namens het ministerie van Buitenlandse Zaken en de heer mr. drs. E.L.H. de Wilde namens het ministerie van Binnenlandse Zaken. Aan Duitse zijde waren er vertegenwoordigers van Noordrijn Westfalen, Nedersaksen en de Bond. De vertegenwoordiger van de Bond was alleen aanwezig bij dit eerste congres en bij 10 Hennekens e.a., p. VIII Samson 1993, IIIA p. 6 en Hennekens e.a., p. VIII De Benelux overeenkomst is de voorloper van het Verdrag van Anholt. Partij bij deze overeenkomst is het Koninkrijk der Nederlanden, Koninkrijk België en Groothertogdom Luxemburg. 18

19 het sluiten van het verdrag, dit aangezien er voor de Bond alleen een formele rol was weggelegd. Na het eerste congres in Bonn vonden er nog diverse bijeenkomsten plaats in Den Haag, Dusseldorf en één in Hannover. De onderhandelingen werden gevoerd in het Duits. De Nederlandse afgevaardigden werden bij hun werkzaamheden ondersteunt door een klankbordgroep. Deze klankbordgroep bestond uit medewerkers van euregio s, medewerkers van provincies, medewerkers van het ministerie van Binnenlandse Zaken en medewerkers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De klankbordgroep onderzocht of hetgeen waar men mee bezig was, namelijk de onderhandelingen tot het sluiten van een verdrag, voldeed aan de behoeften. Op 23 mei 1991 werd de tweede fase afgerond voor de totstandkoming van een verdrag. Namelijk het sluiten van het verdrag. De ondertekening geschiedde voor Nederland door de toenmalig minister van Buitenlandse Zaken de heer H. van den Broek en door de toenmalig minister van binnenlandse zaken mevrouw I. Dales. De ondertekening geschiedde voor de Bondsrepubliek Duitsland door de heer H.D. Genscher, toenmalig minister van buitenlandse zaken. De ondertekening voor Nedersaksen geschiedde door de toenmalig minister president van Nedersaksen de heer G. Schröder. De ondertekening voor Noordrijn Westfalen geschiedde door de toenmalige minister president van Noordrijn Westfalen de heer J. Rau. De tekst van het Verdrag van Anholt is bekend gemaakt in het tractatenblad 1991 nummer 102. Dit is conform art. 16 lid 1 Rgvb, waarin staat dat verdragen bekendgemaakt worden in het tractatenblad. Het bekendmaken van de verdragstekst is fase drie bij de totstandkoming van verdragen. Na de bekendmaking volgt fase vier, namelijk de nationale goedkeuring. Het Verdrag van Anholt is ter stilzwijgende goedkeuring aangeboden aan de Staten Generaal. Dit geschiedde middels een brief van de Nederlandse minister van buitenlandse zaken, de heer H. van den Broek, met de datum 28 augustus 1992 (Kamerstukken II 1991/92, , nr. 1). Deze brief bevat een toelichtende tekst waarin de minister tevens ingaat op opmerkingen die de raad voor het openbaar bestuur heeft gemaakt over het Verdrag. De Staten-Generaal heeft niet gereageerd waardoor het verdrag stilzwijgend is goedgekeurd. Op 1 januari 1993 zijn dan ook alle fasen voor de totstandkoming van een verdrag doorlopen en is het Verdrag van Anholt een feit. Het Verdrag van Anholt kan gezien worden als een verbeterde versie van de in 1986 tot stand gekomen Benelux overeenkomst. In het Verdrag van Anholt worden de drie mogelijkheden voor publiekrechtelijke samenwerking stuk voor stuk nader uitgewerkt. Dit is bij de Benelux overeenkomst niet het geval. In de Benelux overeenkomst wordt enkel het grensoverschrijdende openbaar lichaam nader uitgewerkt. Ook het van toepassing zijnde recht verschilt bij beide verdragen. Bij het Verdrag van Anholt is enkel het recht van toepassing van het land waar de zetel van het openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan gevestigd is (voor zover het verdrag geen andere bepalingen bevat). Bij de Benelux overeenkomst is het recht van alle bij de samenwerking betrokken staten van toepassing, voor zover de overeenkomst geen andere bepalingen bevat (art. 4 Benelux overeenkomst), hetgeen de samenwerking kan stagneren. Constant moeten de verschillende regels tegen elkaar worden afgewogen en dient men rekening te houden met de zwaarste eisen. 19

20 2.3 Oprichtingspartijen Het Verdrag van Anholt is gesloten door het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland, het land Nedersaksen en het land Noordrijn Westfalen. Kenmerkend hierbij is dat behalve de Bondsrepubliek Duitsland er ook twee deelstaten partij zijn bij het verdrag terwijl het Koninkrijk der Nederlanden als geheel partij is bij het verdrag. Dit heeft te maken met het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland een federale staat is. De Bondsrepubliek Duitsland bestaat uit de bond en zestien deelstaten. Bij een federale staat dragen de landen een deel van hun soevereiniteit over aan de bond. Art. 32 lid 3 Grundgesetz (Duitse Grondwet) geeft aan wanneer de landen bevoegd zijn tot het sluiten van een verdrag. Dit is het geval wanneer het onderwerp van het verdrag behoort tot de wetgevende bevoegdheid van de landen en wanneer de Bond heeft ingestemd met het ondertekenen van het verdrag. Bij het Verdrag van Anholt werd er door de Bondsrepubliek Duitsland getwijfeld aan het feit of de deelstaten zelfstandig bevoegd waren tot het sluiten van het Verdrag. Zekerheidshalve is het Verdrag van Anholt dan ook ondertekend door de deelstaten en de Bond. De landen welke behoren tot het Koninkrijk der Nederlanden zijn niet zelfstandig bevoegd verdragen te sluiten. Alleen het Koninkrijk der Nederlanden en niet de afzonderlijke landen van het Koninkrijk beschikt over verdragsluitende bevoegdheden (art. 24 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden). 13 De geldigheid van een door het Koninkrijk der Nederlanden gesloten verdrag kan wel beperkt worden tot een bepaald deel van het Koninkrijk der Nederlanden (art. 26 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden). De geldigheid van het Verdrag van Anholt is in art. 12 beperkt tot het deel van het Koninkrijk dat zich in Europa bevindt. In de onderstaande deelparagrafen wordt er kort iets verteld over de inrichting van de oprichtingspartijen. Voor een meer uitgebreide uitleg wordt verwezen naar bijlage 2 van dit rapport Nederland In Nederland is er sprake van een scheiding der machten. Deze trias politica is ontworpen door Montesquieu. 14 Het houdt in dat de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht in handen is van drie gescheiden machten. Volgens art. 81 van de Grondwet geschiedt de vaststelling van wetten door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. De wet wijst de gerechten aan die behoren tot de rechterlijke macht (art. 116 lid 1 GW). De uitvoerende macht is op diverse niveaus aanwezig aangezien Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is. Bij een gedecentraliseerde eenheidsstaat hebben territoriale eenheden zelfstandige bevoegdheden die zij kunnen uitoefenen binnen hun grondgebied waarbij de centrale overheid de eenheid van de staat waarborgt. Decentralisatie houdt in dat het bestuur niet uitsluitend plaatsvindt vanuit het centrum (=centralisatie), maar wordt uitgevoerd door het rijk en door een veelheid van andere publieke lichamen of organen, die binnen bepaalde grenzen in eigen vrijheid en eigen verantwoordelijkheid de hun toevertrouwde taken en bevoegdheden kunnen uitoefen. 15 De decentrale overheden zijn in bepaalde mate autonoom. Hetgeen inhoudt dat zij zelfstandig eigen aangelegenheden kan regelen en besturen. Er is wel een beperking gesteld aan deze 13 Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat per 10 oktober 2010 uit de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn bijzondere gemeenten binnen het Koninkrijk der Nederlanden. 14 Elzinga en de Lange 2006, p Elzinga en de Lange 2006, p

