Provinciale interventie bij gemeentelijke toestemming voor de bewoning van recreatiewoningen

Transcriptie

1 Provinciale interventie bij gemeentelijke toestemming voor de bewoning van recreatiewoningen Afstudeerscriptie Mark Jobst Amsterdam, augustus 2013 Universiteit van Amsterdam Master Staats- en bestuursrecht Begeleiding Mr. M.N. Boeve Mr. dr. F.A.G. Groothuijse

2 Inhoudsopgave Afkortingenlijst 3 1. Inleiding 1.1 Probleemstelling De opbouw van dit onderzoek 6 2. Het planologisch regime 2.1 Inleiding Het bestemmingsplan Het bestemmingsplan: algemeen overgangsrecht Het bestemmingsplan: de overtreder Extern werkende regels in de provinciale verordening Het voorbereidingsbesluit Het toestaan van bewoning van recreatiewoningen Tussenconclusie Het wijzigen van het bestemmingsplan 3.1 Inleiding Het toestaan van bewoning in het bestemmingsplan Positief bestemmen Provinciale interventie Het opnemen van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid 30 in het bestemmingsplan Het persoonsgebonden overgangsrecht Provinciale interventie De uitsterfregeling Provinciale interventie Tussenconclusie 36 1

3 4. Het verlenen van een omgevingsvergunning 4.1 Inleiding De binnenplanse omgevingsvergunning Provinciale interventie De persoonsgebonden omgevingsvergunning Provinciale interventie De omgevingsvergunning ten derde Provinciale interventie De tijdelijke omgevingsvergunning Provinciale interventie Tussenconclusie Gedogen 5.1 Inleiding Passief gedogen Provinciale interventie Actief gedogen Provinciale interventie Tussenconclusie Provinciale interventie nader bekeken 6.1 Inleiding De efficiëntie van provinciale interventie De laatste stand van zaken in de zaak Raalte versus Overijssel Advies aan de gemeente Raalte Tussenconclusie Conclusie 62 Geraadpleegde literatuur 65 Geraadpleegde jurisprudentie 68 2

4 Afkortingenlijst AB Administratiefrechtelijke Beslissingen ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Afdeling Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State AMvB Algemene maatregel van bestuur art. artikel Awb Algemene wet bestuursrecht Bor Besluit omgevingsrecht BR Bouwrecht Bro Besluit ruimtelijke ordening burgemeester en wethouders College van burgemeester en wethouders bv. bijvoorbeeld e.a. en anderen gedeputeerde staten College van gedeputeerde staten GemW Gemeentewet Gst. De Gemeentestem GW Grondwet HR Hoge Raad JB Jurisprudentie Bestuursrecht JG Jurisprudentie voor Gemeenten jo. juncto Kamerstukken II Kamerstukken (Tweede Kamer) LJN Landelijk Jurisprudentie Nummer m.nt. met noot (met naschrift) MvT memorie van toelichting minister van I en M Minister van Infrastructuur en Milieu NJ Nederlandse Jurisprudentie nr. nummer p. pagina PW Provinciewet r.o. rechtsoverweging Rb. rechtbank 3

5 RvS Stb. TBR TO Wabo Wrgt WRO Wro Raad van State Staatsblad Tijdschrift voor Bouwrecht Tijdschrift voor Omgevingsrecht Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet revitalisering generiek toezicht Wet op de Ruimtelijke Ordening Wet ruimtelijke ordening 4

6 1. Inleiding Enige tijd geleden trok een krantenartikel 1 mijn aandacht. De kop van het artikel luidde De provincie blokkeert besluit raad over recreatiewoningen en het artikel ging over een conflict tussen de gedeputeerde staten van de provincie Overijssel en de gemeenteraad van Raalte over 89 recreatiewoningen die zich in het buitengebied van de gemeente bevinden. In juni 2012 heeft de gemeenteraad voor het buitengebied een bestemmingsplan vastgesteld. Hierin hebben de 89 recreatiewoningen een bestemming gekregen op basis waarvan deze gebruikt mogen worden voor permanente bewoning. Onder het oude bestemmingsplan was permanente bewoning van recreatiewoningen in het plangebied juist niet toegestaan. Gedeputeerde staten hebben in reactie op de vaststelling van het bestemmingsplan een reactieve aanwijzing gegeven waardoor de positieve bestemming van de onrechtmatige bewoning van de 89 recreatiewoningen geen onderdeel meer van het bestemmingsplan uitmaken. De motivering hiervoor is dat de gedeputeerde staten van mening zijn dat het besluit van de gemeenteraad in strijd is met het provinciale beleid. In de provinciale verordening is opgenomen dat permanente bewoning van recreatiewoningen moet worden tegengegaan. Een meerderheid van de gemeenteraad is het niet eens met de aanwijzing van gedeputeerde staten. De gemeenteraad stelt daarom bij de Afdeling beroep in tegen de aanwijzing van gedeputeerde staten. 1.1 Probleemstelling Recreatiewoningen bevinden zich vaak in het landelijke gebied van de gemeente. Gemeentelijke bestuursorganen kunnen diverse redenen hebben om te besluiten om de permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Dit kunnen, zoals bij de gemeente Raalte uit het hiervoor besproken krantenartikel, politieke redenen zijn, bijvoorbeeld omdat een meerderheid van de gemeenteraad van mening is dat permanente bewoning mogelijk moet zijn. Ook kunnen er juridische redenen zijn, bijvoorbeeld omdat handhavend optreden tegen permanente bewoning niet meer haalbaar wordt geacht. Welke reden ook ten grondslag ligt aan het besluit van de gemeente, het gevolg is dat bewoning wordt toegestaan, hetgeen vaak leidt tot verdere verstedelijking van het landelijke gebied. En dit is het punt waarop de schoen wringt: het provinciaal beleid is er vaak op gericht dat in het landelijk gebied geen verdere verstedelijking plaatsvindt. De gemeentelijke en provinciale belangen staan in dit geval dus lijnrecht tegenover elkaar. Uit het krantenartikel blijkt dat gedeputeerde staten 1 De Stentor, 25 juli 2012, p. 3. 5

