Openbare orde ell recidive, een dunne

Transcriptie

1 7 l l0 l[; E [g m[!][3g i l lm mm m m l Openbare orde ell recidive, een dunne scheidslijn De rol van de burgemeester bij de terugkeer van ex-gedetineerden drs. Joost van den Tillaarl mr. drs. Ad Schreijenberg Van oudsher is de burgemeester verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde in de gemeente. Om die taak goed uit te kunnen voeren, heeft hij de beschikking over een aantal instrumenten: de burgemeestersbevoegdheden. Deze bevoegdheden zijn de afgelopen jaren uitgebreid, denk bijvoorbeeld aan de bevoegdheden op grond van de Voetbalwet, de Wet tijdelijk huisverbod ell ruimere mogelijkheden voor gemeentelijk cameratoezicht in de openbare ruimte. Naast uitdijende bevoegdheden is er ook sprake van een uitbreiding in verantwoordelijkheidsgebieden. In deze bijdrage gaan we in op de reikwijdte van de verantwoordelijkheid van de burgemeester bij de terugkeer van ex-gedetineerden naar de gemeente. lnleiding De wet of de rechtspraak kent geen vastomlijnde definitie van het begrip openbare orde. Een gebruikelijke definitie is dat de openbare orde een 'ordentelijk verloop van het maatschappelijk verkeer in de openbare ruimte betreft' (Nederlands genootschap van burgemeesters, 2010). Deze brede begripsbepaling maakt de bevoegdheden van de burgemeester op dat gebied rekkelijk. De burgemeester heeft, als hoeder van de openbare orde, door de jaren heen steeds meer bevoegdheden gekregen die eraan moeten bijdragen dat het leven binnen (de openbare rauimte van) de gemeente ordentelijk verloopt. De openbare ruimte staat hier met zonder reden tussen haakjes geplaatst. Veel bevoegdheden Pi i sb mm w?:? 7

2 reiken namelijk verder dan de publiekelijk toegankelijke ruimten. De burgemeester heeft imrners ook de bevoegdheid om zich, indien dat nodig wordt geacht, in het priveleven van inwoners van zijn gemeente te mengen. Bijvoorbeeld door het opleggen van tijdelijke huisverboden bij huiselijk geweld of bij gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis bij van toepassing zijnde problematiek. Incidenten in het verleden hebben laten zien dat de terugkeer van ex-gedetineerden naar een gemeente, al dan met door toedoen van de ex-gedetineerde zelf, in potentie kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. De burgemeester zal vanuit zijn verantwoordelijkheid ell met behulp van de aan hem ter beschikking staande instrumenten moeten proberen om problemen in de openbare orde te voorkomen. Daarvoor moet echter wel bekend zijn wanneer remand terugkeert, waar dat gebeurt ell welke bijzonderheden daarbij een rol spelen. Om in die behoefte te voorzien, is vanuit het ministerie van Veiligheid ell Justitie de bestuurlijke inforrnatievoorziening Justitiabelen (project BIJ) in het leven geroepen. Via deze informatiestroom krij gt het bestuursorgaan burgemeester informatie over de aanstaande terugkeer van bepaalde categorieun gedetineerden, met vermelding van het gepleegde delict. Maar wanneer mag de burgemeester zijn bevoegdheden aanwenden? Kan dat ook als er vrees bestaat voor recidive? Is recidive een openbareordeprobleem? Concreter. bestaat bij vrees voor recidive altijd vrees voor verstoring van de openbare orde ell is de burgemeester dus aan zet? Of ligt hier nu juist een rol voor de rechter, hulpverleners en/of de reclassering? Beschouwingen op dergelijke vragen komen in deze bijdrage over de scheidslijn tussen recidive ell openbareordeverstoring aan bod. Burgemeestersbevoegdheden anno 2015 Burgemeestersbevoegdheden zijn in twee typen onder te verdelen. De burgemeester heeft enerzijds algemene bevoegdheden op grond van de Gemeentewet. Een voorbeeld is de algemene bevoegdheid tot het handhaven van de openbare orde, op grond van artikel 172 van de Gemeentewet. Daarnaast heeft de burgemeester tal van bijzondere bevoegdheden die hem al dan met op grond van bijzondere wetten toekomen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de bevoegdheden tot woningsluiting in het kader van de Opiumwet of uithuisplaatsing in het kader van de Wet tijdelijk huisverbod. Dergelijke bevoegdheden van de burgemeester kunnen de inwoners van de gemeente ingrijpend raken in het priveleven. Q? De cecjdjvnse a[s medebuygec J