21 autonomie van decentrale overheden. Een decentraal lichaam mag niet handelen in strijd met hogere regelingen en bovendien staat een decentraal lichaam onder toezicht van een hoger orgaan. Zowel de Provinciewet (ProvW) als de Gemeentewet (Gemw) bevatten een regeling met betrekking tot deze beperking aan de autonomie. 16 De organen van een provincie zijn in ieder geval Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten en de commissaris van de Koningin (art. 6 PW). In elke gemeente is in ieder geval een gemeenteraad, een College van Burgemeester en Wethouders en een Burgemeester (art. 6 Gemw) Duitsland De Bondsrepubliek Duitsland is een federatie van zestien landen/deelstaten. In een federale staat worden de bevoegdheden verdeeld tussen de centrale overheid en de deelstaten. Zowel de Bond als de verschillende deelstaten hebben zo hun eigen bevoegdheden. Deze zijn vastgelegd in het Grundgesetz, welke uitgaat van de volgende vierdeling: uitsluitende bevoegdheid van de bond. Met name zaken met betrekking tot defensie, geldwezen en nationaliteit; uitsluitende bevoegdheden van de landen. Alle zaken waaromtrent de grondwet geen wetgevingsbevoegdheid aan de bond verleent behoren tot de bevoegdheid van de landen; concurrerende bevoegdheid van bond en landen. Zolang de bond geen gebruik heeft gemaakt van zijn wetgevingsbevoegdheid zijn de landen hiertoe bevoegd. Andersom is ook de bond bevoegd wanneer bijvoorbeeld een bepaalde materie door middel van wetgeving van de landen niet effectief genoeg kan worden geregeld; raamwetgevingsbevoegdheid. De bevoegdheid die in de grondwet aan de bond wordt toegekend tot het geven van een globale regeling, welke door landswetgeving nader dient te worden ingevuld. Het onderhouden van buitenlandse betrekkingen is volgens de grondwet een zaak van de bond. Sluit de bond echter een verdrag dat in het bijzonder van toepassing is op een bepaald land dan dient dat land te worden gehoord. Landen zijn bevoegd zelf verdragen te sluiten indien zij daarvoor goedkeuring hebben gekregen van de Bondsregering en voor zover het onderwerp van het verdrag tot de wetgevingscompetentie van het land behoort Noordrijn Westfalen Iedere deelstaat heeft eigen wetten en een eigen organisatiestructuur. De belangrijkste wet in Noordrijn Westfalen is de Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, verder te noemen LNW. Deze wet beschrijft onder andere de grondrechten en de organen van de deelstaat Noordrijn Westfalen. De organen van de deelstaat Noordrijn Westfalen worden in onderstaand overzicht weergegeven. 16 Elzinga en de Lange 2006, p. 840 t/m Prakke 2009, p. 149 en

22 2.3.4 Nedersaksen De belangrijkste wet in Nedersaksen is de Niedersächsische Verfassung, verder te noemen NV. Deze wet beschrijft onder andere de grondrechten en de organen van de deelstaat Nedersaksen. De organen van de deelstaat Nedersaksen worden in onderstaand overzicht weergegeven. Wanneer men kijkt naar de opbouw van Noordrijn Westfalen en Nedersaksen is het opmerkelijkste verschil dat Nedersaksen is onderverdeeld in Regierungsvertretungen en niet in Bezirken. Vroeger was dit wel het geval, maar sinds 2005 is dit niet meer zo. 18 Nedersaksen is nu onderverdeeld in 3 Vertretungen met elk een eigen regering. Taken van de ministeries worden overgedragen aan de Regierungsvertretungen. Zij staan onder verantwoording van het ministerie van binnenlandse zaken en sport en vormen net als Bezirken gedeconcentreerde organen van de deelstaat. 19 In onderstaand overzicht wordt een vergelijking gemaakt tussen de inrichting van Nederland en de deelstaten Nedersaksen en Noordrijn Westfalen op basis van het hiervoor beschrevene. 2.4 Bouwstenen voor het verdrag In deze paragraaf worden de nationale wetten besproken die model hebben gestaan voor het Verdrag van Anholt. Decentrale overheden in Nedersaksen, Noordrijn Westfalen en Nederland konden al op nationaal niveau publiekrechtelijk met elkaar samenwerken. De decentrale overheden hadden hiervoor elk een eigen regeling. In Nedersaksen was de grondslag voor deze samenwerking het Zweckverbandgesetz (ZwVG), in Noordrijn Westfalen het Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG), en in Nederland de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) Bezirksregierung+Weser-Ems/

