Het Europees Defensie Agentschap

Transcriptie

1 Het Europees Defensie Agentschap Dick Zandee De verbetering van Europese militaire capaciteiten blijft achter bij de snelle ontwikkeling van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid. Sommige lidstaten hervormen weliswaar individueel hun krijgsmachten, maar veel te weinig gebeurt dit via een gezamenlijke, Europese aanpak. Gevolgen: verspilling van defensiegelden, dupliceringen binnen Europa, gebrek aan standaardisatie en afkalving van Europese defensie-industrieën. Kortom: te weinig defensie-output voor de Euro-input. Het Europees Defensie Agentschap (EDA) heeft de opdracht gekregen het tij te keren. Een enorme uitdaging: hervorming van complexe defensiestructuren en van het gehele proces van behoeftestelling tot behoeftevulling, vanaf harmonisatie van operationele eisen tot verbetering van de Europese defensie-technologische en industriële basis. De EVDB balans Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de Europese Unie ontbeert nog immer gemeenschappelijkheid. De EU-critici herhalen dit cliché regelmatig met verwijzing naar Irak, waarover Europa zozeer verdeeld was. Onvermeld blijft de voortgang in het Europese crisisbeheersingbeleid, waaraan twee belangrijke factoren hebben bijgedragen. Allereerst de rol van de Hoge Vertegenwoordiger voor het Europese buitenlandse beleid, Javier Solana. Onder zijn politiek-diplomatieke leiding heeft het GBVB meer inhoud, meer zichtbaarheid en meer invloed gekregen. Crises zijn bezworen. Escalatie van geweld op de Balkan, in Afrika, maar ook in Oekraïne tijdens de Oranje Revolutie is mede dankzij Solana s inzet voorkomen. In alle gevallen trad Europa samen op met de Verenigde Staten. De tweede factor is de ontwikkeling van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB), dat wellicht tegen de verwachting in sneller resultaten heeft geboekt dan voor mogelijk werd gehouden in De EU geeft anno 2005 leiding aan een ruim aantal militaire en civiele crisisbeheersingsoperaties op de Balkan, in Afrika, het Midden-Oosten en, meest recentelijk, zelfs in Indonesië (Atjeh). Kortom: politiek en diplomatie worden nu ondersteund met inzet van militaire en civiele middelen, een essentiële voorwaarde voor succesvolle crisisbeheersing en vredesopbouw. Dit positieve beeld over het EVDB kent een keerzijde. De beschikbare middelen zijn beperkt, kwantitatief en kwalitatief. Militair presteert Europa nog steeds magertjes. 2 Een vergelijking van input gegevens tussen de Verenigde Staten en de EU resulteert in alle categorieën in een Amerikaans voordeel, met uitzondering van het aantal militairen waar de 25 EU-lidstaten gezamenlijk de VS overtreffen (zie tabel 1). Met dat groter aantal militairen en met een totaalbudget van ongeveer 170 miljard euro per jaar levert Europa aanzienlijk minder output dan de Verenigde Staten. De permanente Europese inzet voor crisisbeheersing in 2004 betrof ongeveer militairen, de Amerikaanse zo n Afgezet tegen totale aantallen militairen een zeer slechte score voor Europa, namelijk zo n drie procent (zie tabel 2). Deze getallen vertellen niet het hele verhaal. Vraag is immers ook: kan Europa alle soorten operaties uitvoeren, ook in het hoogste deel van het geweldsspectrum? 3 In 2003 kwam de EU op basis van een analyse van het EU Militair Comité (EUMC) tot de conclusie dat daaraan ernstige risico s waren verbonden: [...] the EU now has operational capability across the full range of Petersberg tasks, limited and constrained by recognised shortfalls. These limitations and/or constraints are on deployment time and high risk may arise at the upper end of the spectrum of scale and intensity, in particular when conducting concurrent operations. 4 Dit oordeel is sindsdien niet veranderd. 1

