Prof. dr. C.L.J. (Koen) Caminada

Transcriptie

1 Daadkracht, regeldrift of niets doen - wil het kabinet überhaupt wel iets met de voorstellen van de Commissie Inkomstenbelasting en toeslagen? Prof. dr. C.L.J. (Koen) Caminada Hoogleraar Empirische analyse van fiscale en sociale regelgeving, Universiteit Leiden Afdeling Economie Faculteit der Rechtsgeleerdheid Prinsjesdagsymposium 10 oktober 2014 Erasmus Universiteit Rotterdam Leiden University. The university to discover.

2 Introductie - Koen Caminada, hoogleraar Empirische analyse van sociale en fiscale regelgeving, Universiteit Leiden - Lid Commissie Inkomstenbelasting en Toeslagen - Onderzoeksprogramma Hervorming Sociale Zekerheid ( - Wetenschappelijk Directeur, Instituut Fiscale en Economische Vakken, Universiteit Leiden - Topics - Distribution tax-benefits social security and pensions - Tax policy / progression tax system - Reforming social an tax regulations - Poverty EU and OECD / Lisbon Agenda / Europe 2020

3 Kamerbrief Keuzes voor een beter belastingstelsel - De discussie over een nieuwe hervorming van het belastingstelsel speelt alweer een paar jaar. Twee Nederlandse studiecommissies hebben hervormingsvoorstellen neergelegd, maar ook internationale rapporten wijzen op de winst die te halen valt met een hervorming van het belastingstelsel. Het draagvlak voor een aanpak van het stelsel lijkt inmiddels aanzienlijk - In deze brief licht ik de ambities toe die het kabinet heeft met een herziening van het belastingstelsel, schets ik de inhoudelijke bewegingen naar een toekomstig stelsel en doe ik een voorstel voor het politieke proces. -.. En ten slotte heeft u van het kabinet nog een reactie tegoed op de voorstellen van de commissie Van Dijkhuizen.

4 Commissie Inkomstenbelasting en toeslagen (Commissie-Van Dijkhuizen + 4 secretarissen)

5 Historie Commissie (in een politieke omgeving) 1. Kamerbrede Motie Dijkgraaf 9 febr 2012 Commissie-Van Dijkhuizen ingesteld op 17 febr Val Kabinet-Rutte I op 21 april 2012 verkiezingen 12 sept Interimrapport Cie Van Dijkhuizen 12 oktober Regeerakkoord Rutte II op 29 oktober 2012 (inkomensafh. zorgpremies) 5. Eindrapport Cie Van Dijkhuizen 17 juni Kabinetsreactie diverse keren uitgesteld 7. Aftreden staatssecretaris Weekers (21 jan 2014) Wiebes 8. Kabinetsreactie wederom uitgesteld 9. Kamerbrief Keuzes beter belastingstelsel 16 september 2014 Vóórafgaand aan ad 9: Daadkracht, regeldrift of niets doen - wil het kabinet überhaupt wel iets met de voorstellen van de Commissie Inkomstenbelasting en toeslagen?

6 Beoordeling Kabinetsbrief (1) Opvallend / ontbreekt: - Wat vraagt de buitenwereld aan aanpassingen in de Nederlandse fiscaliteit? - Inhoudelijke reactie op de voorstellen Cie-Van Dijkhuizen. - Sluit diverse keuzes voor een beter belastingstelsel bij voorbaat uit: - Stilzwijgend: veel voorstellen Van Dijkhuizen blijven onbenoemd - Expliciet: HRA en pensioensparen - Halfslachtig: belasting op vermogen en ondernemerschap - Onjuiste gronden: De commissie Van Dijkhuizen heeft geadviseerd bestaande toeslagen te bundelen in één zogenoemde huishoudentoeslag. Deze als vereenvoudiging bedoelde operatie is echter niet uitvoerbaar gebleken.