23 Het ZwVG biedt twee mogelijkheden voor (Land)Kreise, Gemeinden en (kreisfreie) Städte in Nedersaksen om samen te werken. Namelijk een Öffentlichrechtliche Vereinbarung en een Zweckverband. Waarbij het Zweckverband de meest vergaande vorm van publiekrechtelijke samenwerking is. Een Zweckverband is een rechtspersoon en kan drager zijn van bevoegdheden van regeling en bestuur. Bij een Öffentlichrechtliche Vereinbarung voert een van de deelnemende decentrale overheden ten behoeve van de andere deelnemende decentrale overheden een gemeenschappelijke taak uit. De uitvoerende decentrale overheid handelt bij een Öffentlichrechtliche Vereinbarung namens de andere decentrale overheden. Op basis van het GKG kunnen (Land)Kreise, Gemeinden en (kreisfreie) Städte in Noordrijn Westfalen op drie manieren samenwerken. Te weten middels een Öffentlichrechtliche Vereinbarung, een Kommunale Arbeitsgemeinschaft en een Zweckverband. Ook hier is het Zweckverband de meest vergaande vorm van publiekrechtelijke samenwerking. Zij is net als in Nedersaksen een rechtspersoon en kan drager zijn van bevoegdheden van regeling en bestuur. Ook de Öffentlichrechtliche Vereinbarung is vergelijkbaar met die in Nedersaksen. De Kommunale Arbeitsgemeinschaft kan gezien worden als overlegorgaan tussen decentrale overheden. Dit overlegorgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en geen bevoegdheden en is daarmee het minst vergaande samenwerkingsverband. De Nederlandse Wgr biedt eveneens drie mogelijkheden voor provincies en gemeenten om op publiekrechtelijke wijze samen te werken. Namelijk middels een centrumgemeente constructie, middels een gemeenschappelijk orgaan en middels een openbaar lichaam. Het openbaar lichaam is te vergelijken met het Duitse Zweckverband. Ook het Nederlandse openbaar lichaam is een rechtspersoon en kan drager zijn van bevoegdheden van regeling en bestuur. Dit heeft tot gevolg dat het verordeningen kan maken of de burgers anderszins kan binden. Een gemeenschappelijk orgaan is geen rechtspersoon. Wel kan het orgaan drager zijn van bevoegdheden van regeling en bestuur. Bij een centrumgemeente constructie worden bevoegdheden van de deelnemers namens hen uitgeoefend door één van de andere deelnemers, de zogenoemde centrumgemeente. Dit is vergelijkbaar met de Öffentlichtrechtliche Vereinbarung. De samenwerkingsmogelijkheden in deze drie regelingen hebben model gestaan voor de drie samenwerkingsmogelijkheden in het Verdrag van Anholt, te weten de gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld, de gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld en de gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld. Een belangrijk punt om hierbij te vermelden is dat decentrale overheden alleen grensoverschrijdend kunnen samenwerken binnen het kader van de bevoegdheden die zij volgens hun nationale wetgeving bezitten (nemo plus iuris beginsel). Hoewel decentrale overheden in Nedersaksen en Noordrijn Westfalen op basis van het ZwVG en het GKG op nationaal niveau een openbaar lichaam kunnen oprichten waaraan zij bevoegdheden van regelgeving en bestuur kunnen overdragen verbiedt de Duitse grondwet (art. 24 Grundgesetz) hen om die bevoegdheden over te dragen aan een internationaal openbaar lichaam. Enkel de bond is bevoegd tot het overdragen van bevoegdheden. Daarom is in art. 5 van het Verdrag van Anholt vastgelegd dat het grensoverschrijdend openbaar lichaam dat Nederlandse en Duitse decentrale overheden kunnen oprichten niet bevoegd is om bij verordening algemeen verbindende voorschriften vast te stellen of bij beschikking verplichtingen op te leggen. Het Verdrag van Anholt kan dan ook gezien worden als een compromis tussen de verschillen in nationale wetgeving. 23

24 Het bovenstaande is samengevat in onderstaand schema. In paragraaf 3.3 worden de drie samenwerkingsmogelijkheden op grond van het Verdrag van Anholt uitgebreid besproken. 2.5 Samenvatting In de Nederlands-Duitse grensstreek bleken gemeenten en provincies in toenemende mate belangstelling te hebben voor samenwerking met hun collega s aan de andere zijde van de landsgrens. Hun aandringen bij de centrale overheid vormde, naast de ondertekening van de Europese kaderovereenkomst, in belangrijke mate de aanleiding voor de totstandkoming van het Verdrag van Anholt. In 1986 vond in Bonn het eerste congres plaats met betrekking tot een overeenkomst over grensoverschrijdende samenwerking tussen Duitsland en Nederland. Het Verdrag is ondertekend op 23 mei 1991 en uiteindelijk inwerking getreden op 1 januari Het Verdrag van Anholt is gesloten door het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland, het land Nedersaksen en het land Noordrijn Westfalen. Het doel van het Verdrag van Anholt is het bieden van de mogelijkheid aan decentrale overheden om op publiekrechtelijke wijze grensoverschrijdend samen te kunnen werken. Op publiekrechtelijke basis samenwerken biedt een aantal voordelen ten opzichte van het samenwerken op informele of privaatrechtelijke wijze. De drie voordelen van publiekrechtelijk samenwerken zijn de democratische controle op en beïnvloeding van het bestuurlijk handelen in de samenwerking kan beter worden gewaarborgd, er kan meer structuur en bestendigheid in de samenwerking worden gebracht en de daadkracht van het bestuurlijk handelen kan worden gewaarborgd. Als leidraad voor het Verdrag van Anholt hebben drie nationale wetten model gestaan, namelijk het Zweckverbandgesetz, het Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, en de Wet gemeenschappelijke regelingen. De geschiedenis en aanleiding tot het Verdrag van Anholt zijn nu behandeld. In het volgende hoofdstuk zal er dieper ingegaan worden op de inhoud van het Verdrag van Anholt. 24

25 3. Inhoud van het Verdrag van Anholt In het vorige hoofdstuk is met name stilgestaan bij de partijen bij het Verdrag en de ontstaansgeschiedenis van het Verdrag van Anholt. In dit hoofdstuk staat de inhoud van het Verdrag van Anholt centraal. Er wordt een antwoord gegeven op de vragen: wie zijn de territoriale gemeenschappen en autoriteiten waaraan het Verdrag van Anholt bevoegdheden toekent, welke bevoegdheden worden aan hen toegekend en welke voorwaarden gelden ten aanzien van het gebruik ervan? 3.1 Uitgangspunten van het Verdrag Twee uitgangspunten staan centraal in het Verdrag van Anholt. Namelijk de vrijwilligheid van samenwerking en de onaantastbaarheid van het interne recht. De vrijwilligheid van samenwerking wordt weergegeven in artikel 2 van het Verdrag van Anholt. Er bestaat voor decentrale overheden de mogelijkheid om op publiekrechtelijke basis samen te werken maar zij zijn hiertoe niet verplicht. Bovendien blijft de mogelijkheid bestaan om op basis van het privaatrecht of op informele wijze samen te werken. De onaantastbaarheid van het interne recht komt in een aantal bepalingen uit het Verdrag van Anholt naar voren. Zo benoemt art. 2 van het Verdrag van Anholt het nemo plus iuris beginsel. Dit houdt in dat overheden alleen kunnen samenwerken binnen het kader van de bevoegdheden die zij volgens het interne recht van hun staat hebben. Artikel 8 van het Verdrag van Anholt bepaalt dat men bij het aangaan en wijzigen van regelingen op basis van het Verdrag van Anholt moet voldoen aan de daarbij geldende vereisten van het interne recht van de bij de samenwerking betrokken landen. Vervolgens bepaalt artikel 9 van het Verdrag van Anholt nog dat het toezicht op de deelnemers op basis van het interne recht blijft bestaan. Het Verdrag van Anholt gaat vergezeld van een Protocol en een Toelichting die door de partijen gezamenlijk is opgesteld. In het protocol komen de verdragsluitende partijen overeen dat zij zullen streven naar een uniforme uitleg van het Verdrag en dat wanneer overleg nodig is met betrekking tot de uitleg van het Verdrag de bevoegde ministers hiertoe bijeen zullen komen. De door partijen gezamenlijk opgestelde toelichting is opgesteld met als doel om het Verdrag van Anholt zo nauwkeurig mogelijk uit te leggen. De toelichting bestaat onder andere uit artikelsgewijs commentaar. 3.2 Definitie territoriale gemeenschappen en autoriteiten In het Verdrag van Anholt worden aan territoriale gemeenschappen en autoriteiten mogelijkheden geboden om op publiekrechtelijke wijze grensoverschrijdend samen te werken. Hierbij wordt verwezen naar de op 21 mei 1980 te Madrid gesloten Europese kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten. In artikel 2 lid 2 van de Europese kaderovereenkomst wordt de definitie weergegeven van territoriale gemeenschappen of autoriteiten, namelijk: gemeenschappen, autoriteiten of instanties die de lokale en regionale functies uitoefenen en als zodanig worden beschouwd volgens het nationale recht van de staat. Vervolgens wordt hier aan toegevoegd dat elke verdragsluitende partij de naam van de gemeenschappen, autoriteiten of instanties zelf kan formuleren. Ook kunnen verdragssluitende partijen bepaalde gemeenschappen, autoriteiten of instanties uitsluiten van de werkingssfeer. Zo heeft 25

