Een onderzoek naar effectiviteit van convenanten in veiligheidsregio s

Transcriptie

1 Een onderzoek naar effectiviteit van convenanten in veiligheidsregio s Masterthesis Bestuurskunde (Besturen van Veiligheid) Vrije Universiteit Amsterdam Rozemarijn Hartkamp ( ) 1 e begeleider Dr. A.J.G.M. van Montfort 2 e begeleider Prof. Dr. I. Helsloot

2

3 Voorwoord En kunnen we dan nu op vakantie? Nou nee, ik vrees dat de meerderheid van mijn vakantiedagen opgegaan is aan het schrijven van deze scriptie. Dat is één van de nadelen van deeltijd studeren naast een bijna voltijd baan. Ik heb in het begin vrij rustig aan gedaan, maar toen zowel de Eerste als Tweede Kamer had ingestemd met de langstudeerboete begon ik hem ineens te knijpen. Mijn werkgever betaalt weliswaar mijn studie, maar ik heb nooit verwacht en zelfs niet durven vragen of ze misschien ook een lanterfantboete van 3000 euro willen betalen. De boete is volgens de rechter "proportioneel om het gewenste doel (studenten sneller later afstuderen, red.) te bereiken". Dat geloof ik wel, kijk naar mij, maar om die boete op te leggen bij reeds studerende studenten riekt naar rechtsonzekerheid. Enfin, ik heb nu wel 3000 euro uitgespaard, maar kan er niet van op vakantie. Overigens heb ik ondanks de scriptiestress aan het eind en de statistiekperikelen in het begin geen spijt van Besturen van Veiligheid. Als deeltijdstudent had ik een groot voordeel en dat is werkervaring. Het is ontzettend leuk en verfrissend om op een andere manier met je vak bezig te zijn. Deeltijdstudenten schijnen trouwens ook leuk en verfrissend te zijn voor de docenten. Door onze relevante werkervaring kunnen zij namelijk de theorie in de praktijk brengen. Dat heet toegepaste wetenschap. Ik heb gemerkt dat ik dat ook al een beetje doe, gewoon op mijn werk, een Inspectierapport onderuit halen omdat de validiteit niet klopt of een evaluatieonderzoek met hulp van Babbie. Ik heb er gelukkig ook echt wat aan in mijn vak. In een voorwoord is het gebruikelijk een dankwoord te richten aan hen die dat verdienen. Voor mij is dat onder andere mijn eerste begeleider André van Montfort. Hij heeft een gave om op een dusdanig sympathieke manier feedback te geven dat je het, in eerste instantie, helemaal niet erg vindt dat je er nog veel werk aan hebt. Mijn tweede begeleider Ira Helsloot wil ik danken voor het feit dat hij ondanks de overstap naar een vreemde Universiteit richting het Zuiden mij toch nog wilde begeleiden. Ook wil ik bedanken mijn directeur, Winrie de Boer, die mij ondanks al mijn niet haalbare planningen en opgeschoven deadlines is blijven steunen. En mij bovendien de ruimte heeft gegeven om op bepaalde momenten mijn studie te laten voorgaan. Natuurlijk wil ik mijn zusje, mijn moeder en vrienden danken voor het meeleven en het begrip voor als ik wat minder tijd had. Speciale dank aan Michel en Martijn die met mij daadwerkelijk over convenanten hebben gepraat. Juist op die momenten dat ik eigenlijk convenantmoe was. Dank ook aan alle respondenten, zonder hen had ik het niet gered. Rozemarijn Hartkamp Utrecht, augustus

4

5 Inhoudsopgave Voorwoord... 2 Managementsamenvatting Achtergrond en opzet van het onderzoek Inleiding Geschiedenis der convenanten Populariteit van convenanten Convenanten in het veiligheidsdomein Onderzoek naar convenanten Vraagstelling Dataverzameling Relevantie van het onderzoek Leeswijzer Theoretisch kader Inleiding Het convenant Wat is een convenant? Status van een convenant Één der beleidsinstrumenten Effectiviteit van convenanten Factoren volgens de literatuur Actoren- en factoren- model van Coolsma Factoren uit de convenanttheorie Samenspel van factoren Hypothesen Conceptueel model Onderzoeksdesign Design Methoden Interviews Betrouwbaarheid Validiteit Onderzoeksresultaten Inleiding Convenant met het oog op de samenwerking bij branden, rampen en crises voor de veiligheidsregio Utrecht en de politieregio Utrecht

6 4.2.1 Beschrijving Effectiviteit Kenmerken van het convenant Kenmerken veiligheidsregio en convenantpartijen (gezamenlijk belang en gelijkwaardigheid) Vrijwilligheid Draagvlak voor beleidstheorie Willen en effectiviteit Omgevingsfactoren Convenant voor regionale samenwerkingsafspraken tussen de Drinkwatersector, Veiligheidsregio Gelderland-Zuid en Politieregio Gelderland Zuid Beschrijving Effectiviteit Kenmerken van het convenant Kenmerken veiligheidsregio en convenantpartijen (gezamenlijk belang en gelijkwaardigheid) Vrijwilligheid Draagvlak voor beleidstheorie Willen en effectiviteit Omgevingsfactoren Convenant tussen Ziekenhuizen en Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen in Hollands Midden Omschrijving Effectiviteit Kenmerken van het convenant Kenmerken veiligheidsregio en convenantpartijen (gezamenlijk belang en gelijkwaardigheid) Vrijwilligheid Draagvlak voor beleidstheorie Willen en effectiviteit Omgevingsfactoren Convenant voor samenwerking tussen Veiligheidsregio Kennemerland, Kustwacht en Koninklijke Nederlandse Redding Maatschappij Search-And-Rescue (SAR) en Maritieme Hulpverlening Omschrijving Effectiviteit Kenmerken van het convenant

