gemeenteraden en provinciale staten, colleges en gedeputeerde staten Circulaire accountantscontrole provincies en gemeenten

Transcriptie

1 Datum 4 november Onderdeel DGKB/BFO/FO Inlichtingen H. Satter T F van Aan Onderwerp Doelstelling Juridische grondslag gemeenteraden en provinciale staten, colleges en gedeputeerde staten Circulaire accountantscontrole provincies en gemeenten informeren over de uitkomsten onderzoek rechtmatigheid Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten Aantal bijlagen Bezoekadres Schedeldoekshaven EZ Den Haag Postadres Postbus EA Den Haag Intemetadres Relaties met andere circulaires Q, nr. 4 Ingangsdatum oktober 6 Geldig tot

2 4 november Circulaire accountantscontrole provincies en gemeenten. De vernieuwde accountantscontrole: een tussenbalans. Onderzoek en aanbevelingen 4. Onderzoek 4. Afgegeven verklaringen 4. Inventarisatie redenen 6. Bevindingen accountants 6. Afgegeven verklaringen 6. Normen en toetsingskader. Geen onderzoekverklaring.4 Inbedding in de planningen controlcyclus 8. Probleemgebieden 9 4. Overige onderwerpen 4. Staatssteun 4. Aanpassing modelverklaring BAPG. Totslot

3 4 november De vernieuwde accountantscontrole: een tussenbalans van In deze circulaire informeer ik u over de bevindingen en aanbevelingen van het vervolgonderzoek naar stand van zaken van de rechtmatigheid bij de gemeenten en provincies. Het gaat dan om de strekking van de afgegeven verklaringen, en om de belangrijkste knelpunten aan de hand van accountantsverklaringen en de verslagen van bevindingen over de jaarrekeningen. Een vervolgonderzoek, want hetzelfde onderzoek is ook over de jaarrekening 4 uitgevoerd. Evenals bij het onderzoek over 4 heeft een onderzoeksbureau het onderzoek bij gemeenten uitgevoerd en heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties (BZK) het onderzoek bij provincies uitgevoerd. In de circulaire van oktober bent u geïnformeerd over de bevindingen van dat eerste onderzoek, over het 'niet vrijblijvende proefjaar' 4, waarin % van de gemeenten een goedkeurende verklaring kreeg. In die circulaire heb ik de verwachting uitgesproken dat veel gemeenten de vruchten van het proefjaar 4 zullen plukken, resulterend in meer gemeenten met een goedkeurende verklaring over. In die circulaire valt ook te lezen dat er ook gemeenten zullen zijn waarvoor de uitkomsten van de accountantscontrole over voor wat betreft de rechtmatigheid weer een confronterende ervaring zal blijken te zijn. Het jaar als tussenjaar dus, namelijk tussen het proefjaar 4 en het jaar 6 waarover ik in de vorige circulaire de verwachting heb uitgesproken dat dan de grote meerderheid van de gemeenten een goedkeurende verklaring zullen hebben. In hoofdstuk kunt u lezen dat de onderzoeksbevindingen over het jaar stroken met de uitgeschreven verwachtingen van een tussenjaar. Met een tussenbalans in evenwicht: 4% van de gemeenten heeft een goedkeurende verklaring gekregen, en 4% van de gemeenten heeft een oordeelsonthouding gekregen. Het onderzoeksbureau concludeert dan ook op grond van de afgegeven verklaringen dat gemeenten een belangrijke verbeterslag hebben gemaakt. Een heuglijke conclusie. Tegelijkertijd is duidelijk dat rechtmatigheid nog wel de nodige aandacht vraagt. Met de uitdaging om de balans over het jaar 6 duidelijk te laten uitslaan naar goedkeurende verklaringen. De accountantsverklaring en het verslag van bevindingen zijn instrumenten ter ondersteuning van de controlerende taak van de gemeenteraad. De raad stelt dan ook, al dan niet expliciet, het normenkader voor de rechtmatigheidcontrole vast. In de geactualiseerde kadernota rechtmatigheid van het platform rechtmatigheid provincies en gemeenten (PRPG) is de rol van de raad nog Kadernota Rechtmatigheid oktober 6. U kunt deze geactualiseerde kadernota vinden op onder 'Visie van het platform'.