26 Nederland aangegeven dat de kaderovereenkomst alleen van toepassing is op Nederlandse territoriale gemeenschappen in Europa. Duitsland heeft geen voorbehouden gemaakt. 20 Artikel 1 van het Verdrag van Anholt bepaalt dat het verdrag in Nederland van toepassing is op provincies en gemeenten, dus ook de provincies en gemeenten die niet direct aan de Duitse grens liggen. In Nedersaksen is het verdrag van toepassing op Gemeinden, Samtgemeinden en Landkreise en in Noordrijn-Westfalen is het verdrag van toepassing op Gemeinden, Landschaftsverbände en Kommunalverband Ruhrgebiet. Daarnaast kent men in Duitsland territoriale gemeenschappen, die bovengemeentelijke taken behartigen, waarvoor geen Nederlandse equivalent bestaat. Zoals bijvoorbeeld de in hoofdstuk 2 genoemde Kreise en (kreisfreie) Städte. Ook deze kommunale Körperschaften vallen onder de werking van het Verdrag van Anholt. De Nederlandse waterschappen en hun Duitse tegenhangers worden niet genoemd in het Verdrag van Anholt. Tijdens de onderhandelingen is gebleken dat zowel aan Nederlandse als aan Duitse zijde weinig behoefte bestond deze overheden rechtstreeks onder het bereik van het Verdrag te brengen. Immers is er voor het aangaan van grensoverschrijdende uitvoeringsovereenkomsten voor wat betreft het waterbeheer al een andere basis, namelijk het op 8 april 1960 tot stand gekomen Grensverdrag. 21 Het Grensverdrag biedt voor de betreffende overheden echter slechts mogelijkheden voor overleg en uitvoeringsovereenkomsten en niet voor het instellen van een openbaar lichaam. Een ander opvallend verschijnsel is dat aan Nederlandse zijde provincies wel onder het verdrag vallen terwijl aan Duitse zijde de Bezirksregierungen en de Regierungsvertretungen niet kunnen deelnemen aan een van de drie samenwerkingsvormen die het Verdrag van Anholt biedt. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat de Bezirksregierungen en de Regierungsvertretungen behoren tot de centrale overheid, zij zijn namelijk gedeconcentreerde organen van de deelstaat. Voor meer informatie hierover wordt verwezen naar paragraaf en In deze paragrafen is de staatsinrichting van Duitsland reeds besproken. Naast de territoriale gemeenschappen en autoriteiten die in art. 1 lid 1 van het Verdrag genoemd worden voegt art. 1 lid 2 nog enkele instanties toe welke ook rechtstreeks onder de werking van het Verdrag van Anholt vallen. Art. 1 lid 2 van het Verdrag luidt: Openbare lichamen in de zin van art. 8 van de Wgr van 20 december 1984 en Zweckverbände kunnen deelnemen aan grensoverschrijdende samenwerking, indien dit op grond van hun interne regelingen is toegestaan. Een reeds tot stand gekomen openbaar lichaam of Zweckverbänd dat tot stand gekomen is op basis van één van de nationale wetten (ZwVG, GKG of Wgr) valt dus rechtstreeks onder de werking van het Verdrag van Anholt en kan dus direct deelnemen aan een van de drie gemeenschappelijke regelingen op grond van het Verdrag. Art. 1 lid 3 van het Verdrag van Anholt biedt de mogelijkheid om bij gebleken behoefte de reikwijdte van het Verdrag uit te breiden tot andere autoriteiten zonder dat de tekst van het Verdrag gewijzigd hoeft te worden. De toevoeging van andere autoriteiten geschiedt in overleg met de andere overeenkomstsluitende partijen. Na toevoeging van een andere lokale of regionale gemeenschap zijn de bepalingen uit het Verdrag van Anholt ook op deze lokale of regionale gemeenschap van toepassing &VL=1. 21 Van den Broek 1991, p. 6 en 7. 26

27 Daarnaast kunnen ook op grond van art. 1 lid 4 van het Verdrag van Anholt andere publiekrechtelijke rechtspersonen dan lagere territoriale gemeenschappen of autoriteiten aangewezen worden om te deelnemen aan een samenwerkingsvorm op grond van het Verdrag van Anholt. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan Kamers van Koophandel en Fabrieken. Er is reeds enkele malen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid die art. 1 lid 4 van het Verdrag van Anholt biedt. In 1993 is door Noordrijn Westfalen de Niederrheinische Industie und Handelskammer Duisburg-Wesel-Kleve aangewezen en door Nederland de Kamer van Koophandel Nijmegen en omstreken en de Kamer van Koophandel Midden Gelderland. 22 In 1995 is door Nedersaksen Industrie und Handelskammer für Ostfriesland und Papenburg, Industrie und Handelskammeer für Osnabrück en Emsland, Handwerkskammer für Ostfriesland en de Ostfriesische Landschaft aangewezen. In 1996 is door het Koninkrijk der Nederlanden de Kamer van Koophandel en Fabrieken van de provincie Drenthe en Groningen aangewezen. 23 Er is echter wel een extra voorwaarde verbonden aan art. 1 lid 4 van het Verdrag van Anholt. De deelneming van andere publiekrechtelijke rechtspersonen is alleen mogelijk wanneer lokale of regionale gemeenschappen van de betrokken staat in de desbetreffende samenwerkingsvorm deelnemen. Een samenwerking tussen bijvoorbeeld een Nederlandse Kamer van Koophandel en twee Duitse Gemeinden is alleen mogelijk wanneer ook een Nederlandse gemeente of provincie deelneemt aan de samenwerking. Onder de zojuist beschreven voorwaarden is de deelneming van een privaatrechtelijke persoon eveneens toegestaan. Een privaatrechtelijke persoon kan echter niet deelnemen aan grensoverschrijdende samenwerking conform art. 6 van het Verdrag van Anholt (gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld). 3.3 Drie manieren van publiekrechtelijke samenwerking Het Verdrag van Anholt geeft territoriale gemeenschappen of autoriteiten een drietal mogelijkheden om op publiekrechtelijke wijze grensoverschrijdend samen te werken. Het Verdrag van Anholt vermeldt expliciet dat de mogelijkheid om op privaatrechtelijke of informele wijze samen te werken blijft bestaan (art. 2 lid 2 Verdrag van Anholt). De drie publiekrechtelijke manieren van grensoverschrijdende samenwerking worden weergegeven in art. 2 lid 2 Verdrag van Anholt en zijn de volgende: Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld; Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld; Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld Het instellen van een openbaar lichaam is de zwaarste vorm van publiekrechtelijke samenwerking. Een openbaar lichaam wordt ingesteld door een regeling van de deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten en bestaat uit in ieder geval een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur (art. 4 lid en 2 Verdrag van Anholt). De regeling bepaalt over welke bevoegdheden de organen van het openbaar lichaam beschikken en het aantal vertegenwoordigers van de territoriale gemeenschappen en autoriteiten in de organen (art. 4 lid 3 onder 4 Verdrag van Anholt). Het algemeen bestuur bestaat uit afgevaardigden van de 22 Trb Nr Trb Nr

