Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Kansspelen Nr Samenstelling: Leden: Van de Camp (CDA), Klaas de Vries (PvdA), Van Heemst (PvdA), Dittrich (D66), Vos (GroenLinks), Rouvoet (ChristenUnie), De Wit (SP), Albayrak (PvdA), Luchtenveld (VVD), Wilders (Groep Wilders), Weekers (VVD), De Pater-van der Meer (CDA), voorzitter, Cqörüz (CDA), Verbeet (PvdA), ondervoorzitter, Wolfsen (PvdA), Jan de Vries (CDA), Van Haersma Buma (CDA), Eerdmans (LPF), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Varela (LPF), Van Fessem (CDA), Straub (PvdA), Nawijn (Groep Nawijn), Visser (VVD), Azough (GroenLinks), Van Egerschot (VVD) en Meijer (PvdA). Plv. leden: Jonker (CDA), Dijsselbloem (PvdA), Timmer (PvdA), Lambrechts (D66), Halsema (GroenLinks), Van der Staaij (SGP), Van Velzen (SP), Tjon-A-Ten (PvdA), Van Baalen (VVD), Blok (VVD), Hirsi Ali (VVD), Aasted Madsen-van Stiphout (CDA), Jager (CDA), Van Heteren (PvdA), Arib (PvdA), Buijs (CDA), Sterk (CDA), Kraneveldt (LPF), Joldersma (CDA), Van As (LPF), Ormel (CDA), Van Dijken (PvdA), Van Schijndel (VVD), Karimi (Groen- Links), Örgü (VVD), Kalsbeek (PvdA) en Vergeer (SP). VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 27 april 2006 De vaste commissie voor Justitie 1 heeft op 4 april 2006 overleg gevoerd met minister Donner van Justitie over: de beantwoording van schriftelijke vragen van het lid Vendrik d.d. 16 februari 2006 inzake de vestiging van een groot casinoen vermaakcentrum te Maastricht (Aanhangsel van de Handelingen nr. 983); de beantwoording van schriftelijke vragen van het lid De Wit d.d. 11 januari 2006 inzake belspelletjes op tv (Aanhangsel van de Handelingen nr. 896); de beantwoording van schriftelijke vragen van de leden Vendrik en Vos en De Wit d.d. 16 maart over het kansspelbeleid en Holland Casino (Aanhangsel van de Handelingen nr. 1128); de brief d.d. 9 maart 2006 inzake overdracht kansspeltaken van LNV naar Justitie (24 557, nr. 67); de brief d.d. 10 maart 2006 inzake Gedrags- en reclamecode kansspelen ( nr. 68). Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. De voorzitter meldt dat de minister zijn beantwoording voortzet van vragen die zijn gesteld tijdens het AO van 23 maart jongstleden, dat vanwege tijdsdruk moest worden afgebroken. De minister meldt naar aanleiding van opmerkingen over een mogelijke inbreukprocedure door de Europese Commissie (EC), dat op dit moment in relatie tot de EC drie zaken spelen die goed uit elkaar gehouden moeten worden. In de eerste plaats is dat de brief van commissaris Verheugen naar aanleiding van het wetsvoorstel Kansspelen via internet. De minister heeft daarop bij brief van 17 februari gereageerd. Het wachten is nu op de schriftelijke reactie van de EC. Het gaat hier dus nadrukkelijk niet om een inbreukprocedure, maar om een uitwisseling van zienswijzen en argumenten naar aanleiding van een officiële aankondiging van een regeling die mogelijk technische beperkingen zou stellen aan het vrije verkeer. In de tweede plaats zijn door de Nederlandse Europarlementariër Manders (VVD) aan de EC vragen gesteld over het al dan niet toestaan van KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 70 1

2 de vestiging van Harrah s Casino in Maastricht. De minister sluit niet uit dat de EC hem in dit verband vraagt het casinobeleid toe te lichten. Daartoe heeft hij echter nog geen verzoek gekregen. In de derde plaats hebben commerciële organisatoren van sportweddenschappen klachten ingediend bij de EC dat zij ten gevolge van het restrictief kansspelbeleid van een groot aantal EU-landen gehinderd worden in hun bedrijfsuitoefening. Zij achten dit in strijd met het vrije verkeer van diensten. Naar aanleiding van die klacht heeft de EC besloten van zeven lidstaten (Denemarken, Duitsland, Finland, Hongarije, Italië, Nederland