Europese defensie in opbouw

Transcriptie

1 Europese defensie in opbouw Dick Zandee Het was niets, het is niets en het wordt niets. Zo valt de pessimistische visie op het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) kernachtig samen te vatten. Europese staatshoofden en regeringsleiders, ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie geven talloze verklaringen met goede voornemens uit, maar in werkelijkheid stelt het EVDB weinig voor. Europa blijft in gebreke wat betreft verbetering van de militaire capaciteiten. Het gezaghebbende Britse International Institute for Strategic Studies concludeerde dat het nog zeker tien jaar zal duren voordat de Europese Unie in staat zal zijn alle crisisbeheersingstaken uit te voeren. Een Clingendael-studie trok vergelijkbare conclusies. 1 NAVO Secretaris-Generaal Robertson bestempelde Europa als een militaire pygmee. Tegenover deze zwartgallige opvattingen staan de meningen van de optimisten, die overigens minder luid doorklinken. Zij redeneren dat het EVDB zich voortsnelt als een Train de Grande Vitesse. De Unie zal wel degelijk in staat zijn vanaf 2003 alle Petersbergtaken uit te voeren. 2 Europa moet zijn verantwoordelijkheden nemen en crisissituaties in de eigen achtertuin, zoals op de Balkan, oplossen. Bevindt de waarheid zich in het midden? Is de EU in staat leiding te geven aan militaire operaties? Wat komt er terecht van de noodzakelijke verbetering van de capaciteiten? Wanneer zien we de eerste Europese vredesmissies? Kortom, hoe staat het met het EVDB sinds de lancering in 1999? Brusselse instituties Terecht is voortdurend opgemerkt dat het EVDB alleen kan slagen wanneer de Europese militaire capaciteiten worden verbeterd. Een gemeenschappelijk beleid op gebied van veiligheid en defensie kan evenwel geen gestalte krijgen zonder daarop toegesneden organen. De Europese Raad van Helsinki (december 1999) besloot voor besluitvorming over het EVDB nieuwe, permanente organen in de Unie op te richten: het Politiek en Veiligheidscomité in het jargon bekend onder de Engelse of Franse afkortingen PSC respectievelijk COPS 3 dat alle aspecten van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, inclusief EVDB, behandelt; het PSC bestaat uit vertegenwoordigers van alle lidstaten op ambassadeursniveau; het EU Militair Comité (EUMC), dat militair advies en aanbevelingen verstrekt aan het PSC; het EUMC bestaat uit permanente militaire vertegenwoordigers van alle lidstaten; de EU Militaire Staf (EUMS), die het EUMC ondersteunt. In mei 2000 volgde het besluit ter oprichting van het Comité voor de civiele aspecten van crisisbeheersing (beter bekend als het Civcom ). Dit orgaan richt zich op de uitwerking van capaciteiten en regelingen voor civiele instrumenten, inzetbaar bij crisisbeheersingsmissies van de Unie. Hierbij zijn vier sectoren geïdentificeerd: politie, rechtsorde (rule of law), civiele administratie en civiele bescherming. Alle overlegorganen functioneren inmiddels routinematig. Ook de EUMS met een omvang van ongeveer 135 militairen is volledig operationeel. Voorts is het (civiele) Raadssecretariaat aangepast. Een nieuwe, plaatsvervangende directeur-generaal voor het EVDB is aangesteld, de Nederlandse diplomaat Pieter Feith. Onder hem ressorteren drie 1

