Jeugdzorg Haaglanden, Handle With Care.

Transcriptie

1 Jeugdzorg Haaglanden, Handle With Care. Een verkennend onderzoek naar de transitie van de jeugdzorg in de regio Haaglanden

2 Jeugdzorg 2015, Handle with Care. Een verkennend onderzoek naar de transitie van de Jeugdzorg in de regio Haaglanden In opdracht van Stichting Burger te Den Haag Onderzoeker S.A. (Stefano) Navarro Onderzoeksbegeleider drs. D.J. (Dirk-Jan) Keijser Stichting Burger (voorzitter) Den Haag, 28 januari

3 Colofon Het colofon is een opsomming van de manier waarop een boek tot stand is gekomen. Het kan een opgave bevatten van een aantal gegevens. (Bron: Wikipedia). Uitgever: Stichting Burger, afdeling Onderzoek, Den Haag Jaar van uitgave: 2014 Lettertype: arial Uitgave: digitaal Bron: SBO, Presentatie: 28 januari 2013, Het Nutshuis te Den Haag 3

4 Abstract In 2010 the cabinet Rutte decided that a system change in the Dutch youth care is necessary. From the municipalities will get the responsibility about all kinds of youth care. In the same period there is another major change planned in the youth care in the region Haaglanden. Stichting Jeugdformaat and Stichting De Jutters are going to merge and will become by far the largest provider of youth care. In this research Stichting Burger - Citizen Foundation investigates which consequences this changes in the youth care will have in this region. There will also be a list of opportunities for improvement and some options for solutions of the problems youth care will encounter in the future. To receive the required information for this research our organisation kept several depth interviews with representatives of relevant organizations in the public and private sector that all have a direct link with youth care. Stichting Burger has also filed a request for information under the Dutch Law of Public information from the public administration of the relevant municipalities. The region Haaglanden decided to make arrangements with twelve preferred providers of youth care. The reason for this was to provide continuity and stability on the market of youth care. For new providers it is almost impossible to establish a place on the market. There are no criteria known that states under which conditions new providers can enter this market. 90% of the respondents confirmed there are no criteria. With the municipal elections and the subsequent negotiations on the horizon, the question is which parties are prepared to accept this dossier in a newly formed college after the upcoming elections. Youth care is a vulnerable file. This explains an important part of the title: Handle with Care. 4

5 Keywords Transitie, Jeugdzorg, Regio-Haaglanden, Den Haag, Stichting Burger,Gemeente, Gemeenten,Gemeenteraad, ANBI, Gezondheid, Health, Bezuinigingen, Decentralisatie, Wet, WOB, Wet openbaarheid bestuur, wethouder, Nederland, AMHK, AMvB, AWBZ, BJZ, BRU, CBS, CIZ, CJG, DHG, GGZ, IPO, IVRK, JJI, JSO, KI-JZ, LVG, NJI, OCW, PGB, RTA, SBO, WOB. 5

6 Stichting Burger Onderzoek(t): weten wat er leeft Stichting Burger (2006) is ANBI instelling en richt zich vanuit een onafhankelijke positie op het informeren en interesseren van burgers. Vanuit de pijler Stichting Burger Onderzoek (SBO), onderzoekt Stichting Burger diverse maatschappelijke, actuele thema s. Deze onderwerpen zijn gerangschikt naar een aantal speerpunten en thema s in het verlengde daarvan. Stichting Burger voert zelfstandig onderzoek uit of werkt samen en in opdracht van gemeenten, partijen, en/of andere instanties. Enkele van deze onderzoeken voert Stichting Burger uit in samenwerking met studenten, meestal afkomstig uit diverse HBO en WO opleidingen en tijdens de afronding van de studie. In de onderzoeken worden diverse onderzoeksinstrumenten toegepast om een zo volledig mogelijk antwoord op de onderzoeksvragen te kunnen geven en de diverse doelgroepen zo goed mogelijk te kunnen bereiken. Te denken valt hierbij aan het gebruik van deskresearch naar achterliggende theorieën en de huidige stand van zaken, elektronische en face tot face enquêtes en interviews om de visie van burgers en professionals duidelijk te krijgen en te toetsen. Algemene SBO publicaties worden beschikbaar gesteld de website Als u behoefte heeft aan een onderzoek of als u ook uw mening wenst in te geven over een onderwerp van Stichting Burger Onderzoek kunt u contact met ons opnemen. Voor meer informatie over ons beleid, beloningsstructuur, andere onderzoeken en de wijze waarop ook u mogelijk een bijdrage kunt leveren, bezoekt u of de gelijknamige sociale media. 6

7 Inhoud Samenvatting Inleiding Onderzoeksvragen Huidige situatie van de Jeugdzorg Het jeugdzorgstelsel: een schets van de opbouw Spelers in de jeugdzorg Regio Haaglanden Belangenmatrix Casus Transitie Jeugdzorg Plannen Transitie en Transformatie Regionale Transitie Arrangementen Regio Haaglanden Profielschets regio haaglanden De transitie in de regio Haaglanden Transitiearrangement Regio Haaglanden Rest van Nederland Waarborgen van kwaliteit en het meten van prestaties Outcome criteria Advies op de jeugdwet Toegankelijkheid na de transitie Plannen voor vernieuwing in de regio Haaglanden Ratingsysteem Harry Helpt Jeugdzorg Fusie Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat Theoretisch Kader De Jeugdwet Verandering in wetgevende en controlerende functie International Verdrag voor de rechten van het Kind Operationalisatie Onderzoekmethoden

8 5.2 Kwalitatief onderzoek Kwantitatief onderzoek WOB-verzoek: Inleiding Wob-verzoek Jeugdzorg Tussenstand januari Wob-Matrix Opvallende zaken Analyse Reacties uit het veld Status Conclusies Aanbevelingen Bijlage Definitielijst Respondentenlijst (organisaties) Literatuurlijst

9 Voorwoord Bij het woord transitie grijpen veel lokale bestuurders naar de hoofdpijnstillers en wordt door de bomen het spreekwoordelijke bos nog nauwelijks waargenomen. Ook vragen partijen zich af of het jeugdzorgbeleid (g)een ondergeschoven kind of afrekendossier gaat worden in de komende coalitieonderhandelingen en de jaren daarop volgend. Het was vanaf de start bekend dat ook de transitie van deze Jeugdzorg minimaal het predicaat uitdagend verdiende. Omdat het hier een kwetsbare groep betreft en vooral misstanden de media graag lijken te halen, zonder duidelijkheid over de feitelijke stand van zaken van beleid, is midden 2013 besloten dit kinddossier binnen onze onderzoekpijler en het speerpunt Gezondheid Health te gaan volgen en onderzoeken. Bestuurders nemen met regelmaat een vlucht naar voren en stabiliseren een transitieperiode begrijpelijkerwijs door middellange termijn afspraken te maken met een beperkt en overzichtelijk aantal partijen. Naast de 'dossierrust' beperkt dit in meer of minder mate ook de marktvrijheden van partijen, het innovatievermogen en het vergaren van de benodigde kennis om verantwoordelijkheden te kunnen nemen waar deze liggen. Het is dus de vraag of een rustperiode valt goed te praten, en toegegeven het is een open deur, alles heeft in elk geval zijn prijs. Met de regio Den Haag als uitgangspunt, zijn de eerste twijfels, uitdagingen en politieke en beleidskwesties in kaart gebracht en gedefinieerd. Vervolgens zijn diverse spelers waaronder de oude garde en de nieuwkomers op de jeugdzorgmarkt geconsulteerd en is het regionale onderzoek afgerond. In het vervolg hierop is een nationale inventarisatie gemaakt van de mate van beleid en samenwerking tussen gemeenten in Nederland in dit dossier. Dat er haast geboden is met de transitie is voor iedereen duidelijk, over de mate waarin de door het kabinet en de verantwoordelijke bestuurders uitgesproken mijlpalen verschoven moesten worden gezien de vertragingen, verschillen partijen volop van mening. Een vraag was ook of onze onderzoekers op afstand alle informatie tijdig en volledig zouden krijgen als daarom werd gevraagd. Om dit obstakel te vermijden biedt de wet Openbaarheid op Bestuur (WOB) uitkomst, een wet waar veel misbruik van zou worden gemaakt en waarvan de inzet dus zwaarwegend moet zijn. Onze WOB in de regio Haaglanden bood aanknopingspunten te over. Als 'bijvangst' worden in een later stadium de 'do's en don ts' met betrekking tot deze WOB onder de loep genomen en informeren wij u graag over deze interessante overeenkomsten en verschillen tussen samenwerkingsverbanden en gemeenten in Nederland ten aanzien van de jeugdzorg. 9

10 Samenvatting Het kabinet-rutte besloot in het Regeerakkoord van 2010 tot de stelselwijziging betreffende de Jeugdzorg in Nederland. Vanaf 1 januari 2015 krijgen de gemeenten de verantwoordelijkheid over alle vormen van jeugdhulp. De transitie van de jeugdzorg is een van de drie grote stelselwijzigingen binnen het Kabinet Rutte II. De transitie raakt grote groepen in onze samenleving en zorgt voor een verandering in de jeugdzorg, zowel inhoudelijk als financieel. De transitie wordt ingegeven vanuit de gedachte de zorg dichter bij huis aan te bieden om zo te komen tot een meer integrale werkwijze. In de gemeente Den Haag staat in dezelfde periode nog een grote verandering op het gebied van jeugdzorg op stapel. Twee grote jeugdhulpinstellingen, Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat, besloten met elkaar te fuseren. Hierdoor worden zij veruit de grootste jeugdzorginstelling binnen de regio Haaglanden. Deze fusie, in samenspraak met de stelselwijziging, werd met gemengde reacties ontvangen. In deze studie is onderzocht wat de veranderingen welke de transitie van de Jeugdzorg met zich meebrengt voor gevolgen hebben voor de jeugdzorg in de regio Haaglanden. Tevens worden verbeterpunten benoemd en oplos-singsmogelijkheden aangeleverd. In dit onderzoek stond de vraag centraal wat de gevolgen van de stelselwijziging en de fusie van De Jutters en Jeugdformaat voor de jeugdzorg in de regio Haaglanden zijn? Naast de inhoud van de stelselwijziging worden ook de omvang en de budgetten van de verschillende zorgaanbieders geanalyseerd. Daarbij gaat de aandacht ook uit naar het kunnen waarborgen van de kwaliteit en de toegankelijkheid van de zorg na Dit onderzoek is kwalitatief van aard met een kwantitatieve ondersteuning. Zo zijn er diepte interviews afgenomen met respondenten van buiten en binnen de sector. De beantwoording van deze vragen heeft Stichting Burger geanalyseerd en uitgewerkt in diverse tabellen en figuren. Ook is er voor dit onderzoek een beroep gedaan op de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), door middel van het doen van WOB-verzoeken. To WOB or not to WOB, vormde in de voorbereiding van dit onderzoek een belangrijke vraag. Een punt van zorg betrof de belasting die door een WOB-verzoek gelegd zou worden op de ambtelijke staf van de onderzoeksgroep; tal van gemeenten met veel en minder veel inwoners. Daarbij is afgewogen of en hoeveel in Nederland wordt gewobt en wat daarbij de feiten zijn, ook in internationaal verband. Uit de binnengekomen stukken van de WOB komen een aantal saillante details naar voren. Zo werd circa 50% van de gedeelde documenten niet door iedere gemeente aangeleverd. Ook zijn er maar twee gemeenten die Commissiebrieven hebben opgestuurd en is de gemeente Den Haag die enige die raadsvragen instuurde. In de regio Haaglanden valt op dat er feitelijk een relatief klein aantal aanbieders in de jeugdzorg actief is. Veel van deze aanbieders hebben een zeer klein budgetvolume en een analyse van de feitelijke marktsituatie laat zien dat er, naast Bureau Jeugdzorg, maar twee 10

11 grote spelers overblijven. Dit zijn Stichting Jeugdformaat en Stichting De Jutters. Een fusie van deze partijen zal dit beeld alleen maar versterken, te meer doordat de rol van Bureau Jeugdzorg na de transitie veel kleiner wordt. De vraag of deze fusie voor een monopoliepositie zal zorgen is niet finaal te beantwoorden. Een echte monopolie met een aanbieder is het niet, maar het marktaandeel van de nieuw te vormen organisatie is wel zo groot dat het voor andere aanbieders in de toekomst moeilijk lijkt om een positie te kunnen opbouwen en zich te kunnen handhaven. Uit de interviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen met diverse organisaties vanuit de publieke en vanuit de private sfeer, die allen een directe link met jeugdzorg hebben, blijkt dat 40% van de respondenten deze zorgen deelt. Tal van respondenten vinden dat er in de regio Haaglanden sprake is van gedwongen winkelnering. Wanneer we kijken naar het aantal respondenten dat in Haaglanden gevestigd is, wordt dit beaamd door 75%. De regio Haaglanden heeft besloten om met twaalf preferente aanbieders afspraken te maken tot het jaar Zij doen dit om continuïteit in de jeugdzorg te garanderen. De vraag of de zorg voor iedereen toegankelijk blijft is daarmee positief te beantwoorden. Door deze keuze voor continuïteit blijft het huidige aanbod gewaarborgd. Deze beslissing is in die zin begrijpelijk, maar zorgt er wel voor dat nieuwe aanbieders de komende jaren nagenoeg geen kans hebben om zich op de markt van de jeugdzorg te vestigen. Ook blijft de huidige marktsituatie, waarin Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat domineren, gewaarborgd. Het dossier jeugdzorg vormt een zeer grote uitdaging voor de gemeenten. Dit geldt voor de wethouders, maar zeer zeker ook voor de gemeenteraadsleden. Doordat het de eerste keer is dat gemeenten op deze manier met jeugdzorg te maken krijgen, is er bij de meeste raadsleden sprake van een kennis-achterstand. Deze achterstand vormt een grote belemmering voor het uitvoeren van de controlerende functie naar het College van Burgemeester en Wethouders. Dit komt de democratische legitimiteit van het uitgevoerde beleid niet ten goede. De nieuwe Jeugdwet die na de transitie van de jeugdzorg moet ingaan is eind januari 2014 nog altijd niet aangenomen door de Eerste Kamer. Hierdoor is er nog steeds sprake van een concept Jeugdwet. Een analyse van deze wet laat zien dat deze wet op bepaalde punten wringt met het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Het wegvallen van het recht op zorg wordt door veel partijen binnen de jeugdzorg met grote zorgen waargenomen. De zorgplicht die hiervoor terug komt kan niet dezelfde waarborgen bieden en daardoor is de hulpbehoevende burger meer dan ooit aangewezen op de gemeente. Uit de interviews blijkt dat de zorg voor het wegvallen van een afdwingbaar recht door 50% van onze respondenten wordt gedeeld. Het is zorgelijk dat er op de meeste punten van de transitie nog geen criteria zijn ontwikkeld, waarmee het beleid gemeten en gecontroleerd kan worden. Het is essentieel voor de controlerende functie van de gemeenteraadsleden om naast kennis ook heldere criteria te kunnen hanteren. Zo kan het beleid worden gestaafd en kan er voldoende zorgvuldig een afweging worden gemaakt bij de formulering, de uitvoering en de evaluatiemomenten. Naast 11

12 deze evaluatiecriteria is het ook essentieel dat er criteria worden opgesteld, waaronder nieuwe aanbieders kunnen toetreden tot de markt. Om te ontkomen aan de schijn van willekeur, moeten gemeenten zorgen voor heldere criteria op grond waarvan keuzes en aanbieders worden beoordeeld. Zo blijft het regionale aanbod in beweging en ontstaan voor aanbieders met vernieuwende, innovatieve werkwijzen meer kansen. Zo kan ook ruimte ontstaan voor aanbieders met een specifieke culturele achtergrond of geloofsovertuiging in deze regio. Dit type aanbieders is er in de huidige situatie in de regio Haaglanden nog niet, afgezien van een aantal kleinere spelers uit de Joods-Christelijke traditie. Uit de interviews blijkt dat 90% van de respondenten nog geen idee heeft van eventuele criteria voor nieuwe aanbieders. Daarnaast geeft 50% aan dat er in deze regio nauwelijks aanbieders zijn van een specifieke culturele of godsdienstige achtergrond. Hiermee beantwoordt dit onderzoek ook de vraag wat de concrete gevolgen zijn voor de kansen van nieuwe organisaties op de markt. Niet elke verandering is een verbetering, maar om te willen verbeteren moet je wel willen veranderen. Is deze wil er wel? Vast en zeker, maar de gemeente Den Haag en haar regiopartners moeten meer gebruik maken van innovatieve mogelijkheden die deze transitiefase biedt. Feitelijk vasthouden aan het oude pakket aan aanbieders en het waarschijnlijk fuseren van een tweetal mastodonten tot een moloch, zorgt voor continuïteit van de zorg en tijdelijke rust en stabiliteit. Maar deze aanpak biedt op de middellange termijn geen oplossing en de vraag doet zich voor of de hulpbehoevenden hiermee het beste af zijn. De gevaren tijdens de transitie zitten in verschillende hoeken, zowel in de legitimiteitkwestie van het beleid, de kwaliteitswaarborg na de bezuinigingen en de grote kennisachterstand bij gemeenten en hun democratisch gekozen volksvertegenwoordigers. Het moeten toegeven dat nationaal beleid wellicht een tandje lager moet worden doorgevoerd, kan het begin van het verval van beleid en goede voornemens vormen en de positie van bewindspersonen en andere bestuurders aantasten. Met de gemeenteraadsverkiezingen en de daarop volgende onderhandelingen in het verschiet is het de vraag welke partijen dit dossier op zich willen nemen in een nieuw te vormen college. Bepaald een uitdaging, vandaar ook deels de titel van dit onderzoek: Handle With Care. Dit onderzoek toont aan dat de transitie van de jeugdzorg mogelijkheden biedt, maar dat er ook nog veel zal moeten gebeuren. Gemeenten zullen keuzes moeten durven maken en kunnen niet terugvallen in oude structuren. Innovatie en marktvrijheid zijn essentiële zaken voor het slagen van een werkelijke transitie. Gemeenten moeten zorgen voor een waarborg van de kwaliteit van zorg en simultaan een grote besparing op het budget realiseren. Verschillende organisaties hebben al een voorzet gegeven door een innovatief plan op stellen. Het is aan elke gemeente om hier haar voordeel mee te doen. 12