en Zweden) nadere informatie te vragen over de nationale regelgeving en de mate waarin die het aanbieden van sportweddenschappen beperkt. Van een inbreukprocedure is vooralsnog geen sprake. In het begeleidend persbericht geeft de EC nadrukkelijk aan dat de vragen primair niet gericht zijn op liberalisatie van de markt. Het gaat er vooral om te bezien of de maatregelen die lidstaten hebben genomen, verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht. Als de minister dit verzoek om informatie heeft ontvangen zal hij erop reageren. Gebruikelijk is dat na de reactie van de lidstaat een dialoog met de EC ontstaat. Pas als daarin geen overeenstemming wordt bereikt, volgt eventueel een besluit van de EC om de zaak voor te leggen aan het Europese Hof van Justitie. De minister is echter van mening dat dwingende redenen van algemeen belang deze beperking van het vrije verkeer van diensten rechtvaardigen. Hij voelt zich hierin gesteund door uitspraken van het Europese Hof en het feit dat het Europees Parlement onlangs bij besluitvorming over de Dienstenrichtlijn, het onderdeel Kansspelen daaruit heeft geschrapt. Een dergelijk besluit kan echter niet leiden tot wijziging van het EEG-verdrag. De EC houdt zich bezig met de kansspelen vanuit de vraag of kansspelen beschouwd kunnen worden als diensten. Als dat het geval is, is daarop het EEG-verdrag van toepassing. Dan zullen de kansspelen moeten voldoen aan de grenzen die het EEG-verdrag stelt aan de vrijheid van dienstenverkeer. Dat is ook de basis waarop het Europese Hof zaken tegen lidstaten heeft beoordeeld. In het Gambelliarrest heeft het Hof duidelijk aangegeven dat er inderdaad dwingende redenen kunnen zijn om beperkingen te stellen aan de kansspelen. Dat laat onverlet dat binnen het Europees recht getoetst kan worden of de beperkingen in concrete gevallen proportioneel en doeltreffend zijn. Overigens is de EC niet van mening dat de kansspelen helemaal vrijgegeven moeten worden, maar dat iedereen toegang moet hebben tot de markt. Bij een gereguleerde markt zou in het kader van de onderlinge concurrentie in beginsel onbeperkte reclame toegestaan moeten worden, natuurlijk met inachtneming van de algemene regels en beperkingen zoals aangegeven door het Duitse Bundesverfassungsgericht in zijn uitspraak van 28 maart Daarnaast zou met het invoeren van een gereguleerde markt aanvaard moeten worden dat kansspelen in Nederland voor particulier gewin worden uitgebaat, en dat bedrijven zich kunnen uitbreiden. Daarom zijn het beperken van het aantal actoren op dit terrein en het weren van bedrijven zonder Nederlandse vergunning wezenlijke onderdelen van het restrictieve Nederlandse beleid. Op 28 maart 2006 heeft het Bundesverfassungsgericht beslist dat het wettelijke monopolie in Beieren voor sportweddenschappen in lijn is met de Duitse Grondwet en voorlopig kan worden gehandhaafd, mits uiterlijk eind 2007 aanvullende wettelijke maatregelen worden genomen die zeker moeten stellen dat de vraag naar kansspelen niet wordt gestimuleerd. Hier was niet de vraag aan de orde in hoeverre het monopolie voor sportweddenschappen verenigbaar is met het EEG-Verdrag, maar het ging erom of dit monopolie verenigbaar is met de Duitse Grondwet, in casu de vrijheid om een beroep te kunnen kiezen. Desalniettemin deed zich hier toch min of meer dezelfde vraag voor als in de zaak Gambelli, namelijk of de regeling geschikt is om deelname aan sportweddenschappen werkelijk te verminderen. De minister moet nog bestuderen in hoeverre de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 70 2

