: Beroepschrift tegen beslissing op bezwaar van de Minister van Verkeer en Waterstaat d.d. 22 juli 2005 (kenmerk: - HDJZ/I&O/u.05.

Transcriptie

1 AANGETEKEND Rechtbank Amsterdam Sector Bestuursrecht Postbus BN AMSTERDAM GRIFFIERECHT PER REKENING-COURANT Amsterdam, 2 augustus 2005 Ons kenmerk : Betreft : Beroepschrift tegen beslissing op bezwaar van de Minister van Verkeer en Waterstaat d.d. 22 juli 2005 (kenmerk: - HDJZ/I&O/u ) Namens cliënte, de Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, dien ik hierbij een beroepschrift in tegen de beslissing op bezwaar van de Minister van Verkeer en Waterstaat d.d. 22 juli 2005 met bovenvermeld kenmerk. Een kopie van het besluit is bijgevoegd als bijlage 1. De onderliggende primaire beslissing betreft het besluit d.d. 21 april j.l. (bijlage 2) dat door de Minister is genomen op het op 14 maart j.l. aan de Minister gedane verzoek (bijlage 3) om verkeersbesluit(en) te nemen bij een aantal knelpuntlocaties langs Rijkswegen. Het bezwaarschrift van 19 mei 2005 is bijgevoegd als bijlage 4. FEITELIJKE ACHTERGRONDEN 1. Zoals bekend voldoet in Nederland de luchtkwaliteit langs een groot aantal Rijkswegtrajecten niet aan de luchtkwaliteitsnormen die zijn gesteld in het besluit luchtkwaliteit. Langs de meeste Rijkswegtrajecten worden de per 1 januari j.l. geldende

2 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 2 van 8 grenswaarden voor PM10 (fijn stof) overschreden en verder staat vast dat op die plaatsen met ingang van 2010 de voor NO2 geldenden grenswaarden ook niet gehaald zullen worden. In de Nota van toelichting op het Besluit luchtkwaliteit wordt er op gewezen dat deze grenswaarden in internationaal kader overeengekomen minimumwaarden vormen, waaraan in het belang van het milieu en de gezondheid van de mens ten minste voldaan moet worden. Overschrijding van die normen is niet toelaatbaar. 2. In deze zaak vraagt Milieudefensie om besluiten gericht op het, op de betreffende plaatsen, verlagen van de maximumsnelheid tot 80 kilometer per uur. Het verlagen van de maximumsnelheid van 120 of 100 km/uur naar 80 km/uur is een maatregel die een wezenlijke bijdrage kan leveren aan het kunnen halen van de grenswaarden, en die in verhouding tot andere maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging door het wegverkeer, relatief makkelijk toepasbaar is. Gebleken is dat de effecten van de 80 km/uur-maatregel voor de A13 op de luchtkwaliteit in Overschie aanzienlijk zijn. Uit onderzoek van TNO bleek dat bij Overschie de 80 km/uur-maatregel tot een afstand van 50 meter van de snelweg leidde tot een verminderde uitstoot van PM10 door het wegverkeer van 34% en tot een verminderde uitstoot van NO2 door het wegverkeer van 23%. Tot een afstand van 200 meter van de snelweg leidde de snelheidsmaatregel tot een verminderde uitstoot van PM10 door het wegverkeer van 34% en tot een verminderde uitstoot van NO2 door het wegverkeer van 27%. Dit leidde tot een verbetering van de totale luchtkwaliteit (totale jaargemiddelde concentraties) tot een afstand van 50 meter van de snelweg voor PM10 tot 4% en voor NO2 tot 7%. Tot een afstand van 200 meter van de snelweg werd de totale jaargemiddelde concentratie voor PM10 tot 1%, en voor NO2 tot 3% verminderd. Een kopie van voornoemd rapport van TNO is als bijlage 5 bijgevoegd. 3. Voor de in het verzoek opgenomen Rijkswegen welke zich in of in de nabijheid van steden bevinden kan de snelheidslimiet van 80 km/uur bovendien tot gevolg hebben dat de achtergrondconcentraties van, met name, NO2 in de steden (buiten de directe omgeving van de snelwegen) worden verlaagd. Dat is van belang aangezien uit een schatting van het Milieu- en Natuurplanbureau van het RIVM blijkt dat in 2020 in de vier grootste steden nog 200 à 300 knelpunten voor NO2 voorkomen (bijlage 6). Uit het verslag van de Nederlandse overheid aan de Europese Commissie over de beoordeling van de luchtkwaliteit in 2003 in Nederland, blijkt dat in de stedelijke agglomeraties Utrecht en Eindhoven het aandeel van het wegverkeer aan de concentraties NO2 55% bedraagt (bijlage 7).