7 kennelijk bevoegd zijn om in een dergelijk geval te interveniëren bij gemeentelijke planologische besluiten. Dit leidde mij tot de vraag die ik in dit onderzoek wil beantwoorden: Welke juridische instrumenten staan provinciale bestuursorganen ter beschikking om te interveniëren als een gemeentelijk bestuursorgaan onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen wil toestaan, terwijl dit in strijd is met provinciaal beleid? De formulering van bovenstaande probleemstelling geeft het kader van dit onderzoek aan en kan worden afgebakend aan de hand van drie uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt is dat zowel het bestemmingsplan als het provinciale beleid bewoning van recreatiewoningen niet toe staan: het bestemmingsplan voldoet derhalve aan het provinciale beleid. In de praktijk blijken veel recreatiewoningen reeds bewoond te zijn, hetgeen dus in strijd is met het bestemmingsplan en het provinciale beleid. Het tweede uitgangspunt in dit onderzoek is daarom dat de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen reeds plaatsvindt. Het derde uitgangspunt is dat het gemeentelijke bestuursorgaan, net als de gemeenteraad van Raalte, de onrechtmatige bewoning wil toestaan. Het vierde uitgangpunt is dat provinciale bestuursorganen niet wensen af te wijken van hun provinciale beleid. 1.2 De opbouw van dit onderzoek Om tot de beantwoording van de rechtsvraag te komen zal ik eerst nader ingaan op het planologisch regime. 2 Hierbij komt aan bod wat onder onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen moet worden verstaan, wanneer er strijd optreedt met het provinciale beleid en op welke wijzen gemeentelijke bestuursorganen bewoning van recreatiewoningen kunnen toestaan. Uit dit hoofdstuk zal blijken dat gemeentelijke bestuursorganen drie manieren hebben om onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen toe te staan; het wijzigen van een bestemmingsplan 3, het verlenen van een omgevingsvergunning 4 en het gedogen van de onrechtmatige bewoning 5. Deze manieren worden achtereenvolgens in hoofdstuk 3, 4 en 5 besproken. In elk hoofdstuk volgt een antwoord op de volgende deelvragen: Wat houdt de gemeentelijke keuze precies in? Hoe kunnen provinciale bestuursorganen bij de betreffende keuze hun provinciale instrumenten inzetten? Welke 2 Hoofdstuk 2. 3 Hoofdstuk 3. 4 Hoofdstuk 4. 5 Hoofdstuk 5. 6

8 rechtsbescherming hebben gemeentelijke bestuursorganen bij de inzet van de provinciale instrumenten? In het volgende hoofdstuk worden de provinciale interventies nader bekeken en volgt de laatste stand van zaken in de casus uit de inleiding. 6 Tot slot volgt de conclusie. 7 6 Hoofdstuk 6. 7 Hoofdstuk 7. 7

9 2. Het planologisch regime 2.1 Inleiding Uit de Wabo volgt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een recreatiewoning te bewonen, als dit gebruik in strijd is met een bestemmingsplan 8, een beheersverordening, een exploitatieplan, de extern werkende algemene regels in een provinciale verordening of de regels in een voorbereidingsbesluit. 9 Bewoning van recreatiewoningen is in al deze gevallen onrechtmatig indien geen vergunning is verleend. Men noemt dergelijke bewoning van recreatiewoningen bewoning in strijd met het planologisch regime. 10 In dit onderzoek versta ik onder onrechtmatige bewoning dus bewoning van een recreatiewoning in strijd met één of meer onderdelen van het planologisch regime. Vanwege de beperkte relevantie voor mijn probleemstelling zullen de beheersverordening en het exploitatieplan verder niet worden besproken. Ten eerste ga ik in op het bestemmingsplan. Hierbij beantwoord ik de volgende vragen: Wanneer is bewoning van een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan? Welke rol speelt het algemene overgangsrecht in het bestemmingsplan? Wie kan als overtreder worden aangemerkt? Vervolgens bespreek ik de extern werkende algemene regels in de provinciale verordening en de regels in het voorbereidingsbesluit. Hoe relevant zijn deze onderdelen van het planologisch regime voor dit onderzoek? Als vaststaat dat sprake is van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen, op welke wijze kunnen gemeentelijke bestuursorganen deze onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen dan toestaan? Ik sluit dit hoofdstuk af met een tussenconclusie Het bestemmingsplan In de regel is sprake van permanente bewoning als de gebruiker de recreatiewoning gebruikt als hoofdverblijf, maar het bestemmingsplan bepaalt de omschrijving van het begrip. In veel bestemmingsplannen is definitie van hoofdverblijf het verblijf waar de bewoner het centrum van de sociale en maatschappelijke activiteiten heeft. Een voorbeeld hiervan is de gebruiker die zijn woning verkoopt en besluit om zijn recreatiewoning permanent te gebruiken als hoofdverblijf. Toch gaat de centrale vraag niet over de permanente bewoning van recreatiewoningen, maar over de 8 Op grond van art. 1.1, lid 1, Wabo moet onder het bestemmingsplan tevens een inpassingsplan worden verstaan. 9 Art. 2.1, lid 1, onder c, Wabo. 10 Nijmeijer e.a. 2013, p

10 onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen als een verschijningsvorm van gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Hiervoor noem ik twee belangrijke redenen. Ten eerste is permanente bewoning van een recreatiewoning niet altijd onrechtmatige bewoning. Als het bestemmingsplan permanente bewoning toestaat, is er geen sprake van onrechtmatige bewoning. Een gemeentelijk bestuursorgaan zal bij rechtmatige permanente bewoning bijvoorbeeld geen bestemmingsplan hoeven wijzigen om permanente bewoning toe te staan. Het begrip permanente bewoning zegt dus niet of er daadwerkelijk sprake is van bewoning van een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan. Ten tweede is onrechtmatige bewoning van een recreatiewoning ook niet altijd permanente bewoning. Een voorbeeld hiervan is het onrechtmatig gebruik van de recreatiewoning voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Deze arbeidsmigranten bewonen een recreatiewoning vaak juist niet-permanent en hebben daarnaast vaak ook een woonhuis in hun thuisland. De arbeidsmigranten hebben hun hoofdverblijf echter wel in de recreatiewoning, omdat de recreatiewoning op het moment dat zij in Nederland werken het centrum is van hun sociale en maatschappelijk activiteiten. Om in dit geval van permanente bewoning te spreken is dan inadequaat. De huidige planologische normen vinden hun basis in de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro). Deze wet is de opvolger van de in hoofdletters geschreven Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De Wro bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast stelt, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. 11 Een bestemmingsplan bevat naast de bij of krachtens de wet voorgeschreven bestemmingen en regels, in elk geval een beschrijving van die bestemmingen, waarbij per bestemming het doel of de doeleinden worden aangegeven. 12 Voor een recreatiewoning ligt het voor de hand dat de gemeenteraad in het bestemmingsplan de gronden van de recreatiewoning als zodanig vast legt, bijvoorbeeld als bestemming Recreatie Verblijfsrecreatie. Daarbij stelt de gemeenteraad regels waarin zij bepaalt voor welk doel de gronden mogen worden gebruikt. 11 Art. 3.1, lid 1, Wro. 12 Art Bro. 9