3 uitspraak van invloed kan zijn op het beleid in Nederland. Hij maakt uit de uitspraak niet op dat de rechter reclame onaanvaardbaar vindt. De aanvullende wettelijk bepalingen hebben mogelijk betrekking op een beperking van de reclame- en marketingactiviteiten. Nederland beschikt daartoe via de Gedrags- en reclamecode al over aanvullende beperkende bepalingen. De Gedrags- en reclamecode is op 15 februari 2006 in werking getreden. De code geldt voor alle landelijke kansspelvergunninghouders en de speelautomatenbranche. Dat is uniek binnen Europa. Met de inwerkingtreding van deze code is een belangrijke stap gezet ter regulering van het reclameaanbod. Vooruitlopend op de Gedrags- en reclamecode zijn de reclame-uitgaven tussen 2002 en 2004 al met 9% gedaald. Vooral de uitgaven voor televisie, radio en direct mail zijn sterk gedaald. Blijkens recente cijfers zijn de totale reclame-uitgaven van de kansspelaanbieders ook in 2005 afgenomen. De vergunninghouders hebben de intentie uitgesproken om de dalende trend in de reclame-uitgaven de komende jaren voort te zetten. De grootste kansspelaanbieders (de drie goededoelenloterijen, de Staatsloterij, de Lotto en Holland Casino) besteedden in ,2 mln. aan televisie, radio, sponsoring en direct mail. In 2002 was dat nog 106 mln. Alleen van de drie goededoelenloterijen (Nationale Postcode Loterij, BankGiroLoterij en Sponsor Loterij) zijn de bestedingen in 2005 gestegen. Die van de Staatsloterij, Holland Casino en de Lotto namen net als in 2004 af. Van het totaal aan reclamebestedingen komt 41,9 mln. voor rekening van de goededoelenloterijen. De Staatsloterij besteedde 26,1 mln., Holland Casino 16,6 mln. en de Lotto 12,6 mln. De reclame-uitgaven zijn in 2005 gedaald tot 4,4% van de gezamenlijke omzet. In 2002 was dat nog 5%. De reclame-uitgaven zijn dus in absolute en relatieve zin gedaald. Bij de Staatsloterij was voor het derde achtereenvolgende jaar sprake van een daling. Bij de Lotto dalen de reclamekosten als percentage van de omzet sinds 2003 en bij Holland Casino sinds Het is een misvatting om te denken dat met de inwerkingtreding van de Gedrags- en reclamecode reclame voor het generiek aanbod van kansspelen verboden is. Artikel 1 van de code bepaalt dat reclame alleen gericht mag zijn op verantwoorde deelname en op het wekken van interesse voor een kansspel. Dit sluit generiek aanbod niet uit. Reclame die specifiek is gericht op kwetsbare groepen is wel verboden. Voorts bevat de code tal van kwalitatieve eisen waaraan het reclameaanbod moet voldoen. Ervaring leert dat mensen overstappen op het illegale aanbod bij onvoldoende aanbod van legale kansspelen en reclame daarvoor. De minister acht het daarom niet zinvol om ontmoediging onderdeel te laten zijn van de reclame, zoals dat het geval is bij reclame voor tabakswaren. Die ontmoediging bij tabaksreclames is overigens slechts mogelijk omdat een direct verband is aangetoond tussen roken en de negatieve effecten daarvan op de gezondheid. Een dergelijke causale relatie is niet aangetoond tussen deelnemen aan kansspelen en het verslaafd raken daaraan. De minister acht het reclamebeleid vooralsnog succesvol als de dalende trend van uitgaven aanhoudt, het aanbod van misleidende reclame snel afneemt en de reclame die is gericht op kwetsbare groepen en sociaal zwakkeren afneemt. In hoeverre de reclame-uitgaven nog verder moeten dalen om op een aanvaardbaar niveau te komen, kan hij nu niet aangeven. In ieder geval mag het niet zo zijn dat de reclame-uitgaven zodanig dalen dat het legale aanbod door het illegale aanbod van de markt wordt gedrukt. De Gedrags- en reclamecode probeert daarin een evenwicht te vinden. Hij heeft nog geen signalen dat dat evenwicht nu al is bereikt. Daarmee blijft het dalen van de reclame-uitgaven een van de criteria om het beleid aan te toetsen. De minister heeft de vergunninghouders gevraagd om aan het eind van dit jaar een tussenevaluatie uit te voeren en hem daarover te informeren. Hij zal de ontwikkelingen in het reclameaanbod nauwlettend volgen. De handhaving van het reclamebeleid kent twee sporen. Enerzijds behan- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 70 3