3 ? Het opleggen van een gebiedsverbod De burgemeester kan een gebiedsverbod opleggen als hij vreest voor verstoring van de openbare orde door een individu of een groep. Dat kan hij op grond van verschillende wettelijke titels. De burgemeester kan een gebiedsverbod opleggen op grond van artikel 172, lid 3 van de Gemeentewet, op grond van een op dat artikel gebaseerde bepaling in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) of op grond van artikel 172a Gemeentewet (de zogenoemde Voetbalwet). De criteria op grond waarvan de burgemeester zijn bevoegdheid kan gebruiken, verschillen. De lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 Gemeentewet vereist verstoring van de openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. In de APV zijn doorgaans aparte criteria en/of randvoorwaarden opgenomen. Zo kan een gebiedsverbod in sommige gemeenten voor de eerste keer met langer dan voor een voile dag (24 uur) worden opgelegd. Bij herhaling is een langere termijn mogelijk. VeeL gemeenten hebben deze bepaling uit de VNG-modeLverordening overgenomen. De bevoegdheid op grond van artikel 172a Gemeentewet is de meest vergaande. Wanneer remand herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde verstoord heeft ell er is een ernstige vrees voor een nieuwe openbareordeverstoring, kan de burgemeester diegene een gebiedsverbod opleggen voor de duur van maximaal drie maanden. Hij kan dat verbod drie keer verlengen. In totaal kan het verbod op deze manier, mits daarvoor een dringende reden bestaat, een jaar gelden. De afbakening van een gebied komt nauw. Het aanwijzen van de gehele gemeente als verboden gebied is in de rechtspraak vaak met houdbaar gebleken (zie onder andere de uitspraken rondom de aan pedofiel Sytze van der V. opgelegde gebiedsverboden: ECLI:NL:RBUTR:2009:BK5246 ell ECLI:NL:RBSHE:2010:BN3313). Een besluit tot het opleggen van een gebiedsverbod moet goed onderbouwd zijn (waar komt de ernstige vrees vandaan?) ell moet proportioneet zijn (alleen het noodzakelijke gebied, mogelijke ontheffingen voor bezoek aan hulpverlening et cetera). Enkele voorbeelden van besluiten van de burgemeester van Eindhoven zijn te vinden op de website van het CCV ( l l Organiseren van toezicht Om openbareordeverstoringen te voorkomen kan de burgemeester ook zorgen voor toezicht op het gebied waarin de verstoringen verwacht worden of op de ff j? aperxbare orde ell recjdjve, een dunne schejds[ijn mi &l J

4 r persoon van wie deze verstoring verwacht wordt. Als bevoegd gezag van de politie staat de politie de burgemeester hierbij ten dienste. Minder voor de hand liggend is de inzet van buitengewoon opsporingsambtenaren (boa's) omdat zij, mocht het uit de hand Lopen, met de beschikking he5ben over geweldsmiddelen. Als we het betrekken op de terugkeer van ex-gedetineerden kan de burgemeester de politie instrueren om geregeld te surveilleren waar de onrust verwacht wordt. Waar er vrees is voor recidive, helpt het dat de persoon in kwestie de politie af ell toe ziet langskomen; waar openbareordeverstoringen in andere zin verwacht worden, kan de politie er dicht bovenop zitten, zodat escalatie kan worden voorkomen. Naast het inzetten van menselijk toezicht heeft de burgemeester steeds meer mogelijkheden om elektronisch toezicht te houden. Al jaren heeft de burgemeester op grond van artikel 151c van de Gemeentewet de bevoegdheid om cameratoezicht in te zetten. Recent zijn de mogelijkheden voor een kortstondige ell gerichte inzet van dat middel verruimd. Met de Wet flexibel cameratoezicht kan de burgemeester camera's gebruiken om kortdurende problemen te beheerseri. l I Menigeen heeft er in de afgelopen jaren op gewezen dat het aantal bevoegdheden van de burgemeester in het openbareordedomein gestaag toeneemt. Verschillende staatsrechtgeleerden achten dat een kwalijke zaak. Vols ell Brouwer (2009) beschrijven de Engelse praktijk van gedragsaanwijzingen die door de rechter, op verzoek van wat men in Nederland bestuursorganen zou noemen, worden gegeven. Ze constateren dat dergelijke gedragsaanwijzingen in Nederland steeds vaker door de burgemeester gegeven worden. Een onafhankelijke rechter zou daar volgens hen vanuit rechtsstatelijk oogpunt beter invulling aan kunnen geven. Peters (2009) sluit zich daarbij aan ell ook Schilder (2009) ell Sackers (2010) lieten kritische geluiden horen ten aanzien van het toekennen van bevoegdheden aan de toch afhankelijke burgemeester in plaats van aan een onafhankelijke rechter. Tegelijkertijd realiseert Peters zich wel dat de rechterlijke organisatie daar op aangepast zal moeten worden. Sommige situaties vragen om snelle beslissingen ell de rechterlijke organisatie is (in 2009, maar nu nog steeds) met ingericht om snel in te kunnen spelen op openbareordeproblematiek. De burgemeester is daar wel voor gel'quipeerd. Zijn verantwoordelijkheid is het handhaven van de openbare orde ell er staan hem bevoegdheden ter beschikking om daar invulling aan te geven. De burgemeester kan dat bovendien snel doen ell op grond van lokale informatie. Ook waar het gaat om de doelgroep ex-gedetineerden kent de burge- mm } lm l m l '-? l De recidnvnst aks medeburger j?