7 Beoordeling Kabinetsbrief (2) Reden uitblijven belastinghervorming? Gissen: - Politieke steun? Maar dan was een zakelijke, brede inventarisatie nodig geweest (en die ontbreekt juist). - Angst voor rumoer goed georganiseerde belangengroepen? Maar er is ook geen vereniging voor lage belastingtarieven zodat het algemene belang van lage tarieven (en dus, vanwege de gegeven opbrengstbehoefte, brede grondslagen) door niemand wordt verdedigd. - Tijdshorizon: korte termijn versus structurele aanpassingen

8 Beoordeling Kabinetsbrief (3) Niettemin: brief bevat nuttige gedachten wijst een goede algemene richting aan, maar Belastingplan 2015 zet geen eerste stap in de richting die in de kabinetsbrief wordt geschetst gemiste kans. - Herschikking fiscale lasten levert maatschappelijke winst op Keuze voor een helder doel Lijn voorstellen Cie-Van Dijkhuizen onderschreven Keuze voor een lang tijdpad +/- (maar dan moet je wel weten waar naartoe gewerkt zal worden )

9 Beoordeling Kabinetsbrief (4) Weinig fundamenteel: - Onduidelijk hoe herschikking lasten er uit zou moeten zien - Brief schetst vooral reeks beperkingen en onmogelijkheden - Chery picking voorstellen Cie-Van Dijkhuizen - Ontbreken heldere vragen om tot politieke consensus te komen: - Consumptie zwaarder belasten? - IB-ondernemers en dga s meer bijdragen? - Gepensioneerden meer bijdragen? - Hoe belangrijk is neutraliteit (óók van leefvorm)? - Relatie Vpb / klassieke stelsel / renteaftrek? - Lastendruk vermogensbestanddelen / erfenissen? - Hoe verbetering prikkels onderkant van de arbeidsmarkt? - Mate van rondpompen van geld fiscale balansverkorting?

10 Beoordeling Kabinetsbrief (5) Nu zullen deze fundamentele vragen in het verdere politieke proces vanzelf aan de orde komen, ook waar de kabinetsbrief ze tracht te vermijden. Start proces had zakelijker gekund door opties in kaart te brengen. Tot slot: taalgebruik van de brief is opmerkelijk - Allerlei beeldspraken - Soms ook verzuchtingen - De zolder wordt opgeruimd (aftrekposten, vrijstellingen, toeslagen), er treedt een draaideurcrimineel op (wig), en er gebeurt er van alles met een hark (marginale druk). Zou het helpen bij het creëren van politiek draagvlak? Is dit een goede manier om een grotere doelgroep aan te spreken dan de beroepsmatig geïnteresseerden?

11 11

12 Commissie inkomstenbelasting en toeslagen Motie Dijkgraaf: verzoek Tweede Kamer Commissie ingesteld op 17 februari 2012 Opdracht: verlaging tarieven loon- en inkomstenbelasting vereenvoudiging inkomstenbelasting en toeslagen afschaffen grondslagversmallers kijken naar vlakke(re) tariefstructuur verschuiving naar indirecte belastingen lastenneutraliteit 12

13 Speerpunten (deze presentatie) Interimrapport: voorstellen box 1 1. bevorderen arbeidsparticipatie 2. in beweging brengen woningmarkt 3. minder rondpompen van geld door vereenvoudiging Eindrapport: voorstellen box 2 en 3 en de toeslagen 4. behouden van de hoge belastingmoraal door een rechtvaardiger stelsel en minder fraude 5. evenwichtiger behandeling van DGA 6. lager forfaitair rendement box 3 7. eenvoudiger en fraudebestendiger toeslagenstelsel Notie: verschil belastingdruk a.g.v. leefvorm ( neutraal)

14 Budgettaire effecten 14

15 Ad 1 Bevorderen arbeidsparticipatie Belastingmix: lagere lasten op arbeid, hogere BTW, fiscaliseren AOW lastenverschuiving werkgelegenheid Verschuiving marginale druk op arbeid Van vier naar twee belastingschijven Lagere tarieven (37% en 49%) op korte termijn Hogere arbeidskorting, wel afbouwen voor hoge inkomens Stroomlijning kindregelingen 15

16 Vergelijking marginale druk Basispad, RA, Aanpassing RA en Cie-Van Dijkhuizen 16

17 Ad 2 Woningmarkt in beweging Voorstel van de commissie HRA: gelijke behandeling oude en nieuwe gevallen (forfaitair annuïtair) Eigenwoningforfait en HRA tegen tarief 1 e schijf Overdrachtsbelasting afschaffen Faciliteit voor restschuld Afschaffen woningwaarderingsstelsel, optrekken huren Huuropbrengst afromen 17

