De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus EA DEN HAAG

Transcriptie

1 De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus EA DEN HAAG Ons kenmerk Inlichtingen bij Doorkiesnummer Den Haag Onderwerp Bijlage(n) Uw brief RVZ-advies Wet maatschappelijke ondersteuning Ten behoeve van de advisering over de AWBZ in internationaal perspectief heeft de Raad voor Volksgezondheid en Zorg (RVZ) informatie verzameld over de situatie in andere EUstaten. In het licht van het debat dat ik met uw Kamer op 9 december vorig jaar heb gevoerd over de Wmo heb ik de RVZ gevraagd mij, op basis van dat materiaal, te adviseren over de vormgeving van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het gaat hierbij om de vraag wat gemeenten nodig hebben om vanaf 2006 de Wmo uit te voeren, de informatievoorziening, kwaliteitsborging, de wijze waarop in andere landen de zorginkoop is ingericht en hoe die landen eventueel omgaan met aanbestedingsprocedures, de wijze waarop de indicatiestelling is ingericht, hoe de financiering is ingericht en hoe de verantwoording verloopt (zowel verticaal naar een hogere bestuurslaag als horizontaal binnen de gemeenten). Het advies van de RVZ heb ik u in februari 2005 gestuurd. 1 Ik heb daar, ondanks uw verzoek, niet eerder op kunnen reageren omdat het wetsvoorstel pas onlangs openbaar is geworden; het lag destijds nog voor advies bij de Raad van State. Nu het wetsvoorstel Wmo inmiddels aan de Tweede Kamer is aangeboden, kan ik in deze brief ingaan op het RVZadvies. De RVZ sluit in zijn advies aan bij de lijn uit zijn eerdere advies, Gemeente en zorg (december 2003). Daarin bepleit de RVZ ruime beleidsruimte voor gemeenten om hun verantwoordelijkheid waar te maken. Dit advies heb ik verwerkt in mijn brief over de hoofdlijnen van de Wmo uit april Het kabinet steunt de RVZ-lijn om gemeenten zo veel mogelijk beleidsvrijheid te geven. Compensatieplicht en resultaatverplichting De RVZ adviseert om de wettelijke aanspraak op maatschappelijke ondersteuning te relateren aan de aard en de ernst van de beperking(en) van burgers door gemeenten te verplichten zorg te dragen voor compensatie van deze beperking(en). 1 Zie: TK , , nr Zie: De contourenbrief van 23 april 2004, TK , 29538, nr. 1 Postbus EJ DEN HAAG Telefoon (070) Fax (070) Bezoekadres: Parnassusplein VX DEN HAAG Correspondentie uitsluitend richten aan het postadres met vermelding van de datum en het kenmerk van deze brief. Internetadres:

2 2 Ik ben het met de RVZ eens dat de klassieke zorgplicht (een wettelijke verplichting om bepaalde met name genoemde voorzieningen te verstrekken) alleen geen geschikt middel is om maatschappelijke participatie van een individu te realiseren. Dit past ook niet in de door het kabinet gekozen sturingsfilosofie voor de Wmo waarin het kabinet gemeenten een ruime beleidsvrijheid geven. Ik versta onder een compensatieplicht dat mensen met een beperking recht hebben op een oplossing. Hierbij gaat het mij niet alleen om de aandoening van iemand; het vertrekpunt moet juist de beperking zijn waar iemand (in de praktijk) tegenaan loopt. Dit sluit aan bij de doelstellingen van het kabinet voor de Wmo. Immers, de achterliggende gedachte is dat een gemeente iemand met een beperking serieus neemt. Gemeenten moeten vastleggen welke prestaties zij leveren om de beperking te compenseren. Het wetsvoorstel voor de Wmo verankert dit in negen prestatievelden die de verantwoordelijkheden van gemeenten aangeven. Het vijfde prestatieveld ( het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem ) en het zesde prestatieveld ( het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer ) gaan daar vooral over. Op deze gebieden verwacht ik concrete prestaties van gemeenten. Burgers kunnen hun lokale bestuur hier ook op aanspreken. Gezien de gekozen sturingsfilosofie vind ik het niet wenselijk in het wetsvoorstel vast te leggen voor welke beperkingen een compensatieplicht geldt, welke voorzieningen gemeenten moeten bieden en op welke terreinen de compensatie dient te worden gegeven. Dat moet op lokaal niveau worden ingevuld. Gemeenteraden moeten met de Wmo telkens voor een periode van maximaal vier jaar een plan opstellen. Het plan beperkt zich uiteraard niet tot de vraag welke voorzieningen verleend zullen worden. Het document moet aandacht besteden aan het totale beleid van de gemeente voor maatschappelijke ondersteuning, afzonderlijke onderdelen maar ook onderdelen in hun onderlinge samenhang. Dit is voor de burger de basis voor zijn (lokale) rechten voor individuele voorzieningen. Het wetsvoorstel verplicht gemeenten deze individuele voorzieningen met een omschrijving van de rechten in een verordening vast te leggen. De Vereniging Nederlandse Gemeenten maakt hiervoor modelverordeningen. Ik zal de VNG suggereren de compensatieplicht een plek te geven in de modelverordening. Het RVZ-advies laat de worsteling zien van de raad met de vraag hoe het recht van de burger en de noodzakelijke beleidsvrijheid van de gemeente met elkaar in overeenstemming te brengen zijn. De RVZ wil de gemeente hiervoor een resultaatverplichting opleggen. Dat is ook de leidende gedachte in het wetsvoorstel. Gemeenten moeten op negen terreinen de prestaties vastleggen, de zogenoemde prestatievelden. Ook dienen ze aan te geven wat dit betekent voor de burger. Gemeenten zijn hiervoor horizontaal (in de eigen lokale situatie) verantwoordelijk. Dat is in lijn met het sturingsprincipe waar ook de RVZ voor pleit. De consequentie hiervan is dat de gemeente zelf moet bepalen welke voorzieningen zij aanbiedt om het wettelijk vastgestelde resultaat te bereiken. Gemeenten hebben dus een resultaatverplichting.