13 Inleiding Het kabinet-rutte besloot in het Regeerakkoord 2010 tot de stelselwijziging betreffende de Jeugdzorg in Nederland. Om de grote druk op gespecialiseerde zorg terug te dringen en de verkokerde manier van werken binnen Jeugdzorg aan te pakken, krijgen de gemeenten vanaf 1 januari 2015 de verantwoordelijkheid over alle vormen van jeugdhulp, de provinciale Jeugdzorg (waaronder toegang, advies- en meldpunt kindermishandeling, kindertelefoon, ambulante en residentiële zorg en pleegzorg), gesloten Jeugdzorg, kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering en de zorg voor licht verstandelijk beperkten (jeugd-lvb). Daarnaast zijn gemeenten met ingang van 1 januari 2015 verplicht om ervoor te zorgen dat ieder hulpbehoevend kind, deze hulp ook daadwerkelijk krijgt (jeugdhulpplicht). Het aanbod van jeugdzorginstellingen moet ook kwantitatief en kwalitatief toereikend zijn. De gemeenten zijn in dit nieuwe stelsel verantwoordelijk om dit te waarborgen. In de gemeente Den Haag staat in dezelfde periode nog een grote verandering op het gebied van jeugdzorg op stapel. Twee grote jeugdhulpinstellingen, Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat, besloten met elkaar te fuseren. Hierdoor worden zij veruit de grootste jeugdzorginstelling binnen de regio Haaglanden. Op deze fusie, in samenspraak met de stelselwijziging, is gemengd gereageerd. Sommigen zijn bang dat deze fusie een monopoliepositie op het gebied van Jeugdzorg vormt en dat deze positie zal worden uitgebuit. Hierdoor kunnen de kwaliteiten de bereikbaarheid van de zorg voor iedere hulpbehoevende verslechteren en de prijs die de gemeente moet betalen kan uiteindelijk hoger worden. In deze studie wordt onderzocht wat de veranderingen precies voor gevolgen hebben voor de jeugdzorg in de regio Haaglanden. Tevens worden verbeterpunten benoemd en oplossingenmogelijkheden aangeleverd 13

14 1. Onderzoeksvragen De transitie van de jeugdzorg is een van de grootste stelselwijzigingen welke door de kabinetten Rutte I en II wordt doorgevoerd. Deze transitie heeft invloed op grote groepen hulpbehoevenden in de samenleving. Conform de bestuurlijke afspraken wordt het totale stelsel van zorg voor de jeugd in de komende jaren hervormd. De gemeenten worden inhoudelijk, financieel en uitvoeringstechnisch verantwoordelijk voor alle jeugdzorg welke nu onder het Rijk, de provincies, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (Zvw) vallen. Deze decentralisatie wordt ingezet vanuit de wens om te komen tot integrale ondersteuning van en zorg voor jeugdigen en/of hun opvoeders dicht bij huis. 1 De gehanteerde onderzoeksmethodes in deze studies zijn het houden van interviews, literatuurstudie en het opvragen van verschillende documenten, ook door een beroep te doen op de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob). door middel van het doen van WOB verzoeken. Na een documenten en media analyse en een eerste interviewreeks zijn de diverse voorlopige uitgangspunten en rode draden uit de commentaren opgetekend. Op basis van deze eerste bevindingen is een tweede reeks interviews afgenomen en zijn de nadien binnengekomen documenten bestudeerd. Voor een nadere toelichting over de gehanteerde methodes wordt verwezen naar hoofdstuk 5, operationalisatie. De toegepaste theorieën leest u terug in het 4e hoofdstuk: Theoretisch Kader. 1 Seinstra & Van Laar, Transitie jeugdzorg: update en analyse 14

15 Vraagstelling: Vanuit bovenstaande uitgangspunten kan de reikwijdte en vooral de vraagstelling van dit onderzoek worden geformuleerd. Deze is: Wat zijn de gevolgen van de stelselwijziging Jeugdzorg en de fusie van De Jutters en Jeugdformaat voor de jeugdzorg in de regio Haaglanden? Deelvragen: 1. Wat houdt de stelselwijziging Jeugd precies in en wat betekent dit concreet voor de regio Haaglanden? 2. Wat voor rol krijgt de fusie binnen het netwerk van jeugdzorginstellingen binnen de regio Haaglanden? 3. Zorgt de fusie voor een monopoliepositie van de fuserende stichtingen en voeldoen de fusie en de stelselwijziging aan regels met betrekking tot vrije marktwerking? 4. Hoe wordt de kwaliteit van de jeugdzorg in Den Haag gemeten en gewaarborgd? 5. Hoe wordt het budget en de prijs van de gefuseerde zorginstellingen vastgesteld? 6. Hoe zit het met prestatieafspraken? 7. Blijft jeugdzorg na de fusie bereikbaar voor iedere hulpbehoevende? 8. Wat zijn de concrete gevolgen voor de gemiddelde zorgafnemer en nieuwe hulpbehoevende, met nadruk op minderheden? 9. Wat zijn de gevolgen van de fusie voor andere jeugdzorginstellingen? 10. Wat kan er nu al concreet verbeterd worden aan de plannen? 15

16 2. Huidige situatie van de Jeugdzorg 2.1 Het jeugdzorgstelsel: een schets van de opbouw Het Nederlandse jeugdzorgstelsel ziet er, schematisch, als volgt uit: Figuur 1: Schematisch overzicht van Nederlandse Jeugdzorg - Situatie tot en met , Bron: NJI 16

17 De nulde lijn In de eerste plaats zijn er de voorliggende voorzieningen, ook wel de pedagogische basisvoorzieningen of de nulde lijn genoemd, waar jeugdigen en hun opvoeders veel mee te maken hebben: scholen, kinderopvang, sportverenigingen etc.. Deze maken strikt genomen geen deel uit van het jeugdzorgstelsel, maar ze zijn daarvoor wel van belang. Enerzijds zijn het de plaatsen waar veel aan preventie kan worden gedaan, zodat de ontwikkeling en opvoeding van jeugdigen is te optimaliseren en gewone, alledaagse opvoedingsvragen en problemen niet ontsporen. Anderzijds zijn het ook de vind- en broedplaatsen, waar met een goede signalering ernstiger probleemgevallen vroegtijdig zijn op te sporen en snel zijn te helpen, zodat erger kan worden voorkomen. Een voorbeeld van vroegtijdige signalering is het onderzoek van Samenwerken Toezicht Jeugd over de preventie van Kindermishandeling in de regio Amsterdam Oost. Daarin wordt gewezen op het belang van een goede aansluiting tussen de voorschoolse, onderwijs- en zorgketen. Dit is te realiseren door te zorgen voor systematische informatie-uitwisseling tussen voorschoolse voorzieningen, basisscholen en de jeugdzorg 2 Jeugdbeleid is erop gericht deze voorzieningen te versterken, zodat de daar werkzame professionals alledaagse problemen zelf adequaat kunnen oplossen en ernstiger probleemgevallen tijdig kunnen signaleren. Woningbouwcorporaties, arbeidsbemiddeling en vrijetijdsbesteding behoren tot dezelfde groep van voorzieningen. Een goede huisvesting, dagbesteding (arbeid, school, vrije tijd) en een minimum inkomen zijn voor jongeren en gezinnen belangrijke basisvoorwaarden om goed te functioneren. Gebrek daaraan staat bekend als een belangrijke risicofactor in de ontwikkeling en opvoeding van jeugdigen. Jeugdbeleid is er daarom ook op gericht om de samenwerking met deze voorzieningen te stimuleren, zodat de mogelijkheden om risicofactoren op dit vlak te bestrijden en te voorkomen worden vergroot. De financiering van deze voorzieningen vindt plaats uit uiteenlopende bronnen. De gemeente wordt geacht in haar preventieve jeugdbeleid regie te voeren in de vorming van een gezonde pedagogische leefomgeving van jeugdigen De eerste lijn Onder de eerste lijn vallen de jeugdgezondheidszorg, de opvoed- en opgroeiondersteuning, advisering aan jeugdigen en opvoeders en de lichte hulpverlening. Volgens de Wet op de maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet publieke gezondheid (Wpg) zijn gemeenten verantwoordelijk voor de realisatie van een voldoende hoeveelheid en kwaliteit van aanbod op dit terrein. In een gemeente opereren veel verschillende instanties welke dit aanbod verzorgen, zoals 2 Samenwerkend Toezicht Jeugd (2013), Preventie van Kindermishandeling, op: 17

18 kraamzorg, thuiszorgorganisaties, consultatiebureaus, ggd-en, pedagogische adviesbureaus en jeugdzorgaanbieders. Deze zorgen ondermeer voor deskundigheidsbevordering van professionals en de uitvoering van preventieprogramma s in de basisvoorzieningen, vroegtijdige signalering en het zo vroegtijdig mogelijk aanpakken van problemen (de zgn. vroeghulp ). De financiering van deze voorzieningen verloopt via verschillende kanalen. De bedoeling is dat al deze instanties gaan samenwerken in een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). De gemeente is daarbij de aangewezen regisseur. Op het snijvlak van de eerste en de tweede lijns zorg opereren in het onderwijs de zogeheten zorg- en adviesteams (ZAT s). Deze zijn ingesteld om scholen te ondersteunen bij de snelle signalering en aanpak van zorgleerlingen en te zorgen voor een adequate verwijzing en samenhangende hulp aan leerlingen die meer gespecialiseerde zorg nodig hebben. In een ZAT nemen vaak weer verschillende instanties deel, zoals het CJG (in het bijzonder de jeugdgezondheidszorg), bureau jeugdzorg, professionals van school, maatschappelijk werk, leerplichtambtenaren en politie. 3 De tweede lijn De tweede lijn bestaat uit de volgende onderdelen: Zorgaanbieders van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg. Dit omvat de intensief ambulante hulpvormen en vormen van intensieve, gespecialiseerde pedagogische thuishulp bij met name multiproblemgezinnen, de daghulp (semi-residentiële zorg), de dag- en nachthulp (residentiële zorg) en de pleegzorg. Ook de gesloten jeugdzorg ook wel aangeduid als de derde lijn - behoort tot dit compartiment. De provincies krijgen voor al deze zorgvormen een doeluitkering van het rijk. Na de transitie van de jeugdzorg zal dit komen te vervallen. De door zorgverzekeraars gefinancierde geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugdggz).deze omvat de ambulante ggz en de kinder- en jeugdpsychiatrische zorg (poliklinische en klinische zorg). Een deel valt nog onder de AWBZ en kan als een patiëntgebonden budget (pgb) worden uitgekeerd. De via de AWBZ gefinancierde licht verstandelijke gehandicaptenzorg voor jeugdigen (jeugd-lvg). Ook hier vinden we weer uiteenlopende zorgvormen, eventueel als Persoons Gebonden Budget (PGB) uit te keren. De jeugdbescherming (raad voor de kinderbescherming en de (gezins)voogdij), de justitiële jeugdinrichtingen (jji) en de jeugdreclassering. De financiering hiervan verloopt via het ministerie van Justitie, voor een deel via de provincies. 3 NJI (2013), Huidig stelsel op: 18

19 De gespecialiseerde onderwijsvoorzieningen, zoals de ondersteuning van leerlingen met speciale behoeften met een leerling-gebonden budget, reboundvoorzieningen, het speciale onderwijs in de clusters 1 t/m 4. In cluster 4 komen veel kinderen die in verband met gedragsproblemen en stoornissen als autisme ook veel met jeugdzorg te maken hebben. De financiering vindt plaats vanuit het ministerie van OCW. Er is nieuw beleid op dit terrein ingezet onder de term passend onderwijs, waarbij regio s zelf verantwoordelijk worden voor het realiseren van een sluitend systeem van zorgsystemen en speciale voorzieningen in het onderwijs. 4 In de Wet op de jeugdzorg is geregeld dat het bureau jeugdzorg indicaties afgeeft voor jeugdzorg in de tweede lijn. Het bureau jeugdzorg is tevens verantwoordelijk voor taken van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. De bureaus Jeugdzorg vallen onder de provincies; zij krijgen hiervoor een doeluitkering van het rijk. 5 In de praktijk lopen indicaties voor zorg uit de zorgverzekeringswet en de AWBZ niet alleen via bureau jeugdzorg, maar ook vaak via de huisartsen en het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). Jeugdbescherming, jji en jeugdreclassering worden conform de wet - ingezet op aanwijzing van de rechter. Speciale commissies of indicatieorganen van het onderwijs kennen aan leerlingen gespecialiseerde onderwijsvoorzieningen toe. 6 In de Wet op de jeugdzorg is geregeld dat een indicatiebesluit van het bureau jeugdzorg de cliënt een opeisbaar recht op jeugdzorg geeft. Dit recht staat in het beleid momenteel ter discussie: de vraag naar jeugdzorg groeit explosief en dat roept de vraag op of dit recht op de lange termijn is waar te maken. Meer in het algemeen zien we dat de vraag naar tweedelijnszorg enorm groeit. Het beleid zet dan ook in op versterking van de pedagogische basisvoorzieningen en de eerste lijn om het ontstaan of de verergering van problemen tegen te gaan. 7 In de werksoorten binnen de tweede lijn vinden we vaak dezelfde jeugdigen en gezinnen; veel van hen zijn op verschillende voorzieningen tegelijk aangewezen. Het beleid is er dan ook op gericht betere samenwerking zo niet de integratie van de werksoorten tot stand te brengen. De organisatieschaal is een aparte kwestie binnen het stelsel in de uiteenlopende schaal waarop de voorzieningen zijn georganiseerd. De basisvoorzieningen en de eerste lijn acteert veel op gemeentelijk niveau, maar overstijgen bestuurlijk gezien soms dit niveau (zoals schoolbesturen van grote scholengemeen9 schappen, regionaal opererende thuiszorgorganisaties, ggd-en die door samenwerkingsverbanden van gemeenten worden aangestuurd). Dit maakt het voor 4 Ibidem 5 Ibidem 6 NJI (2013), Huidig stelsel op: 7 Ibidem 19

20 met name de kleinere gemeenten lastig om de regietaak volledig vorm te geven. Naast de individuele gemeenten kennen we dan samenwerkingsverbanden in zogeheten ggd-regio s, verzorgingsgebieden van centrumgemeenten. Gemeenten, de Raden voor de Kinderbescherming, politie, openbaar ministerie, reclassering en welzijnsorganisaties werken weer samen in zogeheten Veiligheidshuizen. De jeugdzorg valt sinds 1989 onder de provincies. Belangrijke beleidsvraag is nu of een verbetering van het jeugdzorgstelsel mede is te bereiken door het zwaartepunt te leggen bij een bepaalde organisatieschaal: moet dit de gemeente worden als centrale regisseur, samenwerkingsverbanden van gemeenten, de provincie? Spelers in de jeugdzorg Regio Haaglanden Het Rijk stelt geld beschikbaar voor jeugdzorg: de doeluitkering jeugdzorg. Het Stadsgewest financiert de jeugdzorginstellingen voor de uitvoering van de jeugdzorg die nodig is in Haaglanden. Het Stadsgewest Haaglanden financiert de volgende instellingen. Achter de naam van de instellingen staat het budget dat zij krijgen in het jaar Bedragen zijn x 1000,- Jeugdformaat (54.620) Horizon (8.464) Leger des Heils (GLD) (2.855) Bureau Jeugdzorg Haaglanden. (30.131) Daarnaast worden nog activiteiten gefinancierd die gericht zijn op de ondersteuning van instellingen, innovatie en de positie van cliënt in de jeugdzorg (bijv. medezeggenschap, klachtregeling). 9 Financiering vindt plaats door middel van subsidiëring. Voor de subsidiering zijn regels afgesproken, deze zijn opgenomen in de Subsidieverordening Jeugdzorg 8 NJI (2013), Huidig stelsel op: 9 Haaglanden (2013), Financiering, op: 20