28 deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten. De aanwijzingsprocedure m.b.t. de afvaardiging van vertegenwoordigers is afhankelijk van het interne recht van de betrokken staat (art. 4 lid 5 verdrag van Anholt). Daarnaast moet de regeling een bepaling bevatten met betrekking tot de toetreding en uittreding van de deelnemers aan de regeling (art. 4 lid 3 onder 14 Verdrag van Anholt). Een openbaar lichaam is een publiekrechtelijk lichaam en bezit rechtspersoonlijkheid (art. 3 lid 2 Verdrag van Anholt). Hetgeen inhoudt dat het openbaar lichaam overeenkomsten aan kan gaan en eigendommen kan hebben, oftewel het openbaar lichaam kan drager zijn van rechten en plichten. Hierdoor kan een openbaar lichaam ook personeel in dienst nemen. Het recht dat van toepassing is op het openbare lichaam wordt bepaald door de plaats van vestiging van de zetel (art. 3 lid 3 Verdrag van Anholt). Dit heeft onder andere tot gevolg dat wanneer de zetel in Nedersaksen gevestigd is er geen personeel kan worden aangenomen op grond van een Nederlandse arbeidsovereenkomst. Dit heeft consequenties voor belastingen en pensioenen wat nationale aangelegenheden zijn en wettelijk worden geregeld. Een praktische mogelijkheid die voor handen ligt is dat partijen onderling afspreken personeel door middel van bijvoorbeeld detachering ter beschikking te stellen voor ondersteuning van de werkzaamheden van het openbaar lichaam. Op deze manier kan een Nederlander voor een Duits openbaar lichaam werken op basis van een Nederlandse arbeidsovereenkomst. 24 In de praktijk blijkt dat de openbare lichamen weinig tot geen hinder ondervinden van deze belemmering in het verdrag. Meer hierover in paragraaf 4.1. Het instellen van een openbaar lichaam is volgens de toelichting bij het verdrag met name geschikt wanneer gemeenschappelijke voorzieningen voor verscheidende territoriale gemeenschappen of autoriteiten dienen te bestaan en alle deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten invloed moeten krijgen op het beheer en de exploitatie van de voorziening. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan zuiveringsinstallaties, begraafplaatsen en muziekscholen. In de praktijk blijkt het werkterrein van de openbare lichamen ook te liggen op het gebied van economie, verkeer & transport, toerisme & recreatie, burgeradvisering en het behoud en de ontwikkeling van natuur en cultuurlandschappen. Meer informatie over de activiteiten van de openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt is te vinden in paragraaf 4.1. Een openbaar lichaam kan, net als de andere twee vormen van publiekrechtelijke samenwerking, geen de burgers bindende beslissingen nemen (art. 5 lid 1 Verdrag van Anholt). De oorzaak hiervan is gelegen in het Duitse recht. Op grond van art. 24 lid 1 Grundgesetz (Duitse grondwet) mag de overdracht van bevoegdheden van regeling en bestuur slechts door de bond geschieden en enkel aan internationale organisaties. De deelstaten en hun decentrale overheden zelf mogen dus geen bevoegdheden van regeling en bestuur overdragen aan een grensoverschrijdend openbaar lichaam. Om openbare lichamen ondanks deze beperkingen in staat te stellen hun taken te vervullen wordt hen via de deelnemers de nodige bestuursmacht gegeven. De deelnemers aan de regeling zijn namelijk verplicht de maatregelen te treffen die voor de vervulling van de taken van het openbaar lichaam noodzakelijk zijn (art. 5 lid 2 Verdrag van Anholt). De deelnemende overheden zijn bij hun besluitvorming gebonden aan door het openbaar lichaam genomen besluiten. De beslissingsmacht ten aanzien van het gebruik van bevoegdheden ligt in feite bij het openbaar lichaam. In hoeverre de deelnemende overheden nog een bepaalde beleidsvrijheid hebben bij het doorvoeren van besluiten van het openbaar lichaam is niet 24 Toelichting behorende bij het Verdrag van Anholt, p. 20 en

29 bekend. 25 Mocht het Verdrag van Anholt in de toekomst nog gewijzigd/aangepast worden dan geniet het de voorkeur om de strekking van deze bepaling verder uit te werken. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Anholt zijn er vijf openbare lichamen tot stand gekomen. Namelijk Eems Dollard Regio, euregio Rijn Maas Noord, euregio Rijn Waal, Eurode en Grenspark Maas Swalm Nette. De euregio Rijn Waal is sinds 1993 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Daarmee is zij het eerste openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Inmiddels heeft de euregio Rijn Waal 56 leden. 26 Meer informatie over deze openbare lichamen is te vinden in hoofdstuk 4 van dit rapport Het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld Een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld is een lichtere variant van grensoverschrijdende samenwerking die het Verdrag van Anholt biedt. In een dergelijke regeling kan bijvoorbeeld worden geregeld dat een territoriale gemeenschap of autoriteit taken behartigt van een andere territoriale gemeenschap of autoriteit in naam en volgens de instructies van deze (art. 6 lid 2 Verdrag van Anholt). Een gemeenschappelijke regeling kan betrekking hebben op een groot aantal zaken. Het Verdrag van Anholt geeft ten aanzien van een gemeenschappelijke regeling nauwelijks beperkingen. Zo kan de regeling betrekking hebben op het medegebruik van openbare voorzieningen of op de onderlinge afstemming van de aanschaf van bepaalde uitwisselbare uitrustingen voor bijvoorbeeld de brandweer. 27 Het treffen van een gemeenschappelijke regeling is alleen toegestaan wanneer dit volgens het recht van de staat van de deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten is toegestaan. Volgens model van het Nederlandse recht dient een gemeenschappelijke regeling schriftelijk te worden vastgelegd (art. 6 lid 1 Verdrag van Anholt). Mandaat van bevoegdheden binnen een gemeenschappelijke regeling is dus mogelijk. Bij mandaat geschiedt de uitvoering van de overeengekomen maatregelen in naam en onder verantwoordelijkheid van de instantie die de opdracht geeft. Let wel: delegatie van bevoegdheden is niet mogelijk (art. 6 lid 2 Verdrag van Anholt). Het toepasselijke recht is het recht van de plaats waar de verplichting moet worden vervuld (art. 6 lid 5 Verdrag van Anholt) Het treffen van een regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld De derde mogelijkheid om publiekrechtelijk grensoverschrijdend samen te werken is het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld. Een gemeenschappelijk orgaan beraadslaagt over aangelegenheden die de deelnemers gezamenlijk aangaan (art. 7 lid 1 Verdrag van Anholt). De samenwerkingsvormen op basis van het Verdrag van Anholt kunnen geen de burger bindende beslissingen nemen. Een gemeenschappelijk orgaan kan dit dus ook niet. Een gemeenschappelijk orgaan kan echter ook geen de deelnemers bindende beslissingen nemen, hetgeen een openbaar lichaam wel kan (art. 7 lid 2 Verdrag van Anholt). Een gemeenschappelijk orgaan is slechts gerechtigd de deelnemers overeenkomstig de resultaten van de beraadslagingen stimulansen te geven. Hiermee is een gemeenschappelijk orgaan dan ook de lichtste vorm van samenwerking. 25 Seerden 1993, p Toelichting behorende bij het Verdrag van Anholt, p