3 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 3 van 8 JURIDISCHE ACHTERGRONDEN Appellabiliteit verkeersbesluiten 4. Tegen de positieve beslissing om een verkeersbord te plaatsen is bezwaar en beroep mogelijk. Dit volgt uit artikel 20 van de Wegenverkeerswet dat beroep openstelt tegen een verkeersbesluit tot plaatsing of verwijdering van verkeerstekens, gelezen in combinatie met artikel 15 lid 1 van de Wegenverkeerswet dat bepaalt dat de plaatsing of verwijdering van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens geschiedt krachtens een verkeersbesluit (waarbij uiteraard van belang is dat het nu aan de orde zijnde verkeersteken / verkeersbord is opgenomen in de als uitwerking van artikel 15 lid 1 van de Wegenverkeerswet dienende bijlage bij het RVVV). 5. De vraag rijst vervolgens of ditzelfde gezegd moet worden van een negatieve beslissing op een verzoek een dergelijk bord te plaatsen. Anders gezegd, brengt de appellabiliteit van een positief verkeersbesluit met zich mee dat ook het corresponderende negatieve verkeersbesluit appellabel is? Het antwoord hierop is bevestigend, zoals door de Afdeling bestuursrechtspraak en onder meer de rechtbank Zutphen al meerdere keren is beslist. Zie bijvoorbeeld: - ABRvS 26 februari 2003, /1, LJN: AF5013; - Rb. Zutphen 3 januari 2005, 04/308 VEROR 229, LJN: AS1975; - ABRvS 21 juli 2004, /1, LJN: AQ3677; - ABRvS 21 juli 2004, /1, LJN: AQ3634. Toetsingskader verkeersbesluiten 6. Voor de onderhavige zaak is verder relevant dat de regels die op grond van de Wegenverkeerswet worden vastgesteld kunnen strekken tot bescherming van de in artikel 2 van de Wegenverkeerswet opgenomen belangen. Specifiek het in artikel 2 lid 2 onder a van de Wegenverkeerswet opgenomen belang is voor deze zaak relevant en luidt: "het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;" 7. Dit brengt met zich mee dat zeker wanneer in de aanvraag om een besluit te nemen uitdrukkelijk is gewezen op de (slechte) toestand van het milieu het bestuursorgaan in kwestie in een beslissing op zo'n besluit hoe dan ook de gevolgen die het betreffende

4 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 4 van 8 besluit (of dit nu positief of negatief is) voor het milieu zal hebben bij de besluitvorming moet meewegen. 8. Omdat op grond van het Besluit luchtkwaliteit bij het gebruik maken van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit de grenswaarden uit dat besluit in acht moeten worden genomen, geldt voor die verkeersbesluiten die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit dat de voor dit soort besluiten aanwezige beoordelingsvrijheid wordt ingeperkt: in die gevallen is immers de rechtsplicht ontstaan om de betreffende grenswaarde in acht te nemen. 9. Het Besluit luchtkwaliteit is ook van toepassing op de onderhavige weigering om de gevraagde verkeersbesluiten te nemen. Immers, het Besluit neemt slechts de bevoegdheid (i.c. de bevoegdheid verkeersbesluiten te nemen) als uitgangspunt en laat zich niet uit over de vraag of de betreffende gevolgen voor de lucht positief of negatief moeten zijn. De Minister stelt zich zowel in de primaire beslissing als in de beslissing op bezwaar op het andersluidende en onjuiste standpunt dat kort samengevat het Besluit luchtkwaliteit slechts van toepassing is op situaties waarin een positief besluit wordt genomen dat nadelige gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit. Belang / ontvankelijkheid Milieudefensie 10. Milieudefensie behartigt op grond van haar statuten en blijkens haar feitelijke werkzaamheden het milieubelang. "Het algemeen belang", is als zodanig een veel ruimer begrip waarin onder meer het milieubelang, het belang van internationale betrekkingen, het economisch belang, het sociale belang, etc., etc...moeten worden verdisconteerd. Het derde lid van art. 1:2 Awb gaat uitdrukkelijk niet over rechtspersonen die "het algemeen belang" behartigen, maar om rechtspersonen die een onderdeel daarvan in het bijzonder behartigen. 11. Een en ander brengt mee dat een maatschappelijke organisatie die het algemeen belang behartigt niet op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb ontvankelijk kan worden verklaard. De Afdeling heeft dit verschillende keren duidelijk gemaakt, onder meer in: " Verder is met betrekking tot enkele van de onder 1 bedoelde appellanten die geen natuurlijke personen zijn, uit statuten, feitelijke werkzaamheden noch anderszins gebleken dat zij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een belang hadden dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken. In dit kader is ten aanzien van Groen Links - Afdeling Bilthoven van belang dat de doelstelling van een gemeentelijke politieke partij als deze gericht is op het behartigen van het algemeen belang in de ruimste zin, zoals deze partij dat ziet. Dat een besluit zich niet verdraagt met de inzichten van een