18 Ad 3 Minder rondpompen van geld Voorstel van de commissie Pensioenpremies fiscaal beperkt voor hoge inkomens Fiscalisering AOW-premie Nieuw evenwicht zelfstandigen en werknemers Fiscale regelingen bundelen met bestaande uitkeringen en subsidies Ondoelmatige fiscale regelingen afschaffen Ad 4 Behouden hoge belastingmoraal door een rechtvaardiger stelsel en minder fraude 18

19 Fiscale kengetallen 2012, mld A: Kostprijsverhogende belastingen (#20) 70,9 -Omzetbelasting 42,3 -Accijnzen 11,5 -Belastingen van rechtsverkeer 3,7 -Belastingen milieugrondslag 4,4 B: Directe belastingen (#7) 68,5 -Loon- en inkomstenbelasting * 47,9 -Vennootschapsbelasting 15,9 C: Premies volksverzekeringen * 39,4 D: Premies werknemersverz. (w.o. ZVW) 52,3 Totaal 231,9 w.o. loonheffing 87,3 Leiden University. The university to discover.

20 Inkomensbeperkende regelingen en Toeslagen A: Belastinguitgaven (98 regelingen) 15,1 -Indirecte belastingen (43 regelingen) 7,2 -Directe belastingen (55 regelingen) 7,9 B: Heffingskortingen (13 kortingen) 36,4 C: Toeslagen (4 toeslagen) 10,7 D: Enkele overige grote regelingen 26,7 -Eerste eigen woning 10,1 -Pensioenen (box 1 - box 3) 13,6 -Verlaagd IB-tarief senioren 3,0 Totaal: 118 regelingen 88,9 Leiden University. The university to discover.

21 Afstemming inkomenspolitiek via kortingen / toeslagen Kortingen + toeslagen: 47 miljard euro (pm overige grote regelingen) Opbrengst loonheffing: 87 miljard euro Instrumentele inzet rondpompen van geld complex financieel tweerichtingsverkeer huishoudens - schatkist Tarieven hoger dan nodig balansverkorting Lengte fiscale balans inzake inkomenspolitiek tarieven 80 procent hoger dan zonder deze faciliteiten Leiden University. The university to discover.

22 Is dat nu erg? Sterke aanwijzingen - Mirrlees Review huidig belastingstelsel belangrijkste oorzaak voor geringe prikkels arbeidsparticipatie vanwege te hoge marginale tarieven op arbeid. - Veel recent empirisch onderzoek verstorende effecten van hoge tarieven op arbeidsdeelname. - Fiscale balansverkorting minder arbitrage en lagere administratieve lasten via minder aftrekposten, heffingskortingen en toeslagen in ruil voor lagere tarieven. - Fiscale balansverkorting verdelingsgevolgen kunnen bescheiden blijven, mits slimme sigaren uit eigen doos. - Belastingmoraal Leiden University. The university to discover.

23 Effecten koopkracht 23

24 Effecten arbeidsaanbod banen (budget-neutraal) Ambitie Kabinetsbrief: banen (mag 5 mld kosten = per baan) 24

25 Ad 5 Meer evenwicht AB-houder, IB-ondernemer, belegger en werknemer (Box 2) AB-houder: meer dan 5% aandelen vennootschap. Meestal ook werkzaam in de vennootschap DGA. Evenwicht - Werknemer (box 1) vergelijkbaar met IB-ondernemer - Aandeelhouder vergelijkbaar met belegger Voorstel Breng gebruikelijk loon DGA meer in lijn met werknemer: verlaag doelmatigheidsmarge van 30% naar 10% Beperkt belastinguitstel box 2 via forfaitaire voorheffing fiscale vermogen: hoogte forfait gelijk aan box 3; belastingtarief van box 2 Verlaag tarief box 2: 25% 22% (cf. verlaging toptarief) 25

26 Ad 6 Samenstelling box 3-vermogen Opbrengst box 3 (2011): 3,7 mld euro 26

27 Ad 6 Voorstel forfaitair rendement koppelen aan nominale spaarrente (box 3) 27

28 Ad 6 De eigen woning op termijn naar box 3 Consensus deskundigen over eindbeeld: naar box 3 Waarde eigen woning en eigenwoningschuld Vrijstelling: nader te bepalen Overgangsperiode: ten minste 20 jaar Start: zodra woningmarkt is gestabiliseerd 28