30 De regeling, waarmee het gemeenschappelijk orgaan wordt opgericht, dient de taakgebieden waarmee het gemeenschappelijk orgaan zich bezig zal houden te beschrijven, alsook de wijze waarop de samenwerking binnen het orgaan gestalte krijgt (art. 7 lid 3 Verdrag van Anholt). Het toepasselijke recht is het recht van de staat waar de zetel van het gemeenschappelijk orgaan gevestigd is (art. 7 lid 4 Verdrag van Anholt). 3.4 Bevoegdheden op grond van het verdrag Zoals reeds aangegeven kan een openbaar lichaam in het kader van grensoverschrijdende samenwerking geen algemeen verbindende voorschriften geven of bij beschikking verplichtingen opleggen aan derden. Een openbaar lichaam kan enkel de betrokken deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten verplichten de maatregelen te treffen, in de vorm van de burger bindende beslissingen,waartoe het heeft besloten. De territoriale gemeenschappen en autoriteiten kunnen geen verdergaande bevoegdheden aan het samenwerkingsverband toekennen dan zij zelf op grond van het nationale recht bezitten, dit principe staat bekend als het nemo plus iuris beginsel (art. 2 lid 1 Verdrag van Anholt). De bestaande bevoegdheden van de territoriale gemeenschappen of autoriteiten zijn dan ook van doorslaggevend belang bij het bepalen van de bevoegdheden die de samenwerkingsvorm bezit. Van de drie mogelijkheden tot publiekrechtelijke samenwerking bezit enkel het openbaar lichaam rechtspersoonlijkheid (art. 3 lid 2 Verdrag van Anholt). Alleen bij deze vorm van publiekrechtelijke samenwerking is het dan ook mogelijk om bijvoorbeeld eigen personeel in dienst te nemen. In onderstaand schema worden de drie samenwerkingsvormen met elkaar vergeleken. 3.5 Overige bepalingen Geldigheid Het oprichten of wijzigen van een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm op basis van het Verdrag van Anholt dient te geschieden in overeenstemming met het recht van de Staat van de deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten. Is de samenwerkingsvorm in strijd met nationaal recht tot stand gekomen of gewijzigd dan is deze overeenkomst of wijziging niet rechtsgeldig (art. 8 lid 1 Verdrag van Anholt). Toezicht Er geldt voor territoriale gemeenschappen of autoriteiten welke gaan samenwerken op basis van het Verdrag van Anholt een informatieplicht. Zij dienen, wanneer het nationale recht dit vereist, informatie te verstrekken aan de toezichtautoriteiten over de oprichting, wijziging en opheffing van de samenwerkingsvorm waaraan zij deelnemen (art. 9 lid 1 Verdrag van Anholt). 30

31 De territoriale gemeenschappen of autoriteiten blijven, ongeacht hun deelname aan de publiekrechtelijke samenwerkingsvorm, onder het toezicht staan waaraan zij onderworpen zijn (art. 9 lid 2 Verdrag van Anholt). Het deelnemen aan een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm schept dan ook geen mogelijkheid om aan het gebruikelijke toezicht te ontkomen. Een eenmaal tot stand gekomen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan staat onder het toezicht van de toezichthoudende autoriteiten van het gebied waar de zetel van het openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan gevestigd is. De toezichthoudende autoriteit die op basis van het hiervoor beschrevene belast is met het toezicht dient desgevraagd informatie te verstrekken aan de toezichthoudende autoriteiten van de deelnemende territoriale gemeenschappen en autoriteiten (art. 9 lid 3 en 4 Verdrag van Anholt). Aansprakelijkheid In art. 10 van het Verdrag van Anholt staan de rechtsgang en aanspraken van derden centraal. Met deze bepaling wordt beoogd de waarborgen inzake de rechtsgang op basis van het interne recht veilig te stellen met betrekking tot maatregelen die op grond van grensoverschrijdende samenwerking jegens burgers worden uitgevaardigd. Aan derden worden dezelfde aanspraken en dezelfde rechtsgang gegeven die hen zonder grensoverschrijdend samenwerking zouden toekomen. Er is zelfs sprake van een verruiming van de mogelijkheden voor derden. Naast de aansprakelijke territoriale gemeenschap of autoriteit zijn ook het openbaar lichaam of de territoriale gemeenschap of autoriteit die de taken feitelijk behartigd aansprakelijk. De rechtsvorderingen jegens hen worden beheerst door het recht van de overeenkomstsluitende staat waar hun zetel is gevestigd (art. 10 lid 1 en 2 Verdrag van Anholt). Het derde lid van art. 10 voorziet in een regeling met betrekking tot de schadevergoeding. In eerste instantie draagt her openbaar lichaam de schade, daar in het algemeen de behartiging van zijn taken doorslaggevend was voor het ontstaan van de schade en er ten behoeve van de taakbehartiging financiële middelen door de deelnemers aan het openbaar lichaam ter beschikking worden gesteld. Wanneer sprake is van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld is het bepaalde in de gemeenschappelijke regeling tussen de deelnemende territoriale gemeenschappen of autoriteiten van doorslaggevend belang om te bepalen wie schadevergoedingsplichtig is. Art. 10 Verdrag van Anholt is niet van toepassing op een gemeenschappelijk orgaan, zij kan immers geen bindende beslissingen nemen (art. 7 lid 2 Verdrag van Anholt). Geschillen Mochten geschillen ontstaan tussen partijen welke deelnemen aan een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan dan wordt de rechtsgang beheerst door de regels van de staat waar de zetel van de gedaagde is gevestigd. Evenwel staat voor de betrokken partijen de mogelijkheid open om het geschil te laten beslechten middels arbitrage (art. 11 Verdrag van Anholt). Duur Het Verdrag van Anholt is aangegaan voor onbepaalde tijd (art. 14 lid 1 Verdrag van Anholt). Wanneer één der partijen zijn deelname aan het verdrag op wil zeggen dient zij dit schriftelijk te doen en met inachtneming van een opzegtermijn van twee jaar. Deze termijn van twee jaar begint aan het einde van het kalenderjaar (art. 14 lid 2 Verdrag van Anholt). Wanneer Nedersaksen of Noordrijn Westfalen zijn deelname opzegt blijft het verdrag van kracht tussen de overige deelnemers, in dat geval is sprake van uittreding. Het is evenwel mogelijk dat de andere deelstaat binnen drie maanden na ontvangst van de opzegging verklaart zich daarbij 31