5 7 'Q meester als geen ander de lokale situatie waar de ex-gedetineerde naar terugkeert ell kan hij zo bijdragen aan het ordentelijk verloop van de terugkeer. De terugkeer van ex-gedetineerden ell de gemeente De doelgroep van ex-gedetineerden is met nieuw voor gemeenten. Al langer zijn gemeenten op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verantwoordelijk voor de nazorg aan ex-gedetineerden. Concreet houdt dit in dat (in principe) de gemeente waarin de ex-gedetineerde v66r detentie ingeschreven was, zich moet inzetten op herstel op vier leefgebieden: identiteitsbewijs, huisvesting, werk ell inkomen (inclusief schuldsanering) ell passende zorg. De gedachte daarachter is dat wanneer er is voorzien in deze zogenaamde basisvoorzieningen, dit met alleen bijdraagt aan het welzijn van de ex-gedetineerde maar ook aan de samenleving, omdat het een bijdrage levert aan het voorkomen van recidive. Om invulling te kunnen geven aan deze taak wisselen het gevangeniswezen ell de gemeente informatie uit over de stand van zaken op de basisvoorzieningen. In de praktijk hebben gemeenten dikwijls een co6rdinator nazorg aangesteld die - volgens de werkafspraken - binnen twee dagen na aanvang detentie plus op het moment dat bekend is dat een invrijheidsstelling zal volgen, daarover informatie ontvangt van de penitentiaire inrichting (V NG, 2011). Het Wetenschappelijk Onderzoek- ell Documentatiecentrum (IfVODC) van het rninisterie van Veiligheid ell Justitie monitort sinds 2010 de situatie van terugkerende ex-gedetineerden ell hun situatie op de vijf leefgebieden (Weijters & More, 2010; More & Weijters, 2011; Noordhuizen & Weijters 2012). Uit de meeste recente meting (die ging over de situatie in 2010) blijkt dat het steeds beter lukt om detentieschade (verlies van legitimatiebewijs, inkomen ell huisvesting) te voorkomen, terwijl het minder goed lukt om de basisvoorwaarden te regelen voor die (ex-) gedetineerden die daar voor detentie nog met over beschikten (Beleidsreactie 3'- monitor nazorg, 22 februari 2013, kenmerk ). Vooralsnog is onduidelijk in hoeverre de nazorg aan ex-gedetineerden ook leidt tot een verrnindering van recidive. Bestuurlijke informatievoorziening over ex-gedetineerden De informatiestroom inzake nazorg aan ex-gedetineerden is generiek: gemeenten ontvangen over alle (ex-)gedetineerden een melding van teraugkeer ell er wordt geen informatie verstrekt over het delict waarvoor zij vastzaten. Eind 2008 formuleerde de minister van Justitie het uitgangspunt dat gemeenten daarnaast spej? Gpenbare orde ell yecjdjve, een dunne schejdsujn i r m l 1

6 7 cifiek geinformeerd moeten worden over de terugkeer van ex-gedetineerden die een zedendelict of een ernstig geweldsdelict hebben begaan (TK , 31700, VI, 72). Op die manier zou de burgemeester ('het bestuursorgaan burgemeester') in staat worden gesteld om tijdig maatregelen te nemen om de openbare orde in de gemeente te handhaven. De directe aanleiding voor het standpunt van de minister waren enkele incidenten rondom ex-gedetineerden ell daaropvolgende moties in de Tweede Kamer. Een voorbeeld daarvan was een situatie in 2008 waarbij in Utrecht een ex-gedetineerde terugkeerde in de flat waarin ook zijn vijfjarig slachtoffertje woonde. Maar ook een deel van de burgemeesters zelf drong eerder via de Nederlandse Vereniging van Gemeenten (V NG) bij het Openbaar Ministerie (OM) aan op meer informatie over de terugkeer (of het verlof) van ex-gedetineerden die veroordeeld zijn voor een zwaar delict om op die manier te kunnen reageren op mogelijke openbareordeproblemen of dreigende maatschappelijke onrust (Brief VNG aan OM, 6 oktober 2008). Daar doet zich overigens wel een dilemma voor: heeft de burgemeester inforrnatie over een terugkerende ex-gedetineerde ell besluit hij geen maatregelen te nemen terwijl de terugkeer wel tot problemen leidt, dan zal de burgemeester genoodzaakt zijn om publiekelijk ell in de politieke arena tekst ell uitleg te geven over zijn keuze om geen maatregelen te nemen. Niet alle burgemeesters zijn daarom voorstander van meer informatie. Het standpunt van de minister van Justitie leidde tot het inrichten van de pilot Bestuurlijke Informatievoorziening Inzake Ex-Gedetineerden (BIVGEG). De leidende overtuiging was namelijk dat er eerst gemxperirnenteerd moest worden met onder meer de robuustheid, de snelheid ell de betrouwbaarheid van de informatievoorziening voordat deze eventueel verder uitgebouwd zou kunnen worden naar een generieke situatie waarin alle gemeenten de informatie ontvangen. In 2009 is de pilot gestart met de inforrnatievoorziening aan zeventien gemeenten. Deze gemeenten kregen een melding vanuit de justitieorganisatie (de JustitiMle Informatie Dienst (JustID) in het geval er sprake was van een aanstaande terugkeer van een ex-gedetineerde uit reguliere detentie die veroordeeld is voor een zedendelict of een zwaar geweldsdelict (in deze pilot was de voorziene informatievoorziening over verlofbewegingen detentie, TBS ell PIJ nog met operationeel). De terugkeermelding ging tegelijkertijd naar de gemeente ell het (voormalige) KLPD. Deze laatste organisatie ging in politieregistraties ell via interne uitvragen na of er wat hen betreft reden zou zijn om problemen in de openbare orde te verwachten ell informeerde vervolgens de gemeente hierover. Het KLPD maakte daarvoor een kort rapport op ell zond dit naar de gemeente ell de politieregio waarin de gemeente viel. 7W De rec%dav%st a[s medeburgev ja?