3 3 Alleen niet aan mij of aan andere leden van het kabinet, maar aan hun burgers. Het gangbare lokale democratische proces biedt een burger de kans invloed uit te oefenen op wat er gebeurt in de gemeente met de Wmo. Voor mij zit de echte bestuurlijke vernieuwing in het streven de overheid en de burger dichter bij elkaar te brengen. Een mogelijkheid om de resultaatverplichting krachtiger te verwoorden zou kunnen zijn om in de prestatievelden niet te spreken van het bevorderen van maar van in staat stellen om of het mogelijk maken dat. Ik onderzoek of dit een aanknopingspunt is om de prestatievelden aan te scherpen om zo de compensatieplicht in de wet te verankeren. De RVZ vindt dat de collectieve en individuele voorzieningen bij voorkeur gescheiden moeten zijn. Dat betekent dat de RVZ naast de Wmo een Welzijnswet laat bestaan voor collectieve (gemeenschapsgerichte) voorzieningen. Zoals ik in de contourenbrief van 23 april jl. heb aangegeven, zal de Wmo om versnippering tegen te gaan - zowel collectieve als individuele voorzieningen omvatten. De Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) en delen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) krijgen een plek in de nieuwe wet. Ik hecht daar aan omdat de nodige winst te behalen is met het beter op elkaar afstemmen van individuele en collectieve voorzieningen. Dat leidt ook tot meer samenhang tussen de voorzieningen. Als de verantwoordelijkheid straks expliciet in één hand ligt (de gemeente) verwacht ik een betere afstemming tussen collectieve en individuele voorzieningen en als gevolg daarvan ook een betere dienstverlening aan burgers. De RVZ adviseert om de termen zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie te operationaliseren. Ik heb de Nederlandse vertaling van de International classification of functioning, disabilty and health (ICF) geraadpleegd. Het begrip zelfredzaamheid komt er niet in voor. Het Van Dale Groot woordenboek hedendaags Nederlands omschrijft zelfredzaamheid als: het vermogen om het leven in te richten zonder dat hulp van anderen nodig is. Die omschrijving vind ik te beperkt. Wat mij betreft betekent zelfredzaamheid dat het soms nodig is om juist wel een beroep op anderen te doen om volwaardig in de maatschappij te kunnen participeren, kortom om zelfredzaam te kunnen zijn of worden. De reikwijdte van het begrip zelfredzaamheid is individueel bepaald en afhankelijk van individuele behoeften. De Wmo beoogt dat mensen die ondersteuning nodig hebben om te kunnen participeren in de samenleving deze ondersteuning ook kunnen krijgen. Dat zij aan de samenleving kunnen deelnemen dus. Omdat gemeenten de Wmo decentraal uitvoeren zullen juist op het lokale niveau termen als zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie verder geoperationaliseerd moeten worden. Door het te bereiken resultaat als aangrijpingspunt te nemen, is het volgens de RVZ niet noodzakelijk om in de wet zelf criteria op te nemen voor indicatiestelling. Ik ben het met de ideeën van de RVZ op dit punt eens. De Wmo is er voor iedereen en geeft gemeenten het instrument in handen op lokaal niveau regels te stellen aan de ondersteuning die iemand kan ontvangen. Wel verwacht ik dat veel gemeenten de toegang tot individuele voorzieningen op de één of andere manier zullen bewaken. De codering van de International classification of functioning, disabilty and health (ICF) kan gemeenten helpen om duidelijke criteria op te stellen voor deze indicatie.