2 Nieuwe prioriteiten Vele pogingen zijn ondernomen het Europese militaire vermogen te verbeteren. De meest recente inspanningen zijn geleverd onder het Prague Capabilities Commitment (PCC) in NAVO-kader en onder de titel van het European Capability Action Plan (ECAP) in de EU. PCC en ECAP hebben magere resultaten geboekt. Tekortkomingen zijn op enkele gebieden opgeheven, voornamelijk door beschikbaar gekomen capaciteiten van nieuwe lidstaten (zoals de Tsjechische NBC-capaciteit) of door harmonisatie van procedures en doctrines (hoofdkwartieren, special forces, medische ondersteuning). Waar Europa essentiële capaciteiten ontbeert voor complexe operaties hoog in het geweldsspectrum strategische inlichtingen en verkenning, geïntegreerde bevelvoering, precisiemunitie, e.d. is de voortgang beperkt. Investeringen in high-tech-systemen verlopen traag of ontbreken eenvoudig, maar ook aan andere essentiële enablers voor expeditionair optreden (zoals strategisch lucht- en zeetransport en Air-to-Air Refuelling) geven de meeste Europese landen te weinig prioriteit. Hoe kunnen deze prioriteiten meer centraal komen staan? Dat begint met harmonisatie van de behoeftestelling. Teveel landen in Europa plannen voor het verleden, niet voor de toekomst. In de Koude Oorlog vervingen nieuwe tanks hun verouderde voorgangers. Dezelfde planningsmethodiek gold voor fregatten en gevechtsvliegtuigen. Meer dan vijftien jaar na de val van de Berlijnse Muur ondervinden we nog steeds de gevolgen. De EU-25 hebben thans de beschikking over ongeveer zware gevechtstanks, ruim stukken artillerie (vaste kustbatterijen sic! in een aantal lidstaten niet meegerekend), gevechtsvliegtuigen en 160 fregatten. NAVO noch EU vragen om zulke omvangrijke aantallen. Ze waren nodig om het Rode Leger te weerstaan, maar de behoefte is fundamenteel veranderd. Voor expeditionair optreden zijn vooral nodig: lichte en mobiele wapensystemen, meer transportmiddelen (zee en lucht) en meer helikopters. De crisisbeheersingssoldaat heeft een betere individuele uitrusting nodig; hij moet immers zoveel meer kunnen dan zijn voorganger in de dagen van de Oost-West-confrontatie. De nieuwe missies vereisen verder middelen voor opsporing en, zo nodig, uitschakeling van individuele doelen met zo min mogelijk schade voor de omgeving. Verwoesting is vervangen door precisie ; collateral damage dient zo beperkt mogelijk te blijven voor behoud van publieke steun in eigen land en in het operatiegebied. Door maatschappelijke ontwikkelingen is de acceptatie van eigen slachtoffers lastiger geworden (no or low casualties is het motto). Dat stelt veel hogere eisen aan bescherming van de militairen. De dreiging van het moderne terrorisme en andere ontwikkelingen (drugstransport, mensensmokkel, illegale handel e.d.) vragen om daarop toegespitste militaire bijdragen, met name voor opsporing ter zee en vanuit de lucht. Het gevaar van bomaanslagen en andere vormen van irregulier gewapend verzet in operatiegebieden stellen nieuwe eisen aan uitrusting en materieel ter bescherming van het personeel. Fragmentatie Uiteenlopende behoeftestelling versterkt fragmentatie op andere terreinen: onderzoek en technologie-ontwikkeling, materieelverwerving, vraag en aanbod op de defensie-industriële markt. Deze fragmentatie resulteert in 25 verschillende Europese legers, luchtmachten en marines. Gevolgen: enerzijds divergentie van systemen en bewapening (gebrek aan standaardisatie en interoperabiliteit) met negatieve gevolgen voor effectief gezamenlijk opereren; anderzijds intern-europese duplicering met verkwisting van schaars beschikbare financiën. Voorbeeld: de Europese situatie wat betreft pantservoertuigen, die ook in de toekomst voor crisisbeheersingsoperaties onmisbaar blijven. In de komende tien jaar gaan de Europese legers 23 types pantservoertuigen gebruiken met uiteenlopende kalibers munitie, onderling niet uitwisselbare reserveonderdelen en verschillende normen voor onderhoud. Bij de ontwikkeling en productie van deze voertuigen is een dozijn (hoofd)industrieën betrokken. Op één project na de Duits-Nederlandse BOXER zijn alle 2

3 geplande types het resultaat van nationaal bepaalde planning, ontwikkeling en constructie. Vergelijkbare situaties bestaan voor andere grondgebonden wapensystemen (tanks, artillerie, lichte voertuigen, etc.). Voor luchtstrijdkrachten is het beeld gunstiger, allereerst als gevolg van de operationele noodzaak van nauwere samenwerking. De merging van Europese luchten ruimtevaartindustrieën heeft eveneens daaraan bijgedragen. De Airbus 400-Militair is een succesnummer van gezamenlijke Europese planning en productie, waarbij aangetekend dat vooralsnog slechts zes Europese landen de A400-M aanschaffen. Wat betreft gevechtsvliegtuigen, helikopters en ook Unmanned Aerial Vehicles (UAVs) is nog altijd sprake van fragmentatie. Hoewel de samenwerking tussen de Europese marines steeds meer gestalte