29 Ad 7 Toeslagen en inkomstenbelasting Toeslagstelsel sinds 2005 (kinderopvangtoeslag) Zorg- en huurtoeslag(2006), kindgebonden budget (2008) Knelpunten Geen heldere taakverdeling tussen IB en toeslagen (participatiestimulering en inkomensondersteuning) Bij meerdere toeslagen stapelt marginale druk Fraudegevoeligheid Rondpompen van geld / veel huishoudens in het systeem 29

30 Toeslagen Budget (mln euro) Aantal huishoudens (x 1.000) Huurtoeslag Kindgebonden budget Zorgtoeslag Totaal aantal toeslagen (# huishoudens met toeslag) (4.589) 30

31 Kunnen we zonder toeslagen? Nee, grote effecten 31

32 Kunnen we met minder toeslag? Misschien Inkomensongelijkheid sinds 2001 constant, ondanks incrementeel beleid IB en toeslagen 32

33 Dan is eerst visie nodig Notie: 1. Belastingdrukverschillen worden in NL maar zeer beperkt veroorzaakt door inkomenshoogte (progressie tarieven) 2.. of door heffingskortingen 3. maar vooral door leefvorm (alleenstaanden / samenwonenden) inkomensaanbreng partners huishoudensamenstelling (aanwezigheid van kinderen) voorkeuren opvoeden kinderen (opvang) voorkeuren eigen woning / huurhuis arbeidsmarktstatus arbeidspatronen (eenverdieners, tweeverdieners, zelfstandigen)

34 Belastingdruk per leefvorm bij gezinsinkomen Incl. toeslagen -6000

35 Is er een probleem met (leefvorm)neutraliteit? Standpunt: wetgever mag niet discrimineren tussen welke leefvorm of preferentie dan ook, bijvoorbeeld om samen te wonen, of kinderen te krijgen, of om te werken Veel regelingen afschaffen: - alle arbeidsmarktprikkels - alle kindregelingen - belastingverschillen samenwonenden / alleenstaanden - belastingverschillen twee- en alleenverdieners - regelingen eigen woning / huurhuis - faciliteiten zelfstandigen Leiden University. The university to discover.

36 Er is geen probleem indien Alle belasting- en premiedrukverschillen zijn uit te leggen! Maar de gemiddelde belastingdruk varieert met: - leefvorm (alleenstaanden / samenwonenden) - inkomensaanbreng partners - huishoudensamenstelling (aanwezigheid van kinderen) - voorkeuren opvoeden kinderen (opvang) - voorkeuren eigen woning / huurhuis - arbeidsmarktstatus - arbeidspatronen (eenverdieners, tweeverdieners) Politici denken hier heel verschillend over Leiden University. The university to discover.

37 Individu of huishouden? De wetgever hinkt op twee gedachten bij herverdeling Huishoudensinkomen - Volksverzekeringen - Bijstand - Toeslagen (zorg, huur, kinderopvang) Individueel inkomen - Werknemersverzekeringen - Belastingstelsel Economisch geen verschil of iets belasting, toeslag of uitkering wordt genoemd. Leiden University. The university to discover.

38 Gevolg: Inkomensverlies als een alleenstaande ouder met een modaal inkomen gaat samenwonen Partner wml, geen kinderen Partner modaal, geen kinderen Partner 2xmodaal, geen kinderen Partner wml, 2 kinderen Partner modaal, 2 kinderen Partner 2x modaal, 2 kinderen Alleenstaande ouderkorting Eigen bijdrage kinderopvang IACK Kindgebonden budget Zorgtoeslag Huurtoeslag

39 Procentueel inkomenseffect als een alleenstaande ouder met een modaal inkomen gaat samenwonen, afgezet tegen schaalvoordelen bij samenwonen op basis van equivalentiefactoren CBS 45% 30% 15% 0% -15% -30% Inkomenseffect samenwonen (vgl. figuur 3.5.1) Schaalvoordelen bij samenwonen Saldo: materieel welvaartseffect samenwonen Partner minimumloon, geen kinderen Partner 2x modaal, geen kinderen Partner modaal, 2 kinderen Partner modaal, geen kinderen Partner minimumloon, 2 kinderen Partner 2x modaal, 2 kinderen

40 Trouwtax / scheidingsbonus Verandering in persoonlijke situatie, met name verschillen als gevolg van kindregelingen. -/- De extra steun voor alleenstaande ouders vervalt als zij deel gaan uitmaken van een gemeenschappelijk huishouden. +/+ Echter, bij samenwonen treden ook schaalvoordelen op in de vorm van gemiddeld lagere gezamenlijke huisvestingskosten, minder uitgaven voor duurzame consumptiegoederen (wasmachine, et cetera) per persoon. Dit voorbeeld: materieel welvaartseffect bij samenwonen is kleiner dan de schaalvoordelen. Andersom, als een paar uit elkaar gaat, worden ze, in aanzienlijke mate gecompenseerd voor het wegvallen van de schaalvoordelen. Samenwonen levert in het voorbeeld de meeste materiële welvaart op.