7 4.6.4 Kenmerken veiligheidsregio en convenantpartijen (gezamenlijk belang en gelijkwaardigheid) Vrijwilligheid Draagvlak voor beleidstheorie Willen en effectiviteit Omgevingsfactoren Analyse Leeswijzer Welke convenanten worden afgesloten door de veiligheidsregio? In hoeverre zijn convenanten afgesloten door de veiligheidsregio effectief? Inleiding Samenwerkingsconvenanten Bijstandconvenanten Ruilconvenanten Algemeen beeld van de effectiviteit van convenanten afgesloten door veiligheidsregio s In hoeverre zijn de factoren, aangetroffen in de literatuur, in de praktijk daadwerkelijk van invloed op de effectiviteit van een convenant? Analyse convenanten per hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Hypothese Resumé Conclusie en reflectie Leeswijzer Beknopte beantwoording van de deelvragen Wat wordt in de literatuur verstaan onder een convenant? Welke factoren zijn volgens de literatuur van invloed op de effectiviteit? Welke convenanten worden afgesloten door veiligheidsregio s? In hoeverre zijn convenanten afgesloten door de veiligheidsregio, effectief?

8 6.2.4 In hoeverre zijn de factoren, aangetroffen in de literatuur, in de praktijk daadwerkelijk van invloed op de effectiviteit van een convenant? Beantwoording hoofdvraag Reflectie Vervolgonderzoek Literatuur

9 Managementsamenvatting Convenanten zijn een gebruikelijk instrument om bepaalde doelen te behalen en samenwerking te bevorderen. Lokale en centrale overheden beschouwen convenanten als een waardevol beleidsinstrument. In dit casestudie onderzoek wordt gekeken naar convenantgebruik door veiligheidsregio s. Veiligheidsregio s zijn een relatief nieuwe speler in het beleidsveld en er is daarom nog nauwelijks onderzoek gedaan naar de implementatie van convenanten binnen dit specifieke domein. De hoofdvraag van dit onderzoek is: In hoeverre zijn convenanten afgesloten door een veiligheidsregio effectief en welke factoren zijn daar van invloed op? Om antwoord te vinden op deze vraag is eerst gekeken naar bestaande beleids- en convenanttheorie. Daaruit is een operationalisering van effectiviteit gehaald. Vervolgens is een samenspel van factoren verwerkt in een conceptueel model van waaruit ook negen hypothesen zijn geformuleerd. De hypothesen zijn kwalitatief getoetst in de praktijk met behulp van 20 interviews over 10 convenanten en documentonderzoek. Uit het empirisch onderzoek komt naar voren dat de convenanten die veiligheidsregio s afsluiten gaan over crisisbeheersing. Het zijn als het ware voorzorgsconvenanten bedoeld voor als het mis gaat. Onderscheid kan gemaakt worden tussen samenwerkingsconvenanten, bijstandconvenanten, ruilconvenanten en nepconvenanten. Die laatste categorie komt voort uit de oprichtingsconvenanten van veiligheidsregio s en de overeenkomst met het Nederlandse Rode Kruis en de Veiligheidsregio Zeeland waarbij een economische transactie het hoofdbestanddeel was. Als dat het geval is wordt in de literatuur verwezen naar een contract. De convenanten uit de casestudie blijken in het algemeen niet zo erg effectief. Doelstellingen zijn al eerder bereikt dan dat het convenant is afgesloten, doelstellingen worden via een andere weg bereikt of beoogde doelstellingen worden niet gehaald. Factoren die daar van invloed op zijn lijken grotendeels overeen te komen met die uit de theorie en verwoord in de hypothesen. Uitzonderingen zijn de factor gelijkwaardigheid van de partijen en het kenmerk tijdsplanning. Deze hebben vanwege de speciale omstandigheden en karakteristieken van convenantpartijen geen invloed op de effectiviteit van het convenant. Door de afwijkende resultaten, de falsificatie van een aantal hypothesen blijkt dat apart onderzoek naar convenanten, afgesloten door veiligheidsregio s geen overbodige exercitie is. 7