7 l 7 Binnen gemeenten ontvingen gemandateerde personen de informatie van JustID ell het KLPD die (zonder gegevens over het delict of andere justitimle gegevens te delen) nadere informatie mochten inwinnen bij ketenpartners in bijvoorbeeld het Veiligheidshuis. De gemandateerd persoon kon op basis van de verzamelde gegevens, indien gewenst, advies uitbrengen aan de burgemeester over het ingeschatte risico op maatschappelijke onrust ell mogelijke maatregelen om dat te voorkomen, Uit de evaluatie van de pilot (Van den Tillaart et al. 2010, in opdracht van het WODC) bleek dat de inforrnatievoorziening bijdraagt aan een betere informatiepositie van burgemeesters, doordat zij structureel ell tijdig worden ingelicht over de terugkeer van de ex-gedetineerden. Daarmee ontstaat de mogelijkheid om de terugkeer voor te bereiden, wat de gemeenten in de praktijk ook deden. Daarvoor werden risicoanalyses uitgevoerd die gevoed waren door veelal lokale informatie. Het inwinnen van de lokale informatie, bijvoorbeeld bij de lokale politie, het OM of de reclassering, bleek met name effectief te kunnen verlopen in die gemeenten waar de ketensamenwerking rondom nazorg aan ex-gedetineerden ook goed vorm had gekregen. Paradoxaal is dat in diezelfde gemeenten de meerwaarde van de BIVGEG-informatie tegelijkertijd beperkt was: de informatie die via de informatiestroom werd gedeeld, was op lokaal niveau vaak al bekend. Met andere woorden: JustID ell het KLPD vertelden in die gemeenten weinig nieuws. Alhoewel de evaluatie in kaart kon brengen hoe gemeenten omgingen met de inforrnatievoorziening, konden er geen uitspraken worden gedaan over de bijdrage van de informatiestroom aan het voorkomen van openbareordeproblemen. Daarvoor liep de pilot te kort ell was het aantal gemeenten ell terugkerende ex-gedetineerden vooralsnog te klein. Er waren in de pilotperiode vijftig ex-gedetineerden naar de gemeenten teruggekeerd ell in geen van de gevallen werd het risico op openbareordeverstoring als hoog ingeschat. Er werden dan ook nauwelijks maatregelen getroffen die zouden moeten bijdragen aan het voorkomen van maatschappelijke onrust. Over de vraag of de burgemeester iiberhaupt genoeg bevoegdheden bezat om maatregelen te treffen, waren de achttien deelnemende burgemeesters verdeeld: ongeveer de helft gaf aan dat de bevoegdheden voldoende waren, terwijl de andere helft bevoegdheden rniste op het gebied van gedwongen toezicht ell gedwongen verhuizing. Omdat er zich zoals gezegd in de pilotfase nog geen hoogrisicosituaties voordeden, bleef het echter onbekend of de bevoegdheden van burgemeesters daadwerkelijk tekortschoten (Van den Tillaart et al. 2010). Een belangrijk aandachtspunt uit de evaluatie was dat de inforrnatiestroom op een aantal onderdelen nog geen dermate accuraat ell robuust karakter had als Openbare orde ell yecjdnve, een dunne schetds[njn ':P?' %? j?