krijgt, blijft ook hier de keten behoeftestelling-behoeftevulling wat betreft de meeste systemen strikt nationaal, niet in de laatste plaats ter bescherming van de eigen scheepsbouw. In de EU bouwen 21 werven marineschepen voor zestien landen, terwijl de platformen voor de veel machtigere Amerikaanse marine worden gebouwd op vier werven. Divergentie en duplicatie zijn ook kenmerkend voor logistieke ondersteuning, training, testen evaluatiefaciliteiten. Alle nationale contingenten in crisisbeheersingsoperaties worden logistiek gevoed door even vele nationale logistical chains. Verschil in materieel maakt gemeenschappelijke training lastig en houdt duplicatie van trainingsfaciliteiten in stand. Hetzelfde geldt voor centra voor het testen en evalueren van wapensystemen, waarvan de cijfers over intern-europese doublures niet eens bekend zijn. Samengevat: er is sprake van fragmentatie van het plannings- en verwervingsproces. Militaire behoeftestellers, de Research & Technology-gemeenschap, de materieelsamenwerkers en de defensie-industrie opereren teveel in hun eigen wereld en te weinig gezamenlijk. Dit leidt in sommige gevallen tot investeringen en aanschaf die eerder industry driven dan capability driven zijn. Kostbare euro s worden verspild en tekortkomingen blijven. Kansen gaan verloren om tijdig ontwikkelingen in technologie en industrie te benutten voor militaire toepassing. Denk aan automatisering en miniaturisatie, die veel verder gevorderd zijn in de civiele dan in de militaire wereld. Een ander voorbeeld is inspringen op de technologische ontwikkeling van lichte en sterke materialen, die bulkgewicht van militair materieel kunnen reduceren. Dat maakt weer mogelijk dat meer middelen met dezelfde strategische transportcapaciteit vervoerd kunnen worden. Nieuwe aanpak Hoe kan Europa beter presteren, hoe kan de cirkel worden doorbroken? Meer geld voor defensie is niet noodzakelijkerwijs de juiste oplossing. Verkeerde besteding leidt immers niet tot meer capaciteiten. Bovendien: de politieke realiteit bepaalt dat slechts een beperkt aantal Europese landen zich de luxe van een stijgend defensiebudget kan of wil permitteren. De oplossing zal in de meeste gevallen moeten komen van herschikking van de beschikbare financiële middelen. Pijnlijke keuzes zijn daarbij onvermijdelijk, zoals opheffing van eenheden of afstoten van capaciteiten die de veranderde defensietaken niet meer dienen. Sommige lidstaten, waaronder Nederland, zijn deze weg ingeslagen. Andere aarzelen en stellen lastige keuzes uit. Kortom: bovenal is politieke wil en moed nodig om veranderingen van verstarde processen tot stand te brengen. Nationale regeringen, met de ministers van Defensie als de eerste verantwoordelijken, en nationale parlementen dienen de klok te verzetten waar dat nodig is. Uiteraard is daarbij in de lidstaten een breder draagvlak gewenst, niet alleen binnen de krijgsmacht maar ook in andere geledingen van de maatschappij. Internationaal is meer aansturing, coördinatie, samenwerking en afstemming nodig. Daarbij is een nieuwe benadering vereist, waarbij militaire behoeftestelling, Research & Technology, materieelsamenwerking en de defensie-industrie gezamenlijk optrekken voor een optimale output. Wel capability driven, maar met directe inbreng van technologie-onderzoek en de industrie zodat alle betrokken spelers vanaf het aanvangssignaal in hetzelfde veld spelen. 3

4 Zie hier de redenen voor de oprichting van het Europees Defensie Agentschap, dat begin 2005 operationeel werd. Het EDA is dus geen wapenaankoopbureau. Het koopt niets in de lidstaten zelf blijven daarvoor verantwoordelijk en de taakstelling is veel breder. Het EDA mission statement luidt kortweg: ondersteuning van de lidstaten bij hun inspanningen defensiecapaciteiten te verbeteren voor crisisbeheersing. 