4 4 november explicieter gemaakt door de raad te laten beslissen welke collegebesluiten onderdeel uitmaken van het normenkader. Ook is van belang dat de raad de plannen en voortgang rond rechtmatigheid goed volgt. 4 van. Onderzoek en aanbevelingen. Onderzoek In mijn opdracht is een vervolgonderzoek uitgevoerd naar stand van zaken van de rechtmatigheid (de aard van de verklaringen, de belangrijkste knelpunten enz.) bij gemeenten aan de hand van accountantsverklaringen en de verslagen van bevindingen over de jaarrekeningen. Het onderzoek heeft daarmee dezelfde opzet als het onderzoek over 4 en is uitgevoerd door het bureau Haute Finance. Alle gemeenten hebben een brief gekregen met het verzoek de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen op te sturen ten behoeve van het onderzoek. Ruim 9% van de gemeenten heeft aan dit verzoek voldaan. De onderzoeksresultaten zoals verstrekt aan het ministerie zijn niet herleidbaar tot individuele gemeenten. Het onderzoeksverslag is in zijn geheel te vinden op de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ( Ook is het mogelijk een exemplaar van het rapport te bestellen bij Haute Finance via de website van het bureau ( In deze circulaire wordt beknopt weergegeven wat de belangrijkste bevindingen zijn en waarde belangrijkste knelpunten nog zitten, en worden op onderdelen de bevindingen vergelijkingen met de bevindingen van het onderzoek 4. De verklaringen en verslagen van de provincies zijn door het ministerie zelf op vergelijkbare wijze onderzocht en als bijlage bij het rapport van Haute Finance opgenomen.. Afgegeven verklaringen In de eerste plaats heeft het onderzoek de percentuele verdeling van de verschillende soorten verklaringen over de grootteklassen van de gemeenten opgeleverd.

5 4 november van Goedkeurend Beperking Afkeurend Oordeelsonthouding Geen Onderzoek Geanalyseerd Niet ontvangen Totaal gemeenten % % 4% 6% % % % 4% 49% % 4% % 4% 6 9 4% % % 4% 8 /% % 4% % % % % % 8 % % % % 4% % Afgegeven verklaringen gemeenten Gemeentekksse : <. inwoners Gemeenteklasse : tussen de. en. inwoners Gemeenteklasse : tussen de. en. inwoners Gemeenteklasse 4: tussen. en. inwoners Gemeenteklasse : >. inwoners Hl : Gemeenten die per 6 zijn heringedeeld De vergelijking met 4 laat zien dat er een belangrijke toename is van het aantal en aandeel goedkeurende verklaringen. Goedkeurend Beperking Afkeurend Oordeelsonthouding Geen Onderzoek / Niet ontvangen Totaal gemeenten Vergelijking afgegeven verklaringen 4 Bij de provincies zijn de afgegeven verklaringen over als volgt verdeeld: Oordeel m.b.t. rechtmatigheid Over 4 Over Goedkeurend Beperking Afkeurend Oordeelsonthouding Geen onderzoek (%) (%) (%) (%) (%) (8%) (%) (%) (%) Totaal (%) (%) Afgegeven verklaringen 4 en provincies Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninklijksrelaties

6 4 november van Ook bij de provincies is het aantal en aandeel goedkeurende verklaringen beduidend toegenomen. In de rest van deze circulaire zal voornamelijk worden gerefereerd aan gemeenten. Voor provincies gelden echter over het algemeen vergelijkbare bevindingen en oplossingen.. Inventarisatie redenen Geïnventariseerd is welke redenen werden genoemd in de verslagen van bevindingen voor het afgeven van een verklaring met een bepaalde strekking, en deze redenen zijn op hoofdlijnen geanalyseerd. Twee onderwerpen, namelijk 'nadere analyse normen en toetsingskaders' en 'nadere analyse oordeelsonthoudingen' zijn onderwerp geweest van een beknopt aanvullend onderzoek.. Bevindingen accountants. Afgegeven verklaringen Het onderzoek laat zien dat bij het overgrote deel van de gemeenten het rechtmatigheidsonderzoek deel heeft uitgemaakt van de accountantscontrole en verklaring. Bij een aantal gemeenten heeft dit niet plaatsgevonden, daarop wordt in paragraaf. nader ingegaan. Binnen het totaal aan afgegeven verklaringen is de verdeling over de vier basisverklaringen als volgt: 4% goedkeurende verklaring, % verklaring met beperking, 4% oordeelsonthouding, en % afkeurend. Van de gemeenten die geen goedkeurende verklaring hebben gekregen heeft het merendeel een oordeelsonthouding. Deze verklaring wordt afgegeven als de onzekerheid meer dan % van de totale lasten bedraagt. De accountant motiveert als voornaamste oorzaak van deze grote onzekerheid de ontoereikendheid van uitgevoerde maatregelen van interne beheersing. Daarover meer in paragraaf.4. In paragraaf. wordt ingegaan op de belangrijkste probleemgebieden. Omdat het onderzoeksbureau aangeeft dat in de praktijk (nog steeds) verwarring bestaat tussen de begrippen controleprotocol, normenkader en toetsingskader wordt daarop in volgende paragraaf ingegaan.