8 werd beoogd. Zo bleek bijvoorbeeld dat ex-gedetineerden lang met altijd terugkeerden naar de gemeenten waar zij voor detentie woonachtig waren. In dergelijke gevallen ontstaat een situatie waarin de verkeerde gemeente ge'informeerd wordt over de terugkeer. Bovendien gaven gemeenten aan dat zij met altijd over die informatie beschikten die naar hun idee nodig is om het risico op openbareordeverstoring in te schatten, terwijl die informatie naar verwachting wel binnen het justitiedomein aanwezig is. Het gaat dan bijvoorbeeld om nadere informatie over het delict, de dader(s) ell over de slachtoffers van het delict. De pilot+ Bestuurlijke lnformatievoorziening Justitiabelen De pilot+ Bestuurlijke Inforrnatievoorziening Justitiabelen (pilot+ BIJ) volgde in 2010 de eerdere pilot BIVGEG op. In de nieuwe pilot participeerden meer gemeenten (87 gemeenten, inclusief de G4, waarin gezamenlijk in totaal ongeveer de helft van de Nederlandse bevolking woonachtig was) ell werd inforrnatie verstrekt via vier informatiestromen, over regulier van detentie ell over verlofbewegingen vanuit reguliere detentie, tbs ell PIJ. Uit de evaluatie van deze bredere ell uitgebreidere pilot (Schreijenberg et al. 2012, in opdracht van wodc) bleek in grote lijnen dat de informatiestroom verder aan robuustheid had gewonnen, onder andere doordat de informatiestromen wettelijk zijn verankerd ell volgens een vaste ell gestandaardiseerde werkwijze verlopen. Een serieus aandachtspunt was echter dat de BIJ-inforrnatie weliswaar voor het beoogde doel werd gebruikt (inschatten van het risico op openbareordeverstoring), maar dat er geen sprake was van volledige afscherming van de informatie. Verrijking van de BIJ-melding met lokale informatie werd als onontbeerlijk voor de risico-inschatting gezien, waardoor die lokale informatie bij ketenpartners moest worden opgevraagd. Deze informatievraag maakt ketenpartners echter duidelijk dat de persoon in kwestie veroordeeld is voor een zeden- of ernstig geweldsdelict, wat privacyproblemen oplevert. Daarnaast is gebleken dat de rol van gemandateerd persoon ell die van co6rdinator nazorg, gezien de inhoudelijke werkzaamheden, vaak bij dezelfde persoon worden belegd. Tot slot bleek dat de terugkeer van de ex-gedetineerde soms bij een bredere groep bekend werd gemaakt (denk aan slachtoffers, de school of woningbouwcorporaties), juist als onderdeel van het voorkomen van eventuele onrust. Ook de Raad voor Strafrechttoepassing ell Jeugdbescherrning (2013) constateerde dergelijke knelpunten rondom de gegevensverwerking van de BIJ-meldingen. k De recjdjvnst als medebucgev

9 ? Risico's, maatregelen ell de afweging om maatregelen te nemen In de evaluatie van de pilot+ BIJ (Schreijenberg et al. 2012) kon een beeld worden verkregen van de omstandigheden waarin de risico's bij terugkeer laag of hoog werden ingeschat, evenals de omstandigheden waarin er besloten werd tot het nemen van (bestuurlijke) maatregelen. In 5% van de meldingen (over bemindiging reguliere detentie) uit de onderzoeksperiode signaleerde het KLPD risico's bij de terugkeer van de ex-gedetineerde, waarbij het overigens met altijd duidelijk is op basis waarvan het KLPD tot die inschatting komt. Gemandateerde personen zagen vaker risico's, in 12% van de gevauen, mogelijk omdat zij de melding hebben kunnen verrijken met informatie van lokale partners. Relatief risicovolle omstandigheden zijn onder meer de terugkeer van een zedendelinquent, een exgedetineerde die relatief lang heeft vastgezeten (samenhangend met de zwaarte van het delict) ell eventuele bijzondere voorwaarden die bij vonnis zijn opgelegd. Het merendeel van de BIJ-meldingen leidt echter met tot de inschatting dat er zich mogelijk openbareordeverstoringen kunnen voordoen. Op basis van eenzelfde constatering adviseerde de Raad voor Strafrechttoepassing ell Jeugdbescherming in 2013 dan ook om de BIJ-informatiestroom 'beter te richten', door al bij het strafproces na te gaan of terugkeer in de samenleving een probleem in de openbare orde met zich mee kan brengen ell de informatiestroom toe te spitsen op zedendelinquenten ell specifieke gevallen (Raad voor Strafrechttoepassing ell Jeugdbescherming, 2013). Uiteindelijk werd er naar aanleiding van 6% van de meldingen (over bemindiging reguliere detentie) een maatregel genomen door de burgemeester. Om meer zicht te krijgen op het soort acties dat na meldingen wordt genomen, zijn de dossiers bestudeerd van een gerichte steekproef van 109 meldingen, waarbij gemeenten is gevraagd in reder geval die meldingen aan te dragen waarin sprake was van een verhoogd risico. Uit de analyse bleek dat er na 28 van dergelijke meldingen daadwerkelijk een of meer maatregelen zijn genomen (Schreijenberg et al. 2012). Deze maatregelen bestonden meestal uit persoonlijke betrokkenheid van de burgemeester, bijvoorbeeld door te spreken met de dader en/of slachtoffers of door afstemrning te zoeken met de politie om het houden van toezicht op de situatie te borgen. Burgemeesters gaven aan dat het recidiverisico van de ex-gedetineerde daarbij een grote rol speelt. Juist in het geval dat de ex-gedetineerde opnieuw in de fout gaat, ontstaat er een risico op een verstoring van de openbare orde. In de selectie van dossiers werd twee maal een bestuurlijke maatregel genomen, beide keren door een gebiedsverbod voor de ex-gedetineerde uit te vaardigen. Deze maatregelen werden met name genomen wanneer dader ell slachtoffer 0penbare orde ell rec%d%ve, een dunne schejds[ijn mm u mm??