21 Haaglanden In 2012 bedraagt het budget dat het Stadsgewest wordt ingezet voor de provinciale jeugdzorg in Haaglanden ruim 100 miljoen euro. 10 In de regio Haaglanden zijn er meerdere organisaties waar ouders en kinderen kunnen aankloppen, wanneer er zich problemen (dreigen) voor te doen in het gezin. Ook kan er contact worden gezocht voor informatie over het opvoeden. Deze organisaties zijn onder een dak samengebracht bij het Centra voor Jeugd en Gezin (CJG). Eerste lijn Het CJG is bedoeld als laagdrempelige toegangspoort, waar ouders, opvoeders en kinderen terecht kunnen met hun vragen. De organisaties binnen het CJG bundelen hun kennis om ouders en opvoeders te voorzien van hulp en informatie voor opvoedingsondersteuning en alle zaken die problemen veroorzaken rondom opgroeien en gezondheid. Waar het CJG dient als laagdrempelige toegangspoort, dient Bureau Jeugdzorg als toegangspoort tot de zwaardere vormen van jeugdzorg in Den Haag. Op 1 januari 2005 trad de nieuwe Wet op de jeugdzorg in werking. Daarin is vastgelegd dat Bureau Jeugdzorg de toegangspoort is voor de gehele jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg geeft de indicaties af voor jeugdzorg in de tweede lijn. Dit Bureau Jeugdzorg is tevens verantwoordelijk voor taken van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. De medewerkers van Bureau Jeugdzorg beoordelen elk verzoek om hulp. Ze stellen vast welke zorg nodig is. Ze begeleiden kinderen, jongeren en ouders of verwijzen hen door naar andere hulpverleners. Tweede lijn In de regio Haaglanden zijn een aantal organisaties welke tweedelijns jeugdzorg aanbieden: Stichting Jeugdformaat, Stichting de Jutters, Horizon en de Opvoedpoli. Naast deze vier organisaties bestaat een aantal andere organisaties welke gericht zijn op jeugdhulp voor een bepaalde geloofsovertuiging. Dit zijn organisaties die veelal door het gehele land gevestigd zijn zoals de Stichting Joods Zorgcircuit en het Leger des Heils. 10 Haaglanden (2013), Financiering, 21

22 Budgettair gezien zijn de drie grootste aanbieders van de tweedelijns jeugdzorg in de regio Haaglanden Stichting Jeugdformaat, Stichting de Jutters en Horizon. 11 Stichting Jeugdformaat is een aanbieder van verschillende vormen van jeugdzorg. Zij bieden laagdrempelige ondersteuning bij opvoedproblemen, hebben maatschappelijke werkers in dienst die opvoedingsondersteuning op scholen verlenen, bieden cursussen aan voor ouders en opvoeders en voorzien in hulp bij opvang voor kinderen die niet meer thuis kunnen wonen. Deze hulp doet zich op twee manieren voor. Een kind kan worden ondergebracht bij een pleeggezin of kan worden geplaatst in een logeerhuis. Jeugdformaat biedt hulp aan Jeugdigen van 0-18/23 jaar die tijdelijk niet thuis kunnen wonen en een stabiele gezinssituatie nodig hebben. Voor jeugdigen met een lichte problematiek zoeken zij een geschikt pleeggezin. Stichting Jeugdformaat ook opvang, wanneer er sprake is van zwaardere (gedrags-)problemen. 12 De Jutters is een organisatie die de diagnoses stelt en de behandelingen verzorgt voor kinderen, jongeren en jongvolwassenen met psychische klachten. Deze zorg loopt uiteen van ADHD behandelingen tot en met intensive jeugdpsychiatrie. 13 Horizon is een organisatie voor jeugdzorg en speciaal onderwijs. Zij richten zich op behandeling en begeleiding van jongeren van 0 tot 23 jaar met gedragsproblemen. Zij bieden opvoedondersteuning in het onderwijs, trainingen voor ouders en opvoeders, dagbehandelingen en tweedelijns jeugdzorg in de vorm van opvang bij uit huis plaatsingen. Horizon is een organisatie die verspreid is gevestigd door de gehele provincie Zuid-Holland. In de regio Haaglanden bieden zij uitsluitend speciaal onderwijs aan en geen gesloten jeugdzorg Belangenmatrix Voor dit onderzoek heeft Stichting Burger met meerdere betrokken partijen van binnen en buiten de jeugdzorg sector diepte interviews afgenomen. Om een inzage te geven in de financiering van de organisaties heeft Stichting Burger een belangenmatrix gemaakt, waarin ook is aangegeven of deze respondent een van gesprekpartners bij het tot stand komen van de jeugdzorg na Regio Haaglanden(2013), Regionaal Transitie Arrangement Jeugd, p Stichting Jeugdformaat, Over ons, op: geraadpleegd op 20/12/ Stichting De Jutters, Over ons, op: geraadpleegd op 20/12/ Horizon, Organisatie,op: geraadpleegd op 20/12/

23 De X in de matrix geeft aan dat dit betrekking heeft op de genoemde organisatie. Staat er een O dan is dit niet het geval. Wat opvalt in de matrix is het feit dat de meeste gesprekspartners zich positief uitlaten over de transitie. Dit is te verklaren vanuit het feit dat een gesprekpartner een zeer grote kans heeft om na nog steeds een van de partijen te zijn die jeugdzorg aanbiedt in de regio Haaglanden. Een ander opvallend feit is dat veel van de organisaties die afhankelijk zijn van subsidie vanuit de gemeente zich positief uitlaten over de transitie. Zo zijn Stichting Jeugformaat, Xtra en het Centrum voor Jeugd en Gezin zeer positief. Wat verder opvalt is dat veel van de partijen die afhankelijk zijn van geld dat afkomstig van zorgverzekeraars en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een negatieve tegenover de transitie jeugdzorg hebben. Dit is verklaarbaar, omdat deze organisaties in het nieuwe stelsel minder zekerheid hebben over hun voortbestaan. De AWBZ wordt, net als de jeugdzorg, overgeheveld naar gemeenten. De AWBZ wordt grotendeels ondergebracht in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De gemeenten hebben vaak aparte WMO regelingen en daardoor zal er voor deze aanbieders veel veranderen. 23

24 Tabel 2, Financiering en positie in transitie respondenten. Bron: Stichting Burger 2014 X = heeft wel betrekking op de organisatie O = heeft geen betrekking op de organisatie 24

25 3. Casus Transitie Jeugdzorg 3.1 Plannen Inhoud stelselwijziging De in werking van het nieuwe jeugdstelsel staat tot op het moment van afronding van dit onderzoek nog altijd gepland op De gehele jeugdzorg valt dan onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Hierdoor krijgen de gemeenten de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van alle zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders. 15 Gemeenten dragen op dit moment al de verantwoordelijkheid voor preventieve opvoedondersteuning, jeugdgezondheidszorg en gezondheidsbevordering. In de concept Jeugdwet is opgenomen dat daar op 1 januari 2015 bij komen: de geestelijke gezondheidszorg voor jongeren (jeugd-ggz), de zorg voor verstandelijk beperkte jongeren (jeugd-vb; met uitzondering van de zorg voor jongeren die een leven lang intensieve 24-uurs zorg nodig hebben), de functies begeleiding, persoonlijke verzorging en het bijbehorende kortdurend verblijf voor alle grondslagen voor jeugdigen (AWBZ), de provinciale jeugdzorg (hieronder vallen jeugdhulp, voorzieningen voor tijdelijk en 24-uurs verblijf, pleegzorg, de Kindertelefoon en het advies- en meldpunt kindermishandeling), de jeugdbescherming, de jeugdreclassering en JeugdzorgPlus. 16 Deze transitie gaat gepaard met een inhoudelijke vernieuwing, de transformatie. Voorzieningen en hulpverleners moeten zich meer gaan richten op de versterking van de eigen kracht van kinderen, jongeren en opvoeders. De transitie van de Jeugdzorg bestaat uit drie grote opdrachten. Allereerst moeten de gemeente de jeugd-ggz, de provinciale jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, de jeugdreclassering, de jeugdbescherming en de jeugd-lvg gaan overnemen. Daarnaast moet de transitie in de gehele sector een besparing opleveren van netto 80 miljoen in 2015, oplopend tot 300 miljoen vanaf Deze transitie moet leiden tot een nieuwe opbouw van de ondersteuning en zorg voor jeugdigen en hun opvoeders binnen hun sociale context. De transitie moet ook zorgen voor een meer integrale aanpak van de problematiek. Met de verschuiving van de jeugdzorg van het rijk naar de gemeenten wil het kabinet ervoor zorgen dat het jeugdzorgstelsel eenvoudiger wordt. Dat maakt een snellere en effectievere inzet van ondersteuning of hulp mogelijk. De jeugdzorg zou door middel 15 JSO (2013), Transitie Jeugdzorg op: 16 Sociaal en Cultureel Planbureau (2011), Groeit de jeugdzorg door, p9 & p.10 25

26 van deze transitie beter aansluiten bij de eigen kracht en de sociale netwerken van de jeugd en hun ouders of verzorgers. Ook moet voorkomen worden dat ouders en jeugdigen verdwalen in het systeem. In onderstaande figuur is de transitie van de jeugdzorg grafisch weergegeven. Aan de linkerzijde van het figuur ziet u de verschillende sectoren in de huidige situatie. Aan de rechterzijde is te zien dat al deze verschillende sectoren straks worden ondergebracht bij de gemeenten, Hierdoor verdwijnen de verschillende geldstromen en wordt er vanuit een kanaal gestuurd. Figuur 2, De huidige en nieuwe situatie van de Nederlandse Jeugdzorg. Bron: Memoire van toelichting op de Jeugdwet

27 3.2 Transitie en Transformatie De stelselwijziging gaat niet alleen om een verandering in de structuur (transitie), maar nadrukkelijk ook om een zorginhoudelijke vernieuwing (transformatie). 17 De decentralisatie van de Jeugdzorg komt voor het eerst nadrukkelijk op de politieke agenda tijdens het Kabinet Rutte-Verhagen. Dat kabinet noemde de transitie in het regeerakkoord en benoemde daarin drie maatregelen welke in de jeugdzorg doorgevoerd moesten worden. 1. Er moet een financieringssysteem komen voor het preventieve beleid, de vrijwillige provinciale jeugdzorg, de jeugd LVG en de jeugd-ggz. 2. Gefaseerd moeten alle taken overgeheveld worden naar de gemeenten. Dit betreft de jeugd-ggz, provinciale jeugdzorg, gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering, jeugdbescherming en licht verstandelijke gehandicapte jeugd. 3. De Centra voor Jeugd en Gezin zullen gaan dienen als front office voor alle jeugdzorg van de Nederlandse gemeenten. 18 Het Kabinet Rutte-Asscher heeft deze maatregelen overgenomen en de transitie doorgezet en verder uitgebreid. De decentralisatie gaat gepaard met een efficiencykorting van 80 miljoen in 2015, oplopend tot 300 miljoen vanaf Door de ontschotting kunnen gemeenten sturen op kostenbeheersing en doelmatigheid, omdat er goedkoper en effectiever kan worden gestuurd, zo is de gedachte. Van de respondenten die voor dit onderzoek zijn geïnterviewd geeft 40% aan dat het integraal aansturen van de budgetten, dus vanuit één pot, door gemeenten positief is voor de jeugdzorg. Het huidige stelsel telt verschillende sectoren met ieder een eigen financierings- en verantwoordingssysteem. Verschillende toegangspoorten en gescheiden financieringsstromen met onvoldoende of ineffectieve financiële prikkels belemmeren de samenwerking binnen de jeugdzorgketen, zo luidt de motivering om de eerste maatregel van het Kabinet Rutte-Verhagen over te nemen. In het bestuursakkoord is daarom afgesproken dat één integrale toegang en één financieringssysteem wordt gerealiseerd voor preventief jeugdbeleid, vrijwillige provinciale jeugdzorg, zorg voor jeugd met een lichte verstandelijke beperking en geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd. De losse schotten worden uit het systeem gehaald om zo een meer integrale werkwijze te creëren. Integralere 17 Movisie (2013), Transitie Jeugdzorg, de feiten op een rij, op: 18 Rene Clarijs (2012), De dreigende beleidsklucht van de transitie jeugdzorg, p

28 hulpverlening, uitgaande van de eigen kracht van het gezin, moet een forse vermindering van de instroom in zwaardere specialistische zorg opleveren. 19 De transitie van de Jeugdzorg zorgt ervoor dat gemeenten verantwoordelijk worden voor een dossier dat al jaren een stijgend uitgavenpatroon kent. De budget vermindering die het Rijk de gemeenten nu oplegt kan de gemeenten in de toekomst in een lastig pakket brengen. Toch zijn er ook positieve geluiden te horen. Een eventueel debacle op dit dossier kan worden afgewend, maar dit kan alleen als gemeenten echt in staat zijn de zorg basaal anders te organiseren. 20 Bureau Jeugdzorg Na de transitie verdwijnt het Bureau Jeugdzorg als toegangspoort tot de zorg en wordt deze taak overgedragen aan het Centra voor Jeugd en Gezin (CJG). De gemeenten hebben de vrijheid het CJG naar eigen inzicht en behoefte inhoud en vorm te geven. Wel moeten zij aan een aantal randvoorwaarden voldoen. Het CJG dient herkenbaar en laagdrempelig te zijn. (Aanstaande) ouders/opvoeders, kinderen en jongvolwassenen tot 23 jaar moeten bij het CJG terecht kunnen voor alle mogelijke vragen over opvoeden, opgroeien en gezondheid en voor hulp. In het CJG voeren organisaties verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het lokale jeugdbeleid en de jeugdgezondheidszorg. Deze activiteiten voeren zij in onderlinge samenhang uit. Daarnaast vormen de CJG s een verbindende schakel met Bureau Jeugdzorg en de Zorg- en Adviesteams (ZAT s) in het onderwijs. De CJG-coördinator is verantwoordelijk voor het faciliteren en bevorderen van ketensamenwerking op het gebied van jeugdgezondheid en -zorg. Het cliëntenrecht op jeugdzorg, zoals vastgelegd in de huidige Wet op de jeugdzorg, wordt vervangen door een zorgplicht voor gemeenten. Hiertoe wordt onderzocht in hoeverre aangesloten kan worden bij het compensatiebeginsel uit de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo). In dezelfde geest bepaalt de gemeente in samenspraak met de jeugdige/het gezin welke algemene of individuele voorzieningen uit het ondersteuningsaanbod bij kunnen dragen aan het gewenste resultaat. 21 De Bureaus Jeugdzorg hebben de afgelopen jaren veel kennis en expertise opgedaan over (de organisatie van) de zorg voor de jeugd. Omdat de rol en de positie van het BJZ in het nieuwe stelsel veranderen, is het risico op een kennislek aanzienlijk. Door het oprichten van een (provinciaal) kennis- en expertise-instituut voor de jeugdzorg (KI-JZ), waarin wij voor Bureau Jeugdzorg een belangrijke rol zien weggelegd, kan dit worden ondervangen Rene Clarijs (2012), De dreigende beleidsklucht van de transitie jeugdzorg, p Rene Clarijs (2012), De dreigende beleidsklucht van de transitie jeugdzorg, p Seinstra & Van Laar, Transitie jeugdzorg: update en analyse 22 Ibidem 28

29 Wettelijke waarborgen In het Kinderrechten Verdrag staat dat kinderen recht hebben op een zo goed mogelijke gezondheid en toegang tot de gezondheidszorg. Daaronder valt ook de geestelijke gezondheidszorg. In Nederland bestaat het recht op zorg in de Zorgverzekeringswet en het recht op Jeugdzorg in de Wet op de Jeugdzorg. Dat betekent dat je als kind, wanneer je een indicatie hebt, een afdwingbaar recht verkrijgt op een individuele voorziening. In het concept Jeugdwet vervalt dit wettelijke recht op zorg voor het kind. In plaats daarvan is gekozen voor een zorgplicht, vergelijkbaar met de compensatieplicht zoals deze nu bestaat in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Het recht op jeugdzorg, zoals dat is vastgelegd in de Wet op de Jeugdzorg, vervalt en ook worden een aantal gezondheidsrechten die nu onder de AWBZ en Zorgverzekeringswet vallen, overgeheveld naar de gemeenten. Dat betekent dat een kind niet langer een wettelijk recht heeft op zorg, wanneer er bijvoorbeeld een indicatiebesluit van een deskundige (nu Bureau Jeugdzorg) ligt, maar dat de gemeenten zelf gaan bepalen welke zorg een kind nodig heeft om veilig en gezond op te groeien. De gemeente gaat kijken wat het gezin en diens omgeving nog zelf kunnen en waar de gemeente dient aan te vullen. Dit principe kent een aantal valkuilen. Hoe bepaalt de gemeente wat er nodig is? Daarnaast hebben gemeenten ook te maken met bezuinigingen en wat gebeurt er als het budget op is? De concept Jeugdwet leidt dus tot een aanzienlijke vermindering van de wettelijke waarborgen voor het kind, zo oordeelt de Kinderombudsman. 23 Specialistische zorg; jeugd-ggz, jeugd-lvg en gesloten jeugdhulp De laatste jaren neemt het aantal behandelingsmogelijkheden toe. Deze trend zorgt voor een hogere uitgave aan de jeugdzorg en deze trend is lastig te stoppen voor gemeenten. Wel kunnen gemeenten zorgen voor meer balans in de aandacht voor de zorg aan de voor- en achterkant daarvan. Door meer zorg aan de voorkant op te vangen, kunnen dure gespecialiseerde trajecten worden voorkomen. Een van de doelstellingen van de stelselwijziging jeugd is daardoor ook het demedicaliseren van jeugdigen en daarmee het verminderen van de druk op de (duurdere) tweedelijns zorg. Versteviging van de eerstelijns zorg en uitgaan van de eigen kracht van het kind en diens omgeving worden door gemeenten genoemd als grote kansen in het nieuwe systeem. 24 De nadruk op de eerstelijns zorg en het verminderen van de druk op de specialistische zorg mag echter niet betekenen dat de toegang tot de specialistische zorg belemmerd wordt in gevallen waar deze wel echt nodig is. Wanneer een kind specialistische vormen van zorg nodig heeft, naar inschatting van de deskundige die als poortwachter fungeert, dan moet deze er ook 23 Kinderombudsman (2012), Advies op de Jeugdwet, p Rene Clarijs (2012), De dreigende beleidsklucht van de transitie jeugdzorg, p