10 1 Achtergrond en opzet van het onderzoek 1.1 Inleiding Ziekenhuizen hebben na de schietpartij in Alphen aan den Rijn te weinig informatie gedeeld met de politie. Daardoor werden de burgemeester en het OM gehinderd in hun taken. Dat is de conclusie van een onderzoek dat werd ingesteld door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (NOS.nl, maart 2012) De Inspectie doet daarbij de aanbeveling aan de veiligheidsregio Hollands Midden om van tevoren goede afspraken te maken met de ziekenhuizen over het delen van slachtofferinformatie. Wat veel mensen niet weten, en de Inspectie wellicht ook niet, is dat de veiligheidsregio Hollands Midden in 2009 al een convenant afsloot met de plaatselijke ziekenhuizen waarin onder meer werd afgesproken om de benodigde slachtoffergegevens met de bevoegde instanties te delen. De vraag is waarom de afspraken op het moment suprême niet zijn nagekomen en hoe dit in de toekomst voorkomen kan worden. Dit onderzoek richt zich op convenantgebruik door veiligheidsregio s en hun convenantpartners. De centrale vraag is in hoeverre die convenanten effectief zijn en welke factoren daar van invloed op zijn. Als eerste wordt in dit hoofdstuk het verhaal achter convenanten geschetst. Daarvoor wordt gekeken naar de vroegste convenanten die in Nederland zijn afgesloten en hoe het vanaf toen verder ging. Het blijkt dat het aantal convenanten de laatste decennia explosief is toegenomen en dat ze zich verbreiden naar meerdere (beleids)terreinen. Uitgelegd wordt waarom convenanten zo populair zijn geworden en hoe dit past binnen het bestuurlijke stelsel van Nederland. Binnen dit bestuurlijke stelsel wordt de veiligheidsregio nader beschouwd en het convenantgebruik van deze veiligheidsregio s geschetst. Tenslotte wordt duidelijk dat convenanten afgesloten door veiligheidsregio s nog maar weinig zijn onderzocht terwijl hierover wel vragen zijn te stellen. Een aantal van deze vragen wordt gesteld in paragraaf 1.6 en vormt de probleemstelling van dit onderzoek. Tenslotte wordt in de voorlaatste paragraaf geschetst waarom het beantwoorden van deze vragen van betekenis is. 1.2 Geschiedenis der convenanten De eerste convenanten in Nederland werden vanaf 1965 gesloten door de overheid met industrie in het Noordzeekanaalgebied, het Sloegebied en het Moerdijkgebied (Van Dunné, 1993) met als doel milieuvervuiling te beperken. Daarna nam het gebruik van convenanten binnen het milieubeleid snel toe. Het Europees Milieubureau telde in 1999 ruim 300 overeenkomsten op nationaal niveau (..) Nederland was koploper met meer dan 1000 overeenkomsten (De Bruijn, 2008 p. 313). Nederlandse bodem, oppervlaktewater en grondwater waren in sommige delen ernstig vervuild. Destijds liet 8

11 wetgeving om vervuiling aan banden te leggen nog op zich wachten. Geen wonder dat de overheid blijft uitzien naar andere middelen om op milieugebied wat te bereiken, zoals het convenant (..) (Van Dunné, 1993 p.481). Doordat convenanten binnen milieubeleid gemeengoed werden sijpelde het gebruik ervan door naar andere beleidsterreinen. Eind jaren 80 werden ook steeds vaker en meer convenanten afgesloten op het gebied van stadsontwikkeling. Het ging dan om bijvoorbeeld een gemeente die een convenant sloot met een vastgoedbedrijf of een projectontwikkelaar. Het gebruik van een convenant in een dergelijke publiekprivate constructie bracht wel risico s met zich mee. De overheden leggen zich vast op beleidsdoelen die zonder participatie van particuliere instellingen wegens gebrek aan geld, knowhow of geloofwaardigheid tot mislukken zijn gedoemd (Herweijer en Fleurke, 1992 p ). Toch bleven convenanten terrein winnen. Na stadontwikkeling volgde ook convenanten tussen gemeenten en lokale woningbouwcorporaties (De Vries en Van der Valk, 1991). En in het jaar 1997 werden voor het eerst, door het Ministerie van VWS, 24 convenanten afgesloten met voornamelijk bloedbanken 1. Daarmee was het gebruik van het convenant ook in de gezondheidszorg doorgedrongen. Tegenwoordig vinden we convenanten over uiteenlopende onderwerpen. Een greep uit een digitale zoekactie levert de volgende resultaten op: echtscheidingsconvenant, convenant gezond gewicht, convenant ritueel slachten, convenant bijvriendelijk handelen, convenant aanpak criminaliteit transportsector en nog altijd convenant milieuzorg (zoekactie Google, januari 2012). 1.3 Populariteit van convenanten Convenanten zijn blijkbaar populairder dan ooit. Maar waarom? Ten eerste moet gezegd worden dat de inrichting van het Nederlands bestuur er de ruimte voor biedt. Het convenant is een voorziening ingegeven door de manier waarop Thorbecke het bestuurlijk stelsel in Nederland heeft vormgegeven. Er is een globaal kader geschapen waarbinnen verschillende overheden, organisaties en groepen (partijen) hun eigen onderlinge betrekkingen kunnen vormgeven. Overheden hebben het recht hun eigen huishouding te regelen (autonomiebeginsel) (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999). Het gebruik van convenanten past daarom binnen het Nederlandse- rechtssysteem en de bestuurscultuur. Daarnaast is zichtbaar dat de laatste jaren: (d)e verhouding tussen overheid en samenleving is gelijkwaardiger geworden (Stout, 1994 p.46). Dat is niet overal zo. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld zijn convenanten niet zo populair. Een verklaring is dat vrijwillige onderhandeling met de overheid niet in het Amerikaanse rechtssysteem past (De Bruijn, 2008 p.313). In het algemeen wordt aangegeven dat de bereidheid tot overleg en onderhandelen, waar een convenant een prima voorbeeld van is, mede afhankelijk is van de wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen (Stout, 1994). Vanuit het perspectief van de overheid betekent dit: Overheden sluiten convenanten wanneer zij middelen tekort komen om hun doeleinden zelfstandig te verwezenlijken (Herweijer en Fleurke, 1992 p.103). Dat sluit aan bij het 1 Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk XVI, nr. 3 Lijst der convenanten afgesloten door het Ministerie van VWS. 9