4 4 Kwaliteit De RVZ vindt dat er voldoende goede mechanismen zijn voor het garanderen van de kwaliteit van de te leveren of geleverde voorzieningen. De RVZ wijst daarbij op de inkoop door gemeenten en de klachtenregeling op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ik ben het met de RVZ eens dat er voor de Wmo geen specifieke kwaliteits- en toezichtseisen nodig zijn. Er moet natuurlijk wel aandacht zijn voor kwaliteit. Daarom eis ik van gemeenten dat ze daar in hun plannen aandacht aan besteden en maatschappelijke organisaties en burgers bij de uitwerking betrekken. Ik heb op verzoek van de Kamer bekeken in welke mate de Kwaliteitswet zorginstellingen ook in het gemeentelijke domein blijft gelden. Dit betreft in eerste instantie de huishoudelijke verzorging. Enkele branche-organisaties hebben geconstateerd dat dit leidt tot een dubbel systeem : aan de ene kant gemeentelijke kwaliteitsnormen en aan de andere kant normen op grond van de Kwaliteitswet zorginstellingen. Dit toezicht vanuit het rijksniveau verhoudt zich slecht met het sturingssysteem van de Wmo. Ik erken deze consequenties maar constateer tegelijkertijd dat dit model op dit moment het beste aansluit bij de wensen van de verschillende partijen en van de Tweede Kamer. Dit is ook in het Algemeen Overleg met uw Kamer in december 2004 nog eens duidelijk geworden. Positie burger/cliënt De RVZ geeft aan dat burgers inspraak moeten krijgen binnen de Wmo. Hierbij sluit ik me volledig aan. Burgers moeten hun eigen verantwoordelijkheid nemen, passend binnen een civil society waarin burgers zich verantwoordelijk voelen voor hun naasten en het onderling samen leven. Het bijkomende doel van de Wmo is immers de betrokkenheid van mensen voor hun naasten te versterken: het gaat om meedoen in brede zin. De Wmo stimuleert actieve participatie van alle burgers aan de samenleving, jong en oud, mensen met en mensen zonder een beperking. De nieuwe wet regelt daarom ook de betrokkenheid van burgers. Zo moet de gemeente een of meer plannen vaststellen die richting geven aan de door de gemeenteraad en het College van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen over maatschappelijke ondersteuning. Het plan heeft een centrale plaats in het sturingsconcept van de Wmo en beperkt zich uiteraard niet tot de vraag welke voorzieningen verleend worden. Het is een document dat aandacht besteedt aan het totale beleid van de gemeente op het gebied van maatschappelijke ondersteuning. Het gaat daarbij niet alleen om het beleid op de afzonderlijke onderdelen maar ook om de onderdelen in hun onderlinge samenhang. Het wetsvoorstel verplicht gemeenten niet alleen de hoofdzaken van beleid in het plan op te nemen, maar ook te vermelden wat de gemeentelijke doelstellingen zijn, hoe het beleid zal worden uitgevoerd en welke resultaten de gemeente wil behalen. Het is voor een burger de basis voor zijn (lokale) rechten als het gaat om individuele voorzieningen. Maar het plan dient de burger ook een goed beeld te geven van het gemeentelijke beleid in brede zin. Gemeenten moeten bij het vaststellen van hun plan de burgers in het algemeen, en vooral hen die het in een speciaal geval aangaat, intensief betrekken.