5 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 5 van 8 zodanige partij omtrent hetgeen volgens haar het algemeen belang vordert, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat haar belang rechtstreeks bij dat besluit is betrokken." (ABRvS 16 oktober 2002, /1, LJN: AE8789) 12. Dat is anders voor organisaties die in het bijzonder een algemeen belang nastreven. Hoewel in verschillende procedures door opponenten van de betreffende maatschappelijke organisaties de vraag aan de orde is gesteld of de betreffende statutaire doelstelling wel voldoende concreet was om een beroep op artikel 1:2 lid 3 Awb te kunnen doen is het antwoord van de Afdeling bestuursrechtspraak steevast dat het behartigen van het milieubelang / milieubelangen voldoende concreet is om te worden gezien als een algemeen belang in de zin van artikel 1:2 lid 3: " Appellante sub 1 heeft blijkens artikel 2 van haar statuten tot doel het coördineren en stimuleren van de in Limburg werkende organisaties op het gebied van milieubeheer, natuurbehoud en landschapsbescherming alsmede het trachten verdere verstoring van het voor de maatschappij zo essentiële natuurlijke evenwicht te voorkomen en dit evenwicht waar mogelijk te herstellen. De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat appellante sub 1 blijkens haar statutaire doelstellingen en haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder de behartiging van milieubelangen tot doel heeft. Niet kan worden geoordeeld dat genoemde doelstellingen te algemeen zijn geformuleerd. De door appellante sub 1 behartigde belangen zijn daarmee direct bij het primaire besluit betrokken, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht moet worden aangemerkt. en Verweerder heeft dit miskend en het bezwaar van appellante sub 1 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit, voorzover dat betrekking heeft op het bezwaar van appellante sub 1, in strijd is met artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, en 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht." (ABRvS 20 april 2005, /1) 2.4. Blijkens haar statuten heeft Benegora ten doel in de gebieden West Noord-Brabant en Oost Zeeuws-Vlaanderen in Nederland en Antwerpen en omstreken in België het beleid op het terrein van milieuzorg, natuurbehoud, landschapsbescherming en alle in dit kader daarmee verband houdende vraagstukken te beoordelen, te beïnvloeden en te begeleiden, alles in de meest uitgebreide zin Anders dan appellanten betogen is het door Benegora bij de vrijstelling en bouwvergunning voor de windturbine gestelde belang van landschapsbescherming aan te merken als een algemeen belang dat zij blijkens haar statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder beoogt te behartigen. Niet kan worden ingezien dat de in de statuten van deze vereniging opgenomen doelstellingen te algemeen zijn geformuleerd, zoals appellanten hebben betoogd. Het college heeft Benegora dan ook terecht aangemerkt als belanghebbende bij het in bezwaar gehandhaafde besluit tot het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen." (ABRvS 12 maart 2003, /1)

6 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 6 van Ook de statuten van Milieudefensie zijn meerdere keren door de Afdeling bestuursrechtspraak getoetst en voldoende concreet bevonden. In de onder punt 11 genoemde uitspraak, het resultaat van een beroepsprocedure die alleen voor belanghebbende openstond, gaat de Afdeling bestuursrechtspraak in op al hetgeen door Milieudefensie is aangevoerd. Ook in diverse andere procedures werd Milieudefensie ontvankelijk verklaard: - ABRvS 8 augustus 2000, /1 en /1, LJN: AA6721 (Luchtvaartwet); - Rb. Haarlem 23 april 2002, AWB , LJN: AE2135 (Wet beheer Rijkswaterstaatswerken); - ABRvS, 19 november 2003, /1, LJN: AN8357 (Wet beheer Rijkswaterstaatswerken); - Vz. ABRvS, 14 april 2004, /1, LJN: AO7993 (Ontgrondingenwet): "Onder belanghebbende wordt, blijkens artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet het gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij het belang los kan worden gezien van dat van individuele leden, en waarbij het gaat om de behartiging van boven-individuele belangen. [...] De Vereniging Milieudefensie heeft als statutair doel het leveren van een bijdrage aan het oplossen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede het streven naar een duurzame samenleving op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin. De Voorzitter is van oordeel dat in deze doelstellingen een collectief belang ligt besloten waarvan de (gemeenschappelijke) behartiging die van individuele belangen te boven gaat. Mitsdien zijn verzoekers, anders dan namens verweerder en Sigrano is gesteld, belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht en is het verzoek ontvankelijk." 14. De uitspraak van 4 juli 2000, gepubliceerd in JB 2000, 224 (waarnaar door de Minister verwezen wordt en) waarin de betreffende organisatie een doel nastreefde dat door de rechter werd gekwalificeerd als het algemeen belang is dus niet op Milieudefensie van toepassing. 15. De verwijzing naar de uitspraak van 15 september 2000, gepubliceerd in AB 2000, 481 en de uitspraak van 14 juli 2004 ( en /1) is evenmin doeltreffend. In de eerste plaats omdat de betreffende statutaire doelstellingen zich niet laten vergelijken met die van Milieudefensie. 16. In de uitspraak van 14 juli 2004 overweegt de Afdeling ten aanzien van de ontvankelijkheid van de Stichting Vrije Veren Capelle, Drongelen en Bern: "De overweging van de rechtbank dat het bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb moet gaan om een aan de statutaire doelstellingen ontleend collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij het belang los kan worden gezien