30 zijn. Het huidige wetsvoorstel biedt volgens de Kinderombudsman te weinig garanties dat die zorg er dan ook daadwerkelijk is. De jeugd-ggz (de geestelijke gezondheidszorg) en de jeugd-lvg (de zorg voor kinderen met een licht verstandelijke handicap) worden in het nieuwe stelsel uit de Zorgverzekeringswet en de AWBZ gehaald en onder de nieuwe Jeugdwet ondergebracht. Daarmee is deze zorg niet langer verzekerde zorg voor het kind, maar wordt het een publieke taak van de gemeenten om hierin te voorzien. De kwaliteitsborging van deze zorg en de toegang daartoe komt in het publieke domein terecht, waar bestuurders een politieke verantwoordelijkheid hebben naar de gemeenteraad Regionale Transitie Arrangementen Het Rijk heeft de gemeente verplicht plannen voor de jeugdzorg bekend te maken in transitie Arrangementen. Deze arrangementen bestaan uit afspraken welke de gemeente maakt om de continuïteit van de jeugdzorg in het overgangsjaar 2015 te kunnen garanderen. De arrangementen moeten gemaakt worden in overleg met de huidige financiers en de relevante aanbieders, schrijven Van Rijn en Teeven. De Transitiecommissie onder leiding van Leonard Geluk, beoordeelt vervolgens de arrangementen en trekt aan de bel als het arrangement niet aan de eisen voldoet. 26 In de arrangementen moet worden beschreven hoe de continuïteit voor cliënten in het overgangsjaar 2015 wordt georganiseerd. Voor kinderen en gezinnen die in 2014 al zorg ontvangen, is geregeld dat zij in 2015 zorg blijven krijgen van dezelfde aanbieder. De arrangementen moeten gemaakt worden in overleg met de huidige financiers en de relevante aanbieders, schrijven Van Rijn en Teeven. 25 Kinderombudsman (2012), Advies op de Jeugdwet, p Binnenlands Bestuur(2013), deadline 31 oktober voor transititiearrangementen jeugdzorg, 30

31 3.4 Regio Haaglanden Ook in de regio Haaglanden is de transitie van de jeugdzorg een belangrijk onderwerp voor de gemeenten. Om u een beeld te geven van wat de regio Haaglanden inhoudt en welke keuzes het regiobestuur heeft gemaakt volgt in de volgende paragrafen een uiteenzetting met daarin uitleg over de omvang van de regio en de beleidsplannen voor het dossier jeugdzorg die de regio heeft gemaakt voor de komende jaren Profielschets regio haaglanden De regio Haaglanden is de dichtstbevolkte regio van Nederland. Binnen het Stadsgewest Haaglanden werken negen gemeenten samen: Delft Den Haag Leidschendam-Voorburg Midden-Delfland Pijnacker-Nootdorp Rijswijk Wassenaar Westland Zoetermeer. 27 De regio Haaglanden heeft als doelstelling om met de negen gemeenten gezamenlijk te komen tot een goed bereikbare regio met een sterke economische concurrentiepositie en een aantrekkelijk leef-, woon- en vestigingsklimaat Haaglanden (2013), Gemeenten, op: 28 Haaglanden (2013), Doelstellingen en taken, op: 31

32 Het Stadsgewest Haaglanden geeft in totaal 477 miljoen euro uit in Dit betreft een totaal bedrag voor alle beleidsgebieden en andere kosten. Het budget is afkomstig van het Rijk (453 miljoen), de provincie Zuid-Holland (2 miljoen), de gemeenten (8 miljoen) en een aantal externe bronnen (14 miljoen) De transitie in de regio Haaglanden De jeugdzorg komt naar de gemeente. Het Kabinet, de, het IPO en de VNG spraken in de bestuursafspraken van augustus 2011 af dat uiterlijk in 2016 alle taken op het gebied van jeugdzorg zijn overgeheveld naar de gemeenten. Tijdens het wetgevingsoverleg van 19 december 2011 bleken de staatssecretarissen te willen voldoen aan een advies van veel gemeenten om bij de transitie alles in 1 keer over te hevelen. Als invoeringsdatum geldt voorlopig , onder voorwaarde dat het wetgevingstraject wordt gehaald. Op 14 oktober 2011 hebben Den Haag, Delft, Leidschendam-Voorburg, Midden- Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar, Westland, Zoetermeer en het Stadsgewest in Wassenaar een aantal uitgangspunten met elkaar afgesproken over de vormgeving van de transitie. Op 14 oktober 2011 stelden de wethouders van de negen gemeenten en de portefeuillehouder jeugdzorg van het Stadsgewest gezamenlijk het concept Akkoord van Wassenaar op. Hierin zijn gezamenlijke uitgangspunten en doelstellingen voor het transitieproces binnen Haaglanden opgenomen. Onderstaand is dit akkoord uitgewerkt en zijn de punten in samenhang gerangschikt (Gemeente Den Haag, 2011). 30 Algemene uitgangspunten: 1. De negen gemeenten zijn gelijkwaardig ten opzichte van elkaar. De basis voor de samenwerking is de wens in het transitieproces samen op te trekken. Bij lokale 29 Haaglanden (2013), Financiën, op: 30 Gemeente Den Haag (2012), Startnotitie transitie jeugdzorg, p. 3 32

33 besluitvorming wordt waar mogelijk rekening gehouden met gevolgen voor de gemeenten binnen de regio Haaglanden; 2. Zo mogelijk anticiperen we op de nieuwe wet (Wet zorg voor Jeugd) en wordt rekening gehouden met het te verwachten voorloperartikel vanuit de wetgever; 3. Het aanbod wordt vraaggericht en klantgericht geformuleerd. Er wordt niet gedacht in organisaties, maar in werksoorten; aansluitend op de principes van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning; 4. Tijdens de verbouwing gaat de zorg door (geen kinderen tussen wal en schip); 5. Van het begin af aan is naast soepele overdracht innovatie de inzet; 6. Er wordt aangesloten op de lokale aanpak van het jeugdbeleid in de betreffende gemeente; Startnotitie transitie jeugdzorg Haaglanden; 7. Onder lokale regie van de gemeente en in samenhang met de verschillende beleidsterreinen wordt op lokaal niveau zorg en bescherming geboden aan kinderen, jeugdigen en gezinnen die problemen van uiteenlopende aard hebben; 8. Vanuit het lokale kan op onderdelen op bovenlokaal, c.q. regionaal niveau specifieke zorg en bescherming worden georganiseerd; 31 Organisatorische uitgangspunten: 9. De gemeenten zijn eigenaar van het transitieproces; 10. Door middel van zelforganisatie is sprake van een optimale en flexibele samenwerkingsorganisatie van gemeenten en het Stadsgewest Haaglanden, met inzet vanuit de instellingen; 11. Er is sprake van optimale communicatie binnen gemeenten; bij regionale planning en besluitvorming wordt rekening gehouden met de besluitvorming(smomenten) in de gemeenten; 12. Er is sprake van optimale communicatie tussen gemeenten en met de verschillende betrokken instellingen en partijen Transitiearrangement Regio Haaglanden 31 Gemeente Den Haag (2012), Startnotitie transitie jeugdzorg, p. 4 & 5 32 Idem (2012), Startnotitie transitie jeugdzorg, p. 5 33

34 Om de continuïteit van de zorg voor cliënten na te garanderen hebben het Rijk, de VNG, en het IPO afspraken gemaakt over het opstellen van transitiearrangementen (RTA). Deze afspraken moeten zorgen voor continuïteit van zorg, het beperken van frictiekosten en de discontinuïteit van de infrastructuur beperken. De colleges van de regiogemeenten in Haaglanden hebben aan deze verplichting voldaan door op hun plannen aan het Rijk kenbaar te maken in het RTA Haaglanden. Haaglanden formuleerde drie doelstellingen in dit RTA. Zo moet het arrangement de continuïteit van de zorg waarborgen en zo voorkomen dat er cliënten tussen wal en schip belanden. Daarnaast moet de nodige innovatie door dit RTA mogelijk worden gemaakt en moeten de afspraken zorgen voor het in kaart brengen van de risico s en mogelijke externe effecten. 33 Figuur 3, Doelstelling Regionaal Transitiearrangement Jeugd, bron: Regionaal Transitiearrangement Jeugd Haaglanden Het arrangement is door de regio Haaglanden voorbereid met een twaalftalpreferente jeugdhulpaanbieders, die volgens die regio een substantieel deel uitmaken van de regionale infrastructuur. De gemeenten stellen de innovatieagenda op met deze aanbieders. Ook willen de gemeenten in de regio een meerjarenafspraak maken met deze aanbieders voor de jaren 2013 t/m Het gaat hierbij om algemeen verbindende afspraken, waarbij de aanbieders samen de zorg in de regio gaan aanbieden. De aanbieders hebben wel de verantwoordelijkheid om aanbieders met een zeer specialistisch profiel van buiten de regio te betrekken bij het aanbod, om zo te zorgen dat alle vormen van zorg in de regio aangeboden kunnen worden. De aanbieders nemen samen de verantwoordelijkheid om te komen tot 0% frictiekosten 33 Gemeente Den Haag (2013), Regionaal Transitiearrangement Jeugd Haaglanden, p

35 voor de regio Haaglanden. Frictiekosten komen tot stand, doordat de zorg afgebouwd moet worden, terwijl de kosten voor de zorg doorlopen. De kosten bestaan dan voornamelijk uit vaste lasten die voortkomen uit het personeel, de huisvesting en de overhead. 34 De budgetten per aanbieder worden pas bekend gemaakt nadat de innovatie agenda is opgesteld. De keuzes die worden gemaakt in de innovatieagenda zullen leidend zijn voor het budget van een instelling. Deze innovatie agenda moet uiterlijk 1 februari 2014 worden opgeleverd. 35 Figuur 4,Schema waarin staat weergegeven dat er in eerste aanleg wordt gekozen voor continuïteit en vervolgens pas wordt gekeken naar innovatie. Bron: Regionaal Transitie Arrangement Jeugd Haaglanden Met de 12 aanbieders die nu reeds een groot marktaandeel hebben in Haaglanden en een sterke binding hebben met de regio willen de 9 gemeenten een meerjarig partnerschap afspreken die enerzijds in het teken staat van continuïteit van zorg, innovatie en transformatie en anderzijds ruimte geeft voor introductie van nieuwe aanbieders. Op die manier worden de risico s en daarmee de frictiekosten beperkt, zonder de doelen en beoogde resultaten van de stelselwijziging uit het oog te verliezen. Ook wordt met deze groep aanbieders de innovatie agenda opgesteld. In onderstaand cirkeldiagram 6.1 staat dat er twaalf partners zijn met een groot marktaandeel in de huidige situatie. Dit is feitelijk misleidend zoals het hieropvolgende verdeeldiagram 6.2 laat zien. 34 Gemeente Den Haag (2013), Regionaal Transitiearrangement Jeugd Haaglanden, p Gemeente Den Haag (2013), Regionaal Transitiearrangement Jeugd Haaglanden, p. 9 35

36 Diagram 1, Relatief budget per instelling 2012, bron: Regionaal Transitiearrangement Jeugd Haaglanden Diagram 2, Relatief aantal jeugdigen per instelling 2012 bron: Regionaal Transitiearrangement Haaglanden 36

37 Stichting Jeugdformaat en Stichting de Jutters domineren de markt van de jeugdzorg in Den Haag. Beide organisaties hebben een zeer groot deel van het budget in de regio Haaglanden. Samen hebben zij 45% van het totaal beschikbare budget voor jeugdhulp en 48% van alle jeugdigen binnen de jeugdzorg is bij een van deze organisaties ondergebracht. 36 Wanneer we een overzicht van de budgetten maken, maar dan uitsluitend die van de 12 preferente aanbieders, dan ontstaan er verschuivingen. Dit geeft al een inzicht in hoe de jeugdzorgmarkt er na uit komt te zien. Bekend budget 2012 naar instelling 2% 2% 1% 1% 2% 2% 4% 7% 9% 21% 21% 28% Stichting Jeugdformaat Bureau Jeugdzorg Stichting De Jutters Ipse de Bruggen Middin Horizon Rivierduinen GGZ Delfland Hoenderloo Groep WSG Leger Des Heils Opvoedpoli Diagram 3, Verdeling van budgetten van de twaalf preferente aanbieders in het jaar Bron: Stichting Burger Stichting Jeugdformaat is een aanbieder van eerste- en tweede lijns jeugdhulp in de regio Haaglanden. Zij hebben veruit het grootste marktaandeel op dit gebied. Jeugdformaat biedt een zeer breed scala aan jeugdhulp. Zo helpen zij met opvoedingsondersteuning, zoeken zij actief naar pleeggezinnen en bieden zij 36 Gemeente Den Haag (2013), Regionaal Transitiearrangement Jeugdzorg Haaglanden, p.24 37

38 gesloten jeugdzorg. 37 Jeugdformaat beschikt over bijna de helft van het subsidiegefinancierde budget in de regio Haaglanden. 38 Diagram 3, Verdeling subsidiegefinancierd budget per instelling Regio Haaglanden bron: Regionaal Transitiearrangement Haaglanden Stichting de Jutters is een instelling welke zich bezighoudt met psychische jeugdhulp Zij bieden hulp aan kinderen en jongeren die kampen met psychische problemen. Dit kan gaan om lichte vormen van psychische problemen zoals ADHD, tot en met de zwaardere psychische stoornissen. 39 De Jutters beschikt over bijna tweederde van het ZvW-budget Stichting Jeugdformaat, Over ons, op: geraadpleegd op 24/12/ Regionaal Transitiearrangement Haaglanden, Analyse gegevens, p Stichting De Jutters, Over ons, op: geraadpleegd op 24/12/ Regionaal Transitiearrangement Haaglanden, Analyse gegevens, p. 8 38

39 Diagram 4,Verdeling ZvW budget per instelling Regio Haaglanden bron: Regionaal Transitiearrangement Haaglanden Een fusie van Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat zal een fusie zijn tussen twee organisaties met verschillende inkomsten bronnen. Dit geeft de organisatie een zeer sterke positie op de markt van de jeugdzorg. Een eventuele fusie organisatie maakt het voor andere organisaties lastig om goed te kunnen concurreren met de nieuwe organisatie. Wanneer we kijken naar het ZvW budget per instelling van uitsluitende de 12 preferente aanbieder ziet het er als volgt uit: Tabel 5, Verdeling ZvW budget per instelling van uitsluitend de 12 preferente aanbieders Regio Haaglanden. Bron: Stichting Burger 39

40 Ipse de Bruggen is een zorginstelling die zich uitsluitend bezig houdt met gehandicaptenzorg. Hierdoor zijn ze een specifieke tak van de jeugdzorg en niet belast met de taken die Stichting Jeugdformaat op zich neemt. 41 Ipse de Bruggen is de grootste leverancier van AWBZ gerelateerde zorg in de regio Haaglanden. Zij hebben namelijk bijna de helft van het budget. Diagram 6, Verdeling AWBZ budget per instelling Regio Haaglanden bron: Regionaal Transitiearrangement Haaglanden De Willem Schrikker Groep is een organisatie die zich bezig houdt met Jeugdbescherming, jeugdreclassering en pleegzorg. De organisatie richt zich op jeugdigen met een beperking of chronische ziekte, maar ook op kinderen van ouders met een beperking. 42 De Hoenderloo Groep is een innovatieve organisatie die specialistische 24 uurszorg biedt aan jongeren met complexe gedragsproblemen. Het is een onderdeel van zorgorganisatie Pluryn. Het zorgaanbod van DHG varieert van zorg bij psychiatrische problemen tot aan gesloten jeugdzorg. GGZ Delfland is een instelling die psychiatrische zorg levert aan jeugd, volwassenen en ouderen. Zij richten zich voornamelijk op de regio Delft, het Westland, en Nieuwe Waterweg Noord Ipse de Bruggen, Over Ipse de Bruggen, op: Bruggen/2171,,,,,,,,/, geraadpleegd op 24/12/ Willem Schrikker Groep, op: geraadpleegd op 24/12/ GGZ Delfland, Onze organisatie, op: geraadpleegd op 24/12/