11 Een voorbeeld van een doelomschrijving van de bestemming Recreatie Verblijfsrecreatie is de volgende: De voor Recreatie Verblijfsrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor recreatiebedrijven waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, voor hun recreatie verblijf kunnen houden in recreatiewoningen en voor de daarbij behorende voorzieningen ten behoeve van de op het recreatiebedrijf verblijf houdende personen. Dat de gemeenteraad gronden een bestemming geeft in het bestemmingsplan en daaraan een doelomschrijving geeft, betekent nog niet dat het gebruik in strijd met dat voorschrift onrechtmatig is. Het gebruik in strijd met de doelomschrijving in het bestemmingsplan moet namelijk expliciet verboden zijn: er moet een gebruiksverbod zijn vastgesteld. Hierbij bestaat een belangrijk onderscheid tussen bestemmingsplannen waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Wro en daarna. Sinds de inwerkingtreding van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 juli 2010 voorziet deze wet in het gebruiksverbod voor bestemmingsplannen waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd na het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro. Daarmee is het gebruik van gronden anders dan overeenkomstig de doelomschrijving in strijd met de Wabo en derhalve verboden. Vóór de inwerkingtreding van de Wabo was het gebruiksverbod overigens opgenomen in de Wro zelf. 13 Bewoning in strijd met het bestemmingsplan houdt dus in dat een gebruiker een recreatiewoning bewoont, terwijl deze bewoning in strijd is met planologische normen die zijn vastgelegd in de voorschriften van het bestemmingsplan. Op basis van deze planologische voorschriften kan men dan vaststellen of een gebruiker een recreatiewoning onrechtmatig bewoont. De overtreding onder de vigeur van de WRO Voor bestemmingsplannen waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Wro geldt het gebruiksverbod voor bestemmingsplannen in de Wabo niet. In de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Invoeringswet Wro) heeft de wetgever bepaald dat het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing blijft ten aanzien van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp voor dat tijdstip ter inzage is gelegd. 14 Volgens de Afdeling is met de betreffende bepaling beoogd dat een bestemmingsplan dat op grond 13 Art Wro (vervallen). 14 Art , lid 2, Invoeringswet Wro. 10

12 van de WRO tot stand is gekomen het rechtsgevolg behoudt dat het onder de WRO had: het gebruiksverbod voor bestemmingsplannen in de Wro is niet van toepassing op het op grond van de WRO tot stand gekomen plan. 15 Ook het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in de Wabo is niet van toepassing op bestemmingsplannen die op grond van de WRO tot stand zijn gekomen. 16 Voor bestemmingsplannen die op grond van de WRO tot stand zijn gekomen moet in de voorschriften van dat bestemmingsplan zelf een algemeen gebruiksverbod zijn opgenomen. Een voorbeeld van een dergelijk voorschrift luidt als volgt: Het is verboden gronden of bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of voor een doel in strijd met de bestemming en de daarbij behorende regels. Als een dergelijk voorschrift niet in de bestemmingsplanvoorschriften is opgenomen dan is het niet mogelijk om handhavend op te treden tegen strijdig gebruik met de doelomschrijving. Bestemmingsplannen waarin een gebruiksverbod niet is opgenomen komen overigens nog steeds voor Het bestemmingsplan: algemeen overgangsrecht Een belangrijk recht waarop een bewoner onder bepaalde voorwaarden een beroep kan doen is het overgangsrecht. Als een bewoner succesvol een beroep kan doen op een in de voorschriften van het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht, dan mag de bewoning van de recreatiewoning worden voortgezet. Het betreft een objectgebonden recht, wat betekent dat het gebruik van de recreatiewoning centraal staat en niet de gebruiker. Op het moment dat de gemeenteraad een nieuw bestemmingsplan vaststelt, kan dit nieuwe bestemmingsplan afwijken van de bestaande situatie. De gemeenteraad dient bij de vaststelling bestaande rechten ten aanzien van bebouwing en gebruik te respecteren. Indien de gemeente wil dat een bepaald gebruik op termijn verdwijnt, heeft zij de mogelijkheid om dit perceel in het nieuwe bestemmingsplan negatief te bestemmen. Een voorbeeld hiervan is dat het gemeentebestuur de bestemming Recreatie (permanente bewoning toegestaan) wijzigt in de bestemming Recreatie (permanente bewoning niet toegestaan). Stel nu dat een bewoner op grond van het oude bestemmingsplan rechtmatig permanent in een recreatiewoning woonde. Onder het nieuwe bestemmingsplan is het dan niet meer toegestaan om 15 ABRvS 26 november 2008, nr /1. 16 ABRvS 29 juni 2011, nr /1/R1. 11

13 een recreatiewoning permanent te bewonen en de bewoner zou de permanente bewoning moeten staken. Dit zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De gemeenteraad moet in het nieuwe bestemmingsplan daarom overgangsrecht opnemen. Dit overgangsrecht heeft tot gevolg dat gebruik van recreatiewoningen met het recht om deze recreatiewoning als hoofdverblijf te gebruiken met de invoering van het nieuwe bestemmingsplan rechtmatig blijft. De standaardformulering van het gebruiksovergangsrecht is opgenomen in het Bro. Daaruit blijkt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. 17 Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdige gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. 18 Indien het gebruik na het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. 19 Tot slot is bepaald dat het gebruiksovergangsrecht niet van toepassing is op gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. 20 Volgens de Afdeling wordt met de zinsnede daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan bedoeld dat het gebruiksovergangsrecht ook niet van toepassing is op het gebruik dat niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige plan viel. 21 Dit betekent dat gebruik dat onder het voorheen geldende bestemmingsplan onder het overgangsrecht viel in een toekomstig bestemmingsplan in theorie opnieuw onder het overgangsrecht kan vallen. In beginsel is het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van gebruik niet toegestaan, tenzij de gemeenteraad voldoende aannemelijk maakt dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. 22 Als de bewoning van een recreatiewoning onder het overgangsrecht valt, dan is dat gebruik weliswaar strijdig met de bestemming, maar staat het overgangsrecht van het bestemmingsplan het gebruik toe. Er is dan geen sprake van bewoning van een recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan. Eén van de uitgangspunten in dit onderzoek is dat de bewoning van recreatiewoningen juist wel in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom blijft het algemeen overgangsrecht in dit onderzoek verder buiten beschouwing. 17 Art , lid 1, Bro. 18 Art , lid 2, Bro. 19 Art , lid 3, Bro. 20 Art , lid 4, Bro. 21 ABRvS 27 februari 2008, nr /1. 22 ABRvS 7 mei 2008, nr /1. 12