7 4 november Normen en toetsingskader Het onderzoeksrapport geeft aan dat in de praktijk (nog steeds) begripsverwarring bestaat tussen de begrippen controleprotocol, normenkader en toetsingskader. Ook valt in het rapport te lezen dat er onduidelijkheid bestaat omtrent de wijze waarop een toetsingskader moet worden uitgewerkt. Het begrip controleprotocol is een begrip wat noch in het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (BAPG) noch in de kadernota van het PRPG wordt gehanteerd. De kadernota onderscheidt het normenkader (een overzicht van de relevante regelgeving) en het toetsingskader (operationalisatie via aangeven relevante bepalingen met financiële consequenties) als instrumenten ten behoeve van het rechtmatigheidsonderzoek. Het is handig als in de onderlinge contacten en documenten deze beide begrippen ook worden gebruikt en gehanteerd naar de bedoeling van de kadernota, maar nog belangrijker is dat het overzicht van relevante regelgeving en de operationalisatie daarvan gemaakt zijn, en ook actueel zijn, en voor alle betrokkenen duidelijk zijn. De kadernota geeft aan dat als de duidelijkheid er niet is deze onduidelijkheid wordt voorgelegd aan de raad. Voor wat betreft de uitwerking van het toetsingskader is van belang wat in de kadernota is opgemerkt over de praktische begrenzing. Een uitwerking tot in de allerlaatste bijzonderheid wordt niet gevraagd. Het toetsingskader zal altijd de uitwerking betreffen van bepalingen (dus artikelen van wet of regelgeving) met financiële consequenties. De kadernota doet de suggestie om in elk geval de hoofdzaken in normen en toetsingskader uit te werken, en de bijzaken (het zal dan vooral gaan om incidentele financiële beheershandelingen die als ze zich voordoen niet financieel groot zijn) erbuiten te laten. De kadernota geeft ook aan dat op voorhand niet kan worden aangegeven wat wel uitgewerkt moet worden, en wat er buiten kan blijven. Dit is onderwerp van overleg tussen gemeente en accountant. Een uitwerking op risicogebieden kan hierbij dienstbaar zijn, maar ook dan zal de vraag spelen waar precies de grens ligt tussen wel opnemen en niet opnemen. De gemeentelijke situaties verschillen, het is de raad die bij de discussiepunten helderheid moet verschaffen. van Het onderzoeksrapport geeft ook aan dat niet altijd duidelijk is of en in hoeverre fouten en onzekerheden meetellen en dus meebepalen welke verklaring wordt afgegeven. In de geactualiseerde kadernota van het PRPG is een nieuwe paragraaf opgenomen die op dit vraagstuk nader ingaat en aan de hand van voorbeelden verduidelijkt.. Geen onderzoekverklaring Uit het vorig jaar gehouden onderzoek bleek dat bij het merendeel van de gemeenten (68%) de accountant over 4 de 'geen onderzoek'verklaring heeft afgegeven. Deze verklaring is alleen toegestaan bij de controle 4 en houdt in