12 eerste gebruik van convenanten in het milieubeleid. De convenanten uit die tijd werden gezien als een tijdelijke oplossing voor het traag op gang komen van milieuwetgeving. De bescherming van het milieu kwam hoog op de politieke agenda. Het toverwoord om economie en ecologie met elkaar te verzoenen is duurzame ontwikkeling. Tegen deze achtergrond mag het convenant zich in een zeer grote populariteit verheugen (Herweijer en Fleurke, 1992 p.95). Maar het toenmalig tekort aan milieuwetgeving verklaart niet de toename van convenanten op andere terreinen. Een meer algemene verklaring is dat een convenant een vriendelijke en sympathieke manier is om afspraken te maken waarvan bovendien de juridische betekenis nog altijd niet helder is. Dat maakt dat het in de mode is (Stout, 1994). Diverse beleidsterreinen lijken hun eigen favoriete typen beleidsinstrumenten te kennen, waarnaar telkens wordt gegrepen, zonder dat dat gerechtvaardigd lijkt door de bijdrage die deze instrumenten leveren aan de vermindering van de problemen op het beleidsterrein (Bressers, 1993 p.310). Van Dunné concludeerde in 1993 al dat vanwege het open karakter van de overeenkomst en het niet altijd hoeven gaan over de letter van de wet, maar juist om de goede wil van de partijen, er weinig weerstand is om een convenant aan te gaan. Daarbij is een convenant aantrekkelijk om een doel te bereiken dat de kracht van de partijen afzonderlijk te boven gaat (de Vries, 1992). Maar de meest aangetroffen verklaring is toch wel tijd. Het grote voordeel van het convenant (..) is duidelijk: het convenant schept de mogelijkheid even snel afspraken op papier te zetten. Ten opzichte van meer uitgewerkte regelingen kost dat beduidend minder tijd (van der Burgh, 1993 p.113). Een convenant is snel voor elkaar. Er is geen juridische rompslomp. 1.4 Convenanten in het veiligheidsdomein Tot in de jaren 80 van de vorige eeuw lag binnen de sociale veiligheid de nadruk nog sterk op de repressieve rol van politie en justitie. De opkomst van de integrale aanpak van onveiligheid in de jaren 90 zorgde ervoor dat partners zoals politie, gemeente, brandweer, woningcorporaties en jeugdzorg met elkaar om de tafel zaten. De schuivende verhouding tussen overheid en andere partijen in het veiligheidsbeleid past in de meer algemene, breder zichtbare trend van verschuiving van government naar governance (Terpstra en van der Vijver, 2005 p.337). In België deed Wayenberg onderzoek naar het convenant als good governance instrument (Wayenberg, 2002). Het convenant is een instrument dat althans in theorie toelaat om een beleid te voeren dat inspeelt op een aantal belangrijke uitdagingen die typisch zijn voor onze huidige bestuurscontext een context waaraan overigens veelal met de term governance wordt gerefereerd (Wayenberg, 2002 p. 1). Zowel in Nederland als in België ontstaat een bestuurlijke trend om complexe veiligheidsvraagstukken aan te pakken door integrale samenwerkingsverbanden te organiseren. Een bijzonder voorbeeld van een dergelijk samenwerkingsverband in Nederland is de veiligheidsregio. 10

