Re-integratie volgens plan Faber, Karin Andrea

Transcriptie

1 Re-integratie volgens plan Faber, Karin Andrea IMPORTANT NOTE: You are advised to consult the publisher's version (publisher's PDF) if you wish to cite from it. Please check the document version below. Document Version Publisher's PDF, also known as Version of record Publication date: 2009 Link to publication in University of Groningen/UMCG research database Citation for published version (APA): Faber, K. A. (2009). Re-integratie volgens plan: Een onderzoek naar de mogelijkheden en consequenties van het gebruik van het instrument trajectplan bij re-integratie Groningen: Boom Juridische uitgevers Copyright Other than for strictly personal use, it is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Take-down policy If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim. Downloaded from the University of Groningen/UMCG research database (Pure): For technical reasons the number of authors shown on this cover page is limited to 10 maximum. Download date:

2 Re-integratie volgens plan Een onderzoek naar de mogelijkheden en consequenties van het gebruik van het instrument trajectplan bij re-integratie

3 Citeertitel: Re-integratie volgens plan 2009 K.A. Faber / Boom Juridische uitgevers Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. ISBN NUR 825

4 RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN Re-integratie volgens plan Een onderzoek naar de mogelijkheden en consequenties van het gebruik van het instrument trajectplan bij re-integratie Proefschrift ter verkrijging van het doctoraat in de Rechtsgeleerdheid aan de Rijksuniversiteit Groningen op gezag van de Rector Magnificus, dr. F. Zwarts, in het openbaar te verdedigen op donderdag 24 september 2009 om uur door Karin Andrea Faber geboren op 11 juli 1978 te Sneek

5 Promotor: Copromotor: Prof. dr. M. Herweijer Mr. F.R. Vermeer Beoordelingscommissie: Prof. mr. G.J. Vonk Prof. mr. M. Westerveld Prof. dr. J.Th.A. Bressers

6 Voorwoord Het schrijven van een proefschrift is niet volledig een solistische aangelegenheid. Op deze plaats wil ik bedanken: Frits Noordam voor zijn begeleiding gedurende de eerste jaren dat ik onderzoek heb verricht. Ik heb veel gehad aan zijn nauwgezette lezing van en ideeën voor mijn proefschrift. Michiel Herweijer voor het overnemen van de begeleiding van Frits Noordam. Zijn creativiteit en enthousiasme voor het onderwerp hebben er voor gezorgd dat ik naast mijn nieuwe baan gemotiveerd bleef om het proefschrift af te ronden. Frank Vermeer voor de juridische discussies die de kern van het onderzoek raken. G.J. Vonk, M. Westerveld en. J.Th.A. Bressers voor de bereidheid plaats te nemen in mijn leescommissie en het proefschrift van commentaar te voorzien. Het empirisch onderzoek waar in dit proefschrift verslag van wordt gedaan, is uitgevoerd in samenwerking met studenten van de opleiding bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, onder leiding van dr. G.H.M. Tromp. Hen ben ik veel dank verschuldigd voor het werk dat zij mij uit handen hebben genomen. Albertjan Tollenaar voor de hulp bij de opmaak van dit proefschrift. NWO voor het financieren van dit onderzoek. Dommerholt Advocaten voor de ruimte en gelegenheid die mij werd geboden om dit onderzoek af te ronden. De collega s van de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde wil ik bedanken voor de goede werksfeer. Vooral de gesprekken op de gang droegen hieraan bij. De wilde aio s voor de gezellige borrels en avonden. Mijn familie (mam, pap, Paul) en vrienden voor de steun die zij mij hebben gegeven. In het bijzonder wil ik bedanken: Japke Boelstra, Viola Bex-Reimert en Floris Bex, Janet Feenstra en Peter de Jong, Jeanette Osinga-Zoethout en Michel Osinga. Viola en Janet niet in de laatste plaats, omdat zij bereid zijn mijn paranimfen te zijn. Ids tot slot voor een mooie tijd. Karin Faber Groningen, 3 juli 2009

7 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding tot het onderzoek Van de Booming Baarsjes tot Den Haag Maar ook bij re-integratie? Opzet onderzoek Probleemstelling Begrippen Methoden van onderzoek Leeswijzer Relevantie onderzoek 18 Deel I: de geschiktheidseisen Hoofdstuk 2 Beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat Inleiding De beginselen en eisen van de klassiek-liberale rechtsstaat De beginselen De eisen De beginselen en eisen van de democratische rechtsstaat De beginselen De eisen De beginselen en eisen van de sociale rechtsstaat De beginselen De eisen Samenvatting 31 Hoofdstuk 3 De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid Inleiding Re-integratie van 1901 tot Arbeidsongeschikten Werklozen Re-integratie van 1945 tot Arbeidsongeschikten Werklozen 48

8 3.4 Re-integratie van 1978 tot Arbeidsongeschikten Werklozen Re-integratie van 1990 tot Arbeidsongeschikten Werklozen Samenvatting 62 Hoofdstuk 4 De juridische normering van re-integratie Inleiding Werkloosheidswet Re-integratietaak en bevoegdheden CWI Re-integratietaak en bevoegdheden UWV Re-integratieplichten werkloze werknemers Re-integratieplichten re-integratiebedrijf Sancties en andere juridische mogelijkheden om re-integratie te bewerkstelligen Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen Re-integratietaak en plichten werkgever Re-integratietaak en bevoegdheden UWV Re-integratieplichten zieke werknemers, vangnetters en arbeidsongeschikten Re-integratieplichten re-integratiebedrijf en/of Arbo-dienst Sancties en andere juridische mogelijkheden om re-integratie te bewerkstelligen Wet Werk en Bijstand Algemeen Re-integratietaak en bevoegdheden CWI Re-integratietaak en bevoegdheden gemeentebestuur Re-integratieplichten re-integratiebedrijf Sancties en andere juridische mogelijkheden om re-integratie te bewerkstelligen Samenvatting 109 Hoofdstuk 5 De functies van het trajectplan volgens de wetgever Inleiding Herkomst trajectplan Gebruik trajectplan voor opname in de wet Revalidatieplannen na de Tweede Wereldoorlog Trajectplannen vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw Sociale voorzieningen: parlementair debat over trajectplan Trajectplan en de Abw, IOAZ en IOAW Trajectplan en de WIW en WWB Werknemersverzekeringen: parlementair debat over trajectplan 125