8 4 november dat geen rechtmatigheidsonderzoek is uitgevoerd. Belangrijkste reden daarvoor was dat veel gemeenten toen nog geen of een naar het oordeel van de accountant ontoereikend normenkader had vastgesteld. Ook speelde dat er zowel tussen accountants onderling als tussen accountants en gemeenten interpretatieverschillen bestonden over de eisen waaraan een normenkader moet voldoen. In de kadernota van het PRPG die in oktober voor het eerst is uitgebracht is over de uitgangspunten voor het normenkader veel duidelijkheid gegeven. Dat er ook bij de controle over toch nog een aantal 'geen onderzoek'verklaringen zijn afgegeven komt omdat voor de controle over het jaar voor gemeenten die per januari 6 bij een herindeling zijn betrokken nog de mogelijkheid is geboden om te kiezen voor de 'geen onderzoek'verklaring. Voor de controle over het jaar 6 is de 'geen onderzoek'verklaring in geen enkele situatie meer een optie. In de kadernota van het PRPG wordt aangegeven dat als de accountant van mening is dat het normenkader niet voldoet, dit wordt opgevat als een subjectieve verhindering en de accountant de opdracht zal teruggeven. 8 van.4 Inbedding in de planning en controlcyclus Het onderzoek over laat zien dat gemeenten met betrekking tot rechtmatigheid belangrijke stappen hebben gezet. Rechtmatigheid leeft, wat ook blijkt uit de grote respons. Tegelijkertijd laten de bevindingen over zien dat de invoering nog volop loopt. Het onderzoeksrapport geeft aan dat de beheersorganisatie en de interne controle nog vaak onvoldoende zijn ingericht op de (toetsing van de) rechtmatigheid. En ook bij gemeenten met een goedkeurende verklaring komt dat mede door achteraf uitgevoerde controles. Dus met veel extra moeite. En niet alles is achteraf te repareren. Bij veel gemeenten heeft de accountant een oordeelsonthouding verstrekt omdat naar zijn oordeel sprake was van ontoereikend uitgevoerde maatregelen van interne beheersing. Er valt dus veel te winnen bij een goede beheersorganisatie/interne controle. In de kadernota van het PRPG wordt het belang van een goede inbedding in de eigen bedrijfsvoering onderstreept door te benadrukken datje er niet bent met een goedkeurende verklaring, en dat ook hier de raad een cruciale rol speelt: 'De verklaring is dus niet te zien als een papiertje dat gehaald moet worden, waarna het 'goed' is. Het is zeer aan te bevelen dat de gemeenteraad de verklaring en het verslag leest en beziet wat er wordt geconstateerd én wat het college van plan is met de constateringen te doen.'. Uit het aanvullend onderzoek 'nadere analyse oordeelsonthoudingen' kan geconstateerd worden dat de accountants, als het gaat om de bedrijfsvoering/interne controle, met name aandacht vragen voor de ontwikkeling van de interne controle, het inventariseren van risico's, het beschrijven van

9 4 november risicovolle processen, het actueel houden van grondexploitaties, en naleving van het BBV. 9 van. Probleemgebieden Uit de rapporten van bevindingen komt ook uit het onderzoek over naar voren dat de onzekerheden en fouten zich vooral voordoen op het gebied van subsidieverstrekkingen, (Europese) aanbestedingen, specifieke uitkeringen en gemeenschappelijke regelingen. Ook de naleving van de financiële verordening, en de naleving van het treasurystatuut vragen aandacht. Met betrekking tot de bevindingen voorwaardencriterium valt in vergelijking met het onderzoek over 4 de ontwikkeling ten aanzien van aanbesteden en BBV op: Subsidieverstrekking Aanbestedingen Spec. uitkeringen/gem. regelingen % 6% % % 4% 6% Financiële verordening 69 % % Treasurystatuut BBV % 8% % Overige % Vergelijking bevindingen voorwaardencriterium 4 BBVonderwerpen die veel worden genoemd: activabeleid, reserves en voorzieningen, toerekening aan juiste boekjaar en balanstoelichtingen. Bevindingen met betrekking tot het voorwaardencriterium hebben niet altijd invloed op het rechtmatigheidsoordeel, de accountant vermeldt de bevinding dan alleen in rapport van bevindingen. Het rapport constateert dat over het al dan niet meetellen in het oordeel meer duidelijkheid gewenst is, met name als het gaat om afwijkingen BBV. Het PRPG heeft hierover in de geactualiseerde kadernota een paragraaf 'fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheidscontrole' opgenomen. Ook met betrekking tot de meerjarige subsidies en overschrijding kasgeldlimiet meldt het rapport dat meer duidelijkheid gewenst is voor wat betreft de vraag hoe een bevinding doorwerkt in het oordeel. Hierover heeft het PRPG vragen ontvangen die met de antwoorden op de website van het PRPG geplaatst zullen worden. Met betrekking tot het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium zijn in het onderzoek geen rechtmatigheidfouten of onzekerheden geconstateerd. De opmerkingen van de accountant zijn veelal aanbevelingen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen.