41 Rivierduinen biedt geestelijke gezondheidszorg aan de inwoners van het noorden en midden van Zuid-Holland. Rivierduinen bestaat uit vijf regionale centra voor volwassenen en ouderen, vier specialistische centra die veelal landelijk werkzaam zijn en een centrum voor kinderen en jeugd. 44 Horizon is een organisatie voor jeugdzorg en speciaal onderwijs. Horizon richt zich op behandeling en begeleiding van jongeren van 0 tot 23 jaar met gedragsproblemen. Horizon zou hiermee een concurrent voor Stichting Jeugdformaat kunnen zijn. Het is echter zo dat het aanbod van jeugdzorg van Horizon, niet is gevestigd in Haaglanden. Wel heeft horizon in deze regio aanbod van speciaal onderwijs en bieden zij laagdrempelige informatie voorziening aan ouders en opvoeders. 45 Middin biedt ondersteuning en zorg op woonlocaties, aan huis en in activiteitencentra. Zij bieden dus uitsluitend eerste lijns hulp. 46 Het Leger des Heils biedt jeugdzorg aan hulpbehoevenden. Naast de eerste lijns hulp, bieden zij ook opvang en pleegzorg. Zij doen dit vanuit een christelijke invalshoek en hebben een klein marktaandeel. Jeugdzorg is niet hun primaire taak, maar zij bieden het wel aan. Zo zijn zij wel een marktspeler naast Stichting Jeugdformaat, maar kunnen zij door de kleine omvang niet serieus als concurrent gezien worden. 47 De opvoedpoli is een organisatie welk is ontstaan uit een burgerinitiatief. Hulpverleners die gebreken constateerden in de manier van werken bij jeugdzorgorganisaties zijn vanuit huis De Opvoedpoli gestart. Nu is De Opvoedpoli een erkende jeugdzorg organisatie. De Opvoedpoli biedt zowel eerste-, als tweede lijns GGZ, professionele hulpverlening, diagnostiek en behandeling. De Opvoedpoli werkt met het principe dat zij pas kennis en expertise in huis halen, wanneer dit wordt gevraagd door de cliënt. Zij hebben mensen in dienst die niet allemaal allround geschoold zijn, maar alleen kennis hebben van de zaken die hun cliënten vragen. Maatgericht werk noemen zij dit. 48 De Opvoedpoli heeft voor het jaar indicaties gekregen van de Gemeente Den Haag. Het is nog maar de vraag of en hoeveel werk er is voor deze organisatie 44 Rivierduinen, Organisatie, op: op 24/12/ Horizon, Organisatie, op: geraadpleegd op 24/12/ Middin, Over Middin, op: geraadpleegd op 24/12/ Leger Des Heils, Welzijns-en-gezondheidszorg, op: geraadpleegd op 24/12/ De Opvoedpoli, Wat doen wij, op: geraadpleegd op 24/12/

42 na de stelselherziening. Wel zijn zij onderdeel van de twaalf preferente gesprekspartners en dus ook betrokken bij de meerjaarse afspraken. De Opvoedpoli is een concurrent voor Stichting Jeugdformaat. Echter, De Opvoedpoli mag in de huidige situatie niet meer dan 50 indicaties op zich nemen en dus moeten zij veel aanmeldingen doorsturen naar bijvoorbeeld Stichting Jeugdformaat. Hoeveel indicaties zij mogen doen na 2013 is nog onduidelijk. Dit zal afhangen van de innovatieagenda. Goedbeschouwd beschikt de regio Haaglanden, afgezien van het aanbod van psychische hulp, slechts over een beperkt aantal van de preferente gesprekspartners welke tweedelijns jeugdzorg aanbiedt. Dit gebeurt alleen door Jeugdformaat, De Opvoedpoli, Het Leger Des Heils en De Hoenderloo Groep. In de geplande meicirculaire van de regio Haaglanden wordt uitgegaan van een budget voor jeugdzorg van 205 miljoen euro. Wanneer we kijken naar de budgetten van het jaar 2013 van uitsluitend de tweede lijns hulpaanbieders, en dit vertalen naar percentages van het totale budget van deze tweede lijns jeugdzorgaanbieders, dan ontstaat de volgende diagram: Budget tweede lijns zorg % 4% 4% Stichting Jeugdformaat De Hoenderloo Groep De Opvoedpoli Leger Des Heils 85% Diagram 7, Verdeling subsidie van tweede lijns jeugdzorgdaanbieders, Bron: Stichting Burger 42

43 Stichting de Jutters is de grootste speler in de regio Haaglanden op het gebied van de geestelijke gezondheidszorg. Zoals te zien in de tabel met daarin alle budgetten voor het jaar 2012, beschikt Stichting de Jutters over 19% van het beschikbare budget voor jeugdhulp in de regio Haaglanden. Daarnaast hebben zij ook 27% van het totaal aantal jeugdigen. Wanneer we de budgetten van het jaar 2013 nemen, kan je de situatie voor de GGZ markt vertalen naar de volgende tabel: Budget GGZ instellingen 2013, uitgedrukt in % 9% 9% De Hoenderloo Groep Rivierduinen Stichting De Jutters 82% Diagram 8,Verdeling van het budget voor de GGZ instelling in het jaar 2013 Stichting De Jutters is veruit de grootste speler binnen de geestelijke gezondheidszorg in de regio Haaglanden. Zij hebben een positie op deze markt die vergelijkbaar is met de dominante positie van Stichting Jeugdformaat op de markt van de reguliere jeugdzorg. Keuzevrijheid Door de dominantie van twee grote organisaties, bestaat er in de regio Haaglanden weinig keuzevrijheid voor hulpbehoevenden. Dit geldt zowel voor de reguliere-, als voor de geestelijke gezondheidszorg. In de regio Haaglanden is een fusie aanstaande tussen Stichting Jeugdformaat en Stichting De Jutters. Dit betekent dat er een fusie komt tussen de twee grootste aanbieders van Jeugdzorg in de regio Haaglanden. Wanneer we kijken naar de budgetten van het jaar 2013 betekent dit dat de nieuwe organisatie die na de fusie zou ontstaan 45% van het totale budget voor jeugdzorg in de regio Haaglanden voor 43

44 haar rekening neemt. Dit is een significant aandeel in de markt. Hieronder in diagram 8 staat de budgetverdeling weergegeven met daarin de fusie verwerkt. Bekend budget naar instelling 2013 Incl. BJZ (%aandeel) Stichting De Jutters / Stichting Jeugdformaat BJZ 2% 1%1% 2% 2%2% 4% 6% 8% 45% Ipse de Bruggen Middin Horizon Rivierduinen GGZ Delfland Hoenderloo Groep 8% WSG Leger des Heils 19% Opvoedpoli Overige instellingen Diagram 9, Budgetverdeling na samenvoeging Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat. Bron: Stichting Burger Zoals hierboven goed zichtbaar is, is het gezamenlijke aandeel van Stichting de Jutters en Stichting Jeugdformaat significant. Per vervalt Bureau Jeugdzorg als toegangspoort tot de jeugdzorg. Wanneer we de diagram hierboven opnieuw weergeven, maar dan met het aandeel van Bureau Jeugdzorg eruit gehaald, ontstaat een ander beeld. Het deel van het totale budget van Bureau Jeugdzorg is van het totale budget afgehaald, om vervolgens nieuwe percentages te berekenen voor de afzonderlijke budgetten per organisatie. Dit is gedaan omin de diagrammen geen valse t aannames of valse voorstelling van zaken te laten ontstaan. 44

45 5% 7% Bekend budget naar instelling 2013 excl. BJZ (%aandeel) Stichting De Jutters / Stichting Jeugdformaat Ipse de Bruggen 2% 1%1% 2% 3% 3% 10% 56% Middin Horizon Rivierduinen GGZ Delfland Hoenderloo Groep WSG Leger des Heils 10% Opvoedpoli Overige instellingen Diagram 10, Budgetverdeling na samenvoeging Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat. Bron: Stichting Burger Al met al lijkt bovenstaand beeld niet bevorderlijk voor de keuzevrijheid van hulpbehoevenden. Op de website van Stichting Jeugdformaat is over de fusie te lezen dat: De voornaamste reden voor de fusie is het verbeteren van de zorg voor kinderen, jongeren en hun familie. Alle kinderen en jongeren met psychische of jeugd- en opvoedproblemen kunnen binnen één organisatie worden geholpen, er valt niemand meer tussen wal en schip. Hiermee geeft Jeugdformaat aan dat het de bedoeling is dat straks alle probleemjongeren in de regio bij een organisatie worden ondergebracht. Dit feit wordt over het algemeen door betrokken partijen gezien als iets waar de cliënt profijt van heeft. Uit de interviews die zijn afgenomen voor dit onderzoek blijkt dat van de respondenten 40% vindt dat er in de regio Haaglanden sprake is van gedwongen winkelnering voor hulpbehoevenden. Van de respondenten die in Haaglanden gevestigd zijn is dat 75%. Ook heeft 90% van de ondervraagden geen kennis van de criteria waaronder nieuwe zorgaanbieders kunnen toetreden. Zij zien te weinig 45

46 mogelijkheden voor hulpbehoevenden om buiten Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat om zorg te verkrijgen. Onafhankelijk Den Haag heeft in april vragen aan de Haagse wethouder gesteld over de keuzevrijheid voor hulpbehoevenden m.b.t. de jeugdzorg in de regio Haaglanden. Fractieleider Van Doorn gaf zijn zorgen aan over de fusie van Stichting de Jutters en Stichting Jeugdformaat. Hij vroeg de wethouder of deze de zorg deelde dat er na deze fusie niet genoeg keuzevrijheid zou overblijven. De wethouder stelt in zijn beantwoording op 18 juni 2013 dat: De keuzevrijheid wordt nu bepaald of een aanbieder is gecontracteerd door de financier, zijnde het Stadsgewest voor de jeugd- en opvoedhulp en de zorgverzekeraars als het gaat om o.a. jeugd-ggz. Bij jeugd- en opvoedhulp zijn in onze regio Jeugdformaat, Horizon, het Leger des Heils en bij wijze van proef de Opvoedpoli gecontracteerde aanbieders, alsmede voor uitzonderingssituaties landelijk werkende aanbieders zoals de Hoenderloogroep. 49 Deze beantwoording geeft aan dat de keuzevrijheid in de regio Haaglanden inderdaad erg beperkt is. De wethouder maakt een opsomming van organisaties, maar de organisaties hebben niet allemaal dezelfde functie. Horizon en het Leger des Heils zijn inderdaad bedoeld als opvangplek voor hulpbehoevende jongeren. Horizon is evenwel niet gevestigd in Den Haag. Er is Wel hebben zij in Den Haag enkel een school voor speciaal onderwijs. Het Leger des Heils werkt met jongeren van een christelijke invalshoek. Na de fusie van Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat heeft de wethouder maar een neutrale aanbieder van jeugdzorg in Den Haag genoemd, namelijk Horizon. Naast voornoemd aanbieder, ontbreekt er in de regio Haaglanden ook een aanbod welke vanuit een specifieke culturele of religieuze achtergrond. Dit feit wordt ook ondersteund door 50% van onze respondenten. Ook in de landelijke en in de lokale politiek is de kritiek op deze situatie toegenomen. Christelijke jeugdzorg dreigt ten onder te gaan in de overheveling naar gemeentelijk niveau, betoogt Roel Timmerman. De afgelopen maanden is er veel in beweging rond de jeugdzorg. Transitie jeugdzorg wordt dit genoemd. Jeugdzorg wordt straks door gemeenten gefinancierd. Nationaal werkende christelijke jeugdzorgorganisaties dreigen daardoor kopje-onder te gaan, omdat ze op de gemeentelijke markt vaak maar kleine spelers zijn. Keuzevrijheid, 49 Gemeente Den Haag, Beantwoording raadsvragen Groep van Doorn (RIS259483) 46

47 zoals het kabinet op aandringen van de SGP heeft toegezegd, zal daardoor in de praktijk moeilijk te realiseren zijn. 50 De Haagse partij Partij van de Eenheid (PvdE) heeft in de Haagse gemeenteraad moties ingediend die onder andere oproepen om Islamitische pedagogie te erkennen binnen de Jeugdzorg, zodat de Islamitische opvoeding van pleegkinderen wordt gegarandeerd. Nu is dit nog niet het geval, wat de toegankelijkheid van de zorg voor deze doelgroep beperkt. 51 Uit een interview met het Centra voor Jeugd en Gezin in de regio Haaglanden, blijkt dat de er in de regio niet veel waarde wordt gehecht aan concurrentie. Zo wordt aangegeven dat concurrentie niet als iets positiefs wordt gezien, wanneer het de markt van de jeugdzorg betreft. De gemeenten willen de complexiteit laten afnemen. Een toename aan spelers op de markt maakt het juist complexer Rest van Nederland Er is nog meer dan regio Den Haag. De rest van Nederland kortgezegd. In welke mate kan een regio leren van anderen? En welke innovaties lijken kansrijk? Een interessant beeld ontstaat als verschillende regio s worden geanalyseerd. Hierbij is in dit onderzoek niet gesproken met professionals in al deze regio s wel heeft er een documentenanalyse plaatsgevonden en zal ons Wob onderzoek midden 2014 aantonen of en zo ja, welke verbeterpunten aan te wijzen zijn. Regio Amsterdam In de regio Amsterdam wordt volop ingezet op innovatie en hervorming van de jeugdzorg. De regio heeft in grote lijnen laten zien waar het naartoe wil gaan. In het nieuwe jeugdstelsel laat de regio de oude indeling met eerste en tweedelijn zorg en de gespecialiseerde sectoren los en richten zij de zorg in naar vier zorgvormen: 1. het digitale platform; 2. de ouder- en kindteams en Samen DOEN-teams; 3. het flexibele aanbod, en 4. de gespecialiseerde stedelijke en regionale voorzieningen. Het digitale platform dat de regio wil gaan creëren, moet ouders en kinderen een podium bieden om zelfhulp initiatieven te vinden en gebruiken. De ouder en kind teams worden begeleid door een ouder- en kindadviseur. Deze adviseur is een jeugdzorg professional, die het vertrouwde gezicht is voor de ouders en kinderen. De professional moet de sociale veerkracht van de ouders en kinderen 50 Reformatorisch Dagblad (2013), Christelijke Jeugdzorg bijna buitenspel, op: 51 PvdE (2013), Motie islamitische pedagogiek 52 Centra voor Jeugd en Gezin (2013), interview, bijlage 4 47

48 bevorderen. Naast de ouder- en kindadviseurs kent het ouder- en kindteam ook een aantal jeugdartsen en jeugdpsychologen die de ouder- en kindadviseurs ondersteunen in hun werk, maar ook zelf klantcontacten hebben met ouders en jeugdigen. De Samen DOEN-teams bieden in de buurten de meer intensieve en domeinoverstijgende aanpak voor de niet-zelfredzame en kwetsbare huishoudens. Voor deze huishoudens is intensievere begeleiding nodig meer dan de ouder- en kindadviseur kan bieden. Ook is vaak een integrale domeinoverstijgende aanpak nodig, omdat veel van deze huishoudens (ernstige) problemen hebben op meerdere leefgebieden. 53 Het flexibele aanbod is aanvullend op de ondersteuning welke vanuit de ouder- en kindteams en Samen DOEN-teams geboden wordt. Soms is in het kader van de generalistische aanpak van beide teams een specifieke, meer gespecialiseerde of intensievere ondersteuning nodig. Deze kan dan eenvoudig ingeroepen worden vanuit het flexibele aanbod. Jeugdigen en ouders kunnen ook zelf voor advies en ondersteuning terecht bij de zorgaanbieders in het flexibele aanbod. In eerste instantie is dit aanbod ook vrij toegankelijk. Alleen voor intensievere zorg (bijvoorbeeld langer dan vijf gesprekken) is een verwijzing van het ouder- en kindteam of Samen DOEN-team (of huisarts) nodig. Op deze manier bevordert de regio de keuzevrijheid voor jeugdigen en ouders en voorkomt het dat de ouder- en kindteams en Samen DOEN-teams uitgroeien tot logge organisatorische grootheden. Ook ontstaat hierdoor een extra prikkel voor innovatie en kwaliteitsverbetering. 54 Over de gespecialiseerde stedelijke en regionale voorzieningen worden in de regio afspraken gemaakt tussen de betrokken gemeenten. De vorm van zorg is dusdanig gespecialiseerd (en duur) dat ze deze niet op lokaal niveau kunnen organiseren, zo luidt het oordeel in Amsterdam. De regio wil de aanbieders in deze sector meer garantie bieden in hun voortbestaan dan voorzieningen in het flexibele aanbod. In deze regio bestaat de gespecialiseerde zorg uit het nieuwe Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK), de crisisdienst, de jeugdbescherming- en reclassering, residentiële opvang, verblijf en pleegzorg en expertise- en behandelcentra. 55 Op deze manier probeert de regio de oude schotten te doorbreken en ervoor te zorgen dat de ondersteuning dichterbij en integraler geboden wordt aan jeugdigen en ouders. De bekostiging van de basisvoorzieningen, zoals het digitale platform en de ouder- en kindteams, worden bekostigd op basis van hun capaciteit. De bekostiging van de jeugdzorgaanbieders wordt omgezet naar een prestatiebeloning. Dit houdt in dat jeugdzorgaanbieders worden betaald op basis van gerealiseerde inzet in uren of dagen Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam(2013), koersbesluit om het kind, p Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam(2013), koersbesluit om het kind, p Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam, koersbesluit om het kind, p Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam, koersbesluit om het kind, p. 9 48