13 Veiligheidsregio s werden in 2005 naar aanleiding van de evaluaties van de vuurwerkramp Enschede en de Nieuwjaarsbrand Volendam opgericht. Al bij de oprichting had het convenant een prominente plek. De toenmalige Minister van BZK had zich ten doel gesteld voor eind 2009 de rampenbestrijding op orde te brengen (beleidsprogramma ). Ze besloot vooruitlopend op de Wet Veiligheidsregio s alvast de vorming van veiligheidsregio s te stimuleren met behulp van convenanten: Het convenant is bedoeld als aanvulling op de Wet veiligheidsregio s en het Besluit veiligheidsregio s en wil de regio s de mogelijkheid bieden zich voor te bereiden op de wettelijke eisen die straks van kracht worden (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007 p. 3). Het Convenant Veiligheidsregio omvatte niet alleen de vorming van de veiligheidsregio, maar ook een intentieverklaring voor het regionaliseren van de brandweer. De brandweer die tot dan toe gemeentelijk georganiseerd was, zou hiermee een efficiency- en effectiviteitslag maken passend bij de beleidsintentie van de minister. Hier tegenover werd een eenmalige extra financiële bijdrage tussen de 1,1 en 1,9 miljoen euro per regio gesteld. De meerderheid van de regiogemeenten is ingegaan op het aanbod van de minister. Er waren er echter ook een aantal die principieel en democratisch besloten het bij een gemeentelijke bandweer te houden. Die functioneerde immers prima. Anno 2012 wordt de regionalisering van de brandweer waarschijnlijk alsnog een wettelijke verplichting. In de jaren 90 werd hier door auteurs al voor gewaarschuwd. Het convenant is weliswaar een vorm waarin overleg en onderhandeling tot uitdrukking kunnen worden gebracht, echter, het is geen panacee voor allerhande sturingsproblemen van de overheid (Stout, 1994 p.69). Het idee achter veiligheidsregio s is dat de hulpdiensten (brandweer, geneeskundige hulp en gemeenten) beter samenwerken dan voorheen omdat ze in één organisatie werken. De eerste veiligheidsregio werd opgericht in De veiligheidsregio is ingesteld om burgers in ons land beter te beschermen tegen de risico s van brand, rampen en crises (..) Met de vorming van de veiligheidsregio s wordt uitvoering gegeven aan de in de afgelopen jaren gebleken noodzaak om de bestuurlijke en operationele slagkracht te vergroten (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2009 p. 12). Een veiligheidsregio is een openbaar lichaam dat is ingesteld via een gemeenschappelijke regeling door gemeenten in een regio. Met de politie, een onmisbare partij wanneer het gaat om crisisbeheersing, sluit de veiligheidsregio één keer per jaar een (samenwerkings)convenant. Voor 19 van de 25 veiligheidsregio s vormde het Convenant Veiligheidsregio de basis voor de oprichting. Inmiddels worden veel meer convenanten door veiligheidsregio s afgesloten. 2 De eerste gemeenschappelijke regeling was de gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond. 11

14 1.5 Onderzoek naar convenanten Onderzoek naar convenanten is beschikbaar met name in de domeinen waar al een langere periode gewerkt wordt met convenanten zoals milieu en gezondheidszorg. De resultaten zijn sterk gerelateerd aan de omstandigheden die gelden voor de betreffende case. Conclusies en aanbevelingen hebben grotendeels te maken met de betreffende partijen, onderwerpen en omstandigheden. Het effect van een convenant kan verschillen al naar gelang de context waarin het convenant wordt gesloten (de Vries, 1992 p. 207). De lage effectiviteit van een convenant met de Aardewerkindustrie werd bijvoorbeeld onder meer toegeschreven aan een ongunstige ontwikkeling van de markt (..) waardoor de mogelijkheden om de energie-efficiency te vergoten afnamen (van de Peppel en Woltjer, 2000 p. 6). De lage effectiviteit van convenanten in de ontwikkelingssamenwerking werd impliciet toegeschreven aan (..) problemen op het niveau van uitvoering (..) meestal in de ontwikkelingslanden (Cranenburgh, 1992 p.282). En tenslotte werd de trage uitvoering van het convenant Glastuinbouw en Milieu, uit 1997, grotendeels gewijd aan de verschillende belangen van de overheid versus de markt (van de peppel en Woltjer, 2000). Studies zeggen dus weinig over de effectiviteit van het convenant in het algemeen, maar meer over de effectiviteit van een convenant in een specifieke situatie. Hoe langer convenanten gebruikt worden in een bepaald domein, hoe vaker er onderzoek is gedaan naar de werking en de effectiviteit er van. Binnen het veiligheidsdomein wordt nog niet zo lang gebruik gemaakt van convenanten als bijvoorbeeld binnen milieu- en energiebeleid en de gezondheidszorg. Dat geldt zeker voor veiligheidsregio s die pas vanaf 2005 bestaan en pas sinds oktober 2010 een wettelijke verankering kennen. Concluderend kan gesteld worden dat er wel degelijk enig onderzoek naar convenanten is verricht maar, dat onderzoeksresultaten niet zonder meer overdraagbaar zijn naar convenanten afgesloten door veiligheidsregio s. Het effect hangt immers af van de omstandigheden (de Vries, 1992 p.214). Dat geldt ook voor factoren die van invloed kunnen zijn op de effectiviteit van convenanten. Het is onbekend of de factoren uit de convenanttheorie ook van invloed zijn op de effectiviteit van convenanten afgesloten door veiligheidsregio s. 1.6 Vraagstelling De vraag is of convenanten datgene opleveren wat ze beogen. Dit onderzoek richt zich op de effectiviteit van convenanten, afgesloten door veiligheidsregio s. Daarbij is het ook van belang te achterhalen hoe de effectiviteit van convenanten beïnvloed kan worden. Weten in hoeverre een beleidsmaatregel heeft bijgedragen aan het bereiken van doeleinden is één ding, maar weten hoe men deze bijdrage zou kunnen vergroten is iets heel anders (Bressers, 2008 p. 170). Om de effectiviteit van convenanten te kunnen duiden moeten verklarende factoren worden gevonden. Om de effectiviteit van een convenant, afgesloten door een veiligheidsregio, te weten biedt de theorie niet voldoende zekerheid. Het is immers nog maar de vraag of de aangetroffen theorie over andere 12