14 2.2.3 Het bestemmingsplan: de overtreder Met de beantwoording van de vraag wanneer bewoning van een recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan, is nog geen antwoord gegeven op de vraag wie degene is die het bestemmingsplan overtreedt. Deze vraag is relevant, omdat de overtreder degene is die gebaat is bij de beslissing van het gemeentelijk bestuursorgaan om de bewoning van een recreatiewoning toe te staan. Bovendien kan een overtreder een gemeentelijk bestuursorgaan verzoeken om de bewoning van een recreatiewoning toe te staan. 23 Als een recreatiewoning onrechtmatig bewoond wordt ligt het voor de hand dat de bewoner als overtreder van het gebruiksverbod wordt aangemerkt. Dit is immers de directe gebruiker van de recreatiewoning die in die hoedanigheid het gebruiksverbod overtreedt. De bewoner hoeft niet in alle gevallen ook de eigenaar van de recreatiewoning te zijn. Het komt ook vaak voor dat de bewoner de recreatiewoning huurt van de eigenaar. In dat geval is het interessant om de positie van de eigenaar-verhuurder te bekijken. Mogelijk kan deze ook als overtreder worden aangemerkt. Een andere situatie die vaak voor komt is wanneer een arbeidsmigrant een recreatiewoning bewoont die door een uitzendbureau van de eigenaar van de recreatiewoning wordt gehuurd. Dan is het interessant om te weten of het uitzendbureau of de eigenaar het gebruiksverbod overtreden. Voor het algemeen gebruiksverbod in de Wabo geldt dat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan verboden is. De bewoner die de recreatiewoning gebruikt zal in dat geval als overtreder van het algemeen gebruiksverbod kunnen worden aangemerkt. Een eigenaar die zijn recreatiewoning verhuurt aan de bewoner is niet de gebruiker van de recreatiewoning. Hetzelfde geldt voor het uitzendbureau dat een recreatiewoning huurt van de eigenaar om arbeidsmigranten in onder te brengen. Hierdoor is het de vraag of de eigenaar en het uitzendbureau wel aan te merken zijn als overtreders in de zin van het algemene gebruiksverbod in de Wabo. Vast staat dat zij de recreatiewoning laten gebruiken of in gebruik geven in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank s-hertogenbosch heeft reeds geoordeeld dat het algemeen gebruiksverbod in de Wabo ook het laten gebruiken van gronden en bouwwerken omvat. 24 Het wachten is op een bevestiging van deze uitspraak door de Afdeling. In de memorie van toelichting (MvT) op de Wabo staat dat onder het gebruiken van een bouwwerk mede wordt verstaan het laten gebruiken of in gebruik geven van een bouwwerk of gronden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden 23 De manieren waarop een gemeentelijk bestuursorgaan onrechtmatige bewoning kan toestaan worden besproken in paragraaf Rb. s-hertogenbosch 30 december 2011, LJN: BU

15 gedacht aan de situatie dat de eigenaar van een bouwwerk het gebruik daarvan door derden toestaat. Vanuit het oogpunt van handhaving en om herhaling van de overtreding te voorkomen, is het wenselijk dat in zo n geval ook de eigenaar of exploitant van het gebouw kan worden aangepakt. 25 De overtreder onder de vigeur van de WRO Voor een overtreding van een bestemmingsplan dat nog onder de WRO tot stand is gekomen hangt het dus af van de inhoud die de gemeenteraad in het algemeen gebruiksverbod van het bestemmingsplan heeft opgenomen. Als het algemeen gebruiksverbod zowel het gebruiken en het laten gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan verbiedt, dan wijkt de werking van het algemeen gebruiksverbod in het bestemmingsplan niet af van dat in de Wabo. In sommige oude bestemmingsplannen richt het algemeen gebruiksverbod zich echter wel tot degene die de gronden of opstallen gebruikt in strijd met het bestemmingsplan, maar niet tot degene die de gronden of opstallen in gebruik geeft of laat gebruiken in strijd is met het bestemmingsplan. Het in gebruik geven van gronden of bouwwerken zonder een daartoe strekkend verbod is niet verboden. 26 De Afdeling heeft inmiddels bepaald dat degene die zonder tussenkomst van een ander een pand verhuurt ten behoeve van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik, het pand gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. 27 Dit betekent dat de eigenaar die zijn recreatiewoning direct verhuurt aan de bewoner ook als gebruiker en daarmee als overtreder is aan te merken. Het uitzendbureau dat een recreatiewoning huurt van de eigenaar om arbeidsmigranten in onder te brengen zou in dat geval ook als gebruiker en daarmee als overtreders aan te merken zijn. De eigenaar die de recreatiewoning aan het uitzendbureau verhuurt dat de recreatiewoning gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten lijkt niet als gebruiker aangemerkt te kunnen worden: de eigenaar verhuurt zijn recreatiewoning immers met tussenkomst van het uitzendbureau aan de arbeidsmigranten. 28 Een andere mogelijkheid biedt de Vierde tranche Awb. Het begrip overtreder is sinds de inwerkingtreding van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Awb 29 op 1 juli 2009 vastgelegd in de Awb. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 30 Dat ook degene die de overtreding medepleegt als overtreder wordt aangemerkt, biedt het bevoegd gezag in veel gevallen de mogelijkheid om zowel eigenaren als het hiervoor genoemde uitzendbureau als overtreder aan te merken als het bestemmingsplan een gebruiksverbod omvat dat 25 Kamerstukken II 2006/07, , nr. 3, p ABRvS 5 maart 2008, /1 en ABRvS 20 april 2011, nr /1/H1. 27 ABRvS 9 november 2011, nr /1/H1. 28 ABRvS 5 maart 2008, nr /1. 29 Vierde tranche Awb; Stb. 2009, Art. 5:1, lid 2, Awb. 14