5 5 Het kabinet meent dat een wetsvoorstel dat de gemeente centraal stelt als het gaat om meedoen van burgers, zich zo veel mogelijk moet beperken tot het stellen van kaders, van algemene randvoorwaarden. Gemeenten kunnen hierbinnen in grote vrijheid zelf de uitvoering verzorgen. Het gaat om lokale beleidsvrijheid maar dan wél met een versterkte inbreng van direct betrokkenen, met maximaal transparante besluitvorming, met maximale inzichtelijkheid van de bereikte resultaten en de vergelijking met prestaties van andere gemeenten. Dit sturingsconcept sluit aan bij de gedachten van de RMO in zijn advies Bevrijdende Kaders. Kort samengevat adviseert de RMO een bestuurlijk systeem te creëren waarbij de rijksoverheid, zo nodig bij wet, de kaders stelt (de regels, het speelveld) waarna lokaal het spel wordt gespeeld. In een dergelijke constellatie gaat het meer om horizontale verantwoording (intern lokaal) dan verticaal (bijvoorbeeld naar het Rijk). De RMO spreekt hierbij van horizontalizering. Mantelzorg De RVZ wil de taken van de gemeente op het gebied van mantelzorg vastleggen. Zowel het ondersteunen van mantelzorgers als van vrijwilligers is als beleidsterrein in het wetsvoorstel opgenomen. Het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligerswerk krijgt nu voor het eerst een wettelijke basis. Gemeenten zullen daar naar verwachting ook meer aan gaan doen. Mantelzorg biedt iets extra's dat in duur en intensiteit de gebruikelijke zorg overstijgt. Vaak komen - in tegenstelling tot normale situaties in het huishouden - maatschappelijke verplichtingen en persoonlijke voorkeuren in de knel. Ik werk thans, mede op verzoek van de Tweede Kamer, aan een beleidsvisie over mantelzorg. Die moet de notitie Zorg nabij uit actualiseren. De notitie zal nadrukkelijk ingaan op de wijze waarop de ondersteuning van mantelzorgers wordt geïntensiveerd. Afstemming zorg en ondersteuning De RVZ vindt dat de gemeente de regie moet voeren over de maatschappelijke ondersteuning. Dit sluit aan bij de sturingsfilosofie in de Wmo: de gemeente is verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning. Bij maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid spelen meestal meerdere partijen en uitvoerende organisaties een rol in de voorzieningen voor de burgers. Dit kan leiden tot doublures maar ook tot hiaten in de keten. Om dit te voorkomen is afstemming noodzakelijk. De gemeente is vanuit haar (controleerbare) publieke verantwoordelijkheid de natuurlijke partij om de regierol te vervullen. Het kabinet wil gemeenten met de Wmo de mogelijkheid bieden integraal beleid te voeren door bestaande regelingen te bundelen en te versterken. Daarnaast bepleit de RVZ dat gemeenten autonomie krijgen in het uitvoeren van de wet. Daar ben ik het mee eens. Het opleggen van allerlei landelijk regels hoe gemeenten zaken moeten aanpakken doet geen recht aan de inventiviteit van gemeenten en aan de mogelijkheid maatwerk te bieden. Grotere beleidsvrijheid voor gemeenten past ook heel goed in het proces van gemeentelijke dualisering: de gemeenteraad is meer dan voorheen een controlerende instantie en het College van burgemeester en wethouders neemt meer zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid. 3 Zie: Tweede Kamer, TK 2000/01, 27401, nr. 34

6 6 Maximale gemeentelijke beleidsvrijheid en toenemend dualisme bij gemeenten verdragen zich niet met een systeem van centraal voorschrijven van individueel te verlenen voorzieningen en daarmee individuele rechten. Daarom is het bestuurlijk uitgangspunt van de Wmo dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor maatschappelijk ondersteuning zo veel mogelijk decentraal komen te liggen. Om die reden wil ik de compensatieplicht ook niet te gedetailleerd invullen. Invoeringsstrategie De RVZ adviseert substantiële delen van de AWBZ naar de Wmo over te hevelen. Pas dan is volgens de RVZ daadwerkelijk lokale regie te voeren op het terrein van maatschappelijke ondersteuning. Ik ben het eens met de RVZ dat we serieus moeten kijken of op de lange termijn welzijnsachtige activiteiten uit de AWBZ niet beter tot hun recht komen in de Wmo. Een dergelijk traject is hooguit stapsgewijs te realiseren en ik volg daarin de motie- Vietsch (Kamerstukken II 2004/05, XVI, nr. 46). Dat betekent dat per 1 juli 2006 bij het slagen van de proefprojecten - de volledige huishoudelijke verzorging van de AWBZ naar de Wmo gaat en mogelijk in een volgende kabinetsperiode de ondersteunende en activerende begeleiding. Het kabinet ziet het huidige wetsvoorstel als een eerste stap in het bundelen van regelingen en bevoegdheden voor de gemeentelijke overheid en wil nu niet verder gaan. Het kabinet is zich ervan bewust dat wat met het wetsvoorstel wordt beoogd een omslag vereist in het denken en handelen van burgers, organisaties en overheden. Een dergelijke omslag kan slechts gefaseerd plaatsvinden. De proefprojecten helpen om die omslag te maken. Ik heb de Kamer uitgebreid geïnformeerd over het invoeringstraject. Dit staat in mijn brief van 15 februari 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29358, nr. 1). Elke toekomstige vorm van overheveling zal eveneens gepaard gaan met een zorgvuldig invoerings- en overgangstraject. Europese vergelijking De aandachtspunten die uit de internationale achtergrondstudie over vergelijkbare situaties in andere Europese landen naar voren komen, gaan met name over de fase van het in praktijk brengen van de Wmo. De RVZ bepleit vooral een goede coördinatie en samenwerking tussen zorg, wonen en werk. Daarnaast wijst de RVZ op de zorg voor de mantelzorger en de rol die de mantelzorg kan spelen in het zorgplan. Deze studie bevat een aantal voor gemeenten zeer bruikbare elementen. Ik zal daarom zorgen dat alle gemeenten over deze informatie kunnen beschikken. De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, drs. Clémence Ross-van Dorp