9 5.6 Alternatieven voor het trajectplan Algemeen Een verzoek tot het starten van experimenten met het PRB Experimenten met het PRB onder de Wet REA Wet SUWI: Van experiment naar een recht op een PRB? Evaluatie experimenten PRB Van PRB naar IRO De functies van het trajectplan Algemeen De indeling van functies in categorieën Functies waarbij verbeteren werkwijze voorop staat Functies waarbij evenwicht in rechten en plichten centraal staat Functies waarbij beïnvloeden gedrag cliënt centraal staat Problemen bij de functies Conclusies 155 Deel II: de geschiktheid vanuit juridisch oogpunt Hoofdstuk 6 Het rechtskarakter van het trajectplan Inleiding Het contract Kenmerken contract Contracten met de overheid De beschikking De juridische verschillen tussen contract en beschikking Rechtskarakter trajectplan op grond van zijn kenmerken Algemeen Wettelijke grondslag trajectplan Vorm en inhoud trajectplan Meer- of eenzijdige rechtshandeling? Tussenconclusie Rechtsgevolgen die uit het trajectplan voortvloeien Rechtskarakter re-integratievisie en IRO Conclusies 184 Hoofdstuk 7 De verschillen tussen het contract en de beschikking Inleiding De wijze van toetsen aan de geschiktheidseisen De uit te voeren toets op hoofdlijnen De uit te voeren toets nader bekeken De toetsing van de beschikking aan de geschiktheidseisen Legaliteitsbeginsel Grondrechten 193

10 7.3.3 Machtsverdeling Rechtsbescherming Democratische controle Betrokkenheid burgers bij besluitvorming Openbaarheid Cliëntgerichtheid Wederkerigheid Bevorderen snelle re-integratie Versterken verplichtende karakter re-integratie Bevorderen emancipatie, motivatie en commitment De kwalificatie van het re-integratiecontract en het toepasselijke recht Het toepasselijke recht De kwalificatie van het re-integratiecontract De toetsing van het contract aan de geschiktheidseisen Legaliteitsbeginsel Grondrechten Machtsverdeling Rechtsbescherming Democratische controle Betrokkenheid burgers bij besluitvorming Openbaarheid Cliëntgerichtheid Wederkerigheid Bevorderen snelle re-integratie Versterken verplichtende karakter re-integratie Bevorderen emancipatie, motivatie en commitment Conclusie: de verschillen tussen het contract en de beschikking Noodzaak wettelijke regeling De aanvaardbaarheid van het sluiten van een contract Ondervangen nadelen contract met wettelijke regeling Samenvatting 229 Deel III: de geschiktheid in de praktijk Hoofdstuk 8 Rol trajectplan bij uitvoeringsorganisaties Inleiding Probleemstelling en opzet onderzoek Probleemstelling Onderzoeksmethode De respondenten: populatie en steekproef De praktijk bij het UWV Verloop re-integratieproces bij het UWV De casemanagers over de functies van het trajectplan De praktijk bij de gemeenten Verloop re-integratieproces bij de gemeenten 244

11 8.4.2 De casemanagers over de functies van het trajectplan De praktijk bij de re-integratiebedrijven Verloop re-integratieproces bij de re-integratiebedrijven De casemanagers over de functies van het trajectplan Conclusies 268 Hoofdstuk 9 Ervaringen van cliënten met het trajectplan Inleiding Respondenten cliëntenonderzoek: populatie en steekproef De ervaringen van cliënten Algemeen Voor wie is een trajectplan opgesteld? Opstelling cliënten ten aanzien van traject Het doel van het trajectplan Keuzevrijheid en inspraak cliënt Maatwerk Bekendheid met rechten en plichten Ondertekening trajectplan Bijstelling plan Controle en handhaving Doel bereikt? De verschillen tussen een contractachtige werkwijze en een eenzijdige benadering Algemeen De zes aspecten van belang voor het onderscheid eenzijdige of contractachtige benadering Het verschil tussen de contractachtige en de eenzijdige wijze van werken Is de wijze van werken ook van invloed op functievervulling? Wat bepaalt de kans op werk? Conclusies over functies trajectplan o.g.v. ervaringen cliënten Conclusies functies trajectplan gelet op ervaringen cliënten en bevindingen uitvoeringsorganisaties 311 Hoofdstuk 10 Verloopt de re-integratie volgens plan? Het trajectplan en zijn rechtskarakter Geschiktheid trajectplan om werkwijze te verbeteren Geschiktheid trajectplan om evenwicht te brengen in rechten en plichten Geschiktheid trajectplan om gedrag cliënt en uitvoeringsorgaan te beïnvloeden Redenen waarom functies niet (volledig) worden vervuld en nieuwe functies trajectplan Verschil tussen gebruik contract en beschikking bij re-integratie Aanbevelingen 328

12 Samenvatting 331 Summary 343 Lijst van aangehaalde literatuur 355 Lijst van aangehaalde jurisprudentie 369 Lijst van gebruikte afkortingen 373 Curriculum Vitae 377

13

14 Hoofdstuk 1 Inleiding tot het onderzoek 1.1 Van de Booming Baarsjes tot Den Haag In de uitzending van Nova op 9 februari 2006 was stadsdeel De Baarsjes (Amsterdam) in beeld. Dit stadsdeel stond tot voor kort als probleemwijk bekend. Er werd in dit stadsdeel vaak geweld gebruikt, en ook was er veel overlast van mensen die drank en drugs gebruikten. Het stadsdeelbestuur De Baarsjes had besloten deze problemen aan te pakken. Uit de rapportage van Nova blijkt dat een belangrijk instrument in handen van het stadsdeelbestuur om de problemen aan te pakken het contract is. Het stadsdeelbestuur sluit contracten met probleemjongeren (door Minister Donner doe normaal -contracten genoemd), 1 moskeeën ( contract met de samenleving genaamd) en scholen om gedragingen van de mensen in het stadsdeel te reguleren. Interview Nova den Haag Vandaag met Henk van Waveren, stadsdeelraadvoorzitter De Baarsjes Wat wij proberen te doen is mensen zo direct mogelijk aan te spreken op wat zij zelf kunnen doen. Wat is de uiterste consequentie daarvan? Uiterste consequentie kan zijn dat we mensen ook een contract aanbieden en dat we zeggen, kom op er is een probleem, wij doen een aantal dingen, maar je kunt zelf ook een aantal dingen doen, en dat we dan afspraken maken. In de doe-normaal -contracten beloven de jongeren onder andere dat zij niet zullen pesten, niet op straat zullen plassen en niet zullen schelden. De moskeeën beloven de vrijheid van meningsuiting te verdedigen en neigingen tot extreem 1. Minister Donner wilde dat alle gemeenten van Nederland van deze doe normaal - contracten sloten met probleemjongeren. Op 1 maart 2006 is in de gemeente Rotterdam daadwerkelijk een start gemaakt met het gebruik van deze contracten (in dit lokale experiment wordt het contract overigens een FF Kappe -contract genoemd). Zie Kamerstukken II 2005/06, , nr. 79. Inmiddels heeft evaluatie van het experiment plaatsgevonden en is geoordeeld dat de pilot dient te worden voortgezet. Zie Kamerstukken II 2008/09, , nr Zie over de wenselijkheid van de nieuwe bevoegdheden die in deze regelgeving aan gemeenten worden toegekend Jurgens 2008.