49 De regio Amsterdam kiest ervoor om het aanbod zorgaanbieders flexibel te houden. Aanbieders die aan de wettelijke en Amsterdamse criteria voldoen, worden toegelaten tot de markt. Amsterdam kiest er dus nadrukkelijk voor om de markt open te houden voor nieuwe zorgaanbieders. Wel moeten deze aanbieders voldoen aan kwaliteitscriteria. Zorgaanbieders worden gecontracteerd door de centrale, stedelijke, inkooporganisatie. Contractering vindt plaats nadat is voldaan aan alle toelatingscriteria (van rijksoverheid en gemeente). Het contract vervalt als niet (langer) aan de criteria wordt voldaan. 57 De toelatingscriteria zullen deels generiek zijn. Zij gelden voor alle zorgaanbieders, ongeacht de doelgroep die zij bedienen. Ook de nieuwe Jeugdwet formuleert een aantal generieke kwaliteitscriteria voor jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen, zoals het in bezit zijn van een verklaring omtrent het gedrag en het hanteren van een meldcode en klachtenregeling. De ouder- en kindteams kunnen het flexibele aanbod inzetten, wanneer zij menen dat er meer ondersteuning nodig is dan zij zelf kunnen bieden. Als dit het geval is, schrijven zij een verwijsbrief (in juridische zin is dit een besluit namens het College waarop bezwaar en beroep mogelijk is). De zorgaanbieders uit het flexibele aanbod leveren de hulp en ondersteuning conform de vooraf met de centrale inkooporganisatie overeengekomen randvoorwaarden en de afspraken die zij verder met de zorgprofessionals van ouder- en kindteams en Samen DOEN-teams maken. De kosten van hun inzet worden centraal gefactureerd en ten laste van het gebiedsbudget gebracht. 58 Regio Rotterdam Instellingen nemen het op zich om aan de gemeentelijke vraag naar zorg te voldoen en zijn aanspreekbaar op het leveren van passende zorg. Indien instellingen op onderdelen niet in staat zijn om aan de vraag te voldoen, dan bestaan (in onderstaande volgorde) de volgende mogelijkheden: de huidige aanbieders ontwikkelen zelf het gevraagde vernieuwende product. -een nieuwe aanbieder die wel kan voorzien in de zorgvraag, wordt als onderaannemer gecontracteerd. door de gemeenten wordt direct ingekocht bij een nieuwe aanbieder als dit past binnen de transformatie en niet leidt tot aanvullende frictiekosten. De afspraken in het arrangement hebben een looptijd van 2 jaar. Daarbij wordt aangetekend dat het proces om te komen tot realisatie van de afspraken die gaan gelden vanaf 2015 al vanaf 2014 actief ter hand genomen worden. Door de looptijd 57 Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam(2013), koersbesluit om het kind, p Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam(2013), koersbesluit om het kind, p

50 van 2 jaar bieden zorgaanbieders zorgcontinuïteit, dragen zij bij aan de transformatie in lijn met de gemeentelijke vraag en zorgen zij ervoor dat de frictiekosten tot het minimum beperkt blijven. 59 De regio Rotterdam kiest dus voor een opzet die gelijkwaardig is met die van Haaglanden, namelijk het maken van afspraken met huidige aanbieders om zo continuïteit te garanderen. Hoe nieuwe aanbieders toegang krijgen tot de markt is ook hier niet duidelijk en van innovatie is nog geen sprake. Het Regionaal Transitiearrangement toont verder veel gelijkenissen met Den Haag. Een belangrijk verschil is dat de looptijd van de gemaakte afspraken allen geld voor de voorbereiding van de transitie, dus tot Hierdoor biedt Rotterdam nieuwe organisaties meer mogelijkheden in het nieuwe stelsel. 3.6 Waarborgen van kwaliteit en het meten van prestaties Decentralisatie vergt veel van gemeenten en stelt hoge eisen aan hun bestuurskracht. Van gemeenten wordt verwacht dat zij gedecentraliseerde taken en bevoegdheden naar behoren uitvoeren, waarbij ze nationale beleidsdoelen moeten realiseren en daarnaast ook lokaal maatwerk dienen te leveren. Daarbij moeten zij ook nog een bezuiniging opvangen. De transitie mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van de zorg. Het is daarom cruciaal dat de juiste hulp op tijd geboden kan worden. Het Rijk tracht met het nieuwe stelsel evenwicht aan te brengen in het waarborgen van de kwaliteit en het aanbrengen van nieuwe prikkels voor kwaliteitsverbetering. Dit betekent dat er een aantal nieuwe maatregelen gaan gelden na Zo zal er een onafhankelijk kwaliteitsinstituut komen die de organisaties die jeugdzorg (jeugdbescherming, jeugdreclassering en jeugd- en opvoedhulp) aanbieden gaat certificeren. Toetsing kan plaatsvinden op grond van de volgende aspecten: de mate waarin de jeugdigen en hun ouders/opvoeders baat ervaren als gevolg van de geboden hulp, de wijze van besturing van de organisatie, verantwoording en informatievoorziening richting gemeente(n) en Rijk, handhaving van kwaliteitseisen bij de uitvoering, gebruikte methodieken en kwalificatie van de medewerkers en (bij)scholing. Bij certificering gaat het er vooral om dat onderzocht wordt in hoeverre de zorg aansluit op de persoonlijke behoeften en wensen van de gebruikers. 60 Daarnaast dienen de professionals in de jeugdzorg door verplichte (her)registratie hun kennis en vaardigheden op peil te houden via na- en bijscholing. De 59 Regionaal Transitiearrangement Jeugd Rotterdam 60 Seinstra & Van Laar, Transitie jeugdzorg: update en analyse 50

51 verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke kwaliteit van de beroepsbeoefening ligt daarmee bij de beroepsgroep zelf. Vorig jaar is gestart is met de registratie van jeugdzorgwerkers en gedragswetenschappers (verantwoordelijk voor vraagverduidelijking, (voortgang)diagnostiek en behandelplannen). Tegelijkertijd wordt de markt vrijgegeven zodat prikkels ontstaan voor verdere kwaliteitsverbetering en concurrentie op prijs en kwaliteit. Dit betekent dat de gemeente straks wordt geconfronteerd met diverse bekende en onbekende zorgaanbieders/nieuwe toetreders. Zoals in de vorige paragraaf duidelijk is geworden, zal het dankzij de meerjarenafspraak tussen de gemeenten en de aanbieders in de regio Haaglanden bijna onmogelijk worden voor nieuwe aanbieders om toe te treden. Wanneer er afspraken worden gemaakt over de jeugdzorg en wanneer er een innovatieagenda wordt opgesteld met twaalf aanbieders van jeugdzorg die gezamenlijk de verantwoordelijkheid krijgen om de bezuinigingen in de sector op te vangen, is het voor Stichting Burger moeilijk voor te stellen dat deze aanbieders het zullen toestaan dat nieuwe aanbieders zich vrij kunnen vestigen op de markt. Uit de interviews die tijdens dit onderzoek zijn afgenomen blijkt dat 90% van de respondenten geen kennis heeft van criteria waaronder nieuwe aanbieders kunnen toetreden tot de markt van de jeugdzorg Outcome criteria Naast nationale kwaliteitseisen, onderzoek en ontwikkeling van effectieve methodieken en professionalisering van de beroepsgroepen, kunnen ook outcome criteria een bijdrage leveren aan kwaliteitsverbetering van jeugdhulp. Voor jeugdhulpaanbieders vormen deze criteria een instrument om na te gaan of de verleende jeugdhulp bijdraagt aan de gestelde doelen in het hulpplan. Andere eisen die het Rijk aan de gemeente stelt, zijn: verplicht hulpverleningsplan, VOG voor beroepsbeoefenaren en vrijwilligers, verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling, meldplicht calamiteiten en geweld bij verlening jeugdhulp, regelen medezeggenschap (cliëntenraad), effectieve en laagdrempelige klachten- en geschillenregeling, verplichting klachtencommissie structurele onverantwoorde zorg te melden aan de inspectie, verplicht systeem voor kwaliteitsbewaking en informatierecht jongeren en hun ouders. 61 Het is belangrijk dat instellingen hun eigen resultaten transparant kunnen maken en dat ze gegevens gebruiken om de kwaliteit van hun aanbod te verbeteren. Voor gemeenten en hun raadsleden kunnen outcome criteria een goed hulpmiddel zijn om de prestaties van verschillende jeugdhulpaanbieders te vergelijken. Ook kunnen deze criteria een houvast bieden in hun controle functie naar het College van B&W. 61 Kamerbrief (2013), Quick scan outcome criteria 51

52 Outcome critera zijn daarmee een instrument voor verantwoorde inkoop (aanbesteden of subsidiëren) van jeugdhulp. De criteria van zorginkoop zijn voor veel partijen in de jeugdzorg nog onbekend. Uit de interviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen blijkt dat 75% van de respondenten nog geen beeld heeft op basis waarvan de gemeente straks haar zorg gaat inkopen. Cliënten (ouders en kinderen) kunnen op basis van outcomegegevens een indruk vormen van de kwaliteit van de aanbieder(s) en van de te verlenen vorm van jeugdhulp. Ook voor jeugdprofessionals kunnen outcome criteria motiverend werken om hun werk te verbeteren, onder de voorwaarde dat verzamelen en registreren van outcome criteria niet tot extra regeldruk leidt. Uit een uitgevoerde quick scan van het Rijk blijkt dat in de verschillende deelsectoren van jeugdhulp de afgelopen jaren diverse inspanningen zijn verricht om outcome criteria / indicatoren te ontwikkelen en toe te passen en daarmee de kwaliteit van het werk transparanter te maken. Voorbeelden hiervan zijn: de ontwikkeling van een basisset van vijf prestatie-indicatoren centra voor jeugd en gezin: cliënttevredenheid, uitval uit jeugdhulp, vermindering problematiek, organisatie van de hulp, het initiatief één-gezin, één plan waarin getracht werd om voor ieder gezin een apart zorgplan te maken. 62 Daarnaast is er door het IPO, het Rijk en de brancheorganisaties een vaststelling gedaan van tien prestatie- indicatoren voor provinciale jeugdzorg. Ook is er door de GGZ een basisset indicatoren samengesteld. 63 Ten aanzien van voornoemde inspanningen wordt in de quick scan van het Rijk opgemerkt dat er grote verschillen zijn in de wijze van meten en registreren in de verschillende deelsectoren van jeugdhulp. Deze verschillen zouden in een meer integrale werkwijze, iets waar de transitie voor moet zorgen, verkleind kunnen worden. Uit de quick scan blijkt verder dat een goede organisatie en facilitering (ICT, adequate datalogistiek) van de kwaliteitsmeting veelal ontbreekt en dat professionals, instellingen en financiers nog onvoldoende bedreven zijn in het interpreteren en benutten van de informatie uit prestatie-indicatoren. Dit is iets waar ook de raadsleden van de verschillende gemeenteraden mee te maken gaan krijgen. Daarnaast wordt geconstateerd dat er nog vele haken en ogen kleven aan het gebruik van prestatie-indicatoren, ook omdat het oorzakelijke verband tussen de score en de prestatie moeilijk lijkt aan te tonen. Uit de interviews welke Stichting Burger voor dit onderzoek heeft afgenomen blijkt dat onder de respondenten grote onduidelijkheid bestaat over de criteria waarmee het nieuwe beleid geëvalueerd gaat worden. Ook in de Tweede Kamer zijn vragen 62 1gezin,1plan, Over, op: 63 Kamerbrief (2013), Quick scan outcomecriteria 52

53 gesteld over het ontbreken van criteria hiervoor. Staatssecretaris Van Rijn (PVDA) heeft naar aanleiding hiervan op 20 november 2013 een set uniforme prestatie indicatoren samengesteld. Deze indicatoren betreft de eerste keer dat de staatssecretaris de gemeenten een kapstok biedt, waaraan zij zich kunnen vasthouden bij het maken van hun eigen criteria. Veelgebruikte indicatoren die volgens de quick scan in aanmerking komen voor opname in een minimale set van uniforme prestatie-indicatoren zijn: 1) cliënttevredenheid 2) afname of stabilisatie van de problematiek 3) maatschappelijke resultaten. 3) doelrealisatie In het conceptvoorstel van de nieuwe Jeugdwet krijgen gemeenten de opdracht om in hun beleidsplan en verordeningen vast te leggen aan welke eisen de jeugdhulp moet voldoen en op welke wijze hier toezicht op gehouden zal worden. Er komen extra kwaliteitseisen voor jeugdhulp met verblijf, jeugdhulp in het gedwongen kader en de intensieve ambulante jeugdhulp. Het gaat om eisen met betrekking tot onder andere het hulpverleningsplan, kwaliteitsbewaking, klachtenregelingen, vertrouwenspersonen en medezeggenschap. Voor de zorg die niet hoeft te voldoen aan de extra kwaliteitseisen die de wetgever stelt, geldt dat de gemeenten zelf afspraken dienen te maken met de zorgaanbieders. bijvoorbeeld over de medezeggenschap en het klachtrecht. De redenering achter dit onderscheid is dat wanneer de mate van afhankelijkheid waarin het kind zich bevindt toeneemt en er meer ingegrepen wordt in de persoonlijke levenssfeer van het kind, er meer kwaliteitseisen gesteld moeten worden aan de jeugdhulpverlener. 53

54 3.6.2 Advies op de jeugdwet In het advies op de Jeugdwet, uitgebracht door de Kinderombudsman, is te lezen dat zij deze als onvoldoende onderbouwd beschouwd. Waarom deze in de wet vastgelegde kwaliteitseisen niet van toepassing zouden zijn op alle andere vormen van hulp en zorg, is niet duidelijk. Vanuit het perspectief van het kind, maakt het namelijk niet uit hoe het kind in de situatie terecht is gekomen waarin deze zorg nodig heeft en of diens ouders daartoe bijvoorbeeld verplicht zijn of vrijwillig meewerken, aldus de Kinderombudsman. Het is straks aan de gemeenten om kwaliteitseisen te stellen aan de zorgaanbieders bij wie zorg wordt ingekocht, bijvoorbeeld op het gebied van klachtenregelingen en inspraak. Het kind is op dat moment afhankelijk van de gemeentegrens waarbinnen het woont en dat betekent dat er een rechtsongelijkheid ontstaat. Voor alle kinderen (en hun ouders) die hulp en zorg nodig hebben om veilig en gezond te kunnen opgroeien, moeten bepaalde rechten met betrekking tot participatie en inspraak gegarandeerd kunnen worden, zo valt te lezen in het advies. Een wettelijke basis om dit op uniforme wijze voor kinderen in Nederland te garanderen is daar voor nodig. Het gaat dan bijvoorbeeld om een goede en onafhankelijke klachtenregeling, de medezeggenschap, vertrouwenspersonen en de bescherming van privacy. Ook deze rechten voor het kind zijn vastgelegd in het IVRK. 64 Onafhankelijk toezicht In het conceptwetsvoorstel van de Jeugdwet wordt onderscheid gemaakt tussen rijkstoezicht voor de instellingen die uitvoering geven aan kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering, en de gesloten jeugdzorg en voor jeugdhulpaanbieders die verblijf aanbieden en intensieve ambulante jeugdhulp in het gedwongen kader aanbieden enerzijds en gemeentelijk toezicht voor de overige vormen van hulp en zorg anderzijds. Voor deze vormen van jeugdhulp stelt de gemeente zelf de kwaliteitseisen en stelt zij in de verordening vast hoe zij hier toezicht op gaat houden. De gemeenten worden vrijgelaten in de wijze waarop zij dat toezicht gaan uitvoeren. Zij kunnen hiertoe het rijkstoezicht inschakelen, maar zijn daartoe niet verplicht. De Kinderombudsman geeft in haar advies op de Jeugdwet aan dat zij, met het oog op de waarborging van de kwaliteit van de gehele jeugdhulp en de grote verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid daarin, het onwenselijk vindt dat na de stelselwijziging elke gemeente zelf toezicht gaat houden op een deel van de zorg en hulp die geboden wordt aan kinderen. De Kinderombudsman stelt in haar advies de vraag of de kennis die op dit moment bij de landelijke toezichthoudende organen bestaat op deze manier niet verloren gaat en vraagt zich af of gemeenten 64 Kinderombudsman (2012), Advies op de Jeugdwet, p. 10 &11 54