4 delt de Reclame Code Commissie klachten over reclame-uitingen. De commissie kan een boete van maximaal opleggen en in voorkomende gevallen rectificatie van de uiting eisen. Anderzijds behouden het College van Toezicht op de Kansspelen en het ministerie van Justitie hun bevoegdheden op dit terrein. Zij kunnen de vergunninghouders aanspreken op hun gedrag en, in het geval van Justitie, aanwijzingen geven inzake het reclamebeleid. De Gedragscode promotionele kansspelen is op 1 januari 2006 in werking getreden. Er heeft op dit moment een tussenmeting plaats om te kijken welke gevolgen de gedragscode heeft gehad voor het beleid van de verschillende actoren, en waar zich knelpunten voordoen. Het ziet ernaar uit dat verduidelijkingen noodzakelijk zijn. Mocht over de spelvoorwaarden desondanks verschil van mening blijven bestaan met de actoren, dan zal de rechter daar een uitspraak over moeten doen. In de praktijk zijn de effecten van de gedragscode al duidelijk merkbaar. Zo zijn de communicatiekosten in de meeste gevallen gereduceerd tot zestig cent. De minister beseft dat zestig cent veelal niet de reële communicatiekosten zijn, maar de kosten die volgens de Gedragscode maximaal in rekening mogen worden gebracht. In eerste instantie richt zijn aandacht zich echter op het terugbrengen van de communicatiekosten tot dat maximale bedrag van zestig cent. Een volgend traject zal zijn om te bezien in hoeverre de communicatiekosten overeenkomen met de reële kosten. In de Gedragscode promotionele kansspelen worden ook duidelijke spelvoorwaarden gesteld. Daarop wordt toezicht gehouden door het ministerie van Justitie. In deze eerste periode is geconstateerd dat de gedragscode soms nog onvoldoende wordt nageleefd. Waar nodig wordt daartegen opgetreden. Door het ministerie van Justitie zijn diverse commerciële omroepen aangeschreven om met onmiddellijke ingang te stoppen met het aanbieden van kansspelen die niet aan de code voldoen. Waar aan dat verzoek geen gehoor wordt gegeven, worden de dossiers overgedragen aan het Openbaar Ministerie (OM), met het verzoek de strafvervolging te starten. Het College van procureurs-generaal heeft de minister toegezegd bereid te zijn tot intensivering van de handhaving van de Wet op de kansspelen (WOK). In enkele gevallen zijn inmiddels de dossiers aan het OM overgedragen. De minister kan daar niet nader op ingaan omdat dit potentieel de kansen van de zaak kan verminderen. Hij zal de ontwikkelingen nauwlettend volgen en de Kamer daarover informeren. Naar de buitenlandse loterijen werd en wordt door de Fiscale inlichtingenen opsporingsdienst/economische controledienst (FIOD/ECD) onderzoek gedaan. Daartoe vinden deze en volgende maand getuigenverhoren plaats. Daarna wordt de zaak voor de rechter gebracht. Overigens is gebleken dat de deelname door Nederlanders aan buitenlandse kansspelen al enige jaren stabiel dan wel licht dalend is. Minder dan 5% van de Nederlandse huishoudens neemt daaraan deel, en dan vooral aan de Duitse loterijen. De daarmee gemoeide uitgaven bedragen 4% van het bedrag dat jaarlijks besteed wordt aan Nederlandse kansspelen. Het integrale handhavingsbeleid wordt voortgezet en waar nodig geïntensiveerd. Dit beleid wordt uitgevoerd in samenwerking tussen het ministerie van Justitie, de Belastingdienst, de politie, het OM en Verispect, en bestaat uit een combinatie van bestuursrechtelijk, fiscaalrechtelijk, civielrechtelijk en strafrechtelijk optreden. Deze integrale aanpak heeft de afgelopen jaren tot goede resultaten geleid. De minister geeft daarvan een paar voorbeelden: Het aantal illegale casino s is gereduceerd van ruim vijftig tot nul; Enige jaren geleden was een veertigtal bedrijven actief met mobiele casino s, momenteel lijken dat nog maar een paar bedrijven te zijn; De laatste maanden zijn er drie grootschalige commerciële bingo s gesloten; De eerste generatie gokzuilen, ongeveer duizend, is vrijwel volledig Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 70 4