16 niet ziet op het laten gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingplan. Interessant om te weten is ook vanaf welk moment het begrip medeplegen mag worden toegepast op overtredingen. Artikel IV van de Vierde tranche Awb geeft hier deels antwoord op en luidt als volgt: Indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor de inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. De Afdeling heeft inmiddels verduidelijkt dat het in artikel IV neergelegde overgangsrecht ten doel heeft eerbiedigende werking toe te kennen aan het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009, indien op die datum sprake was van een lopend handhavingsproces. Gelet op de tekst van artikel IV, gelezen in verbinding met de MvT, is ter beantwoording van de vraag wanneer de overtreding plaatsvond bepalend het moment waarop het bestuursorgaan schriftelijk het voornemen om handhavend op te treden aan de vermoedelijke overtreder toezendt, om deze de gelegenheid te bieden daarop zijn zienswijzen kenbaar te maken De extern werkende algemene regels in de provinciale verordening Het onderscheid tussen beleid, normstelling en uitvoering is één van de structuurbepalende elementen van de Wro. Een gevolg hiervan is dat gemeentelijke bestuursorganen bij het nemen van planologische besluiten niet meer gebonden zijn aan provinciaal beleid dat bijvoorbeeld is neergelegd in een provinciaal omgevingsplan of een structuurvisie: alleen provinciaal beleid dat is vastgelegd in een provinciale verordening is bindend. Ook een provinciale verordening in voorbereiding is bindend. 32 Als hierna de provinciale verordening wordt genoemd, moet hiervoor tevens de provinciale verordening in voorbereiding worden gelezen. Het toestaan van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen kan ook in strijd komen met provinciaal beleid, dat niet is vastgelegd in de provinciale verordening. Alhoewel provinciaal beleid, dat niet is vastgelegd in de provinciale verordening, uitsluitend bindend is voor provinciale bestuursorganen, dienen gemeentelijke bestuursorganen hier wel rekening mee te houden. Een grote betekenis komt het provinciale beleid dus niet toe: het provinciale beleid hoeft slechts in de 31 ABRvS 1 juni 2011, nr /1/H1. 32 ABRvS 20 oktober 2010, AB 2010, 298 m.nt. A.A.J. de Gier. 15

17 belangenafweging van gemeentelijke planologische besluiten te worden betrokken. 33 Alhoewel hier sprake is van een lichte eis, zal het niet rekening houden met provinciaal beleid, waarmee de onrechtmatige bewoning in strijd is, leiden tot een onrechtmatig planologisch besluit wegens een onjuiste belangenafweging. 34 Provinciale staten kunnen een provinciale verordening niet zomaar opstellen. Een belangrijke voorwaarde voor het vaststellen van de provinciale verordening is dat sprake moet zijn van een provinciaal belang. 35 Het stellen van regels mag alleen als provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Volgens de Afdeling is een belang een provinciaal belang als het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. 36 De Afdeling lijkt slechts na te gaan of uit beleidsdocumenten blijkt dat in ieder geval het provinciebestuur zelf van mening is dat ter zake voor hem enigerlei taak is weggelegd. Van Buuren stelt dat een provinciaal belang aanwezig is, wanneer een provincie meent dat het belang in kwestie het lokale belang overstijgt en dat het criterium voor het provinciaal belang een weinig beperkende betekenis heeft. 37 Van Zundert is van mening dat een provinciaal belang zelfs provinciaal belang is als er provinciaal belang op staat. 38 Teunissen is van mening dat gedeputeerde staten een blanco aanwijzingsbevoegdheid hebben. 39 Het mag dus worden aangenomen dat een provinciaal belang aanwezig is, indien provinciale staten in de provinciale verordening een verbod op de bewoning van recreatiewoningen hebben opgenomen. Provinciale staten kunnen in de provinciale verordening interbestuurlijke en extern werkende algemene regels opnemen. De interbestuurlijke regels komen later in dit onderzoek aan bod: zij richten zich uitsluitend tot gemeentelijke bestuursorganen en niet tot grondgebruikers en maken daarom geen deel uit van het planologisch regime. De extern werkende algemene regels maken wel deel uit van het planologische regime, omdat zij zich rechtstreeks richten tot grondgebruikers. 40 Het doel van de extern werkende regels is te voorkomen dat grondgebruikers gronden gebruiken in strijd met de provinciale verordening, waardoor afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen van de provinciale verordening, zolang de 33 ABRvS 2 maart 2011, AB 2011, 77 m.nt. A.A.J. de Gier. 34 Art. 3:4, lid 1, Awb (zie verder hoofdstuk 3,4 en 5). 35 Art. 4.1, lid 1, Wro. 36 ABRvS 16 februari 2011, nr /1/R3. 37 Van Buuren e.a. 2010, p Van Zundert 2012, p Teunissen 2007, p Art. 2.1, lid 1, onder c, Wabo. 16