15 2 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN gedrag nauwgezet te volgen. Scholen sluiten contracten met ouders waarin de ouders onder meer beloven hun kinderen op tijd naar school te brengen en de resultaten van hun kinderen op school te volgen. In de uitzending van Nova wordt aangegeven dat het sluiten van contracten lijkt te werken. Het gaat steeds beter met de wijk; De Baarsjes is Booming! In de uitzending van Nova wordt niet ingegaan op de juridische merites van deze contracten. Vanuit juridisch oogpunt is de handelswijze van het stadsdeelbestuur in De Baarsjes opmerkelijk te noemen. Het bestuur maakt afspraken met bewoners die in feite een uitdrukking zijn van wat we in Nederland als fatsoensnormen plegen aan te merken. Ten dele verplichten de contracten de burgers en organisaties tevens tot het nalaten van handelingen die reeds bij wet zijn verboden. Dit roept de vraag op of de contracten die worden gesloten werkelijk contracten zijn als bedoeld in artikel 6:213 BW. En waarom sluit het stadsdeelbestuur eigenlijk contracten als de wet al de mogelijkheid biedt om handhavend op te treden tegen de ongewenste handelingen? Het stadsdeelbestuur De Baarsjes is overigens niet het enige bestuursorgaan dat contracten sluit met burgers, bedrijven en organisaties. De laatste jaren gebruiken overheden veelvuldig contracten om beleidsdoeleinden te realiseren. Soms gebruiken overheden ook contractachtige instrumenten. Een instrument kan als contractachtig worden aangemerkt als door partijen (wederzijds) verplichtingen worden aangegaan, maar de afdwingbaarheid van die plichten niet vaststaat. Een voorbeeld van een dergelijk contractachtig instrument is het convenant. Het convenant is door Van Acht gedefinieerd als: een als eenheid en op schrift gepresenteerd geheel van afspraken van een algemene strekking tussen overheid en een doelgroep uit de maatschappij over onderwerpen van ( ) beleid. 2 Van Acht besprak in het boek afspraken in het milieurecht enkel het milieuconvenant, maar het convenant tref je ook aan op andere beleidsterreinen, zoals volkshuisvesting, gezondheidszorg en rijkswegenbouw. 3 Lange tijd hebben juristen erover getwist of de afspraken uit een dergelijk convenant afdwingbaar zouden zijn. 4 Inmiddels meent men dat de afspraken in een convenant wel degelijk afdwingbaar zijn. Waarom maakt de overheid gebruik van contracten of contractachtige instrumenten? Een belangrijke reden is dat er op bepaalde terreinen geen regelgeving tot stand is gekomen. Als de overheid dan toch de medewerking van een individuele burger, bedrijf of organisatie nodig heeft om bepaalde beleidsdoeleinden te realiseren, kan dat alleen door met de ander een contract te sluiten. Te denken valt aan de convenanten die de overheid sluit met bedrijven om milieudoel- 2. Aalders & Van Acht 1992, p Zie Pröpper & Herweijer 1992, p Zie over de onduidelijkheid van de juridische status en gevolgen van dit instrument Aalders & Van Acht 1992, p. 30 en de daar aangehaalde literatuur.

16 INLEIDING TOT HET ONDERZOEK 3 stellingen te realiseren en (voorheen) de planschade-vergoedingsovereenkomsten. 5 Maar ook als er wel regelgeving bestaat en de overheid een besluit kan nemen om de relatie overheid burger te regelen, kiest de overheid er soms voor om naast of in plaats van het nemen van een besluit, een contract te sluiten dan wel een contractachtig instrument te gebruiken. Voorbeelden van contracten die naast publiekrechtelijke besluiten tot stand komen zijn de subsidieuitvoeringsovereenkomst (artikel 4:33 Awb) en de toegangsovereenkomst tot het gebruik van het publieke spoornet. Deze laatste komt tot stand naast de in de Spoorwegwet opgenomen mogelijkheid tot het verlenen van een beheersconcessie en een bedrijfsvergunning. Voor het gebruik van contracten bij aanwezigheid van regelgeving zijn diverse redenen. Een reden die vaak in de literatuur wordt genoemd, is dat in een contract andere verplichtingen kunnen worden opgenomen, dan bij beschikking mogelijk is. 6 Een andere reden is dat het contract de mogelijkheid biedt om naleving van de afspraken af te dwingen. Deze mogelijkheid heeft de overheid bijvoorbeeld niet, indien een begunstigende beschikking wordt afgegeven. 7 Zo kan een bestuursorgaan bij besluit een subsidie aan een bedrijf verlenen, maar staat het ter beoordeling van de gesubsidieerde of hij de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend gaat uitvoeren. Indien de gesubsidieerde de activiteiten niet uitvoert, kan het bestuursorgaan de subsidie lager vaststellen, doch tot uitvoering van de activiteiten kan het bestuursorgaan de gesubsidieerde niet dwingen. 8 Indien in plaats van een contract een contractachtig instrument wordt gebruikt, zijn de juridische voordelen van het instrument boven het nemen van een eenzijdig besluit minder evident. Eén van de redenen waarom de overheid soms toch contractachtige instrumenten verkiest boven (of naast het nemen van) de beschikking, is de veranderende verhouding overheid burger. De burger wordt de laatste decennia geacht een stuk mondiger te zijn geworden en minder volgzaam. Eenzijdig vastgestelde verplichtingen worden daardoor niet zonder meer door de burger nageleefd. Door eerst met de burger te overleggen over zijn plichten hoopt de overheid de burger wel te kunnen binden. Ook de handelswijze van het stadsdeelbestuur De Baarsjes wijst erop dat het stadsdeelbestuur vertrouwen heeft in het aangaan van de dialoog met de burger en als besluit van het goede gesprek contracten afsluit. Of de contracten in De Baarsjes werkelijk een 5. Zie voor voorbeelden van convenanten die de overheid sluit om het milieu te beschermen Van der Jagt Het sluiten van planschadevergoedingsovereenkomsten zonder wettelijke grondslag is door de Hoge Raad in strijd met de Wet op de ruimtelijke ordening bevonden. Zie HR 2 mei 2003, NJ 2003/485. De wetgever heeft daarom met ingang van 22 juni 2005 de mogelijkheid tot het sluiten van deze overeenkomsten uitdrukkelijk in de Wro geregeld. Zie artikel 49a Wro (oud) en artikel 6 Wro. 6. Zie in die zin bijvoorbeeld Damen e.a. 2005, p Zie van Ommeren 1996, p 361 e.v. 8. Zie artikel 4:46 lid 2 sub a Awb. Een andere mogelijkheid is het intrekken of wijzigen van de subsidieverlening. Zie artikel 4: 48 lid 1 sub a Awb.