32 aan te willen sluiten. Bij opzegging door het Koninkrijk der Nederlanden of door de Bondsrepubliek Duitsland wordt het verdrag ontbonden (art. 14 lid 3 Verdrag van Anholt). 3.6 Samenvatting Twee uitgangspunten staan centraal in het Verdrag van Anholt, namelijk de vrijwilligheid van samenwerking en de onaantastbaarheid van het interne recht. In het Verdrag van Anholt worden aan territoriale gemeenschappen en autoriteiten in Nederland en Duitsland drie mogelijkheden geboden om op publiekrechtelijke wijze grensoverschrijdend samen te werken. Deze mogelijkheden zijn het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld, het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld en het treffen van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld. Een openbaar lichaam is de meest vergaande vorm van samenwerking. Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan de deelnemers bindende beslissingen nemen. Via een gemeenschappelijke regeling kan een van de deelnemers een taak van de andere deelnemers in diens naam uitvoeren. Een gemeenschappelijk orgaan kan dienen als overlegorgaan. Geen van de samenwerkingsvormen kan beschikken over bevoegdheden van regeling en bestuur. Het Verdrag van Anholt laat de mogelijkheden om op privaatrechtelijke wijze samen te werken onverlet. Artikel 1 van het Verdrag van Anholt bepaalt dat het verdrag in Nederland van toepassing is op provincies en gemeenten, dus ook de provincies en gemeenten die niet direct aan de Duitse grens liggen. In Nedersaksen is het verdrag van toepassing op Gemeinden, Samtgemeinden en Landkreise en in Noordrijn-Westfalen is het verdrag van toepassing op Gemeinden, Landschaftsverbände en Kommunalverband Ruhrgebiet. In het Verdrag van Anholt speelt de zetel van de samenwerkingsvorm een belangrijke rol. De plaats waar de zetel gevestigd is bepaald namelijk welk recht van toepassing is op de samenwerkingsvorm. In het volgende hoofdstuk zal gekeken worden hoeveel gebruik er daadwerkelijk wordt gemaakt van het Verdrag van Anholt. 32

33 4. Het verdrag van Anholt in de praktijk In dit hoofdstuk wordt gekeken hoe het Verdrag van Anholt in de praktijk gebruikt wordt. Allereerst zullen de vijf openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt besproken worden en met elkaar vergeleken worden. Vervolgens wordt aandacht besteedt aan de EUREGIO en de euregio Maas Rijn. Deze samenwerkingsverbanden hebben er voor gekozen om niet samen te werken op basis van het Verdrag van Anholt. De EUREGIO is een Eingetragener Verein op basis van het Duitse recht en de euregio Maas Rijn is een stichting naar Nederlands recht. Vervolgens wordt gekeken of de decentrale overheden grensoverschrijdend samenwerken en op basis van welke grondslag deze samenwerking geschiedt. Hiervoor is een enquête verzonden aan een groot aantal Nederlandse en Duitse decentrale overheden. 4.1 Openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt Een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt heeft rechtspersoonlijkheid. Hierdoor is een openbaar lichaam onder andere in staat om personeel in dienst te nemen. Ook kan een openbaar lichaam de deelnemers bindende beslissingen nemen. Het nemen van de deelnemers bindende beslissingen is niet mogelijk bij een informele samenwerkingsvorm of bij een gemeenschappelijk orgaan op grond van het Verdrag van Anholt. Op basis van het Verdrag van Anholt zijn er vijf openbare lichamen tot stand gekomen, te weten de Eems Dollard Regio, de euregio Rijn Maas Noord, de euregio Rijn Waal, Eurode en Grenspark Maas Swalm Nette. In de hiernaast weergegeven afbeelding worden de werkgebieden van de samenwerkingsverbanden langs de gehele Nederlandse grens weergegeven. 28 Aan de Nederlands-Duitse grens zijn dit achtereenvolgens de Eems Dollard Regio, de EUREGIO (geen openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt), de euregio Rijn Waal en de euregio Rijn Maas Noord. De openbare lichamen Eurode en Grenspark Maas Swalm Nette zijn niet weergegeven in deze afbeelding. Het werkgebied van de openbare lichamen Eurode en het Grenspark Maas Swalm Nette is in Nederland gelegen in de provincie Limburg. Figuur 1: Samenwerkingsverbanden langs de Nederlandse grens. Een openbaar lichaam beschikt in ieder geval over een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur en veelal ook over een secretariaat. Het algemeen bestuur is het hoogste orgaan van een openbaar lichaam en bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemers. Deze vertegenwoordigers hebben gewoonlijk ieder één stem. Het aantal vertegenwoordigers per deelnemer kan variëren, bijvoorbeeld naar inwoneraantal van de gemeente. Ieder openbaar lichaam kan een eigen systeem ontwerpen voor wat betreft de afvaardiging van vertegenwoordigers en het aantal stemmen. De taken van het dagelijks bestuur zijn met name gericht op de lange termijn. Zo stelt zij een begroting en een beleidsplan op. Het dagelijks bestuur kent een kleinere omvang dan het algemeen bestuur. Zij bestaat uit de voorzitter en vicevoorzitter van het algemeen bestuur en daarnaast uit nog enkele leden van

34 het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur bereidt de vergaderingen van het algemeen bestuur voor, fungeert als opdrachtgever van het secretariaat en treedt ook namens het openbaar lichaam naar buiten in bijvoorbeeld de media. Het secretariaat is formeel ondergeschikt aan het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur, maar vervult in de praktijk een cruciale rol in het werk van het openbaar lichaam. Het secretariaat houdt zich bezig met het voorbereiden en afhandelen van de bestuurs- en raadsvergaderingen en brengt grensoverschrijdende projecten op gang. 29 Het secretariaat bestaat uit medewerkers die in dienst zijn van het openbaar lichaam of op basis van detachering werkzaamheden verrichten voor het openbaar lichaam. Alle openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt hebben, ondanks het feit dat het personeel slechts in dienst genomen kan worden op basis van een Nederlandse of een Duitse arbeidsovereenkomst, zowel Nederlands als Duits personeel. In de meeste gevallen is het personeel werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst. Bij het openbaar lichaam Eurode zijn er geen medewerkers in vaste dienst, maar is er sprake van detachering. De Eems Dollard Regio is in 1977 ontstaan als informeel samenwerkingsverband en is sinds 1997 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt aangezien zij zich zo het beste kan profileren naar de buitenwereld als een grensoverschrijdende organisatie. Opmerkelijk bij de Eems Dollard Regio is dat het kantoor gevestigd is in Nieuweschans (Nederland) terwijl de juridische zetel in Leer (Duitsland) gevestigd is. De verschillen tussen Nederland en Duitsland op het gebied van wetgeving, culturen en omgangsvormen ervaart de Eems Dollard Regio als grootste barrière tussen de samenwerking. De Eems Dollard Regio telt ongeveer 100 deelnemers. Daarbij gaat het om gemeenten uit de provincies Drenthe, Groningen en Friesland en Landkreise, Städte, Gemeinden en Samtgemeinden uit Ostfriesland, Emsland, Cloppenburg en aangrenzende gebieden. Daarnaast nemen nog enkele instanties, zoals bijv. de Kamer van Koophandel Noord- Nederland, deel aan het openbaar lichaam Eems Dollard Regio. De Eems Dollard Regio is op een groot aantal gebieden actief, zoals economie, toerisme, transport en verkeer. 30 De euregio Rijn Maas Noord werkt sinds 1978 samen op basis van freiwillige kommunale Arbeidsgemeinschaft. Sinds 2004 is zij een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. De euregio Rijn Maas Noord achtte een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt een geschikt juridisch kader voor de reeds bestaande samenwerking. De deelnemers van de euregio Rijn Maas Noord waren voornemens alle maatregelen ter versteviging en ontwikkeling van de betrekkingen tussen buurgebieden aan weerszijden van de grens onderling af te stemmen alsmede werkbare afspraken te maken teneinde de dienaangaande optredende problemen op te lossen. Het zijn van een openbaar lichaam was volgens hen de beste manier om dit doel te realiseren. De euregio Rijn Maas noord telt 28 deelnemers. Zowel Duitse als Nederlandse gemeenten zijn deelnemer van de euregio Rijn Maas noord, daarnaast zijn ook enkele instellingen deelnemer aan het samenwerkingsverband. 31 De euregio Rijn Maas Noord richt zich met name op economie, burgerinfo, school & opleiding, recreatie en gezondheid. 32 De euregio Rijn Waal is het eerste openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Zij is sinds 1993 een openbaar lichaam. De euregio Rijn Waal vindt het zijn van een openbaar lichaam een groot voordeel, omdat de euregio dan in staat is om personeel in dienst te nemen. 29 Hoetjes en Hertoghs 2004, p. 10 en