2 divisies voor politieke aangelegenheden, defensiezaken en civiele aspecten van crisisbeheersing. In de laatstgenoemde divisie bevindt zich een speciale eenheid voor de politie. Tot slot verdient het gecombineerde Situation Centre vermelding, dat in verbinding staat met nationale civiele en militaire inlichtingendiensten. Het voorziet de relevante EVDBorganen van informatie en beoordelingen over crisisgebieden. Naast het institutionele kader zijn procedures voor EU-crisisbeheersing uitgewerkt. Eind mei dit jaar is de besluitvorming voor EU-geleide operaties getest in de eerste van een reeks jaarlijkse oefeningen. Het actieve optreden van de Secretaris-Generaal/Hoge Vertegenwoordiger van de EU, Javier Solana, heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de toegenomen zichtbaarheid van Europa en aan de nauwe betrokkenheid van de Unie bij crises in de Balkan en het Midden- Oosten. Solana speelt een belangrijke rol als aanjager voor verdere voortgang van het EVDB. Als geen ander is de voormalige secretaris-generaal van de NAVO bovendien de aangewezen persoon om de relaties met het Bondgenootschap en met de Verenigde Staten in het bijzonder te optimaliseren. Spanningen Al met al lijkt het EVDB wat betreft instituties en besluitvorming in tamelijk korte tijd up and running te zijn. Toch is hiermee de kous niet af om de volgende redenen: 1. De EVDB-organen zijn toegevoegd aan de bestaande EU-structuur, die bestaat uit drie pijlers. Het GBVB/EVDB bevindt zich in de tweede pijler met intergouvernementele besluitvorming. Binnen de eerste pijler heeft de Commissie evenwel door de lidstaten gedelegeerde (communautaire) bevoegdheden voor externe inzet van civiele middelen (bijvoorbeeld voor noodhulp, ontmijning, economische ondersteuning, assistentie bij herstel van orde en gezag en bij andere institutionele wederopbouw). Daarnaast bestaat nog de derde pijler, waarbinnen de interne EU-samenwerking op politieel en justitieel gebied gestalte krijgt. Deze pijlerstructuur draagt niet bij aan de daadkracht, die vereist is voor een effectief EUcrisisbeheersingsbeleid. Voor coherente inzet van alle beschikbare instrumenten juist het brede palet aan middelen vormt een uniek kenmerk van de Unie is optimale coördinatie nodig, met name tussen de eerste en de tweede pijler. De Commissie is daartoe zeker bereid, maar aanvaardt als supranationale instelling met een juridische basis - geen aansturing en controle vanuit de tweede pijler. Hier ligt dan ook het belangrijkste institutionele spanningsveld voor het EVDB. Het PSC is als intergouvernementeel orgaan de centrale rol toebedeeld om een samenhangend crisisbeheersingsbeleid van de Unie gestalte te geven, maar het stuit daarbij op de zelfstandige bevoegdheden van de Commissie. 2. Met het EVDB is ook een nieuwe cultuur in de EU geïntroduceerd. Besluitvorming over landbouwhervorming, milieurichtlijnen en importquota voor bananen is van een andere aard dan een beslissing om te interveniëren in een crisis. Het eerste kan jaren duren, het tweede vereist veelal snelle besluitvorming. Het eerste kent per definitie juridische aspecten, het tweede is primair van politieke aard en is veel gevoeliger omdat er mensenlevens mee gemoeid zijn. Het eerste gaat gepaard met een grote mate van openbaarheid, het tweede heeft nu eenmaal vanwege de veiligheidsaspecten behoefte aan een zekere mate van geheimhouding. Kortom, met het EVDB is een politiek-militaire cultuur in huis gebracht, die bij tijd en wijle stuit op de bestaande juridisch-bureaucratische cultuur. Inmiddels is men in het Raadsgebouw aan de Brusselse Wetstraat gewend geraakt aan de militaire uniformen en zijn de EUMS plus de GBVB/EVDB-delen van het Raadssecretariaat ondergebracht in het streng beveiligde Kortenberggebouw. Ondanks deze fysieke scheiding groeien beide culturen langzaam naar elkaar toe. Het gevaar blijft echter aanwezig dat juridische en bureaucratische overwegingen tot vertraging van 2