7 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 7 van 8 van dat van individuele leden, en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen, is in overeenstemming met vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 september 2002, inzake nr /1 (JB 2002, 330). Blijkens haar statuten is de SVV opgericht op 30 mei 2000 en heeft zij ten doel het behartigen van de belangen van alle inwoners van de kerkdorpen Dussen, Drongelen, Eethen, Babyloniënbroek, Genderen, Meeuwen, Herpt en Bern, alsmede het daar gevestigde bedrijfsleven en de gevestigde landbouw, en zal zij er naar streven om zowel de belangen van de inwoners van de desbetreffende dorpen als van de landbouw en het bedrijfsleven te behartigen, onder meer door het bestuur een afspiegeling te laten zijn van deze partijen. Met juistheid heeft de rechtbank overwogen dat deze doelstelling zo algemeen is geformuleerd dat geen direct verband bestaat tussen het besluit van 5 april 2001 en de collectieve belangen die de SVV blijkens haar statuten wil behartigen. Dat de naam van de SVV anders doet vermoeden, kan daaraan niet afdoen. [...] Gelet hierop is het hoger beroep van appellanten sub 10, voorzover ingesteld door de SVV, ongegrond. Mitsdien wordt in het navolgende slechts ingegaan op het hoger beroep van appellanten sub 10, voorzover ingesteld door [appellant sub 10A] en door de gerechtigden der dorpsgronden Eethen." (ABRvS 14 juli 2004, ; cursivering toegevoegd) Milieudefensie richt zich niet op een dergelijk algemeen geformuleerd belang maar blijkens haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder op het milieubelang. 17. Verder geldt voor de Brabantse zaak (AB 2000, 481) dat het daar aan de orde zijnde verkeersbesluit werd genomen in het belang van de verkeersveiligheid en de snelle verkeersafwikkeling. Een feitelijk verband tussen de doelstelling van de betreffende organisatie en de maatregel in kwestie ontbrak hierdoor, of was in ieder geval kennelijk niet aannemelijk (gemaakt). GRONDEN VAN BEROEP 18. De gevraagde verkeersbesluiten hebben feitelijk gezien onmiskenbaar (positieve) gevolgen voor het door Milieudefensie behartigde belang, zowel wat betreft de uitstoot van PM10 als wat betreft de uitstoot van NOx. Milieudefensie brengt de betreffende doelstelling feitelijk zowel landelijk, als regionaal, als plaatselijk in praktijk. 19. Het gevraagde besluit en de doelstelling in combinatie met de feitelijke werkzaamheden van Milieudefensie staan dus in een rechtstreeks verband met elkaar. 20. Nu hiervoor al bleek dat door de Afdeling al meermalen is vastgesteld dat het nastreven van het milieubelang en specifiek ook de doelstelling van Milieudefensie voldoende

8 Vereniging Milieudefensie/Minister van Verkeer en Waterstaat Pagina 8 van 8 concreet is om als algemeen belang in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb te kunnen worden aangemerkt én er een feitelijk verband is tussen deze doelstelling en het (positieve) besluit, is Milieudefensie ook ten aanzien van het negatieve besluit belanghebbende. 21. De motivering die de Minister op pagina 4 (vanaf de 2e alinea) en pagina 5 (tot en met de een-na-laatste alinea) heeft gegeven is dus onjuist en het dictum van de beslissing op bezwaar daarmee ook. De bestreden beslissing is dan ook in strijd met artikel 7:12 Awb en artikel 1:2 lid 3 Awb. 22. De vraag of de weigering om dit specifieke verkeersbesluit te nemen nu wel of niet gekwalificeerd moet worden als het gebruik maken van een bevoegdheid als bedoeld in het Besluit luchtkwaliteit heeft geen betrekking op de ontvankelijkskwestie. Overigens handhaaft Milieudefensie al hetgeen daarover eerder van haar kant naar voren is gebracht. CONCLUSIE Tegen de achtergrond van het voorgaande verzoekt Milieudefensie de rechtbank het beroep gegrond te verklaren een en ander onder toekenning van een vergoeding voor de in het kader van deze beroepsprocedure gemaakte kosten. A.H.J. van den Biesen