17 4 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN contract zijn in de zin van artikel 6:213 BW is misschien voor het stadsdeelbestuur niet relevant. 1.2 Maar ook bij re-integratie? Een terrein waar de overheid veel besluiten neemt en dat nog niet werd genoemd, is de sociale zekerheid. De sociale zekerheid waarborgt dat burgers bij verlies van inkomen of een tekort aan inkomen, in de kosten van hun bestaan kunnen blijven voorzien. Zo wordt krachtens de sociale zekerheid aan burgers een inkomen verstrekt als zij door omstandigheden, zoals werkloosheid of ouderdom, niet meer aan het arbeidsproces deel kunnen nemen. Het inkomen wordt aangevuld, indien het inkomen waarover de burger beschikt onder het sociaal minimum ligt. De sociale zekerheid heeft naast de bovengenoemde waarborgfunctie een activeringsfunctie. 9 Activeren is het stimuleren dat iemand weer zelfstandig in zijn bestaan kan voorzien, dan wel kan blijven voorzien. Aan de activeringsfunctie kan inhoud worden gegeven door te voorkomen dat burgers aangewezen raken op een uitkering. Dit noemen we preventie. De sociale zekerheid kan burgers ook helpen om weer aan het arbeidsproces deel te nemen. Dit laatste noemen we de re-integratiefunctie van de sociale zekerheid. 10 Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is er in de sociale zekerheid vooral veel aandacht voor de re-integratiefunctie van de sociale zekerheid. Dit omdat het aantal uitkeringsgerechtigden destijds voortdurend steeg en ondanks de verbeterde economische situatie steeds verder steeg. Zo waren er in 1990 alleen al arbeidsongeschikten met een uitkering op grond van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). 11 Minister-president Lubbers noemde in 1990 Nederland dan ook ziek en verbond daaraan zelfs zijn politieke lot. Indien het aantal arbeidsongeschikten boven de 1 miljoen zou komen, zou hij opstappen. Als oorzaak van het grote aantal uitkeringsgerechtigden noemde Minister-president Lubbers de gebreken in het arbeidsethos en normbesef van de Nederlanders. De burger zou calculerend gebruik maken van de sociale zekerheid en geen plichten of verantwoordelijkheid willen aanvaarden. Er waren meer oorzaken voor het hoge aantal uitkeringsgerechtigden. In de sociale nota s van de jaren negentig, het rapport van de Commissie Buurmeijer en de rapporten van de WRR met betrekking tot arbeidsparticipatie valt te lezen dat ook de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid debet waren aan het hoge aantal uitkeringsgerechtigden. De uitvoeringsorganen hielden de uitkeringsgerechtigden niet aan hun verplichtingen. In de WRR-rapporten wordt 9. Wat sociale zekerheid is, kan volgens Berghman het beste worden uitgelegd door aan te geven welke functies de sociale zekerheid vervult. Zie Berghman 1986, p Noordam 2004, p Zie WRR 1994, p. 49.