55 ieder voor zich voldoende kennis en capaciteit kunnen opbouwen om dit toezicht uit te voeren. Daarnaast maakt de Kinderombudsman zich zorgen of er straks sprake is van voldoende onafhankelijk toezicht, wanneer de gemeente zelf kiest bij welke zorgaanbieder er zorg ingekocht zal worden (en tegen welke prijs), de kwaliteitseisen formuleert, en tegelijkertijd verantwoordelijk is voor het toezicht hierop. 65 Uit de interviews blijkt dat deze zorg ook leeft onder onze respondenten. Zo wordt er door 30% van de ondervraagden gewezen op het wegvallen van een aantal checksand-balances, zoals de kinderrechter Toegankelijkheid na de transitie Na de transitie gaan de gemeenten bepalen welke zorg er toegankelijk is voor welke groep hulpbehoevenden. Tegen de beslissing van de gemeente over het al dan niet toekennen van een individuele voorziening staat bezwaar en beroep open bij de rechter. De gemeente stelt in een eigen beleidsplan vast welke en hoeveel zorg er ingekocht wordt. Dit kan dus sterk per gemeente gaan verschillen. Ook stelt de gemeente zelf in een verordening vast welke kwaliteitseisen er gesteld worden aan de zorg die zij inkoopt. 67 Deze verschillen die door dit principe kunnen ontstaan zijn in strijd met het rechtsgelijkheidsbeginsel, een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur (abbb). Het is niet ondenkbaar dat een kind in Heerlen straks toegang heeft tot zorg, waarover een kind in Leeuwarden misschien niet beschikt. Immers, elke gemeente stelt zijn eigen afwegingsgronden vast. Of dat er aan de zorg die een kind krijgt in Heiloo veel strengere eisen worden gesteld, dan aan de zorg voor een kind in Deventer. Elk kind in Nederland moet gelijke toegang hebben tot zorg en aan de zorg die wij kinderen bieden, moeten dezelfde minimale kwaliteitseisen gesteld worden. Dit principe is bestaat in Denemarken. Daar ontstonden ook grote verschillen tussen gemeenten na het invoeren van een soortgelijk stelsel. Dit zorgde (ook) voor lokale gezinsmigratie. Mensen verhuisden om betere zorg voor hun kind te krijgen Kinderombudsman (2012), Advies op de Jeugdwet, p Kinderombudsman (2012), Advies op de Jeugdwet, p Kinderombudsman (2012), Advies op de Jeugdwet, p. 9 55

56 3.8 Plannen voor vernieuwing in de regio Haaglanden Ratingsysteem De Partij van de Eenheid (PvdE) heeft in de Haagse gemeenteraad een toezegging afgedwongen bij wethouder Karsten Klein om na de transitie jeugdzorg te zorgen voor een onafhankelijk ratingsysteem die aanbieders van de jeugdzorg gaat beoordelen op basis van nog te vormen criteria. In de huidige plannen ontbreken deze criteria nog, zoals eerder aangegeven. Staatssecretaris Van Rijn van Volksgezondheid heeft wel aangegeven dat er gemeten gaat worden aan de hand van de zogenaamde outcomecriteria. Deze criteria bieden echter geen goed materiaal om aanbieders met elkaar te kunnen vergelijken. Een ratingsysteem doet dit wel. Ook met betrekking tot de keuzevrijheid, die toch al erg beperkt is in de jeugdzorg in de regio Haaglanden, is dit een goede zaak. Voor ouders en andere hulpbehoevenden kan een dergelijk systeem een goed hulpmiddel vormen bij het kiezen van de hulpaanbieder Harry Helpt Harry Helpt is een initiatief in de regio Haaglanden die is ingezet door o.a. Alares en Xtra. Zorg voor jeugd kan en moet laagdrempelige, effectiever en slimmer, dat is het uitgangspunt. Samen met partijen die de zorg voor jeugd organiseren willen zij in Den Haag de zorg dichterbij gezinnen brengen. Dit door middel van helpende Harry, die de lokale en preventieve jeugdhulp in een nieuw jasje steekt. 69 Helpende Harry is een rol die bestaande hulpverleners kunnen vervullen, waardoor zij zichtbaar worden in de wijk én online via communities en zorgmarktplaats te vinden zijn. Harry s werken vanuit het Haagse hart : De helpende harry s moeten gaan samenwerken in nog te vormen wijkteams die het gezin gaan helpen in te zien wat ze allemaal op eigen kracht kunnen en ook gaan zij zorgen voor meer begeleiding van hu8lpbehoevende gezinnen. Deze wijkteams kunnen doordat zij dicht bij de mensen zijn eerder problemen signaleren en zo zorgen voor een betere toegang tot specialistische hulp. Deze helpende Harry s zijn zowel online als offline betrokken en bereikbaar. 70 De denk- en werkwijze is uniform en richt zich op vijf principes. 1. Kijkt eerst naar wat het gezin zelf kan; 2. Kijkt naar wat de omgeving kan; 3. Kijkt naar wat vrijwilligers kunnen; 69 Harry Helpt (2013), 70 Ibidem 56

57 4. Kijkt waar professionele hulp nodig is; 5. Wijst het gezin de weg en staat hen bij; Bron: Figuur 1 Harry Helpt. Het platform dat is ontwikkeld voor Harry Helpt geeft een idee hoe de jeugdzorg er in de regio Haaglanden uit moet komen te zien na de transitie. Veel organisaties kampen nu nog met veel onderzekerheid. Samenwerkende jeugdzorg organisaties waaronder Xtra, laten met dit nieuwe idee zien dat het best mogelijk is om het anders te doen. Harry Helpt is een initiatief welke gemeenten een beeld geeft hoe de zorg na de transitie geordend kan worden. Het plan biedt een mooi platform dat op een heldere manier laat zien hoe de zorg eenvoudiger en goedkoper kan Jeugdzorg 3.0 Jeugdzorg 3.0 gaat verder waar het plan `Harry Helpt ophoudt. Het plan is ontwikkeld door innovatiebedrijf Alares en is bedoeld om gemeenten te laten zien waar de kansen liggen tijdens en na de transitie van de jeugdzorg. Jeugdzorg 3.0 staat voor het opnieuw gezins- en vraaggericht organiseren op basis van online mogelijkheden. 71 In het plan wordt uitgegaan van drie uitgangspunten: Uitgangspunt 1: Eigen kracht op drie niveaus Eigen kracht vindt plaats in de vorm van zelf regie, ondersteunende regie en de (tijdelijk) weggevallen regie overnemen Alares (2012), Jeugdzorg 3.0, p. 2 57

58 Uitgangspunt 2: De jeugdcloud ondersteunt digitaal Het totale jeugdzorgproces moet worden ondersteund met een online omgeving: de jeugdcloud. Van zelfhulp tot het inzetten van online hulpverlening. Dit betekent niet dat er geen face-to-face contacten meer zijn; maar dat de online mogelijkheden volledig(er) worden benut. Volgens Alares is er veel winst te behalen op het gebied van: verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening, het verminderen van de regeldruk, het verhogen van het bereik, het verbeteren van de onderlinge samenwerking en het verhogen van werkplezier. Online ondersteuning kan de kwaliteit bevorderen, onnodige bureaucratie helpen voorkomen, de reistijd verminderen, en zorgen voor aansluiting bij een digitale generatie (kinderen én ouders). Aanbieders worden op dit gebied door het systeem nog beperkt uitgedaagd. 73 Uitgangspunt 3: De eigen kracht coach verduidelijkt In het plan wordt een onderscheidt gemaakt tussen twee typen: de aanbieders (met verschillende producten) en de eigen kracht coach (EK-coach). De EK-coach ondersteunt gezinnen bij het verduidelijken van hun vragen om ze in staat te stellen op eigen kracht het hulpverleningsproces vorm te geven. Dit ontwerp zet maximaal in op het vinden van de vraag achter de vraag, om zo met het gezin te zoeken naar een passend traject. Het is aan de aanbieders om duidelijke dienstverlening neer te zetten. 74 Uitgangspunt 4: Een virtueel gezinsbudget activeer Door in te zetten op een eigen virtueel gezinsbudget wil Alares controle houden op de uitgave. Op basis van een gezinsplan beoordeeld een eigen kracht coach of gezinnen een budget krijgen om zorg of andere maatschappelijke diensten in kunnen kopen. Het gezin kan de middelen zelf ophogen, door eigen bijbetaling, door middelen van andere burgers te verkrijgen of in ruil voor verrichte diensten ten behoeve aan de gemeenschap 72 Alares (2012), Jeugdzorg 3.0, p Alares (2012), Jeugdzorg 3.0, p Alares (2012), Jeugdzorg 3.0, p. 4 58

59 Uitgangspunt 5: Aanbieders werken vraag gestuurd Via een marktplaats kan het gezin (of de eigen kracht coach namens het gezin) diensten inkopen die worden aangeboden door gecertificeerde aanbieders. Via een ranking systeem kunnen gezinnen de kwaliteit en effectiviteit van het product van de organisatie, hulpverlener, of ZZP er inschatten. De partijen zijn zo genoodzaakt producten op de markt te zetten waarvan zij denken dat deze aansluit op de doelgroep. Uitgangspunt 6: Jeugdzorg 3.0 kan al! Het ontwerp Jeugdzorg 3.0 gaat uit van een nieuwe manier van denken. Het is gestoeld op de nieuwe mogelijkheden, zoals iedereen online de beschikking over alle informatie geven. Mogelijkheden die tijdens het ontstaan van het huidige systeem nog niet bestonden. Het loslaten van het huidige systeem en het bijbehorende denken is dan ook de grootste uitdaging. 75 Uitgangspunt 7: Sturing op basis van vertrouwen. De gemeente toetst alleen achteraf of het budget terecht is verkregen. Gaat iemand de fout in, dan is dit fraude en dient hier op gestraft te worden. Bijvoorbeeld door terugbetaling en/of ontzegging van toekomstige budgetten. Hierdoor is het systeem maximaal flexibel om snel in te spelen op de vragen die acuut spelen Fusie Stichting De Jutters en Stichting Jeugdformaat. Per 1 januari 2014 gaan De Jutters en Jeugdformaat (jeugd- en opvoedhulp) samen verder. De raden van toezicht van de twee organisaties in Haaglanden hebben dat besloten. Het besluit wordt nu voorgelegd aan de ondernemings- en medezeggenschapsraden van beide instellingen. Zorg en behandeling sluiten beter op elkaar aan als de jeugd-ggz en de jeugd- en opvoedhulp samen worden gebracht. Kinderen, jongeren en hun familie in de regio Haaglanden krijgen zo van één organisatie een breed aanbod van jeugdzorg. 77 Op de website van Stichting Jeugdformaat staat over de fusie te lezen dat: De voornaamste reden voor de fusie is het verbeteren van de zorg voor kinderen, jongeren en hun familie. Alle kinderen en jongeren met psychische of jeugd- en opvoedproblemen kunnen binnen één organisatie worden geholpen, er valt niemand meer tussen wal en schip Alares (2012), Jeugdzorg 3.0, p Alares (2012), Jeugdzorg 3.0, p St. Jeugdformaat (2013), Fusie De Jutters en Jeugdformaat voor beter aansluitende zorg, op: zorg 78 Ibidem 59

60 Hiermee geeft Jeugdformaat aan dat het de bedoeling is dat straks alle probleemjongeren in de regio bij een organisatie worden ondergebracht. Zelf geeft Stichting Jeugdformaat aan dat bij de fusie het gezamenlijke vet kan worden weggesneden. Dit betekent dat zij met de fusie al vooruit lopen op de aanstaande bezuinigingen van 15% die gepaard gaan met de transitie. 79 De fusie van Stichting Jeugdformaat en Stichting De Jutters betekent een fusie tussen een reguliere- en een GGZ jeugdzorg instelling. De mogelijkheid van een ongewenste prikkel die door het vermengen van deze twee typen jeugdzorg kan ontstaan mag absoluut niet uit het oog verloren worden. Wanneer een reguliere jeugdzorg aanbieder profijt kan halen uit het doorsturen van cliënten naar de GGZ, ontstaat een prikkel die zeer ongewenst is. Daarnaast ontstaat de mogelijkheid dat een deel van de subsidie door de regio Haaglanden doorstroomt naar de Jutters. Zij zullen dan de enige GGZ aanbieder zijn die niet alleen vanuit de zorgverzekeringswet wordt gefinancierd. De vraag welke gesteld zou kunnen worden is of dit niet leidt tot oneerlijke concurrentie met andere GGZ aanbieders zoals De Opvoedpoli. Zij ontvangen immers geen subsidie. Een eventueel controlemechanisme, waardoor de regio zou kunnen controleren wat er met de subsidie gelden gebeurt, ontbreekt hierbij. Het enorme marktaandeel van beide instellingen in hun eigen sector zal door de fusie alleen maar toenemen. Jeugdformaat zal alle hulpbehoevende die geestelijke gezondheidszorg nodig hebben uiteraard uitsluitend doorsturen naar Stichting De Jutters, die waarschijnlijk een eigen afdeling zal krijgen binnen de nieuwe organisatie. Door het wegvallen van Bureau Jeugdzorg is er geen duidelijke toegangspoort meer tot de jeugdzorg. Wel zou een CJG deze rol op zich kunnen nemen, al is het vooralsnog niet duidelijk hoe de samenstelling hiervan zal zijn na de transitie. Zowel Stichting Jeugdformaat, als Stichting de Jutters hebben momenteel zitting in het CJG. Geen van de andere preferente gesprekspartners van de regio Haaglanden heeft momenteel zitting in het CJG. Dit is met betrekking tot de vrije markt een erg zorgelijk feit. Wanneer hulpbehoevenden zich aanmelden bij het CJG worden zij geadviseerd door mensen van Jeugdformaat. De kans dat zit betekend dat er een gedwongen winkelnering ontstaat is hierdoor zeer groot. 79 Ibidem 60

61 4. Theoretisch Kader 4.1 De Jeugdwet De kaders in de transitie jeugdzorg worden geschept door de nieuwe jeugdwet. Deze nieuwe wet is tot stand gekomen na het besluit de jeugdzorg over te hevelen naar de gemeenten. Deze transitie is ingegeven door tekortkomingen in het huidig stelsel. De evaluatie van de Wet op de jeugdzorg en de analyse van de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg laten belangrijke tekortkomingen van het huidige jeugdstelsel zien. Uit beide analyses komt naar voren dat in het huidige systeem er een aantal fundamentele zaken niet goed gaan zoals: 1. financiële prikkels werken richting dure gespecialiseerde zorg; 2. tekortschietende samenwerking rond kinderen en gezinnen; 3. afwijkend gedrag wordt onnodig gemedicaliseerd; 4. het kosten opdrijvend effect als afgeleide van deze knelpunten; 80 Het doel van dit wetsvoorstel is om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficiënter en effectiever te maken, met het uiteindelijke doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en sociale omgeving. Dit is de uitleg die het Kabinet geeft in haar Memoire van toelichting op de Jeugdwet. In 2005 kregen de provincies de regie over de jeugdzorg. De vraag naar jeugdhulpverlening nam sindsdien snel toe, van bijna 60 duizend aanmeldingen bij het Bureau Jeugdzorg in 2005 naar ruim 100 duizend in Deze toename was enerzijds een gevolg van een stijging van het aantal jongeren met problemen, maar anderzijds ook een reactie op incidenten. Ouders, scholen en zorginstellingen zijn problemen eerder gaan signaleren. Omdat de Bureaus Jeugdzorg en de aanbieders van jeugdhulpverlening de stroom aanmeldingen niet aankonden, liepen de wachtlijsten snel op. 81 In de afgelopen jaren is het aantal aanmeldingen bij de bureaus jeugdzorg sterk toegenomen. Zo waren er in 2004 in totaal 52 duizend aanmeldingen, in 2009 zijn dat er ruim 100 duizend. 82 De vraag naar hulp stijgt en hierdoor stijgen de kosten. Tussen 2001 en 2011 is het beroep op de jeugdzorg per jaar gemiddeld met 4,6 80 Rijksoverheid (2013),Jeugdwet: Memoire van toelichting, p CBS(2011), Provincies steken 1,1 miljard in jeugdzorg, op: 82 CBS (2010), Trendrapport Jeugd 2010, p

62 procent per jaar gestegen. 83 Het tegengaan van deze trend is een van de redenen voor de stelselwijziging van de jeugdzorg. De wet moet de bestuurlijke en financiële randvoorwaarden vaststellen. Mede op basis van voornoemd evaluatieonderzoek is de regering van oordeel dat er een omslag (transformatie) nodig is in de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen. De wet moet voorzien in het behalen van een aantal doelen die de het Kabinet zich heeft gesteld: 1. preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk 2. demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen 3. eerder de juiste hulp op maat te bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen 4. integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur ; door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor betere samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen 5. meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk; betrokken professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen en die kunnen samenwerken met vrijwilligers en familieleden en hun kracht weten te benutten. 84 Bij de financiering van de jeugdhulp kunnen gemeenten middels het contract kwaliteitseisen stellen aan de te leveren diensten. Verder kunnen gemeenten gebruik maken van keurmerken, klachtenregistratie en onderzoeken naar klanttevredenheid. Deze instrumenten staan beschreven in de Memoire van toelichting op de Jeugdwet. Het Rijk geeft de gemeenten beschikken dus over een aantal instrumenten waarmee de gemeenten de kwaliteit van de jeugdzorg kan gaan waarborgen. In hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel benoemt de regering een aantal kwaliteitseisen die zij fundamenteel acht. Hiermee moet de veiligheid, gezondheid en rechtspositie van de 83 Zorgwelzijn(2013), Vraag naar jeugdzorg groeit minder hard, op: 84 Jeugdwet (2013), Memoire van toelichting, p. 2 62