10 r elkaar kenden ell wanneer er ten tijde van het delict al maatschappelijke onnist was ontstaan. Burgemeesters zien een (vrijwulige) verhuizing of een gebiedsverbod dan vaak als enige mogelijkheid om meer zekerheid te hebben dat de ex-gedetineerde ell het slachtoffer met in elkaars nabijheid komen ell waarrnee nieuwe maatschappelijke onrust kan worden voorkomen (Schreijenberg et al. 2012). Samenhang openbare orde ell recidive Dat het onderscheid tussen openbare orde ell recidive lastig te maken is, blijkt wel uit de rechtspraak rondom gebiedsverboden. Menig advocaat geeft in het verweer tegen een door de burgemeester opgelegd gebiedsverbod aan dat wanneer er geen strafrechtelijke veroordeling is (of wanneer remand uit voorlopige hechtenis is vrijgelaten) er geen sprake is van recidivegevaar ell dat er daarom ook geen ernstige vrees voor een openbare ordeverstoring kan zijn (zie ECLI:NL:RBOBR:2014:2385, r.o. 8). Alhoewel recidive inderdaad kan leiden tot een verstoring van de openbare orde, gaat deze argumentatie te kort door de bocht. Immers, remand die terugkeert, hoeft met per definitie zelf de openbare orde te verstoren. Die verstoring kan ook optreden als gevolg van de terugkeer van deze persoon. Denk naast het voor de hand liggende voorbeeld van een pedofiel die terugkeert in een kinderrijke buurt aan de vrijlating van een gangmember, die iets heeft te vrezen van een rivaliserende groep. Mogelijke openbareordeverstoringen zijn in die gevallen te verwachten vanuit de omgeving van de ex-gedetineerden. Bij de beoordeling van risico's bij de terugkeer van ex-gedetineerden blijkt de kans op recidive een belangrijke rol te spelen. Uit de evaluatieonderzoeken naar de pilots bleek al dat de terugkeer ell het recidiverisico door veel burgemeesters met los van elkaar gezien worden. Waar maatregelen om de openbare orde te bewaken doorgaans maatregelen van algemene preventie zijn, gaat een burgemeester met zelden over tot maatregelen van speciale preventie. Het gaat om maatregelen die gericht zijn op (de mogelijke daden van) een persoon. Recidiverisico wordt als het ware van tevoren ingedamd, om daaruit mogelijk voortvloeiende openbareordeproblemen voor te zijn. De burgemeester neemt een verantwoordelijkheid tot bestuurlijke preventie van ernstige gewelds- of zedendelicten op zich, vanuit een verantwoordelijkheid voor het voorkomen van openbareordeproblemen die het gevolg van dergelijke delicten zouden kunnen zijn. De verantwoordelijkheid van de burgemeester voor openbare orde ell veiligheid wordt hierdoor (nog) verder opgerekt. Het proces is moeilijk te keren, omdat het recidiverisico in de praktijk inderdaad met of nauwelijks los te zien is van de gevolgen van de teraugkeer zelf. Het is zeer waarschijnlijk dat recidive van ex-gedetineerden die in ja-? Llml ff De recmdivjst a[s rnedeburger 7

11 ? het verleden voor een gewelds- of zedenmisdrijf veroordeeld werden een openbareordeprobleem tot gevolg zal hebben. De teraugval van een pedofiel blijft nu eenmaal met onopgemerkt. Een goed voorbeeld van de dunne scheidslijn tussen recidive ell openbare orde bij deze doelgroep, is de casus Benno L. Deze ex-gedetineerde zwemleraar zat vast voor meerdere ernstige zedendelicten met kinderen ell keerde na detentie IBrug in Leiden (voorheen woonde hij in 's-hertogenbosch). Uit mediaberichten ontstaat het beeld dat burgemeester Lenferink van de gemeente Leiden een bijdrage wilde leveren aan de terugkeer in de maatschappij van L. ell geen publieke aandacht aan de zaak wilde besteden om maatschappelijke onrust te voorkomen (NOS, 16 februari 2014). Wellicht was dit wel een juiste inschatting: nadat publiekelijk bekend werd dat Benno in Leiden was gaan wonen, ontstonden protestacties bij zijn woning ell werd ook op Facebook een groep aangemaakt: 'Benno L. moet weg uit Leiden'. Burgemeester Lenferink spreekt echter het vertrouwen uit dat de man met zal recidiveren, onder meer doordat er goed reclasseringstoezicht is. Vervolgens gaat de burgemeester een stap verder ell stelt: 'Als het fout gaat, dan stap ik op.' In een brief aan direct omwonenden schrijft Lenferink: 'Ik blijf ervan overtuigd dat de huisvesting van L. in Leiden verantwoord is ell dat door zijn aanwezigheid de veiligheid met in het gedrang komt. Uit Leiden wegsturen is naar mijn mening bovendien geen goed antwoord op dit maatschappelijk vraagstuk Wij zullen met elkaar een oplossing moeten vinden om deze mensen een plek te geven in onze samenleving. Opnemen ell in contact blijven is beter dan buitensluiten ell isoleren.' Daarrnee sloeg Lenferink volgens menigeen de spijker op zijn kop. Terugkerende ex-gedetineerden hebben hun straf uitgezeten ell verdienen een plaats in de samenleving. Die samenleving zal een manier moeten vinden om daarmee om te gaan. Het OM looft de opstelling van Lenferink. Het OM ell de reclassering geven aan in overleg te gaan met de VNG ell het Nederlands Genootschap van Burgemeesters om de terugkeer van zedendelinquenten in de samenleving te bespreken. Het resultaat daarvan werd openbaar onder de noemer 'Gezamenlijke Verantwoordelijkheid: uitgangspunten voor een goed verloop van de terugkeer van ex-gedetineerden' (VNG, maart 2015). De staatssecretaris van Veiligheid ell Justitie heeft de plannen van de organisaties in een reactie omarmd (Terugkeer ex-gedetineerden of tbs'ers in de maatschappij, 30 maart 2015, kenmerlc ). Een transparante aanpak van het maatschappelijke probleem lijkt ook de meest effectieve aanpak. Onderzoek van Boone et al. (2014) laat zien dat gevallen waarin burgemeesters ell ex-gedetineerden openheid van zaken geven over hun terugkomst, de beste afloop lijken te hebben. Dat leidde uiteindelijk tot steun van l 0penbare orde ell yecjdjve, een dunne schetdsujn l+g j?