18 INLEIDING TOT HET ONDERZOEK 5 tevens geconcludeerd dat het sociale zekerheidsstelsel te weinig op uitstroom was gericht en dat de kwalificaties van werkzoekenden niet altijd goed aansloten op wat op de arbeidsmarkt werd gevraagd. Tot slot leverde ook de individualisering zijn bijdrage aan de toename van het aantal uitkeringsgerechtigden: minder vaak kunnen personen die door sociale risico s als werkloosheid worden getroffen, een beroep doen op het inkomen van hun partner. Toen de politiek meende te weten welke oorzaken ten grondslag lagen aan het hoge aantal uitkeringsgerechtigden en voorzag dat de babyboomgeneratie in de nabije toekomst voor extra toestroom in de Algemene Ouderdomswet (AOW) zou zorgen, werd er een drastisch besluit genomen: het omvormen van het sociale zekerheidsstelsel tot een op activering gericht stelsel werd prioriteit nummer één. Werk maken van re-integratie zou in de eerste plaats een gunstig effect hebben op de economie. De genoemde rapporten en nota s achten re-integratie ook om andere redenen van belang. Zo stond door het groeiende aantal uitkeringsgerechtigden de houdbaarheid van het stelsel op het spel. Arbeid werd bovendien als een belangrijk instituut gezien om de sociale cohesie te vergroten. Ook werd arbeid voor het welzijn en de ontplooiing van het individu belangrijk geacht. Kortom, re-integratie werd in ieders belang geacht. In de sociale zekerheid wordt door de overheid soms het instrument contract gebruikt. De wet maakt dit soms zelfs expliciet mogelijk. 12 Toen in de jaren negentig van de vorige eeuw re-integratie een hot item werd, ontstond van de zijde van de wetgever ook belangstelling om de verhouding overheid burger bij re-integratie in een contract te regelen. De PvdA brengt als eerste het idee van het sluiten van een contract tussen uitkeringsgerechtigde en uitvoeringsorgaan over de wederzijdse rechten en plichten bij re-integratie naar voren. Dit deed de PvdA bij de herziening van de oude Bijstandswet uit 1965 (ABW). De PvdA was van mening dat er een contract moest worden gesloten tussen uitkeringsgerechtigde en uitvoeringsorgaan, omdat dan voor alle betrokkenen helder zou zijn wat er gedaan moest worden om de bijstandsgerechtigde weer aan het werk te krijgen. Ook meende de PvdA dat met een contract wettelijke bepalingen buiten toepassing konden worden gelaten, waardoor aan de uitkeringsgerechtigde beter maatwerk kon worden geleverd. 13 Dat dit voorstel van de PvdA komt is niet verwonderlijk nu de econoom Wolfson als PvdA er zich sterk heeft gemaakt voor invoering van het transactiemodel in de sociale zekerheid. 12. Zo kende de Algemene Bijstandswet van 1996 de mogelijkheid om bijstand in de vorm van geldlening of borgtocht te verstrekken. De AWBZ bevatte voor de invoering van het nieuwe zorgstelsel de verplichting voor de uitvoeringsorganen om schriftelijk met de verzekerde overeen te komen op welke wijze de aanspraken op zorg, zoals vastgelegd in de wet, tot gelding konden worden gebracht. Zie artikel 20 en 25 Abw 1996 en artikel 6 lid 7 AWBZ (geschrapt met de invoering van het nieuwe zorgstelsel). Sinds de invoering van de Wet SUWI in 2002 is in de sociale zekerheidswetten uitdrukkelijk de mogelijkheid c.q. verplichting opgenomen voor UWV en gemeenten om contracten te sluiten met re-integratiebedrijven en bepaalt het Besluit SUWI wat in deze contracten dient te worden opgenomen (Zie onder meer artikel 7 lid 5 WWB, 30a lid 8 Wet SUWI en 4.1 Besluit SUWI). 13. Kamerstukken II 1991/92, , nr. 5, p (NV).

19 6 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN Dit model houdt in dat inkomensoverdrachten in het teken komen te staan van ruilrechtvaardigheid; tegenover een prestatie van de overheid dient een prestatie van de burger te staan, of te wel quid pro quo. 14 De regering stond in eerste instantie afwijzend tegenover het voorstel van de PvdA, omdat zij (in tegenstelling tot de PvdA) de meerwaarde van het gebruik van het contract niet inzag. Ook meende de regering dat het sluiten van contracten met uitkeringsgerechtigden tot juridische complicaties zou leiden. Zo was het voor de regering onduidelijk welke rechter bevoegd zou zijn te oordelen over deze contracten en wat er zou moeten gebeuren, indien een uitkeringsgerechtigde weigerde een contract te sluiten. Het idee van de PvdA werd evenwel niet (geheel) ter zijde geschoven. De regering introduceerde in de Algemene bijstandswet (Abw) van 1996 het trajectplan. Met de invoering van het trajectplan in de Abw werd, zo stelde de regering, de contractsgedachte die de PvdA voor ogen had, gestalte gegeven. In het plan moesten de wederzijdse rechten en plichten van zowel het College van Burgemeester en Wethouders als die van de uitkeringsgerechtigde worden opgenomen. De rechten en plichten dienden ondertekend te worden door beide partijen. De huidige Wet Werk en Bijstand (WWB) bevat in tegenstelling tot de Abw, geen bepaling waarin aan het college de bevoegdheid wordt toegekend tot het opstellen van een trajectplan. Het instrument trajectplan kan nog wel door het college worden gebruikt, maar de gemeenteraad moet dan in de re-integratieverordening hebben vastgelegd dat dit instrument bij de re-integratie van uitkeringsgerechtigden moet of mag worden ingezet. Nadat het trajectplan in de Abw was opgenomen, is het instrument in de werknemersverzekeringen ingevoerd. In de werknemersverzekeringen heeft de wetgever tot op heden de wettelijke grondslag voor het trajectplan gehandhaafd. In de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) en de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI) wordt het instrument niet meer trajectplan, maar re-integratieplan genoemd. 15 Opmerkelijk genoeg werd bij de invoering van het trajectplan in de Abw door de regering geen aandacht besteed aan de juridische complicaties die de invoering van dit instrument met zich meebrengt. Dit, terwijl de regering bij de invoering van het contract problemen voorzag. Ook in de wetten waarin het trajectplan later is opgenomen, wordt over mogelijke problemen geen woord gerept. Of er werkelijk een contract in civielrechtelijke zin in de verschillende wetten was of is opgenomen, is evenals bij de contracten die in De Baarsjes worden gesloten, niet zonder meer duidelijk. Daar komt bij dat de wetgever het trajectplan in de 14. Sociale Nota 1995, p. 87. Voor een uitgebreide uitleg van dit model zie Wolfson Het trajectplan kent nog veel andere benamingen, zoals: toeleidingsplan, plaatsingsplan, arbeidsintegratieplan, terugkeerplan, re-integratiecontract, actieplan, werkpolis, begeleidingsplan en kortweg plan.