18 gemeenteraad een bestemmingsplan niet heeft aangepast aan de provinciale verordening. 41 Van deze regels kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken, indien de extern werkende regels afwijking daarvan toestaan. 42 Het uitgangspunt in dit onderzoek is dat de bewoning van recreatiewoningen reeds in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Volgens Van Buuren verliezen extern werkende algemene regels hun rechtskracht op het moment dat de gemeenteraad de interbestuurlijke regels in de provinciale verordening op een juiste wijze in het bestemmingsplan heeft geïmplementeerd en dat bestemmingsplan in werking is getreden. 43 Deze stelling impliceert dat aan de extern werkende regels reeds bij vaststelling van de provinciale verordening geen betekenis meer toekomt op het moment dat een bestemmingsplan reeds voldoet aan de provinciale verordening, zoals het geval is in dit onderzoek. Het doel van de extern werkende regels is immers dat grondgebruikers geen activiteiten kunnen uitvoeren die afbreuk doen aan het de doelstellingen van de provinciale verordening. Deze bescherming is echter in casu niet aan de orde als het vigerende bestemmingsplan het gebruik in strijd met de doelstellingen van de provinciale verordening reeds verbiedt. Het voorgaande leert ons dat de externe werkende regels slechts van toepassing zijn wanneer de provinciale verordening bescherming behoeft die het huidige bestemmingsplan niet kan bieden. Dit is het geval wanneer een bestemmingplan (nog) niet voldoet aan de interbestuurlijke regels in de provinciale verordening. Indien een bestemmingsplan reeds voldoet aan de interbestuurlijke regels, dan komt aan de werking van de extern werkende algemene regels met betrekking tot dat bestemmingsplan geen betekenis toe. Het bestemmingsplan van de gemeente Raalte is geheel in lijn met de provinciale verordening: beide verbieden immers de bewoning van recreatiewoningen. De extern werkende algemene regels spelen dus verder geen rol bij de uitwerking van mijn probleemstelling. Rechtsbescherming provinciale verordening De provinciale verordening is een instrument om op gemeentelijk niveau provinciale belangen te behartigen. 44 Het uitgangspunt in dit onderzoek is dat provinciale staten een provinciale verordening hebben opgesteld die onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen verbiedt. Eén van de vragen waarop dit onderzoek antwoord dient te geven, is wat gemeentelijke bestuursorganen kunnen doen wanneer een provinciaal instrument wordt ingezet. Gemeentelijke bestuursorganen 41 Art. 4.1, lid 3, Wro. 42 Art. 2.12, lid 1, onder c, Wabo. 43 Van Buuren e.a. 2010, p Zie paragraaf

19 kunnen het immers niet eens zijn met het in de provinciale verordening opgenomen verbod op bewoning van recreatiewoningen. Gemeentelijke bestuursorganen kunnen in ieder geval geen beroep instellen tegen de provinciale verordening. 45 De provinciale verordening is gebaseerd op een wet in formele zin en algemeen naar rechtssubject of naar gebied (of gebiedseenheid) en algemeen zijn naar tijd of naar rechtsfeit (herhaalbaarheidsbeginsel) en voldoet daarmee aan de vereisten van een algemeen verbindend voorschrift. Een gemeentelijk bestuursorgaan kan derhalve weinig doen tegen de vaststelling van een provinciale verordening. Toch is het mogelijk dat de regels van een provinciale verordening via een exceptieve toetsing buiten werking worden gesteld. Een dergelijk situatie kan zich voordoen wanneer de gemeenteraad besluit een bestemmingsplan vast te stellen waarin de eisen van de provinciale verordening zijn opgenomen. In beroep tegen dit besluit kan een belanghebbende aanvoeren dat de regels in strijd zijn met hogere regels of een redelijke belangenafweging. Is dit het geval dan kan de Afdeling de betreffende regels buiten toepassing laten of zelfs onverbindend verklaren. De provinciale verordening kan ook aan de civiele rechter worden voorgelegd, indien er sprake is van onmiskenbare onrechtmatige wetgeving. 46 Van deze rechtsbeschermingsmogelijk mag echter niet teveel worden verwacht Het voorbereidingsbesluit Het planologisch regime kan wijzigen doordat de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelt of doordat provinciale staten een provinciale verordening of een inpassingsplan vaststellen. Voordat deze besluiten kunnen worden vastgesteld vindt er een periode van voorbereiding plaats. Zolang de besluiten nog niet zijn vastgesteld is het te wijzigen planologische regime van kracht. Het gevolg hiervan is dat grondgebruikers de nog niet gerealiseerde gebruiksmogelijkheden, die zij op grond van het onaangepaste bestemmingsplan hebben, alsnog kunnen benutten waardoor het toekomstige planologische regime gefrustreerd wordt. Om dit te voorkomen kan zolang het bestemmingsplan 48, het inpassingsplan 49 of de provinciale verordening 50 wordt voorbereid een voorbereidingsbesluit worden genomen. Gedurende de periode dat het voorbereidingsbesluit van kracht is moeten 45 Art. 8:3. lid 1, onder a, Awb. 46 HR 16 mei 1986, AB 1986, 574 en NJ 1987, Van Buuren e.a. 2010, p Art. 3.7, lid 1, Wro. 49 Art. 3.26, lid 2, Wro. 50 Art. 4.1, lid 5, Wro. 18

20 aanvragen om omgevingsvergunning voor het bouwen of het uitvoeren van werken en werkzaamheden die niet kunnen worden geweigerd worden aangehouden. 51 Belangrijker voor de gemeentelijke toestemming van bewoning van recreatiewoningen is echter de bevoegdheid van provinciale staten om in het voorbereidingsbesluit een verbod op te nemen om het gebruik van bepaalde gronden te wijzen. 52 Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een voorbereidingsbesluit is verboden zonder omgevingsvergunning. 53 De regels in een voorbereidingsbesluit maken daarom deel uit van het planologisch regime. Bij het voorbereidingsbesluit kunnen provinciale staten wel bepalen dat binnen de bij het voorbereidingsbesluit te geven regels bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken. 54 In dit onderzoek is het uitgangpunt echter dat het geldende bestemmingsplan niet in strijd is met provinciaal beleid. In de casus in de inleiding hadden provinciale staten van Overijssel een provinciale verordening vastgesteld en het bestemmingsplan van Raalte was niet in strijd met de provinciale verordening. Er is in deze situatie dus geen voorbereidingsbesluit van kracht. Als gevolg hiervan ontbreekt de relevantie van het voorbereidingsbesluit en behoeft dit geen verdere bespreking. 2.5 Het toestaan van bewoning van recreatiewoningen Het gemeentelijke bestuursorgaan dient uiteindelijk te bepalen wat er moet gebeuren met de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. Handhavend optreden is een voor de hand liggende keuze bij onrechtmatige bewoning. Het bevoegd gezag heeft namelijk tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften. 55 De Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders zorg dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. 56 Bij de keuze om handhavend op te treden houden burgemeester en wethouders feitelijk vast aan de recreatieve bestemming. Eén van de uitgangspunten in dit onderzoek is echter dat gemeentelijke bestuursorganen de bewoning van recreatiewoningen juist willen toestaan. Gemeentelijke bestuursorganen zijn bevoegd om een nieuw 51 Art. 3.3 Wabo. 52 Art. 3.7, lid 4, Wro (eerste zin). 53 Art. 2.1, lid 1, onder c, Wabo. 54 Art. 3.7, lid 4, Wro (tweede zin). 55 Art. 5.2, lid 1, Wabo. 56 Art. 7.1, lid 1, Wro jo. art. 5.1 Wabo. 19