10 4 november Betreffende het begrotingscriterium meldt het rapport dat er weliswaar bij veel gemeenten programmaoverschrijdingen worden geconstateerd, maar dat deze in het algemeen door accountants als rechtmatig worden gecategoriseerd. In de kadernota van is hiervoor een overzicht opgenomen. De onderzoekers melden dat overschrijdingen veelal veroorzaakt worden door doorberekeningen van kostenplaatsen na afsluiting van het jaar. Ik breng hierover nog eens onder uw aandacht dat dit uit oogpunt van een goede bedrijfsvoering zoveel als mogelijk is voorkomen moet worden, maar ook in verband met de kwartaalsgewijze aanlevering van Ivinformatie. van 4. Overige onderwerpen 4. Staatssteun Het onderzoeksrapport merkt als opvallend punt uit het verdiepingsonderzoek 'nadere analyse normen en toetsingskaders' op dat slechts een beperkt aantal gemeenten staatssteun tot de externe wet en regelgeving hebben gerekend en in het normenkader hebben opgenomen. De onderzoekers concluderen hieruit dat staatssteun door gemeenten niet als onderwerp van financiële rechtmatigheid wordt ervaren. De regeling omtrent staatssteun valt onder de algemene verbindende voorschriften van de EU en moet in het normenkader worden opgenomen. En is dus onderdeel van het rechtmatigheidsonderzoek door de accountant. De kadernota geeft wel aan dat de accountant geconfronteerd kan worden met financiële beheershandelingen waarvan hij de rechtmatig heidsaspecten niet goed kan overzien. De kadernota wijdt hier een afzonderlijke paragraaf aan waarin als voorbeeld staatssteun wordt uitgewerkt. De accountant toetst in het kader van rechtmatigheid dan het stelsel van maatregelen van interne controle. Zo'n stelsel kan bestaan uit een risicoinventarisatie en een juridische toets in situaties waar mogelijk sprake is van staatssteun. 4. Aanpassing modelverklaring BAPG De bijlage bij het BAPG bevat een model voor een goedkeurende accountantsverklaring. In mijn circulaire oktober heb ik toegezegd het BAPG in overeenstemming te brengen met de Audit Alert van het Nivra. Verder heeft de invoering van singleinformation en singleaudit voor specifieke uitkeringen consequenties voor de verklaring. Medewerkers van het ministerie van BZK zijn bezig met het opstellen van een nieuwe bijlage bij het BAPG. Over de inhoud van de nieuwe bijlage zal ik de opvattingen van het PRPG vragen. Zie mijn circulaire Single Information Single Audit van oktober 6.

11 4 november Tot slot Samenvattend is de conclusie dat rechtmatigheid leeft, en er al veel voortgang is geboekt. Gemeenten geven aan, bijvoorbeeld op de BZKgemeentedagen, dat het bijdraagt tot een betere financiële functie in gemeenten. Tevens kan geconcludeerd worden dat er nog wel werk aan de winkel is. Hierboven zijn daarvoor belangrijke bouwstenen aangedragen. Ook is hierboven ingegaan op de belangrijke rol die de raad speelt met betrekking tot rechtmatigheid. Op belangrijke vraagpunten met betrekking tot rechtmatigheid geeft de geactualiseerde kadernota van het PRPG antwoord. Ik spoor gemeenten aan te blijven inzetten op verdere verbetering van de rechtmatigheid van hun handelen. Ik vind het van belang dat het onderzoek dat in zal worden uitgevoerd over de jaarrekeningen 6 als uitkomst laat zien dat het overgrote deel van de gemeenten een goedkeurende verklaring hebben gekregen. van DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN IJKSRELATIES, r