12 r famuieleden ell buurtbewoners. Ook het transparante optreden van burgemeester Lenferink leidde uiteindelijk tot begrip. Hetzes ell negatieve labeling, zo laat het onderzoek van Boone et al. zien, leiden juist tot een verdergaand sociaal isolement met een vergrote kans op recidive. Overigens wijst de rechter wel op enige terughoudend in de transparantie van de aanpak. De kantonrechter van de Rechtbank Midden-Nederland veroordeelde de gemeente Arnersfoort op 8 april 2015 tot een schadevergoeding van euro wegens het maken van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van ex-gedetineerde ell veroordeeld pedofiel Sytze van der 'V De gemeente maakte buurtbewoners bekend dat Van der V zich aldaar, in de buurt van een kinderdagverblijf, had gevestigd ell de rechter overwoog dat van de gemeente in de gegeven omstandigheden een meer terughoudende wijze van informatievoorziening had mogen worden verwacht (ECLI:NL:RBMNE:2015:2329). Afsluiting De terugkeer van een ex-gedetineerde kan een probleem vorrnen voor de openbare orde in de gemeente. De laatste jaren is duidelijk geworden dat er burgemeesters zijn die dat liever met hun probleem zien worden. Zo legde de burgemeester van Eindhoven de veroordeelde pedofiel Sytze van der V een gebiedsverbod voor de gehele gemeente op. Daarna was Van der 'V ook in andere gemeenten met welkom. De gemeente Utrechtse Heuvelrug bijvoorbeeld, legde hem eveneens een gebiedsverbod op. Hier speelt het voor de hand liggende probleem dat een terugkerende ex-gedetineerde ergens zal moeten wonen ell dat als iedere burgemeester hem of haar wegstuurt, dat erg lastig wordt. Daarmee staat de burgemeester de resocialisatie van de ex-gedetineerde ell wenicht ook het voorkomen van recidive in de weg. In het geval van Sytze van der V is overigens gebleken dat hij geen hulpverlening accepteerde ell zich met hield aan de opgelegde reclasseringsvoorwaarden waarna de rechter bepaalde dat hij zijn voorwaardelijke gevangenisstraf moest uitzitten. De strafrechter zal bij het al dan met opleggen van voorwaarden in de eerste plaats toetsen aan het risico op recidive. Daarmee krijgen personen bij wie inderdaad recidivegevaar aanwezig is als het goed is al maatregelen, zoals bijvoorbeeld reclasseringstoezicht, door de rechter opgelegd. Is dat met het geval dan kan de burgemeester zich genoodzaakt voelen voorwaarden te verbinden aan de terugkeer van de ex-gedetineerden door bijvoorbeeld een gebiedsverbod op te leggen. In andere gevallen, waar de vrees voor verstoring van de openbare orde met van de persoon zelf uitgaat, maar van de omgeving waarin remand teraugkomt, zal de burgemeester zijn taak als hoeder, maar zeker ook die van herder op moeten %l ffi s m mm m 8 mm m m De recjdmst als medeburger Th