5 verdwenen. Politie en OM zijn in de arrondissementen Almelo en Den Haag al opgetreden tegen de tweede en derde generatie gokzuilen. De minister is niets bekend van het grootschalige netwerk illegale lotto s. Zodra er signalen zijn over concrete grootschalige overtredingen zal hiertegen waar mogelijk worden opgetreden. De heer Buijs heeft inzake de uitlatingen van de minister in het interview in de Volkskrant van 11 februari 2006 over kansspelen kennelijk twee zaken met elkaar verward. De persoonlijke opvattingen van de minister over kansspelen mogen niet gekoppeld worden aan een vermeend oordeel over de activiteiten van goede doelen. Kansspelen zijn een middel om een van de doelen van de vergunninghouders te bereiken, namelijk het genereren van gelden voor goede doelen. Het nastreven van een op zich lovenswaardig doel heiligt echter niet het middel. De minister is van mening dat een kansspel in wezen windhandel is omdat het slechts leidt tot verplaatsing van inkomen, en niet tot meer inkomen. Het goede doel zou er bovendien meer mee gediend zijn als het bedrag dat aan een lot wordt uitgegeven, rechtstreeks aan dat goede doel zou worden besteed. Het opnemen van een specifieke sportloterij bij de herziening van de WOK zou op gespannen voet kunnen staan met het Europese recht, zeker als het daarbij gaat om het verlenen van een vergunning aan sportorganisaties zelf. Dan zouden de kansspelen gezien kunnen worden als instrument om inkomsten te genereren. Dit zou in strijd zijn met een van de uitgangspunten van het Nederlandse beleid, namelijk dat kansspelen niet mogen worden ingezet voor particulier gewin. Dat uitgangspunt is ook de reden dat wordt vastgehouden aan de monopolies, en dat de opbrengst na aftrek van de kosten slechts mag worden besteed aan goede doelen dan wel tot staatsinkomsten moet worden gerekend. Het invoeren van een specifieke sportloterij zou derhalve de houdbaarheid van het restrictieve Nederlandse kansspelbeleid in de discussie met de EC kunnen aantasten. Bovendien is het de vraag of een speciale sportloterij wel voldoende middelen zou genereren om aan de behoefte van de sector te voldoen. Een aandeel in de totale kansspelopbrengsten zou wellicht een stabielere inkomstenbron zijn. Ook onder het verdeelsysteem kansspelgelden is het mogelijk dat een vergunninghouder zich, binnen de gestelde randvoorwaarden, profileert als kansspel ten behoeve van de sport. Voorzover in de Sportnota de inkomsten voor de Lotto als eigen middelen voor de sport worden aangemerkt, zou de minister de stelligheid van die bewering graag willen nuanceren. In het kader van de uitwerking van het verdeelsysteem zal hij de Kamer schriftelijk nader informeren over de Europeesrechtelijke en andere aspecten van de zaak. De vergunning voor de totalisator was oorspronkelijk bedoeld voor het genereren van middelen ten behoeve van de draf- en rensport, om daarmee de fokkerij te stimuleren. Het percentage van de afdracht voor «de paardensector» blijft hetzelfde: 2,5. De afdrachten die niet geheel passen binnen de doelstellingen van de vergunning, zijn al grotendeels beëindigd. Per 1 juli van dit jaar wordt het resterende deel beëindigd. Onderdeel daarvan waren bedragen die de productschappen Vee, Vlees en Eieren sinds de jaren tachtig van de totalisator ontvingen. Hieruit werden ondermeer de medebewindstaken op het terrein van LNV ten behoeve van toepassing van de fokkerijregelgeving betaald. De minister van LNV heeft