5 Het Agentschap heeft geen supranationale bevoegdheden. Het is een intergouvernementele instelling. De deelnemende lidstaten 6 geven aansturing en controleren het EDA via de Bestuursraad, die zowel op het niveau van ministers van Defensie als in diverse samenstellingen op hoog ambtelijk niveau bijeenkomt. Het Agentschap is beperkt in omvang (ongeveer 80 medewerkers) en heeft een gering budget (ongeveer 20 miljoen euro voor 2005). Functies en werkwijze Binnen het kader van de algemene missie heeft het Agentschap vier functies: bevordering van een alomvattende capaciteitenontwikkeling; bevordering van gezamenlijke defensie Research & Technology; bevordering van materieelsamenwerking; bevordering van totstandkoming van een competitieve Europese defensiemarkt en verbetering van de defensie-technologische en -industriële basis. Het EDA tracht deze functies te verwezenlijken door alle betrokken stakeholders allereerst de lidstaten, maar ook de industrie, de Europese Commissie, onderzoeksinstellingen en andere relevante internationale organisaties bij elkaar te brengen en vervolgens coördinatie en samenwerking tussen hen te realiseren. Het mag verbazing wekken, maar militaire capaciteitenplanners, defensie R&T-experts, materieelplanners en vertegenwoordigers van de defensie-industrie kwamen nog nooit allen samen. Ze overlegden internationaal in hun eigen, afgescheiden wereld. Het Agentschap streeft naar vervanging van verkokerde samenwerking door coherentie te bevorderen. In de woorden van EDA s baas, Chief Executive Nick Witney: These functions all relate to improving Europe s defence performance, by promoting coherence in place of fragmentation. The Agency s comparative advantage is its ability to tie its different agendas together, so as to realise their synergies. Its special position should allow it to develop uniquely relevant analyses and proposals across the range of its activities. De afbeeldingen A en B zetten de dagelijkse werkwijze van het EDA uiteen. Onder coördinatie van de Management Board werken vier directoraten (gelijk aan de eerder beschreven functiegebieden). Hoewel verticaal georganiseerd (afb. A) is de werkwijze horizontaal gestructureerd (afb. B). De militaire EVDB-behoeften opgesteld door het EU Militair Comité en vastgesteld door de Defensieministers in de Raad 7 vormen het uitgangspunt van de activiteiten van het Capaciteiten Directoraat. De ontwikkeling van capaciteiten is niet langer gebaseerd op de klassieke indeling zee-land-lucht en op vervangingsplanning per platvorm of wapensysteem. Zes capaciteiten zijn onderkend, waarin alle noodzakelijke verbeteringen in onderlinge samenhang worden beoordeeld. 8 Voorbeeld: het aantal benodigde transportvliegtuigen is mede afhankelijk van beschikbare Air-to-Air Refuelling en moet in samenhang worden bezien met middelen voor lokaal transport in een operatiegebied (ter voorkoming van een militair evenbeeld van de rottende voedselhulp op de kades van Afrikaanse havens). Nogmaals: capaciteiten bezien in termen van te leveren effecten of resultaten, niet volgens het automatische kompas van één-op-één vervanging. 9 Naast een andere benadering van capaciteitenontwikkeling staat uiteraard de geïntegreerde aanpak centraal. De drie andere functiegebieden van het EDA zijn direct betrokken (in geïntegreerde teams) om oplossingen voor tekortkomingen uit te werken. Lidstaten, industrie, technologen en anderen schuiven aan teneinde gezamenlijk te overleggen: wat is precies nodig; welke oplossingen zijn technologisch en industrieel mogelijk; wat ziet er het best uit; 4

5 wie gaat verdere uitvoering op zich nemen? Wanneer het moment is aangebroken, kan een kleinere groep van lidstaten een project uitvoeren onder de paraplu van het Agentschap. 10 Zo ontstaat een geïntegreerde en alomvattende capaciteitenontwikkeling van politiekmilitaire behoeftestelling vastgesteld in de Raad tot de levering van de vereiste capaciteiten waarbij vanaf het begin alle betrokkenen samenwerken. Een nieuwe maar tevens complexe aanpak die niet eerder is beproefd en slechts kan slagen met medewerking van allen. Tenslotte: de werkwijze voorziet eveneens in de ontwikkeling van beleid en concepten per functiegebied (de verticale pijlen in afb. B). Zo stelt het Capaciteiten Directoraat een Alomvattend Capaciteiten Plan op, ontwikkelt het R&T Directoraat technologieconcepten, werkt het Materieel Directoraat aan standaardisatiebeleid, etc. Het Industrie & Markt Directoraat richt zich primair op ontwikkeling van maatregelen om de Europese defensiemarkt competitiever te maken. 