20 INLEIDING TOT HET ONDERZOEK 7 parlementaire geschiedenis net zo vaak contract als beschikking noemt. Ook in de jurisprudentie wordt het rechtskarakter van dit instrument wisselend beoordeeld. De ondertekening van de rechten en plichten door het uitvoeringsorgaan en de uitkeringsgerechtigde, geeft in ieder geval aan dat het contractsdenken in de sociale zekerheid ingang heeft gevonden. 1.3 Opzet onderzoek Probleemstelling Het instrument trajectplan dat hiervoor is besproken, is een betrekkelijk nieuw instrument in handen van de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid. De regering heeft dit instrument in de Abw ingevoerd om de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen beter te laten verlopen. Tot op heden is evenwel niet duidelijk of het trajectplan wel een geschikt instrument is om te gebruiken bij re-integratie. Zo is (vrijwel) onbekend in hoeverre met dit instrument de doelen kunnen worden bereikt die met de reintegratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen worden nagestreefd. Ook is onduidelijk welke waarborgen voor de burger gelden, indien dit instrument wordt gebruikt. Welke rechtsbescherming geniet de burger bijvoorbeeld, indien hij op grond van het trajectplan een re-integratietraject moet volgen dat niet aansluit bij zijn capaciteiten? In deze studie wordt naar de geschiktheid van het instrument trajectplan bij re-integratie onderzoek gedaan. 16 De probleemstelling van het onderzoek bestaat uit twee vragen. De eerste vraag waarop in dit onderzoek een antwoord wordt gezocht, luidt op grond van het vorenstaande als volgt: Is het trajectplan een geschikt instrument bij de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen? Tijdens de parlementaire behandeling van de Abw stelde de PvdA-fractie dat er vele voordelen zijn verbonden aan het gebruik van het instrument contract bij de re-integratie van bijstandsgerechtigden. De PvdA bepleitte dat het contract diende te worden verkozen boven de beschikking, het klassieke instrument in handen van de overheid. Of er werkelijk een contract in de Abw is ingevoerd, is evenwel onduidelijk. De onduidelijkheid die er bestaat over het rechtskarakter van het instrument trajectplan, alsmede de voordelen die aan het gebruik van het contract worden verbonden ook op andere terreinen van het recht, roept de vraag op of het contract inderdaad een geschikter instrument is om te gebruiken bij de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen dan de beschikking. In dit onderzoek zal bij het beoordelen van de 16. Waarom de re-integratiedoelstellingen en de waarborgen voor de burger als aspecten worden aangemerkt die het instrument geschikt maken, wordt in paragraaf nader toegelicht.

21 8 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN geschiktheid van het trajectplan daarom worden gekeken welke verschillen bestaan tussen het gebruik van een contract en een beschikking bij re-integratie. De tweede vraag waarop in dit onderzoek een antwoord wordt gezocht, luidt op grond van het voorgaande: Maakt het bij re-integratie verschil of het trajectplan is neergelegd in een contract of is vastgesteld bij beschikking? Mocht de conclusie zijn dat het trajectplan zoals het nu in de wet is opgenomen een beschikking is, dan is het evenwel een bijzondere beschikking. Het trajectplan suggereert namelijk dat het op basis van onderhandeling tot stand is gekomen. Of zoals Wolfson het noemt, op basis van quid pro quo. Het trajectplan dient immers ondertekend te worden en bevat zowel de rechten en plichten van het uitvoeringsorgaan als de (niet-)uitkeringsgerechtigde (werkloze). Het trajectplan kenmerkt zich derhalve door een meerzijdige vormgeving van de relatie overheid burger, iets dat aan de klassieke beschikking vreemd is. Indien het trajectplan een beschikking betreft, zal bij de beoordeling van de geschiktheid van het instrument trajectplan derhalve aandacht worden geschonken aan de geschiktheid van het gebruik van de klassieke beschikking bij re-integratie en de contractachtig c.q. meerzijdig vormgegeven beschikking Begrippen In de inleidende tekst en de probleemstelling is een aantal begrippen gebruikt die nadere toelichting behoeven. Deze begrippen zullen hieronder worden toegelicht. Re-integratie Dit onderzoek richt zich op het gebruik van het instrument trajectplan bij reintegratie. Re-integratie is het proces waarbij de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid de inschakeling van uitkeringsgerechtigden en nietuitkeringsgerechtigde werklozen in het arbeidsproces bevorderen. De daadwerkelijke inschakeling in het arbeidsproces van uitkeringsgerechtigden en nietuitkeringsgerechtigde werklozen kan ook worden aangeduid als re-integratie. In dit onderzoek zal re-integratie in beide betekenissen proces en resultaat worden gebruikt. De uitvoeringsorganen proberen uitkeringsgerechtigden en nietuitkeringsgerechtigde werklozen in het arbeidsproces in te schakelen door het inzetten van voorzieningen of door het nemen van andere maatregelen. Voorzieningen worden ingezet om de arbeidsgeschiktheid en/of bemiddelbaarheid te herstellen, te behouden of te vergroten. Te denken valt aan sollicitatiecursussen, scholing, stageplaatsen en werkplekaanpassingen. Andere reintegratiebevorderende maatregelen zijn bijvoorbeeld financiële prikkels, zoals sancties bij het niet naleven van re-integratieverplichtingen.

22 INLEIDING TOT HET ONDERZOEK 9 Uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid Het aantal uitvoeringsorganen waarop het onderzoek zich richt, is beperkt. Slechts de uitvoeringsorganen met een re-integratietaak zullen een trajectplan kunnen of moeten opstellen. De uitvoeringsorganen die deze taak hebben en voorwerp van onderzoek zijn, zijn het College van Burgemeester en Wethouders van de verschillende gemeenten en het UWV. De werkgevers met een re-integratieverantwoordelijkheid voor werknemers (en op grond van die verantwoordelijkheid een plan van aanpak voor de werknemer opstellen) vallen buiten het bestek van dit onderzoek. De rechten en plichten die werkgever en werknemer jegens elkaar hebben, hebben een privaatrechtelijke grondslag. De werkgever is geen bestuursorgaan in de zin van de Awb, behalve indien de werkgever als eigenrisicodrager optreedt. Overheidswerkgevers en eigenrisicodragers zijn wel bestuursorganen met een reintegratietaak. Daar de werknemer met de werkgever veelal nog een (arbeids)contract heeft en vanwege de bestaande arbeidsrelatie bij werkgevers andere (eigen) belangen spelen, richt het onderzoek zich niet op werkgevers. Bij het UWV is het de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen die bevoegd is het trajectplan op te stellen. Hierna zal steeds worden gesproken over het UWV en niet over de Raad van bestuur van het UWV. Het College van Burgemeester en Wethouders zal hierna als gemeente worden aangeduid. Bij de behandeling van de WWB in hoofdstuk 4 zal om verwarring te voorkomen tussen de bevoegdheden van het college en de raad wel steeds worden gesproken over het college. Uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen De personen die onder de reikwijdte van dit onderzoek vallen, zijn de personen waarvoor het UWV en de gemeente een wettelijke re-integratietaak hebben. Het betreft allereerst de uitkeringsgerechtigden die een uitkering ontvangen van de gemeente op grond van de WWB, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). De re-integratieverantwoordelijkheid van de gemeente beperkt zich niet tot deze doelgroep. Ook voor personen die werkloos zijn en zich inschrijven bij het UWV voorheen een taak van de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI), maar geen uitkering ontvangen, heeft de gemeente een re-integratieverantwoordelijkheid. Hierna zullen deze niet-uitkeringsgerechtigde werklozen als nuggers worden aangeduid. Tevens is de gemeente verantwoordelijk voor de reintegratie van personen die een nabestaanden- of halfwezenuitkering ontvangen op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) Zie artikel 7 WWB. De laatste groep cliënten ontvangt een uitkering van de Sociale verzekeringsbank (SVb).