15 convenanten en verklarende factoren ook gelden voor de convenanten afgesloten door een veiligheidsregio. Dit leidt tot de volgende hoofdvraag: In hoeverre zijn convenanten afgesloten door een veiligheidsregio effectief en welke factoren zijn daar van invloed op? Alvorens de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk om de volgende deelvragen te beantwoorden. 1. Wat wordt in de literatuur verstaan onder een convenant? 2. Wat wordt in de literatuur verstaan onder effectiviteit van een convenant? 3. Welke factoren zijn volgens de literatuur van invloed op de effectiviteit? 4. Welke convenanten worden afgesloten door veiligheidsregio s? 5. In hoeverre zijn convenanten afgesloten door de veiligheidsregio, effectief? 6. In hoeverre zijn de factoren, aangetroffen in de literatuur, in de praktijk daadwerkelijk van invloed op de effectiviteit van een convenant? 1.7 Dataverzameling Voor het beantwoorden van de eerste drie onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van literatuur gericht op convenanten de zogenaamde convenanttheorie. Aanvullend is gezocht naar theorie over de conformiteit van beleid, waarbij convenanten gezien worden als een beleidsvorm of beleidsinstrument. Uit de theorie zijn negen hypothesen geformuleerd die in de praktijk getest zijn. Het betreft dus een hypothesetoetsend onderzoek. Voor de laatste drie vragen is, naast documentonderzoek, een empirisch onderzoek uitgevoerd. Daarvoor is gekozen voor een case studie en zijn de meest strategische convenanten geselecteerd met behulp van een verkenning op de verschillende websites van veiligheidsregio s en gesprekken met respondenten. Er zijn vertegenwoordigers van zes veiligheidsregio s benaderd voor een persoonlijk interview. In drie gevallen is één medewerker van de veiligheidsregio geïnterviewd over twee verschillende convenanten. Bij de overige cases zijn twee medewerkers geïnterviewd, ieder over een ander convenant. Documentonderzoek is gedaan door de 10 convenanten te bestuderen Meer informatie over de methodologie en analyse staat in hoofdstuk 3 Onderzoeksdesign. 1.9 Relevantie van het onderzoek Dat er nog weinig bekend is over de effectiviteit van deze convenanten is teleurstellend omdat convenanten vrijblijvend noch kosteloos zijn. In een convenant worden afspraken gemaakt die beide (of meerdere) partijen verplichten tot bepaalde werkzaamheden, samenwerking of procedures. In 13

16 sommige gevallen zijn aan de afspraken financiële consequenties verbonden. Convenanten leiden tot verlies aan flexibiliteit, besluitvormingskosten en het offer van de ruil (Herweijer en Fleurke, 1992 p. 102). De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) stellen dat het convenant ten dienste staat van het covenanting proces. Dit proces houdt in dat voorafgaand aan de ondertekening van het convenant overleg en onderhandeling plaats vindt. Partijen kunnen zich terugtrekken of nieuwe partijen kunnen zich aanmelden. Op een geschikt moment besluiten de partijen om de gemaakte afspraken in een convenant neer te leggen. Een dergelijk proces vraagt mensuren en aanvullende middelen en dat kost geld. Voor de publieke sector is het van belang zorgvuldig af te wegen of beleid (in dit geval het afsluiten van een convenant) doelmatig en doeltreffend is. Anders dan de private sector betreft het hier immers gemeenschapsgeld. Burgers hebben recht op waar voor hun geld en daarom is het van belang zoveel mogelijk tot stand te brengen met inzet van de beschikbare middelen (Helsloot e.a., 2010 p. 25). Dit alles beschrijft de maatschappelijke relevantie van onderzoek naar convenantgebruik door overheden. Naast deze maatschappelijke relevantie is dit onderzoek ook vanuit wetenschappelijke oogpunt relevant. Zoals eerder beschreven is er op het gebied van convenanten niet heel veel onderzoek verricht. Het onderzoek dat er is, heeft betrekking op convenanten in andere beleidsterreinen. De uitkomsten van die onderzoeken doen vermoeden dat deze in eerste instantie meer met de spelers te maken hebben dan met de bal. Dat wil zeggen dat uitkomsten weliswaar iets vertellen over het convenantgebruik, maar gerelateerd aan de gebruikers, de betreffende doelstelling en het beleidsterrein. Die onderzoeksresultaten en conclusies zijn niet vanzelfsprekend van toepassing op de convenanten, afgesloten door veiligheidsregio s. Voor een aanvulling op de convenanttheorie is het dus interessant om die bij de veiligheidsregio s te onderzoeken. Het kan namelijk zijn dat de bestaande convenanttheorie integraal kan worden toegepast op convenanten in de veiligheidsregio, maar voor hetzelfde geldt kan dit juist niet of maar gedeeltelijk. Daarbij is er kans dat bevindingen over convenantgebruik in dit specifieke domein nieuwe wetenschappelijke inzichten geven en wellicht reden tot vervolgonderzoek Leeswijzer In de eerste hoofdstukken is een achtergrond geschetst van convenanten en veiligheidsregio s. Tekstueel wordt naar de vraagstelling toegewerkt die staat in paragraaf 1.6. In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader gegeven waarin ook de theoretische deelvragen worden beantwoord. Dit hoofdstuk eindigt in een conceptueel model waarin factoren die van invloed zouden moeten zijn op de effectiviteit van convenanten verwerkt zijn. Aan de hand van dit model zijn negen hypothesen opgesteld. Deze zijn verwoord in paragraaf Om de hypothesen te toetsen zijn interviews gehouden over 10 convenanten. De cases worden beschreven in het hoofdstuk Onderzoeksdesign. In dat hoofdstuk wordt duidelijk hoe het onderzoek is opgebouwd en op welke wetenschappelijke principes het is gebaseerd. Aandacht wordt onder andere besteed aan validiteit en betrouwbaarheid. In 14