13 ? pakken. De burgemeester van Leiden is daar goed toe in staat gebleken. Hij was overtuigd van het ontbreken van recidivegevaar ell probeerde te zorgen voor een z? raustig mogelijke terugkeer van een ex-gedetineerde in zijn gemeente. Na optreden van de burgemeester ell het verstrijken van enige tijd bleef het ook rustig. Grofweg zien we in de praktijk drie situaties rondom terugkerende ex-gedetineerden. We zien ten eerste diegenen die veroordeeld zijn voor een gewelds- of zedendelict, maar bij wie geen aanwijzingen zijn dat ze opnieuw in de fout zullen gaan. De burgemeester lijkt het aangewezen orgaan om met behulp van betrouwbare informatie een rustige terugkeer van deze ex-gedetineerden te bevorderen. Een tweede groep is vrijwel hetzelfde samengesteld als de eerste, met dat verschil dat zij iets van hun omgeving te vrezen hebben. Waar openbare ordeverstoringen door de omgeving van een terugkerende ex-gedetineerde worden verwacht, is het per definitie een taak van de burgemeester om daartegen op te treden. Zoals in dit hoofdstuk uiteengezet, staat de burgemeester daarbij met met lege handen. Vaak zal het met nodig zijn om vergaande bevoegdheden te gebruiken, maar is goede voorlichting afdoende om ergere onrust te voorkomen. Ten derde is er een groep ex-gedetineerden met een gewelds- of zedendelict op hun naam, waarbij de kans bestaat dat zij opnieuw de fout in gaan. In die gevallen is met de burgemeester maar de rechter de aangewezen persoon om maatregelen te treffen, hoe dicht recidivegevaar ook tegen een openbareordeprobleem aan ligt of daarmee verweven is. Soms zal de burgemeester er ook in deze gevallen met aan ontkomen om maatregelen te treffen. Als de rechter om wat voor reden dan ook geen bijzondere voorwaarden oplegt, is de burgemeester aan zet ell heeft hij een gereedschapskist om recidivegevaar in te darnmen ell daarmee de rust in de gemeente te bewaren. Er is staatsrechtelijk veel voor te zeggen om met de burgemeester, maar de rechter een leidende rol te laten vervullen in het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan terugkerende ex-gedetineerden. In de praktijk is echter gebleken dat de burgemeester erop aangesproken wordt als het misgaat. Vanuit het perspectief van de burgemeester is het, zeker gezien zijn verantwoordelijkheid voor de openbare orde, dan ook met meer dan logisch dat hij alles in het werk stelt om een geruisloze terugkeer van ex-gedetineerden te bevorderen. Daarbij komt dat strafrechters bij het opleggen van bijzondere voorwaarden, logischerwijs, gericht zijn op het voorkomen van recidive ell met op het voorkomen van openbareordeverstoringen. Zoals eerder aangegeven, kan recidive leiden tot een openbareordeprobleem, maar wil het ontbreken van recidivegevaar met zeggen dat er geen vrees hoeft te zijn voor openbareordeproblemen. Zo lang rechters met met die bril naar de terugkeer van ex-gedetineerden in de maatschappij kunnen en/of willen kijken, blijft er een belangrijke rol voor de burgemeester weggelegd. )penbave orde ell rer3d%ve, een dunne schejdsujn 71 m ji

14 r Literatuur Boone, M., van de Bunt, H., Siegel - Rozenblit, D., van de Ven, C. (2014). Gevangene van het verleden. Crisissimaties na de terugkeer van zedendelinquenten in de samenleving. Politie ell Wetenschap: Apeldoorn. Brief van de staatssecretaris van Veiligheid ell Justitie aan de Tweede Kamer. Beleidsreactie 3e monitor nazorg, 22 februari 2013, kenmerk Brief van de staatsecretaris van Veiligheid ell Justitie aan de Tweede Kamer. Terugkeer exgedelineerden of tbs'ers in de maatschappij, 30 maart 2015, kenmerk: Brief van de voorzitter van de directieraad van de VNG aan het college van procureursgeneraal van het Openbaar Ministerie. Scenarfo's informatieverstrekking, 6 oktober 2008.Kamerstukken II, , VI, nr.72. More, P.A., Weijters, G. (2011). Tweede me'ang van de monitor nazorg ex-gedetineerden. WODC: Den Haag. Noordhuizen, s., Weijters, G. (2012). Derde meling van de monitor nazorg aan ex-gedetineerden. WODC: Den-Haag. Nederlands Genootschap van Burgemeesters (2010). Zakboek Openbare Orde ell Veiligheid. Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters.Peters, J.A. (2009). Van wie is de burgemeester? Gemeentestem, Afl , pp Raad voor Strafrechttoepassing ell jeugdbescherming (2013). Bestuurlijke Informatievoorziening Justftiabelen: beter richten. Sackers, H.J.B. (2010). Herder, hoeder ell handhaver. De burgemeester ell het bestuurlijk sanc'lierecht. Oratie Nijmegen, Radboud Universiteit Schilder, AE. (2009). De drang naar dwang, over bemoeizorg ell bemoeizucht van de lokale overheid. Oratie Amsterdam, VU. Schreijenberg, A., Van den Tillaart, J.C.M., Homburg, G.H.J. (2012). Doelbereik van de pilot BIJ. Arnsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. Van den Tillaart, J.C.M., Schreijenberg, A., Homburg, G.H.J. (2010). Evaluatie pilot BIVGEG. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2011). Samenuierkingsmodel Nazorg Volwassenen (ex-)gedetineerde burgers, actualisatie Den Haag: VNG & Ministerie van Veiligheid ell Justitie. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2015). Gezamenl5ke Verantwoordelijkheid: uitgangspunten voor een goed verloop van de terugkeer van ex-gedetineerden'. Den Haag: VNG. Vols, M. ell J. Brouwer (2009). 'De rechter neemt de wijk', Openbaar bestuur april 2009, pp.2-5. Weijters, G., More, P.A. (2010). De monitor nazorg ex-gedefineerden. Den Haag: WODC. ri 52 H De recjdnvist a[s rnedeburger j'?

15 r 'Q /urisprudentie ECLI:NL:RBOBR:2014:2385 ECLI:NL:RBUTR:2009:BK5246 ECLI:NL:RBSHE:2010:BN3313 ECLI:NL:RBMNE:2015:2329 j? Gpenbare orde ell recjdmve, een dunne schejdsjjn a? %air i J