3 crisisbesluitvorming leiden. Verdergaande aanpassing van de instituties is in dit opzicht noodzakelijk. De EVDB-instituties staan als een huis, maar aan de inrichting valt nog het nodige te verbeteren. Hervorming van het bredere institutionele kader van de Unie onderwerp van de Conventie en van de volgende Intergouvernementele Conferentie is vereist, ook voor een slagvaardig crisisbeheersingsbeleid. Wanneer het PSC de centrale rol dient te spelen voor een samenhangend EU-crisisbeheersingsbeleid waartoe al in Helsinki is besloten dan dient het ook de daarbij behorende bevoegdheden te krijgen, zowel wat betreft de coördinatie tussen alle beschikbare instrumenten alsmede als permanent besluitvormingsorgaan onder de Raad. Daarbij kan worden voortgebouwd op de bepaling in het Verdrag van Nice tot stand gekomen op Nederlands initiatief dat het PSC in crisissituaties besluiten kan nemen, terwijl in normale omstandigheden alleen de Algemene Raad (ministerieel niveau) beslissingen neemt. Militaire capaciteiten Zonder verbetering van de Europese militaire capaciteiten zal het EVDB falen, zo wordt veelal terecht gesteld. Eind 1999 is de algemene doelstelling geformuleerd: de Helsinki Headline Goal (HLG). In 2003 moet de Unie in staat zijn binnen 60 dagen maximaal troepen gedurende minimaal een jaar in te zetten voor crisisbeheersingsmissies (de reeds vermelde Petersbergtaken). Inmiddels zijn de behoeften voor verwezenlijking van de HLG gedetailleerd uitgewerkt en hebben de lidstaten hun bijdragen bekend gesteld. Het verschil tussen beide heeft nauwkeurig inzicht verschaft in de tekortkomingen. Militaire experts hebben 40 shortfalls vastgesteld, waarvan een deel is aangeduid als belangrijk. Uiteraard schiet Europa ernstig tekort wat betreft strategische middelen (transport, inlichtingen en commandovoering). Toch bestaan ook op theater -niveau belangrijke tekortkomingen, onder meer aangaande helikopters, verkennings- en doelopsporingsmiddelen en NBC-beschermingscapaciteiten. De meeste in EU-kader vastgestelde shortfalls stemmen, niet toevallig, overeen met (Europese) tekortkomingen die binnen het Defence Capabilities Initiative van de NAVO zijn vastgesteld. Voor de aanpak van de tekortkomingen heeft de EU, op Nederlands voorstel, eind 2001 het European Capability Action Plan goedgekeurd. Dit Actieplan voorziet in een bottom upbenadering, waarbij lidstaten in wisselende coalities tekortkomingen aanpakken, hetzij op basis van reeds lopende projecten hetzij met lancering van nieuwe initiatieven. De bottom up-methode is bewust gekozen. Vooral de grote landen, maar ook de voormalig neutrale lidstaten van de Unie, zijn wars van centrale top down-aansturing van hun defensiebestedingen. Bovendien is de les van Europese materieelsamenwerking dat meer is te verwachten van een projectmatige benadering met een beperkt aantal nationale deelnemers dan van een gemeenschappelijke, institutionele opzet. Onder de vlag van het Actieplan zijn zo n 20 panels actief, elk voorgezeten door een of meerdere lidstaten. Naar verwachting worden komend najaar de eerste resultaten aan de EU-ministers van Defensie voorgelegd. Dan moet blijken of de papieren oplossingen om tekortkomingen op te heffen worden opgevolgd met daden. Voor het toezicht op de voortgang in de opbouw van de militaire capaciteiten is een Capability Development Mechanism ontworpen. Dit CDM voorziet in een continu proces van monitoring, evaluatie en bewaking van capaciteitenopbouw. Tevens zorgt het mechanisme voor afstemming met de defensieplanning in de NAVO. Via regelmatige voortgangsrapportages aan de EU-ministers van Defensie en aan de Europese Raad kan het CDM de nodige peer pressure genereren. 3