per brief van 9 maart aan de Kamer laten weten dat het niet juist is dat deze medebewindstaken bekostigd worden uit de totalisatorgelden. Met ingang van 2006 heeft zijn ministerie de financiering daarvan op zich genomen. Hierover zijn inmiddels duidelijke afspraken gemaakt. Hiermee komt de afdracht weer volledig ten goede aan doelen die wel binnen de doelstelling passen. Hij zegt toe de Kamer nog schriftelijk te informeren over de verdeling van de totalisatoropbrengst. De herziening van de WOK verkeert in een vergevorderd stadium. Mede vanwege de complexiteit en het zeer diverse en grote aantal belanghebbenden kost de herziening veel tijd. De minister wil eerst precies de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 70 5

6 bezwaren horen van de EC voor het stuk onderwerp van discussie met de EC kan worden. Er zijn dus geen politieke redenen voor de vertraging. Het preventiebeleid van Holland Casino is tot stand gekomen in nauw overleg met instellingen voor verslavingszorg. Onlangs is voor het eerst een groot onderzoek gedaan naar het verschijnsel verslaving en dit kan dienen als nulmeting. Vier keer per jaar wordt de effectiviteit van dit beleid beoordeeld in een stuurgroep waarin ook GGZ Nederland, Jellinek Consultancy en de Anonieme Gokkers Omgeving Gokkers (AGOG) zijn vertegenwoordigd. Dat zijn bij uitstek de organisaties die kunnen beoordelen in hoeverre sprake is van een toename van verslaving. Mocht daar aanleiding toe zijn, dan zal hij het preventiebeleid zeker aan de orde stellen. Een financiële indicator is geen onderdeel van de indicatoren die aanleiding geven tot een preventiegesprek. Wat voor de ene persoon een groot, nauwelijks te missen bedrag is, kan voor de ander een relatief klein bedrag zijn. Tijdens het preventiegesprek wordt wel aandacht besteed aan de financiële gevolgen van het gedrag van de speler. Nadere gedachtewisseling De heer De Wit (SP) heeft behoefte aan een reactie van de staatssecretaris op de brief van de advocaat van de voormalig directeur van de Staatsloterij en de bijlagen die daaraan zijn toegevoegd door de voormalig directeur zelf. Zij werpen een ander licht op de zaak dan uit de beantwoording van staatssecretaris Wijn op vragen over de spionageaffaire blijkt. De heer Klaas de Vries (PvdA) begrijpt uit de brief van de heer Van Egerschot d.d. 7 november 2003 dat de raad van commissarissen wel degelijk op de hoogte was van de twee onderzoeken die zijn ingesteld, in tegenstelling tot hetgeen staatssecretaris Wijn in zijn schriftelijke beantwoording op vragen van de heer De Wit beweert. Hij is ook benieuwd wanneer de staatssecretaris op de hoogte was van het ontslag en de achterliggende reden daarvan. En waarom was de staatssecretaris niet op de hoogte van het bureau dat het onderzoek heeft uitgevoerd? Dat bureau moet gemakkelijk traceerbaar zijn. Niet alleen weet de advocaat van de ontslagen directeur iemand met naam en toenaam te noemen die de naam van het bureau kent, ook werden de kosten voor het spionageonderzoek afgewikkeld via een rekening courant. De heer Weekers (VVD) zou graag zien dat in de spionagezaak van de Staatsloterij de onderste steen bovenkomt. Het kan niet zo zijn dat de staatssecretaris erin berust dat het hem niet lukt meer informatie boven water te krijgen dan waarover hij nu beschikt. Zo nodig dienen gerechtelijke stappen gezet te worden in de vorm van bijvoorbeeld een voorlopig getuigenverhoor. De minister stelt dat de staatssecretaris heden niet aanwezig is omdat hij in het vorige overleg was gedechargeerd. De minister zal de vragen aan de staatssecretaris overbrengen. De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie, De Pater-van der Meer De griffier van de vaste commissie voor Justitie, Coenen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 70 6