23 10 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN Het UWV heeft een re-integratietaak voor personen die een uitkering ontvangen op grond van de Werkloosheidswet (WW) en de diverse arbeidsongeschiktheidswetten. 18 Bij deze laatste wetten gaat het om personen met een uitkering op grond van de Wet WIA, de WAO, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (WAJONG). 19 Het UWV heeft tevens een re-integratietaak voor de personen die een Ziektewetuitkering van het UWV ontvangen voor zover ze vallen onder artikel 29 lid 2 sub a, b, c en d van de Ziektewet (ZW). Dit zijn de zogenaamde vangnetgevallen. In de sociale zekerheid worden de uitkeringsgerechtigden en nietuitkeringsgerechtigde werklozen veelal aangeduid als cliënten. Voor het gemak zal in dit onderzoek deze term worden gebruikt, wanneer wordt gesproken over alle uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen waarvoor de gemeente en het UWV een re-integratietaak hebben. Trajectplan Een deel van de cliënten is in staat om zonder enige hulp een baan te vinden. Andere cliënten zullen daarentegen de nodige moeite ondervinden om op eigen kracht werk te vinden en te behouden. De oorzaken hiervan kunnen per cliënt sterk verschillen. Sommige cliënten missen bijvoorbeeld de juiste scholing voor de vacatures op de arbeidsmarkt, anderen hebben geen werkervaring of hebben persoonlijke problemen (verslaving e.d.) waardoor het vinden en behouden van werk wordt belemmerd. Kortom, deze cliënten hebben om zeer uiteenlopende redenen een afstand tot de arbeidsmarkt. Alleen deze cliënten met een afstand tot de arbeidsmarkt zullen van het UWV en de gemeente ondersteuning behoeven bij hun re-integratie. Het is voor deze cliënten dat het UWV en de gemeente een trajectplan op moeten kunnen stellen. Het is met ingang van 1 januari 2009 het UWV die de kans op werk van cliënten beoordeelt (artikel 31 Wet SUWI). Het UWV is vrij om aan deze taak vorm te geven, maar het UWV zal waarschijnlijk bij de uitvoering van deze taak de cliënten in categorieën blijven indelen op de wijze waarop het CWI dat deed. Al is het alleen maar ten behoeve van het beheersen van het eigen werkproces. 20 Om vast te kunnen stellen welke cliënten ondersteuning behoeven bij de terugkeer op de arbeidsmarkt, hanteerde het CWI de A/B-routering en de faseindeling. Onder de A/B-routering worden cliënten in een groep A en in een groep B ingedeeld. Bij de fasering worden er vier fasen onderscheiden. A- cliënten en fase 1 cliënten zijn de cliënten die binnen afzienbare tijd in staat worden geacht zelf werk te vinden (naar verwachting binnen een half jaar). Deze cliënten hebben geen trajectplan nodig, maar kunnen door te solliciteren zelf 18. Zie artikel 30a Wet SUWI juncto artikel 30 Wet SUWI. 19. Met ingang van 1 januari 2006 behoren tot de doelgroep ook jonggehandicapten die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt en ingezetene zijn als bedoeld in artikel 3 van de WAJONG. Deze jongeren ontvangen dus nog geen uitkering op grond van de WAJONG. 20. Zie Kamerstukken II , , nr. 3, p. 25.

24 INLEIDING TOT HET ONDERZOEK 11 werk vinden. Voor de overige cliënten (de B-cliënten en de fase 2, 3, en 4 cliënten) is het opstellen van een plan wel aan de orde. Bij de fasering worden cliënten waarvan men de afstand tot de arbeidsmarkt groot inschat ingedeeld in een hogere fase. Het trajectplan was opgenomen in de artikelen 70 Abw, 18 IOAW, 18 IOAZ, 2 en 9 Wet inschakeling werkzoekenden (WIW), 29 WW en 13 Wet op de reintegratie arbeidsgehandicapten (Wet REA). In deze bepalingen werd het trajectplan omschreven als een plan dat door het uitvoeringsorgaan of op verzoek van het uitvoeringsorgaan door een derde voor een individuele cliënt wordt opgesteld ter uitvoering van de wettelijke re-integratietaak. De derde waarover gesproken wordt, is het re-integratiebedrijf dat sinds de invoering van de Wet SUWI in 2002 voor de uitvoering van de feitelijke re-integratiewerkzaamheden dient te worden ingeschakeld. Het plan had blijkens de wettelijke bepalingen tot doel het behouden, herstellen of vergroten van de arbeidsmogelijkheden van de cliënt. Om dit doel te bereiken, diende in het plan te worden vastgelegd welke voorzieningen binnen een bepaald tijdvak moesten worden ingezet. 21 Ook de wederzijdse rechten en plichten van het uitvoeringsorgaan en de cliënt om het doel te bereiken moeten in het plan worden opgenomen. Nadat het plan was opgesteld, dienden zowel het uitvoeringsorgaan als de cliënt het plan te ondertekenen en werd het plan als bijlage bij de uitkeringsbeschikking gevoegd. De bovengenoemde bepalingen zijn inmiddels komen te vervallen. De gemeenten moeten of mogen het instrument slechts gebruiken, indien de gemeenteraden dit instrument in de re-integratieverordening hebben opgenomen. De WWB bepaalt niets omtrent het instrument trajectplan. In de praktijk wordt dit instrument evenwel nog veelvuldig door gemeenten gebruikt (zie in dit kader hoofdstuk 8). In de Wet SUWI (artikel 30a ) en de Wet WIA (artikel 39) wordt het UWV verplicht tot het opstellen van een re-integratievisie en, indien nodig, een reintegratieplan. Dit re-integratieplan is wat onder de oude wetten trajectplan werd genoemd. Een belangrijk verschil is dat het trajectplan in de werknemersverzekeringen nu op grond van de wet in samenspraak met het re-integratiebedrijf tot stand dient te komen. 21. Deze aspecten blijken overigens niet uit de wettelijke bepalingen waarin het trajectplan is en was opgenomen, maar uit de parlementaire geschiedenis.