4 Terecht hebben critici erop gewezen dat bepaalde tekortkomingen pas op langere termijn worden opgeheven. De reden is simpel: planning, productie, aanschaf en indienstneming van sommige nieuwe middelen is niet binnen een paar jaar realiseerbaar. Zo duurt het tot na 2010 voordat alle bestelde Airbus 400-M transportvliegtuigen zijn afgeleverd. Ook wat betreft verbetering van high tech-middelen voor strategische inlichtingen, verkenning en doelopsporing zijn vele jaren nodig. Het gaat evenwel veel te ver om te concluderen dat de HLG pas rond 2010 kan worden verwezenlijkt. Deze pessimistische visie kent een verkeerd uitgangspunt, namelijk dat de Unie in 2003 in staat zou moeten zijn autonoom de meest complexe operaties in het hoogste deel van het geweldsspectrum uit te voeren. De NAVO-luchtcampagne tegen Servië in het voorjaar van 1999 wordt veelal als voorbeeld genoemd. Een luchtoorlog à la Kosovo kan wellicht in theorie worden beschouwd als een Petersbergmissie, maar behoort niet tot de scenario s die ten grondslag liggen aan de force requirements voor de HLG. In het hoogste deel van het spectrum zijn vredesmissies voorzien, vergelijkbaar met de huidige NAVOoperaties in Bosnië-Herzegovina (SFOR) en in Kosovo (KFOR). In deze vredesoperaties kan naleving van overeengekomen bepalingen worden afgedwongen, in het uiterste geval met gebruik van beheerst geweld. Het is echter van een andere orde om met uitgebreid gebruik van geweld de vrede op te leggen tegen de wil van een of meerdere partijen (klassieke vredesafdwinging). Dergelijk ingrijpen is in de EU-scenario's niet voorzien. Overigens zal de EU ook voor vredesoperaties vooralsnog afhankelijk blijven van bepaalde NAVO-middelen. Die mogelijkheid is expliciet vermeld in de HLG. Pas op langere termijn kan de Unie zelfstandig dergelijke missies uitvoeren. Europese herstructurering Het debat over verbetering van de Europese militaire capaciteiten verengt zich veelal tot het thema meer geld. Duidelijk is dat zonder noodzakelijke investeringen bepaalde tekortkomingen niet zullen verdwijnen. Het betreft vooral die gebieden waar Europa gedurende vele jaren heeft geleund op Amerikaanse capaciteiten. Verbeteringen zijn zeker ook mogelijk door meer doelmatig gebruik van beschikbare middelen en door toename van multinationale samenwerking. Voorbeelden: de coördinatie van inzet van transportvliegtuigen via de European Air Transport Coordination Cell op vliegbasis Eindhoven en het wederzijds gebruik van aanvullende capaciteiten zoals voorzien in de Duits-Nederlandse overeenkomst inzake luchttransport. Spectaculaire doorbraken in de Europese defensiesamenwerking zijn het niet, maar dergelijke initiatieven zijn wel te beschouwen als stappen op weg naar meer onderlinge afstemming bij de verdere herstructurering en modernisering van de Europese krijgsmachten. Dergelijke vormen van samenwerking krijgen hopelijk navolging via de eerdergenoemde ECAP panels. Met het EVDB dient zich de mogelijkheid aan de duplicatie binnen Europa ongedaan te maken. Vijftien EU-lidstaten, spoedig nog tien meer, houden vijftien krijgsmachten in stand, die in de meeste gevallen weer uit drie krijgsmachtdelen bestaan. Historisch begrijpelijk, maar een dergelijke structuur is niet oneindig in stand te houden gezien de stijgende kosten en de personele beperkingen. Uiteraard zal nog veel water moeten vloeien vooral door de Theems en de Seine voordat sprake is van taakverdeling tussen de Europese landen en, waar mogelijk, vormen van geïntegreerde militaire samenwerking. Toch lijkt dit de enige weg, willen deze landen over enige decennia nog kunnen beschikken over geloofwaardige krijgsmachten voor verdediging en crisisbeheersing. Operaties In december 2001 verklaarde de Europese Raad van Laken het EVDB operationeel. Hiermee gaf de Unie aan, ruim voor het streefjaar 2003, in staat te zijn bepaalde operaties 4