17 hoofdstuk 4 worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd. Daarvoor wordt ook verwezen naar bijlage 1. Vanwege de hoeveelheid cases (n=10) is voor de leesbaarheid gekozen. Daar worden ze empirische deelvragen beantwoord. Deze worden vervolgens in hoofdstuk 5 uitgewerkt en geanalyseerd. In het laatste hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen en vervolgens een kritische beschouwing gedaan op het gehele onderzoek. Tenslotte worden enkele aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek. 15

18 2 Theoretisch kader 2.1 Inleiding In het nu volgende theoretisch kader worden de eerste drie deelvragen beantwoord. Eerst wordt ingegaan op het construct convenant. Daarbij wordt gekeken naar de status van het convenant en wordt het convenant gerelateerd aan het begrip beleidsinstrument. Hiermee wordt de eerste deelvraag van het onderzoek beantwoord. Vervolgens wordt het begrip effectiviteit nader beschouwd. Effectiviteit speelt een sleutelrol in de vraagstelling en vormt het hoofdbestanddeel van de tweede deelvraag. Daarom wordt de betekenis van effectiviteit in relatie tot convenanten onderzocht ofwel het begrip effectiviteit wordt geoperationaliseerd. Uit de theorie worden factoren die van invloed kunnen zijn op de effectiviteit beschreven. Deze factoren zijn deels uit de bestaande convenanttheorie gehaald en voor een deel uit beleidstheorie. Uit de beleidstheorie wordt het Actoren- en factorenmodel voor de conformiteit van beleidsuitvoering van J.C. Coolsma (2008) gebruikt. Voor dit onderzoek is een nieuw conceptueel model ontworpen dat voortborduurt op dat van Coolsma, maar gewijzigd en aangevuld is met de factoren uit de beleidstheorie. Daarmee wordt de laatste theoretische deelvraag: welke factoren zijn volgens de literatuur van invloed op de effectiviteit? beantwoord. 2.2 Het convenant Wat is een convenant? De algemene maatschappelijke betekenis van convenant zoals ook in de Van Dale beschreven is een overeenkomst. De vroegste omschrijvingen van convenanten relateren sterk aan het milieudomein waar convenanten in Nederland voor het eerst gebruikt werden. Bijvoorbeeld: schriftelijke afspraken tussen enerzijds de (rijks)overheid en anderzijds groepen of organisaties van ondernemingen, gericht op het bereiken van milieudoeleinden (Van Acht en Damen, 1991 p.73). Wat opvalt is dat het hier blijkbaar per se moet gaan over een min of meer private partner. In ieder geval was het in de jaren 90 nog niet gebruikelijk dat ook convenanten tussen verschillende overheden of publieke partijen werden gesloten. Toch sprak men toen ook al over verticale convenanten enerzijds, bijvoorbeeld tussen Rijk en bedrijven, en over horizontale convenanten anderzijds, bijvoorbeeld tussen gemeente en beleidspartners op lokaal niveau (van der Burgh, 1993). De verscheidenheid aan onderwerpen, variatie in gedetailleerdheid en de verschillende partijen zijn kenmerkend voor convenanten. In de landelijke handreiking voor het opstellen van convenanten 3 wordt verscheidenheid als één van de sterke punten van convenanten gezien (BANS-werkgroep convenanten, 2001). 3 Voornemen voor deze handreiking is vastgelegd in het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl (BANS), dat op 4 maart 1999 door het kabinet, IPO en VNG ondertekend is. 16