25 12 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN Op grond van het voorgaande wordt in dit onderzoek de volgende werkdefinitie van het trajectplan gehanteerd: De ondertekende bijlage bij de uitkeringsbeschikking waarin het uitvoeringsorgaan een traject richting werk voor de cliënt uitstippelt en de rechten en plichten vastlegt die beiden hebben om het traject tot een succesvol einde te brengen. Het traject wordt gevormd door de voorzieningen die in de tijd worden ingezet. Het uitvoeringsorgaan is op grond van de wet in formele zin of een gemeentelijke verordening bevoegd dit plan (in samenspraak met de client) op te (laten) stellen en vast te stellen. Een re-integratievisie is in de regel niet als trajectplan te duiden. Een reintegratievisie wordt voor zowel cliënten zonder afstand tot de arbeidsmarkt als voor cliënten met een afstand tot de arbeidsmarkt opgesteld. Het bevat veelal slechts de algemene rechten en plichten die de cliënt op grond van de wet heeft. Indien iemand hulp nodig heeft bij zijn terugkeer naar werk, wordt dit weliswaar in de re-integratievisie gemeld, maar welke hulp de cliënt concreet nodig heeft, wordt in het trajectplan vermeld. Het UWV zal maar een kleine groep cliënten met een afstand tot de arbeidsmarkt zelf de noodzakelijke voorzieningen kunnen bieden, waardoor de inschakeling van een re-integratiebedrijf achterwege kan blijven. Te denken valt aan gedeeltelijk arbeidsongeschikten voor welke de inzet van werkplekaanpassingsvoorzieningen de enige belemmering is om een bereidwillige werkgever te vinden die de arbeidsongeschikten in dienst willen nemen. Artikel 30a Wet SUWI maakt het voor een cliënt mogelijk om zelf een reintegratieplan op te stellen. De individuele re-integratieovereenkomst (IRO) waar dit artikel naar verwijst (en welke nader is geregeld in artikel 4.2 Besluit SUWI en artikel 4.6 tot en met 4.8 Regeling SUWI) is evenmin een trajectplan. Het kenmerkende van het trajectplan is dat dit niet door de cliënt wordt opgesteld, maar door het UWV of in opdracht van het UWV door een reintegratiebedrijf. Het vorenstaande neemt niet weg dat de re-integratievisie en de IRO nauw verwant zijn aan het instrument trajectplan en dat deze instrumenten in dit proefschrift niet geheel buiten beschouwing kunnen blijven. Geschikt In dit onderzoek staat de vraag centraal of het instrument trajectplan een geschikt instrument is om te gebruiken bij de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en nuggers. Wat precies onder geschikt wordt verstaan en waarom voor deze definitie van geschikt is gekozen, zal hier worden toegelicht In Herweijer e.a wordt gekeken naar de kwaliteit van besluitvorming en wordt aangegeven wat onder kwaliteit dient te worden verstaan. In dit onderzoek wordt de term geschikt gehanteerd en

26 INLEIDING TOT HET ONDERZOEK 13 In de bestuurskundige literatuur worden er verschillende rationaliteiten onderscheiden waaraan het beleid van de overheid en de daarbij in te zetten instrumenten moeten voldoen. Snellen onderscheidt vier rationaliteiten. Naast de juridische rationaliteit onderscheidt hij de economische rationaliteit (efficiency), de politieke rationaliteit (wat is politiek aanvaardbaar, wat is maatschappelijk gezien legitiem) en de wetenschappelijke rationaliteit (effectiviteit). 23 In veel juridisch onderzoek wordt enkel aan de juridische rationaliteit aandacht besteed. De sociale zekerheid is echter, om met de woorden van Van der Heijden en Noordam te spreken, bij uitstek instrumenteel recht. 24 In dit onderzoek is daarom besloten om aan alle vier rationaliteiten die Snellen onderscheidt, aandacht te besteden. Daartoe zijn er vier categorieën van geschiktheidseisen geformuleerd. De beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat De beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat behoren, tot wat van Snellen noemt, de juridische rationaliteit. Deze beginselen en eisen geven aan, aan welke waarborgen het overheidshandelen dient te voldoen. Aan deze beginselen en eisen dient het overheidshandelen dus ook bij re-integratie te voldoen. In de eerste plaats wordt het trajectplan daarom als geschikt aangemerkt als met dit instrument recht kan worden gedaan aan de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat. De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid De redenen om de inschakeling in het arbeidsproces van cliënten te bevorderen, zijn in de loop der jaren zeer divers geweest. Enkele redenen die genoemd kunnen worden, zijn emancipatie, het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid ter voorkoming van misbruik, het beperken van de uitkeringslasten vanwege verzekeringstechnische overwegingen en het behoud van het sociaalzekerheidsstelsel. De doelstellingen van het re-integratiebeleid geven aan wat de wetgever wil bereiken met de re-integratie van cliënten. Of met het trajectplan deze doelstellingen bereikt kunnen worden, is dan ook van belang voor het beantwoorden van de vraag in hoeverre het trajectplan een geschikt instrument is bij re-integratie. De re-integratiedoelstellingen vertellen ons wanneer de reintegratie effectief en efficiënt kan worden genoemd. De reintegratiedoelstellingen zijn daarmee een uitwerking van de economische en wetenschappelijke rationaliteit. in het verlengde daarvan over geschiktheidseisen gesproken. Deze begrippen hadden vervangen kunnen worden door de termen kwaliteit en kwaliteitseisen. 23. Snellen Het onderscheid dat Snellen maakt, komt nagenoeg overeen met het onderscheid dat ook andere bestuurskundigen hanteren. Zie bijvoorbeeld Rosenthal e.a. 1996, hoofdstuk 1 en Herweijer Rosenthal onderscheidt de volgende vier criteria: rechtmatigheid, democratie, doeltreffendheid en doelmatigheid, legitimatie. Herweijer onderscheidt: rechtmatigheid, effectiviteit, efficiency en legitimiteit. 24. Van der Heijden & Noordam 2003.