63 jeugdige beter beschermd worden en recht worden gedaan aan het uitgangspunt van het IVRK de Staat heeft de verplichting een kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn. 85 Deze kwaliteitseisen gaan gelden voor alle vormen van jeugdhulp. Deze kwaliteitseisen zijn: 1. De norm van verantwoorde hulp, inclusief de verplichting om geregistreerde professionals in te zetten; 2. Het gebruik van een hulpverleningsplan of plan van aanpak als onderdeel van verantwoorde hulp (artikel 4.1.2); 3. De systematische kwaliteitsbewaking door de jeugdhulpaanbieder (artikel 4.1.3); 4. Een verklaring omtrent het gedrag (VOG) voor alle medewerkers van een jeugdhulpaanbieder, uitvoerders van kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering (artikel 4.1.5); 5. De verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (zie artikel 4.1.6); 6. De meldplicht calamiteiten en geweld (zie artikel 4.1.7), en 7. De verplichting om de vertrouwenspersoon in de gelegenheid te stellen zijn taak uit te oefenen. 4.2 Verandering in wetgevende en controlerende functie. Door de verschuiving van de jeugdzorg van het Rijk naar de gemeente vind er een grote verandering van de wetgevende en controlerende functie van de wethouder en gemeenteraad. De wethouder wordt verantwoordelijk voor een dossier dat voor elke gemeente geheel nieuw is. Dit vergt veel inspanning van de wethouder om de volledige inhoud van dit dossier goed te leren kennen. Om de wethouder te kunnen controleren dienen de raadsleden op de hoogte te zijn van de inhoud van het dossier. Een gebrek aan dossierkennis verslechterd de controlerende mogelijkheden voor de gemeenteraad. Deze controle is een van de vereisten voor een goed werkend democratisch bestel. In Nederland kennen wij een dualistische verhouding tussen de gemeenteraad en het College van Burgemeesters en wethouders. Dit betekend dat Nederland de burgemeester en wethouder geen lid zijn van de gemeenteraad. Het idee hierachter is dat de Raad e=een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het College. Met 85 Jeugdwet (2013), Memoire van toelichting, p

64 de onafhankelijkheid wordt beoogd de controle van de raad op het gevoerde beleid van het College van B&W te bevorderen. 86 Tot en met begin 2002 gold er een monistische verhouding tussen het College van B&W en de Gemeenteraad. Dit hield in dat de gemeenteraad een controlerend, een regelgevend, een bestuurlijk en een budgettair primaat heef. Dualisme zorgt voor een verschuiving van het bestuurlijk primaat van de Raad naar het College. Daar staat tegenover dat de controlerende rol van de Raad versterkt wordt. De raad kan het college ter verantwoording blijven roepen over het beleid, als controleur en als kadersteller. De raad moet veel meer dan in het verleden gebruik maken van politieke instrumenten: moties indienen, toezeggingen uitlokken, en de vertrouwensregel een prominente plaats geven in de verhouding tot het college. Op grond van die vertrouwensregel kunnen wethouders alleen blijven zitten als zij het vertrouwen van de raad genieten International Verdrag voor de rechten van het Kind Het Verdrag inzake de rechten van het kind is gebaseerd op de Universele verklaring van de rechten van de mens. Het werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 20 november 1989 en werd van kracht op 2 september 1990, na ratificatie door 20 lidstaten. Het wordt meestal het Kinderrechtenverdrag genoemd. Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) is in Nederland in werking getreden op 8 maart 1995, 17 jaar geleden. Op basis van artikel 44 IVRK bestaat daarmee voor Nederland de verplichting om iedere vijf jaar verslag uit te brengen over de genomen maatregelen die uitvoering geven aan de in het Verdrag erkende rechten, alsmede over de vooruitgang die is geboekt ten aanzien van het genot van die rechten. 88 In het Verdrag voor de Rechten van het Kind staan 54 artikelen, die onder te verdelen zijn in verzorging, bescherming en informatie en op het uiten van een 86 Parlement en Politiek, Dualisme en Monisme, op: 87 PolitiekCompendium, taken en functies (dualisme), op: 88 Universiteit van Amsterdam, De toepassing van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak, op: 64

65 mening. 89 Het verdrag waarborgt de meest fundamentele rechten van kinderen, zoals het recht op leven, het recht op privacy en het recht op sociale zekerheid. Ook biedt het verdrag kinderen bescherming tegen de essentiële bedreigingen zoals discriminatie, geweld en economische en/of sexuele uitbuiting. Het verdrag benoemt expliciet de bescherming van kinderen van vluchtelingen, adoptiekinderen, kinderen met een handicap en pleegkinderen. 90 Daarnaast mogen kinderen gehoord worden over zaken die hen aangaan, ze hebben onder meer recht op een eigen mening en een eigen godsdienst en mogen gebruikmaken van verschillende informatiebronnen. Het verdrag omvat kortom alle terreinen waarop het leven van een kind zich afspeelt. 91 Iedere staat die dit verdrag heeft ondertekend is verplicht om deze rechten te waarborgen. Ook na , wanneer de jeugdzorg in Nederland naar de gemeenten wordt overgeheveld, blijft de Nederlandse Staat verantwoordelijk voor de naleving van dit verdrag. Het is dus niet mogelijk voor de minister om dit geheel buiten zijn verantwoordelijkheid te plaatsen Operationalisatie In deze paragraag zal worden ingegaan hoe Stichting Burger in dit onderzoek te werk is gegaan. Welke methoden zijn er gebruikt om te komen tot antwoorden op onze onderzoeksvragen? Hoe hebben wij gemeten wat we wilde meten? Dit en andere vragen zullen in de onderstaande deelparagrafen beantwoord worden. 5.1 Onderzoekmethoden Het onderzoek dat wij gedaan hebben is een inductief kwalitatief onderzoek dat wordt ondersteund met kwantitatieve gegevens. Het onderzoek is een kwalitatief onderzoek, omdat wij een analyse doen die verder gaat dan een kwantitatieve vergelijking. Dit onderzoek heeft als doel het opstellen van conclusies en aanbevelingen die een goede aanvulling vormen op de huidige plannen voor de transitie jeugdzorg in de regio Haaglanden. 5.2 Kwalitatief onderzoek Voor dit onderzoek is gebruikgemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethode. Wij hebben diepte interviews gehouden met een aantal respondenten in de sector. De 89 Unicef, Kinderen hebben er recht op!, op: 90 IVRK, op: 91 Unicef, Kinderen hebben er recht op!, op: 92 Overheid.nl, Verdrag inzake de rechten van het kind, op: 65

66 diepte interviews zijn semigestructureerd afgenomen. Dit betekend dat vooraf de formulering van de vragen al vaststaat, maar dat er ruimte is voor doorvragen over aspecten die in de beantwoording naar voren zijn gekomen..stichting Burger heeft in de interviews afwisselend gebruik gemaakt van open en gesloten vragen. De vragen die wij hiervoor hebben gebruikt zijn terug te vinden in Bijlage 2. Naast het doen van diepte interviews is er ook een analyse van bronmateriaal gedaan. Zo is gekeken naar de jeugdzorg in de afgelopen jaren en is geanalyseerd hoe de huidige problemen in de sector zijn ontstaan. Het bestuderen van historisch bronmateriaal is zeer bruikbaar als vergelijkingsmateriaal. Door te kijken naar het ontstaan van de huidige mankementen in de jeugdzorg kan men na de transitie op een effectieve manier proberen dit te voorkomen. 5.3 Kwantitatief onderzoek De kwalitatieve gegevens uit de afgenomen diepte interviews zijn in dit onderzoek verwerkt in een kwantitatieve tabel. Hieruit hebben wij conclusies kunnen trekken met betrekking tot de absolute en relatieve frequenties. De frequenties hebben betrekking op de conclusies die zijn na bestudering van de gegevens uit de interviews. De frequenties zijn bedoeld ter ondersteuning van de conclusies, zodat het voor de lezer van dit onderzoek helder is hoeveel van de respondenten dit onderzoeken. 5.4 WOB-verzoek: Inleiding Wob-verzoek Jeugdzorg To WOB or not to WOB, dat vormde in de voorbereiding van dit onderzoek een belangrijke vraag. Een punt van zorg betrof de belasting die door een Wob-verzoek gelegd zou worden op de ambtelijke staf van de onderzoeksgroep; tal van gemeenten met veel en minder veel inwoners. Daarbij is afgewogen of en hoeveel in Nederland wordt gewobt en wat daarbij de feiten zijn, ook in internationaal verband. 93 Wij volgen hierbij het credo van Vleugels (2013): Als het Wob-volume klein is kan het misbruik nooit erg groot zijn en volgen in lijn daarmee de opvatting dat de jaarlijks ingediende Wob-verzoeken bij de ruim 400 gemeenten welke ons land nog rijk is weinig meer voorstelt dan het volume dat geldt voor één middelgrote 93 Roger Vleugels(2013), feiten over Wob-misbruik, op: 66

67 Engelse stad. Dit geldt ook voor de vermeende werkdruk, deze is in bijna 50% van de gemeenten verwaarloosbaar. 94 Vragen staat vrij, deze (on)volledig beantwoorden ook. Waarom (dus) een Wob? Deze vraag is simpelweg te beantwoorden. Interviews zijn leuk en documenten die we daarbij krijgen ook, maar bij een Wob verzoek kan er geen plaats zijn voor mijdend gedrag van respondenten en onvolledigheid. Zo kan het niet zo zijn dat agendastukken die worden genoemd bij de Wob-aanvraag opeens niet meer verkrijgbaar zijn zoals dat wel het geval is bij navraag bij het uitwerken van enig interview. Ook maakt het mogelijk dat SBOnderzoek een kijkje in de keuken neemt op een actueel moment waarbij de stukken niet uit stoffige burelen opgediept hoeven te worden; als Jeugdzorg documenten nu nog een verrassing zijn voor een gemeente dan is erg geen houden meer aan, een digitale kopie is dan relatief- eenvoudig. We hebben bij dit Wob onderzoek gekozen voor het aanvragen van alle stukken, die betrekking hebben op de jeugdzorg. Wij hebben hierbij te kennen gegeven dat we daaronder ik in ieder geval, zonder hiermee een limitatieve opsomming te willen geven, de volgende stukken verstaan: Collegenota s Stukken ten behoeve van de gemeenteraad Stukken met betrekking tot (mogelijk) regionaal overleg Stukken met betrekking tot overleggen met belanghebbende organisaties Om een goed beeld te krijgen van de bestuurlijke capaciteit van Haaglanden ben ik op zoek gegaan naar vier vergelijkbare regio s. Omdat wij voor ons onderzoek zoeken naar vier regio s die vergelijkbaar zijn met de regio Haaglanden, heb ik een lijst doorzocht waarin alle plusregio s in Nederland staan. Om een goede vergelijking te krijgen heb ik alleen regio s gebruikt die in het kader van de wet vallen onder de noemer plusregio, omdat Haaglanden dit wettelijk gezien ook is. Andere bestuurlijke samenwerkingsverbanden vind ik daardoor minder bruikbaar. Aangezien wij regio s uit alle delen van Nederland willen gebruiken om tot een goede vergelijken, heb ik een regio uit Limburg en een regio uit Twente (Overijssel) gebruikt. Daarnaast zijn er ook twee regio s gekozen die bij het Randstad gebied horen. Mijn conclusie na het bestuderen van de alle gebieden is dat de volgende regio s het meeste bruikbaar zijn: Regio Twente (BRU), Parkstad Limburg, Bestuur Regio Utrecht en Stadsregio Rotterdam. 94 Ibidem 67

68 Regio Twente is een plusregio die voldoet omdat de regio Twente werkt aan projecten, verdeeld over twee domeinen: Gezondheid en Leefomgeving. Gezondheid omvat ook de jeugdzorg. De regio heeft een redelijk hoog aantal inwoners heeft en, net als Haaglanden, bestaat uit 1 grote speler, een paar middelgrote spelers en een aantal kleinere spelers die onderling in grootte verschillen Het minpunt van deze regio is dat het een stuk meer gemeenten omvat dan regio Haaglanden. Parkstad Limburg vind ik een geschikte plusregio, omdat het een min of meer gelijkwaardig aantal gemeenten heeft. De regio Parkstad Limburg bestaat namelijk uit acht gemeenten in het Zuidoosten van Limburg. Daarnaast bestaat de regio eveneens uit 1 grote speler, een paar middelgrote spelers en een aantal kleinere spelers die onderling in grootte verschillen. Het minpunt bij deze regio een stuk minder inwoners heeft dan Haaglanden. Bestuur Regio Utrecht (BRU) voldoet omdat het, net als Haaglanden, bestaat uit 9 gemeenten. Net als in Haaglanden bestaat de regio uit 1 grote speler, 3 middelgrote spelers en een vijftal kleinere spelers die onderling in grootte verschillen. De verhoudingen in deze regio zijn daardoor vergelijkbaar Het minpunt van deze regio is dat het een stuk minder inwoners heeft dan Haaglanden. Het Stadsgewest Rotterdam vind ik geschikt, omdat het een min of meer gelijkwaardig inwonertal heeft. Daarnaast bestaat de regio eveneens uit een grote speler. Naast deze grote speler zijn er een aantal middelgrote en een hoop kleinere spelers. De grote speler is de gemeente Rotterdam, deze heeft eenzelfde machtspositie in de regio als Den Haag heeft in regio Haaglanden. Het minpunt bij deze regio is dat het uit meer gemeenten bestaat (15), omdat deze regio meer middelgrote (4) en meer kleinere (10) spelers heeft. Aantallen inwoners Haaglanden: Totaal inwoners Regio Twente: Totaal Parkstad Limburg: Totaal: Bestuur Regio Utrecht: Totaal Stadsregio Rotterdam: Totaal

69 5.4.2 Tussenstand januari 2014 We lichten in dit onderzoek de regio Haaglanden uit en geven daarnaast wat saillante bevindingen. Op dit moment en dit onderzoeken lichten we een zogenaamde tipje van de sluier op; SBO gaat in op de plusregio Haaglanden en toont daar de overeenkomsten en daarmee ook verschillen in beantwoording op basis van enkele formelere punten maar bovenal inhoudelijk. WOBarometer? Zo stelt SBO zich de vraag in welke mate samenwerkende gemeenten niet met dezelfde informatie op de proppen komen als ze niet weten dat we een regio WOB hebben uitgevoerd. Dat is overigens ook niet relevant voor de beantwoording; deze is volledig of onvolledig. Net als bij zwangerschappen bestaat een beetje onvolledig immers niet. Niettemin gaan we wel een WOBarometer toepassen, en daarmee vormt deze regioscan het begin van een bredere WOBarometer waar lokalen besturen zich aan kunnen ophangen, meten en van kan leren. 95 Saillante details? Interessante details zijn er zeker, of ze veelbetekenend zijn laten wij graag over aan de lezer. We krijgen nogal wat informatie ontsluierd. Is het vreemd dat onze onderzoekers worden gebeld met het verzoek om het Wob onderzoek in te trekken omdat dan de documenten sneller zouden komen? Kan het zo zijn dat een gemeente het Wob-verzoek schriftelijk beantwoord met een algemene verwijzing naar de gemeentelijke website? Is het interessant dat een ambtenaar daags voor de afloop van de termijn belt voor uitstel wegens ziekte van een collega terwijl deze later aangeeft zelf de Wob-Coördinator te zijn? Het zijn in elk geval zaken welke wij met naam en toenaam in kaart hebben gebracht en gaan uitwerken zodat de WOBarometer doeltreffend kan worden toegepast Wob-Matrix Stichting Burger heeft een analyse uitgevoerd op de documenten, die de gemeenten ons na aanleiding van het WOB-verzoek hebben aangeleverd. Voor de analyse in dit 95 Vermoedelijk vormt Stichting Burger voor het eerst het woord WOBarometer. Naar aanleiding van ons aanstaande, uitgebreide WOBonderzoek (juni 2014) werken we deze term graag verder uit met een meer of minder gevestigd instituut in (inter)nationaal verband. 96 Vermoedelijk vormt Stichting Burger voor het eerst het woord WOBarometer. Naar aanleiding van ons aanstaande, uitgebreide WOBonderzoek (juni 2014) werken we deze term graag verder uit met een meer of minder gevestigd instituut in (inter)nationaal verband. 69

70 onderzoek zijn alleen de stukken gebruikt die afkomstig zijn van de gemeenten uit de regio Haaglanden. 97 De binnengekomen stukken zijn gerangschikt in een matrix. Alle documenten staan in de linker kolom vernoemd en wij hebben met een groen kruis aangegeven welke gemeenten deze documenten hebben aangeleverd. Met een rood kruis is aangegeven welke documenten de gemeente niet heeft geleverd en waarvan verwacht kon worden dat deze geleverd moesten worden. De derde categorie documenten zijn oranje gekleurd in cirkelvorm gegeven. Deze documenten zijn ons niet aangeleverd door de gemeente(n), maar zouden in onze optiek wel aanwezig moeten zijn. Denk hierbij aan visiedocumenten en raadsvragen. Dit zijn documenten waar niet elke gemeente over beschikt, maar gemeenten zouden er goed aan doen om dit wel te realiseren. 97 Stichting Burger zal in komende periode deze regio met een aantalandere regio s gaat vergelijken. Dit zal in de zomer van 2014 terug te vinden zijn onder het Speerpunt Bestuur Administration. 70

71 Tabel 6.1- Schematisch overzicht van aangeleverde WOB-documenten, Bron: Stichting Burger X= Wel geleverd, X= Niet geleverd, O= Niet geleverd, maar had volgens Stichting Burger wel aanwezig behoren te zijn 71