21 bestemmingsplan vast te stellen of om een omgevingsvergunning te verlenen om overtreding van het planologisch regime te legaliseren. De overtreding wordt legaal, omdat door de legalisatie geen strijd meer bestaat met artikel 2.1 lid 1 sub c van de Wabo. 57 Daarnaast kunnen burgemeester en wethouders ervoor kiezen om niet handhavend op te treden tegen overtreding van het planologisch regime. Bij deze keuze blijft de overtreding voortduren, maar kiest de gemeente ervoor om hier niet tegen op te treden. In de volgende hoofdstukken zal aan de orde komen in hoeverre gemeentelijke bestuursorganen deze drie keuzemogelijkheden kunnen benutten om onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen toe te staan. In dit hoofdstuk zal ik daarom niet verder op deze onderwerpen ingaan. 2.6 Tussenconclusie Het bewonen van een recreatiewoning is onrechtmatig indien dit geschiedt in strijd met het planologisch regime. De onderdelen van dit planologische regime zijn het bestemmingsplan, de beheersverordening, het exploitatieplan, de extern werkende algemene regels in een provinciale verordening en de regels in een voorbereidingsbesluit. De beheersverordening en het exploitatieplan missen relevantie voor de probleemstelling. Op basis van de uitgangspunten van dit onderzoek kunnen de extern werkende algemene regels en de regels in een voorbereidingsbesluit geen rol van betekenis spelen. In dit onderzoek speelt slechts één onderdeel van het planologisch regime een rol van betekenis: het bestemmingsplan. Het gemeentelijk bestuursorgaan wil toestaan dat de overtreder de recreatiewoning onrechtmatig bewoont. Deze overtreder kan de bewoner zijn, maar ook de eigenaar of de verhuurder van de recreatiewoning. Gemeentelijke bestuursorganen kunnen het toestaan van het bewonen van recreatiewoningen op drie manieren toestaan: door het wijzigen van het bestemmingsplan, door het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan of door het gedogen van de onrechtmatige bewoning. Op deze manieren van toestaan ga ik in de volgende hoofdstukken nader in. 57 De extern werkende regels uit de provinciale verordening laat ik hier buiten beschouwing. 20

22 3. Het wijzigen van het bestemmingsplan 3.1 Inleiding In de casus in de inleiding was te lezen dat zowel het bestemmingsplan van de gemeente Raalte als de provinciale verordening van de provincie Overijssel de bewoning van recreatiewoningen niet toestonden. De gemeenteraad van Raalte heeft een nieuw bestemmingsplan vastgesteld om de bewoning van recreatiewoningen toch toe te staan. De wijziging van het bestemmingsplan was in strijd met de provinciale verordening en gedeputeerde staten van Overijssel hadden besloten de gemeenteraad een reactieve aanwijzing te geven. De gemeenteraad had tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling. In het vorige hoofdstuk heb ik uitgelegd dat één van de manieren om de bewoning recreatiewoningen toe te staan het wijzigen van het bestemmingsplan is. In dit hoofdstuk zal ik de volgende vragen beantwoorden: Wat houdt het toestaan van bewoning van recreatiewoningen door het wijzigen van het bestemmingsplan precies in? Wat houdt de reactieve aanwijzing in en welke andere juridische instrumenten kunnen provinciale bestuursorganen inzetten als de gemeenteraad het bestemmingsplan in strijd met de provinciale verordening wil vaststellen? Welke rechtsbescherming hebben gemeentelijke bestuursorganen bij de inzet van de provinciale instrumenten? Ik sluit het hoofdstuk af met een tussenconclusie. 3.2 Het toestaan van bewoning in het bestemmingsplan De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om de bewoning van recreatiewoningen toe te staan door het wijzigen van het bestemmingsplan. De gemeenteraad kan besluiten om het bestemmingsplan in strijd met de provinciale verordening vast te stellen, zoals de gemeenteraad van Raalte deed in de casus in de inleiding. De gemeenteraad kan de bewoning van recreatiewoningen in eerste instantie in het bestemmingsplan verwezenlijken door de recreatiewoningen in het bestemmingsplan een woonbestemming te geven, ofwel het positief bestemmen van de woonbestemming. Deze toestemming houdt legalisatie van de overtreding in omdat de onrechtmatige bewoning door de wijziging van het planologisch regime legaal wordt. 58 Daarnaast is de gemeenteraad bevoegd om in het bestemmingsplan een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid 59, een persoonsgebonden 58 Vermeer 2010, p Art. 3.6, lid 1, sub c, Wro. 21

23 overgangsrecht 60 of een uitsterfregeling op te nemen. Of deze regelingen soelaas bieden voor het toestaan van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen wordt in dit hoofdstuk nader onderzocht. Het gevolg van het in het bestemmingsplan opnemen van één van de genoemde regelingen is dat de gemeenteraad toestaat dat recreatiewoningen mogen worden bewoond, terwijl dit voorheen niet toegestaan was. Aangezien provinciale staten in de provinciale verordening juist hebben opgenomen dat de bewoning van recreatiewoningen moet worden tegengegaan, valt goed voor te stellen dat gedeputeerde staten willen interveniëren bij de besluitvorming van het bestemmingsplan. Voordat de interventiemogelijkheden van de provinciale bestuursorganen bij de vaststelling van een bestemmingsplan aan de orde komen, wordt eerst nader ingegaan op het positief bestemmen Positief bestemmen Het ligt voor de hand dat bij het toestaan van bewoning in een bestemmingsplan in eerste instantie gedacht wordt aan het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan waarin de gemeenteraad de recreatieve bestemming wijzigt in een woonbestemming. De gemeenteraad is het bevoegde gemeentelijke bestuursorgaan om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen en heeft daarmee de bevoegdheid om in een nieuw bestemmingsplan vast te leggen dat de bewoning van recreatiewoningen is toegestaan. 61 Een belangrijke voorwaarde om gronden als zodanig te bestemmen is het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Het begrip is in de Wro niet nader omschreven en de gemeenteraad heeft dan ook een grote mate van beleidsvrijheid om bestemmingen aan gronden toe te kennen. 62 Bij het vaststellen van een bestemmingsplan zal de gemeenteraad altijd de interbestuurlijke regels van de provinciale verordening in acht moeten nemen. 63 De gemeenteraad dient daarnaast rekening te houden met provinciaal beleid. 64 Provinciale bestuursorganen hebben diverse ruimtelijke instrumenten waarvan zij in de procedure van de totstandkoming van het bestemmingsplan gebruik kunnen maken. Daarbij is het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan verplicht om overleg te plegen met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de 60 Art Bor. 61 Art. 3.1, lid 1, Wro. 62 Boeve e.a. 2010, p Art. 4.1, lid 1, Wro. 64 Zie paragraaf