41 Oplossingsrichting Toeslagen: viersporenaanpak 1. Maak helder onderscheid tussen stimulering arbeidsparticipatie (individueel) en inkomensondersteuning (huishouden). 2. Bundel alle instrumenten via één huishoudenstoeslag. 3. Dat leidt tot minder rondpompen van geld en gaat fraude tegen. 4. Betere afstemming tussen toeslagen en heffingskortingen. 41

42 Helder onderscheid heffing en ondersteuning 42

43 Voeg zorg-, huurtoeslag en kindgebonden budget samen in huishoudentoeslag met één uniform afbouwpercentage 43

44 Budget (mln euro) Aantal huishoudens (x 1.000) Huurtoeslag Kindgebonden budget Zorgtoeslag Totaal aantal toeslagen (#huishoudens met toeslag) (4.589) Huishoudenstoeslag Idem, na verplichte uitbetaling via zorgverzekeraars

45 Optie: Keer zorgtoeslag direct uit aan zorgverzekeraar Minder fraudegevoelig Vermindering wanbetalersproblematiek Kan ook in combinatie met huishoudentoeslag Verder onderzoeken: huurtoeslag aan verhuurders 45

46 Beoordeling Kabinetsbrief (6) Voorstel huishoudenstoeslag Cie Van Dijkhuizen: 1. Voeg samen Zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget 2. Eén uniform afbouwpercentage Invulling Kabinet in Miljoenennota 2014: snel invoeren in bezuiniging + ook meenemen in huishoudenstoeslag: 3. + ouderenkortingen + MKOB Gevolg ad 3: problemen export sociale uitkeringen (AOW) Conclusie Kabinet: huishoudenstoeslag is onuitvoerbaar. Voor de ingeboekte bezuiniging die oploopt tot structureel 1,2 mld zal een alternatieve invulling worden gezocht

47 Beoordeling Kabinetsbrief (slot) Lariekoek (kul): De Kamerbrief sluit een belangrijk optie voor een beter belastingstelsel uit op basis van een wel heel vreemde, nietonderbouwde en oneigenlijk argumentatie: De commissie Van Dijkhuizen heeft geadviseerd bestaande toeslagen te bundelen in één zogenoemde huishoudentoeslag. Deze als vereenvoudiging bedoelde operatie is echter niet uitvoerbaar gebleken. Waar blijkt dat dan uit?

48 Afruil beleidsafwegingen hervorming Verschillende disciplines; de volgorde der dingen... rechtvaardigheid / inkomensverhoudingen Visie op leefvormneutraliteit efficiency / fiscale tariefarbitrage administratieve lasten Leiden University. The university to discover.

49 Verder lezen Belastingcommissie Inkomstenbelasting en Toeslagen (2013), Naar een activerender belastingstelsel Eindrapport, Den Haag. Belastingcommissie Inkomstenbelasting en Toeslagen (2012), Naar een activerender belastingstelsel - Interimrapport, Den Haag. Caminada en Veldhuizen (2013), Hervorming van het fiscale instrumentarium voor inkomensbeleid, Liberaal Reveil, pp Caminada (2012), Vormgeving inkomensbeleid. Tijd voor meer realiteitszin en minder ambitie?, Sociaal Bestek nr. 10, 2012, pp Caminada en Ros (2012), Belastingfaciliteiten, in: Jaarboek Overheidsfinanciën 2012, Sdu, Den Haag, pp Gradus, Beetsma, Bovenberg, Caminada, Dijkgraaf, Eijffinger (2012), Elke Nederlander gebaat bij sociale vlaktaks, Me Judice, 24 januari Caminada en De Kam (2010), Op weg naar de volgende belasting-herziening, in: Miljardendans in Den Haag. Sdu, Den Haag, pp Stevens en Caminada (2009), Mogelijkheden voor vernieuwend belastingbeleid, in: Jaarboek Overheidsfinanciën 2009, Sdu, Den Haag, pp Leiden University. The university to discover.