19 Een iets verdergaande definitie geven De Bruijn en Ten Heuvelhof: Een convenant is een document met afspraken dat door twee of meer partijen is ondertekend (1999 p.181). Stout voegt daaraan toe dat consensus en het autonomiebeginsel bij het afsluiten van een convenant cruciaal zijn (1994). Het autonomiebeginsel houdt in dat partijen ten aanzien van hun eigen huishouding zelfstandig bevoegdheden uitoefenen (Goorden, 1996). In de theorie wordt ook gesproken over ruilconvenanten. Het meest frequente motief voor een convenant is dat overheden en bedrijven ondanks kruisende doelen mogelijkheden zien voor een tot wederzijds voordeel strekkende ruil (van de Peppel en Herweijer, 1993 p.490). De betekenissen en karakteristieken die volgens de literatuur zijn weggelegd voor convenanten zijn ook van toepassing op andere instrumenten. Denk aan een contract of een dienstverleningsovereenkomst. Wat alle definities, oud en nieuw, gemeen hebben is dat het gaat om een schriftelijke afspraak waarbij minimaal twee partijen participeren. Daarbovenop stellen enkele auteurs dat één van de partijen bij het afsluiten van convenanten altijd de overheid is (Bovens, t Hart e.a. 2007, Stout 1994) Status van een convenant In het themanummer De staat van convenanten van het Nederland Juristen Blad (NJB) uit 1993 worden convenanten respectievelijk: bastaard (Van Dunné), juridisch wangedrocht (Bloembergen), fluiten in het schemerduister (Konijnenbelt) en fata morgana s (Bastmeijer) genoemd. Deze juristen waren er niet erg enthousiast over. Oorzaak is de geringe en onduidelijke juridische status van convenanten. Juridisch gezien is het convenant niet meer dan een schriftelijke overeenkomst. Ooit is wel het construct convenant opgenomen geweest in het Burgerlijk Wetboek: Een convenant is een overeenkomst tussen partijen; wie geen partij is, kan er ook niet door gebonden zijn (art oud BW). Maar nu dus niet meer. Dat convenanten een juridische associatie oproepen is niet zo vreemd. De opzet van een convenant met verschillende artikelen en taalgebruik als: Verklaren het volgende te zijn overeengekomen (convenant veiligheidsregio Midden en West Brabant ), (..) voorts zo dikwijls als de voorzitter dat nodig oordeelt, dan wel ten minste één vijfde van het aantal leden van één van de dagelijkse besturen, onder opgaaf van redenen, schriftelijk daarom verzoekt (convenant veiligheidsregio Hollands Midden, 2006) en (d)e in artikel 4 genoemde verplichtingen van de minister laten onverlet het budgetrecht van de Staten-Generaal (convenant veiligheidsregio Amsterdam Amstelland ), suggereren juridische betekenis. Tegenwoordig wordt het convenant wel genoemd in verschillende wetten, waaronder de Wet Veiligheidsregio s, maar wordt niet langer een juridische betekenis gegeven. In een actuele handreiking voor de Rijksoverheid is zelfs opgenomen: Elk bindend karakter wordt buitengesloten, wel wordt navolging geadviseerd (BANSwerkgroep convenanten, 2001 p.10). 17

20 Toch betekent de geringe en twijfelachtige juridische betekenis niet dat een convenant geen status heeft. Partijen zetten met het ondertekenen van een convenant hun reputatie op het spel. De ondertekening van een convenant is vaak een publieke vertoning en kan leiden, afhankelijk van het onderwerp, tot media-aandacht. De ondertekende partijen zijn (..) moreel gebonden (Herweijer en Fleurke 1992, p. 97). De Vries (1992) specificeert dit door te stellen dat de overheid de partij is die de wederpartij een morele verplichting oplegt tot gedragsverandering. Het komt qua gebondenheid vooral neer op het volgende: Naleving van de afspraken zal vooral een kwestie van de goede wil van partijen zijn (Goorden, 1996 p. 145). Bestuurskundigen zijn in tegenstelling tot juristen wel enthousiast over convenanten. De Vries stelt zelfs: Er zijn (..) hele goede redenen waarom convenanten zich kenmerken door vaagheid en onduidelijkheid (1992 p. 218). Hij doelt daarmee op de sympathieke stijl van het convenant die niet strookt met het willen binden van de partijen in alle mogelijke omstandigheden. Overigens staan juristen en bestuurskundigen wel vaker tegenover elkaar. Een niet ongebruikelijke rolverdeling tussen beleidsmakers en juristen is dat de eersten met leuke ideeën voor de mensen komen, en dat juristen dan roet in het eten gooien door te zeggen dat die ideeën juridisch niet door de beugel kunnen (Damen, 1993 p. 93). Dit blijkt ook aan de orde bij het convenant. Bestuurskundig gezien is het een populair instrument omdat het bouwt op vertrouwen, gelijkwaardigheid en partnerschap. Daarom is het van belang dat de samenwerking tussen de partijen de tijd krijgt om te ontwikkelen en niet in een vroeg stadium wordt geformaliseerd (van der Burgh, 1993). De essentie van een (..) convenant is niet gelegen in de juridische, maar in de bestuurlijke binding (van der Heijden en van der Vlies, 1993 p. 478). Later wordt in hetzelfde artikel opgemerkt: met de afdwingbaarheid van convenanten is het droevig gesteld, maar de naleving ervan is redelijk (Van der Heijden en Van der Vlies, 1993 p. 475). En zo lijkt het, bijna 20 jaar later, nog steeds Één der beleidsinstrumenten Een convenant wordt in de literatuur meestal in verband gebracht met beleidsinstrumenten. De overheid heeft een gereedschapskist (Van der Doelen, 1993) en een convenant is één van de gereedschappen. De inzet van een convenant kan duiden op ontoereikendheid van andere instrumenten als het als een alternatief wordt gezien voor traditionele instrumenten (Van de Peppel en Herweijer, 2000). De Bruijn en ten Heuvelhof (1999) zetten het convenant bijvoorbeeld af tegen de privaatrechterlijke overeenkomst en de formele regel. Wat gezien het grootverbruik door de overheid geen verrassing hoeft te zijn, is dat de term beleidsinstrument voor het eerst gebruikt werd in het openbaar bestuur, in ambtelijke nota s en stukken (Baakman, 1993). De meest aangetroffen definities voor beleidsinstrument komen min of meer neer op het volgende: alle zaken die door of namens de overheid worden gebruikt of kunnen worden gebruikt om het bereiken van één of meer beleidsdoelen te bevorderen (Hoogerwerf, 1998 p.22). Dat is dus veelomvattend. Er is veel onderzoek verricht naar beleidsinstrumenten in soorten en maten. Hieruit blijkt dat er sprake is van verschillende typen 18