24 behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. 65 Dit overleg, het vooroverleg, is een toetsingsmoment voor de provincie in de voorbereidingsfase van de bestemmingsplanprocedure, teneinde te beoordelen of het ontwerpplan aansluit bij, dan wel adequaat rekening houdt met, het provinciale beleid dan wel met de belangen van provincie ten aanzien van het in het plan begrepen gebied. 66 Het vooroverleg strekt ertoe om de bestuurlijke zorgvuldigheid te bieden die noodzakelijk is bij het vaststellen van en nieuw bestemmingsplan. 67 Indien burgemeester en wethouders bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen vooroverleg hebben gepleegd met gedeputeerde staten dan leidt dit in beroep tot vernietiging van het vaststellingsbesluit. 68 Doordat het vooroverleg een verplicht onderdeel uitmaakt van de bestemmingsplanprocedure kunnen gedeputeerde staten de gemeenteraad al vroeg in de procedure sturen in hun ruimtelijke keuzes die uiteindelijk in een bestemmingsplan komen vast te liggen. Als gedeputeerde staten van mening zijn dat het provinciaal belang gering is kunnen zij bepalen dat geen vooroverleg vereist is. 69 Het vooroverleg is een belangrijk instrument bij de legalisatie van onrechtmatige bewoning. Met provinciale invloed in de voorfase van de bestemmingsplanprocedure kan de gemeenteraad in de richting gestuurd worden die de provincie wenselijk acht. Indien uit het vooroverleg blijkt dat een bestemmingsplan in strijd is met de provinciale verordening dan kan de gemeenteraad een ontheffing aanvragen van de interbestuurlijke regels. 70 Hiermee hebben gedeputeerde staten een middel in handen om invloed uit te oefenen op de gemeentelijke besluitvorming. 71 Uitgaande van de casus in de inleiding zullen gedeputeerde staten echter geen ontheffing verlenen van het verbod op bewoning van recreatiewoningen. Indien gedeputeerde staten geen ontheffing verlenen dan kan de gemeenteraad hiertegen in beroep bij de Afdeling. 72 Los van deze procedure blijft de gemeenteraad bevoegd om het bestemmingsplan ongewijzigd vast te stellen. Als hij dit doet dan kunnen gedeputeerde staten met gebruikmaking van de hierna (in de volgende paragrafen) te bespreken instrumenten bij dat besluit interveniëren. 65 Art , lid 1, Bro. 66 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p Stb , p ABRvS 23 januari 2013, nrs /1/R2 en /2/R2. 69 Art , lid 2, Bor. 70 Art. 4.1a, lid 1, Wro. 71 Zie ook Groothuijse & Korsse Art. 8:6, lid 1, Awb jo. art. 2, Wet ruimtelijke ordening, onder i, Bijlage II Awb. 23

25 3.3.2 Provinciale interventie Alhoewel gemeentelijk bestuursorganen primair verantwoordelijk zijn voor de ruimtelijke ordening 73, beschikken provinciale bestuursorganen over verschillende instrumenten om provinciale belangen te behartigen. Op basis van de Wro beschikken provinciale bestuursorganen over specifieke ruimtelijk instrumenten. Deze zijn de provinciale verordening 74, het vooroverleg 75, de reactieve aanwijzing 76, de proactieve aanwijzing 77, het provinciale inpassingsplan 78, de provinciale beslissingsbevoegdheid 79 en de provinciale coördinatieregeling 80. Daarnaast beschikken provinciale bestuursorganen ook over generieke instrumenten op basis van de Gemeentewet: de spontane schorsing en vernietiging door de Kroon 81 en de indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing 82. Deze instrumenten hebben met de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) een tweede leven gekregen. De Wrgt voorziet in een vereenvoudiging van het stelsel van interbestuurlijk toezicht en in het zoveel mogelijk concentreren van dat stelsel in de Provinciewet en de Gemeentewet. 83 Bij de inwerkingtreding van de Wrgt zijn geen nieuwe toezichtsinstrumenten in de Provincie- en Gemeentewet geïntroduceerd: de Wrgt zorgt voor revitalisering van de al op basis van de Provincie- en Gemeentewet bestaande toezichtsinstrumenten. Ten slotte hebben provinciale bestuursorganen de mogelijkheid om tegen een gemeentelijk ruimtelijk besluit beroep in te stellen. De genoemde instrumenten kunnen vervolgens weer worden ingedeeld in instrumenten voor interventie bij gemeentelijke (ruimtelijke) besluiten enerzijds en instrumenten voor beleidsdoorwerking anderzijds. De reactieve aanwijzing, het beroep bij de bestuursrechter en het schorsings- en vernietigingsrecht zijn de instrumenten voor interventie bij gemeentelijke (ruimtelijke) besluiten. 84 De overige instrumenten kunnen in dat geval worden toegerekend tot instrumenten voor beleidsdoorwerking. Als gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelt in strijd met de provinciale verordening, dan is dit in strijd met artikel 4.1, lid 1, Wro. Indien de gemeenteraad in de belangenafweging geen 73 Art. 3.1, lid 1, Wro. 74 Art. 4.1, lid 1, Wro. 75 Art , lid 1, Bro. 76 Art. 3.8 lid 6, jo. art. 4.2, lid 1, Wro. 77 Art. 4.2, lid 1, Wro. 78 Art. 3.26, lid 1, Wro. 79 Art. 3.1, sub b, Wabo. 80 Art. 3.33, lid 2, Wro. 81 Art. 268, lid 1, GemW. 82 Art. 124, lid 1, GemW. 83 Kamerstukken II 2009/10, 32389, nr. 3, p De Vries 2011, p