11 Doel is niet een fortress Europe te bouwen en Europa af te sluiten voor Amerikaanse afzet, maar de Europese defensie-technologische en -industriële basis te versterken en bij te dragen aan een betere toekomst voor de Europese economie en technologie. Verantwoording Nationale defensieplanning zal voortaan veel nadrukkelijker gekoppeld zijn aan behoeftestelling en initiatieven voor behoeftevulling in Europees verband. Het EDA wil hierbij optreden als geweten door de lidstaten voortdurend erop te wijzen welke capaciteiten wel en welke niet nodig zijn. Via beoordeling van de verrichtingen van de lidstaten zal controle worden uitgeoefend. Het Agentschap kan niets afdwingen. Wel kan het EDA de Europese landen aansturen en aanjagen hun defensieplannen zodanig in te richten dat ze capaciteiten leveren die Europa nodig heeft voor de toekomst. Het afspreken van strategische doelstellingen over te leveren input en output kan daarbij behulpzaam zijn. Gemeenschappelijke Research & Technology- en materieelinvesteringen, gebaseerd op geharmoniseerde behoeftestelling, zullen ontwikkelings- en aanschafkosten reduceren. Minder verspilling en meer capaciteiten. Tegelijkertijd bevordert een gezamenlijke aanpak standaardisatie en interoperabiliteit voorwaarden voor effectief multinationaal opereren. Dat is absolute noodzaak in een Europa waar landen steeds minder zelfstandig militair kunnen en willen optreden. Met het EDA hebben de EU-lidstaten het samenwerkingsverband geschapen om de capaciteiten te verwerven die nodig zijn voor een geloofwaardig en effectief Europese crisisbeheersingsbeleid. De komende jaren zijn beslissend voor succes of falen van Europa op dit gebied. Drs. D.H. Zandee is Hoofd Planning en Beleid van het Europees Defensie Agentschap. Noten 1. De Europese Raad van Keulen in juni 1999 formuleerde het EVDB. De wortels liggen in de Frans-Britse Verklaring van St.Malo (december 1998). 2. Civiele middelen worden in dit artikel buiten beschouwing gelaten. 3. Ten onrechte wordt soms gesteld dat de EU alleen militaire operaties in de lagere delen van het geweldsspectrum moet kunnen uitvoeren. Tot de Petersbergtaken van de EU hoort evenwel ook opleggen van vrede met inzet van gevechtskracht. 4. Conclusions General Affairs and External Relations Council, Brussels, May De complete omschrijving, zoals vastgelegd in de Joint Action van 12 juli 2004 ter oprichting van het EDA luidt: To support the Member States and the Council in their effort to improve European defence capabilities in the field of crisis management and to sustain the European Security and Defence Policy as it stands now and develops in the future. Zie EDA website: 5

6 6. Alle EU-lidstaten minus Denemarken dat een opt-out heeft voor Europese defensiesamenwerking. 7. Formeel: de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen. 8. Deze zes capaciteiten zijn: Command, Inform, Engage, Protect, Deploy, Sustain. 9. Deze benadering komt vergaand overeen met het veranderde Nederlandse beleid Van Ambitie naar Middelen zoals geïnitieerd met de Prinsjesdagbrief van september Voorwaarden en procedures zijn vastgelegd in de Joint Action van 12 juli Artikel 296 van het Verdrag Europese Gemeenschappen maakt het mogelijk defensie uit te sluiten van de gemeenschappelijke, open markt. Dit artikel wordt voor de overgrote meerderheid van defensiebestedingen benut ter bescherming van nationale defensieindustrieën. Tabel 1 Vergelijking VS-Europa: Input a VS EU b Verhouding Totale defensie-uitgaven c :1 Defensie-uitgaven per hoofd :1 van de bevolking d Percentage BNP voor 3,3 1,7 2:1 defensie Onderzoek en ontwikkeling e :1 Aantallen militairen f 1,5 2,1 1:1,5 Toelichting a. Afgeronde cijfers gebaseerd op gegevens uit de Military Balance en van de NAVO (jaar2004) b. EU = alle 25 EU-lidstaten samen c. Totale defensie-uitgaven in miljarden euro d. Defensie-uitgaven per hoofd van de bevolking in euro e. Bedragen onderzoek en ontwikkeling in miljarden euro f. Aantallen militairen in miljoenen, inclusief militaire politie Tabel 2 Vergelijking VS-Europa: Output a VS EU b Inzet crisisbeheersing c Totaal aantal militairen Percentage inzet d 17% 3% Toelichting a. Afgeronde cijfers gebaseerd op gegevens uit de Military Balance en van de NAVO (jaar 2004) b. EU = alle 25 EU-lidstaten samen c. Inzet crisisbeheersing betreft gemiddeld aantal permanent ingezette militairen over het jaar 2004 voor alle operaties (nationaal, multinationaal) wereldwijd. Met oog op aflossing van troepen dient een factor 3 tot 5 (afhankelijk van nationale criteria) in acht te worden genomen. d. Percentage inzet van het totaal aantal militairen (percentages afgerond) 6