5 uit te voeren. Op korte termijn zijn deze beperkt in omvang en complexiteit, maar tevens is aangegeven dat de EU steeds zwaardere operaties zal kunnen uitvoeren naarmate de tijd voortschrijdt. De voortdurende impasse wat betreft de totstandkoming van regelingen voor gebruik van NAVO-middelen door de EU betekende evenwel dat de praktische waarde van deze verklaring voor militaire operaties beperkt bleef. Logischerwijs richtte de aandacht zich in eerste aanleg op een civiele missie. Begin 2002 werd besloten in een voor de Unie ongekend snel tempo van een aantal weken tot oprichting van de EU Politie Missie (EUPM) in Bosnië-Herzegovina ter opvolging van de IPTF. 4 Inmiddels zijn de operationele voorbereidingen voor EUPM in volle gang onder leiding van de Deense Police Commissioner Frederiksen. Per januari 2003 zal de Unie leiding geven aan de verdere hervorming van het lokale politie-apparaat, een essentieel onderdeel voor de opbouw van de Bosnische rechtsstaat. Dit voorjaar is ook de discussie gestart over de eerste militaire EU-operatie. Het betreft de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, waar de NAVO thans met Operatie Fox zorgt voor de veiligheid van internationale waarnemers (EU, OVSE) die toezien op de naleving van de Ohrid-overeenkomst. 5 Deze vredesmissie lijkt geknipt voor overname door de EU. Het betreft immers een kleine en relatief eenvoudige operatie. Door gebruik te maken van de bestaande NAVO-commandostructuur kan continuïteit worden gewaarborgd. Slechts de politieke aansturing, door het PSC, zou wijzigen. De overgang naar een EU Fox veronderstelt dat de zogenaamde Berlijn plus -regelingen voor EU-gebruik van NAVO-middelen gereed zijn. Zonder Berlijn plus kan zelfs de operationele planning, onder leiding van de plaatsvervangende NAVO-opperbevelhebber in Europa (DSACEUR), niet aanvangen. Het Turks-Griekse geschil over de betrokkenheid van derde landen (lees Turkije) bij EU-geleide operaties heeft een overeenkomst over de EU- NAVO regelingen vooruitgeschoven. Terwijl Turkije afgelopen december akkoord kon gaan met een tekst die Turkse deelname aan het EVDB regelt, ligt sindsdien Griekenland dwars. Het is zaak deze kwestie, die helaas door beide landen ziekelijk is gepolitiseerd, ten spoedigste op te lossen. 6 Vervolgens dient het Berlijn plus-pakket meer gedetailleerd te worden uitgewerkt, onder meer wat betreft opties voor commandovoering en vaststelling van de lijst van NAVO-middelen die beschikbaar kunnen worden gesteld aan de EU. Gebruik van NATO assets and capabilities blijft een essentiële voorwaarde voor EU-geleide operaties. Tegelijkertijd moet worden beseft dat EU-NAVO regelingen geen panacee zijn voor de Europese tekortkomingen. Voor de EU ligt de praktische waarde vooral in de operationele planningscapaciteit en de commandostructuur van de NAVO. De Unie heeft besloten deze zelf niet op te bouwen onder het motto geen onnodige duplicatie. Weliswaar kent de EU ook de mogelijkheid van autonome operaties zonder gebruik van NAVOmiddelen maar daarvoor zijn nog vergaande aanpassingen nodig van nationale hoofdkwartieren, die zijn aangemeld als mogelijk militair-strategisch hoofdkwartier voor EUgeleide operaties. Alleen het Britse Permanent Joint Headquarters (Northwood) is hiervoor gereed. Voor het Franse Creil en het nieuwe Duitse hoofdkwartier in Potsdam is nog meer tijd vereist. Het gaat daarbij zowel om de inrichting van deze hoofdkwartieren teneinde opname van militaire vertegenwoordigers van andere lidstaten mogelijk te maken alsmede om aanpassing van de verbindingen. De zwakte van Europa is hier weer treffend. Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk zijn in staat militair-strategische leiding te geven aan eigen operaties ver weg in Afghanistan of Afrika, maar voor rechtstreekse communicatie met Brussel en met lagere hoofdkwartieren van andere Europese landen ontbreken veelal de middelen. Modernisering van verbindingen is dan ook een prioriteit voor de Unie. Het bredere perspectief In het Verdrag van Maastricht is reeds vastgelegd dat de Unie een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid ging voeren met inbegrip van de geleidelijke bepaling van 5

6 een gemeenschappelijk defensiebeleid dat tot gemeenschappelijke defensie zou kunnen leiden. Het heeft tien jaar geduurd voordat het gemeenschappelijke defensiebeleid in de EU gestalte begon te krijgen. Het ontbrekende element mogelijke inzet van het militaire instrument is toegevoegd aan het brede palet van middelen voor crisisbeheersing waarover de EU kan beschikken (politiek, diplomatiek, economisch, humanitair, etc.). De uitdaging voor de komende jaren is de effectiviteit van het GBVB/EVDB te vergroten, waarbij het onvermijdelijk lijkt dat Europa in goede afstemming met de Verenigde Staten stap voor stap meer verantwoordelijkheden op zich neemt. Tegelijkertijd kan het EVDB zorgen voor de politieke druk die nodig is om de krijgsmachten in Europa verder aan te passen aan de vereisten van de 21 e eeuw, op weg naar het langetermijnperspectief van een gemeenschappelijke Europese defensie. De Europese defensie is in opbouw. Vergeleken met andere EU-beleidssectoren is de voortgang in ruim twee jaar opmerkelijk. Verdere verbeteringen zijn vereist, allereerst op institutioneel gebied teneinde coherente inzet van militaire en civiele middelen mogelijk te maken. De in februari dit jaar gestarte Europese Conventie en de volgende Intergouvernementele Conferentie dienen hiervoor te worden benut. Ten tweede moeten de lidstaten de militaire en civiele capaciteiten verbeteren opdat de Unie kan beschikken over de vereiste crisis management tools. Het tijdpad voor opheffing van de militaire tekortkomingen is evenwel lang. Blijvende inspanningen van de Europese landen zijn hiervoor nodig. Europa heeft bewezen grote uitdagingen aan te kunnen, zoals verwezenlijking van een gemeenschappelijke markt en monetaire eenwording. Wanneer de lidstaten van de Unie de politieke wil blijven tonen om het EVDB stapsgewijze op te bouwen is er geen enkele reden om aan te nemen dat Europa deze uitdaging niet aan zou kunnen. Drs. D.H. Zandee is als defensieraad werkzaam bij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie (PSC-delegatie). Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel. Noten 1. The Military Balance , The International Institute for Strategic Studies, October De Militaire Staat van de Europese Unie, Clingendael-paper van Kees Homan, Bert Kreemers en Frans Osinga, mei De Petersbergtaken omvatten in feite alle crisisbeheersingsoperaties, vanaf kleinschalige search and rescue-missies tot grootschalige vredesoperaties, zonodig met afdwinging door middel van geweld. 3. Political and Security Committee respectievelijk Comité Politique et de Sécurité. 4. International Police Task Force, de huidige internationale politiemissie van de Verenigde Naties. 5. Het Ohrid Framework Agreement van 13 augustus 2001, tot stand gekomen onder een aansturende rol van de Europese Unie, maakte een eind aan de gewapende strijd tussen Albanese rebellen en het Macedonische leger en zette de koers uit naar terugkeer van normale omstandigheden. 6. Bij afsluiting van dit artikel (1 juni) was nog geen doorbraak bereikt in de participatiekwestie. 6