35 Een groot nadeel daarbij is echter wel dat er alleen personeel kan worden aangenomen op basis van een Duitse arbeidsovereenkomst, aangezien de zetel gevestigd is in Duitsland. De euregio Rijn Waal acht het wenselijk dat hier in de toekomst verandering in komt. De euregio Rijn-Waal heeft als belangrijkste doel de grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van economie en maatschappij te verbeteren en te intensiveren. 33 Om dit doel te realiseren verricht de euregio de volgende activiteiten: burgeradvisering, subsidieadvies, belangenbehartiging en het stimuleren van intergemeentelijke samenwerking daarnaast heeft de euregio in verschillende Europese subsidieprogramma s een coördinerende functie. 34 De euregio Rijn Waal heeft momenteel 56 deelnemers. Dit aantal bestaat uit 51 Nederlandse en Duitse gemeenten, 3 regionale instanties en 2 kamers van koophandel. 35 Eurode is sinds 1998 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Eurode is het kleinste openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Zij bestaat uit slechts 2 deelnemers, namelijk de Nederlandse gemeente Kerkrade en de Duitse gemeente Herzogenrath. Deze gemeenten werkten ook voor 1998 al intensief samen. Eurode heeft de ambitie om zich te ontwikkelen tot een Europese stad. Mede daarom heeft Eurode gekozen voor het instellen van een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Het instellen van een openbaar lichaam is immers de zwaarste vorm van publiekrechtelijk samenwerken. Eurode is bevoegd tot het voorbereiden van gezamenlijk beleid en beleidsvoorstellen op diverse gebieden (art. 3 gemeenschappelijke regeling Eurode). De deelnemers stellen dit beleid vervolgens vast via eensluidende besluiten. Dat een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt geen de burgers bindende beslissingen kan nemen ziet Eurode als een nadeel. In de toekomst zou dit wel een wenselijke bevoegdheid zijn. De noodzaak om samen te werken wordt steeds sterker aangezien er binnen het territorium van Eurode sprake is van ernstige vergrijzing. Door de vergrijzing neemt het aantal inwoners in het werkgebied van Eurode af hetgeen ook zijn gevolgen heeft voor de economie. Voor de twee deelnemers aan Eurode is het dan ook onmogelijk om alle faciliteiten zelfstandig aan te bieden aan haar inwoners. Dankzij de samenwerking is het mogelijk om faciliteiten met elkaar te delen, hetgeen kostenbesparend is. De samenwerking bij Eurode is dus noodzakelijk. Bij andere openbare lichamen is de samenwerking vaak meer ontstaan vanuit ambitie dan vanuit noodzaak. Een ander nadeel van het zijn van een openbaar lichaam vindt Eurode de formaliteit. Toen in het verleden de samenwerkingsvorm nog informeel was konden besluiten sneller genomen worden. Tegenwoordig moet alles langs de officiële weg, hetgeen zeer tijdrovend is. Verderop in dit hoofdstuk zullen we zien dat ook de respondenten van de enquête aangeven dat een formeel samenwerkingsverband niet alleen maar voordelen heeft. Grenspark Maas Swalm Nette is sinds 2002 een openbaar lichaam op grond van het Verdrag van Anholt. Voor 2002 werd er samengewerkt op basis van het Maas-Swalm-Nette Verdrag. De reden om een openbaar lichaam in te stellen was het feit dat het grenspark de samenwerking aan weerszijden van de grens wilde verbeteren. Het uiteindelijke doel is het realiseren van een regionale grensoverschrijdende identiteit. Eén van de belangrijkste doelen is het behoud en de ontwikkeling van natuur en cultuurlandschappen. Omdat het grenspark een openbaar lichaam is kan zij zich beter en breder presenteren

36 Het grenspark kent acht deelnemers. Zeven hiervan zijn Nederlandse gemeenten. De achtste deelnemer is het Zweckverband Naturpark Schwalm Nette. 37 In bovenstaand overzicht worden alle openbare lichamen op grond van het Verdrag van Anholt weergegeven. In dit overzicht ziet men dat de euregio Rijn Waal het eerste openbare lichaam op grond van het Verdrag van Anholt is en dat de euregio Rijn Maas Noord het jongste openbare lichaam op grond van het Verdrag van Anholt is. Opmerkelijk is dat het aantal deelnemers aan een openbaar lichaam zeer uiteenloopt. Eurode is het kleinste openbare lichaam met slechts twee deelnemers. Het grootste openbare lichaam is de Eems Dollard Regio met maarliefst honderd deelnemers. Wanneer men kijkt naar de bevoegdheden van de openbare lichamen dan kan men constateren dat de openbare lichamen gebruikmaken van de bevoegdheid tot het nemen van de deelnemers bindende beslissingen. Via deze omweg kunnen uiteindelijk burgers bindende beslissingen genomen worden. In de meeste gevallen bereidt het openbaar lichaam het gezamenlijk beleid voort. Vervolgens dienen de deelnemers de nodige maatregelen te treffen om het door het openbaar lichaam ontwikkelde beleid vast te stellen via eensluidende besluiten. 4.2 Euregio s die niet op basis van het Verdrag van Anholt samenwerken Een ander punt van aandacht betreft de EUREGIO en de euregio Maas Rijn, welke geen openbaar lichaam zijn op grond van het Verdrag van Anholt. De EUREGIO is een Eingetragener Verein en de euregio Maas Rijn is een stichting EUREGIO De EUREGIO telt 131 leden, waarvan 27 Nederlandse gemeenten en 104 Duitse Kreise, Städte, Gemeinden en Samtgemeinden. De Nederlandse leden van de EUREGIO bevinden zich voornamelijk in de regio Twente en de Achterhoek. 38 De EUREGIO is in 1958 ontstaan als de eerste euregio van Nederland en is daarom ook bevoegd om de naam EUREGIO te gebruiken