Dossier: Kinderrechten in Europa

Transcriptie

1 206 Dossier: Kinderrechten in Europa De Europese Unie en Kinderrechten De eerste stapjes naar een Europese Kinderrechtenstrategie Mieke Visser-Schuurman Adviseur voor kinderrechten en Europees beleid 1 INLEIDING Gedurende de afgelopen tien jaar hebben kinderrechten geleidelijk een prominentere plaats op de agenda van de Europese Unie gekregen. Dit is versterkt door het publiceren van de eerste Europese mededeling in juni die moet leiden tot een echte Europese kinderrechtenstrategie. Tot enkele jaren geleden hield de Europese Unie zich alleen bezig met kinderrechten in relatie tot werkgelegenheid en economische samenwerking. De belangen van kinderen werden ad hoc meegenomen in bepaalde Europese wetgeving, maar er is nooit sprake geweest van een consistent beleid om kinderrechten ook op Europees niveau te implementeren. Kinderen werden gezien als aanhangsels en afhankelijk van volwassenen. Het combineren van werk en zorg voor kinderen was erop gericht om mannen en vrouwen aan het werk te krijgen en niet om naar de belangen van kinderen te kijken. De eerste aanzet om kinderrechten op de Europese agenda te zetten werd veroorzaakt door de Dutrouxaffaire in Voor het eerst stonden leden van het Europees Parlement in de rij om een resolutie hierover te tekenen. Dit leidde ertoe dat de Europese Unie een artikel in het Verdrag van Amsterdam opnam met als doelstelling het voorkomen en bestrijden van misdrijven tegen kinderen 3. Dit artikel was echter een intergouvernementeel artikel, dat niet als basis kon dienen voor enige wetgeving of programma s om geweld tegen kinderen te bestrijden. Het artikel kon alleen als basis dienen voor verdere samenwerking binnen de Europese Unie om misdrijven tegen kinderen te bestrijden. Uiteindelijk kwam er wel het Daphne-Programma dat erop gericht is geweld tegen kinderen te voorkomen en te bestrijden, maar dit programma had als juridische basis artikel 152 over volksgezondheid 4. Waardoor de recente toegenomen aandacht voor een meer actieve interventie in kinderrechten door de EU is ontstaan, kan door meerdere oorzaken worden verklaard. Ten eerste heeft de uitgebreide sociale en op mensenrechten gebaseerde agenda van de EU gezorgd voor een toename van wetten en beleid welke op een directe manier een impact hebben op de levens van kinderen. Dit heeft ertoe geleid dat EU-wetgeving geen negatieve impact op de status of ervaringen van kinderen mag hebben. De tweede oorzaak, die hieraan is gelieerd, zijn de vager wordende grenzen tussen nationale en EU-bevoegdheden wat de rechten van kinderen betreft, hetgeen tot gevolg heeft dat bijna alle EU-wetgeving een directe of indirecte impact heeft op kinderen. Ten derde zijn er veel problemen waar kinderen mee te maken hebben die grensoverschrijdend zijn, met name met betrekking op de bescherming van kinderen zoals handel in kinderen, ontvoering van kinderen en misbruik van kinderen op het internet. Door hun grensoverschrijdend karakter kunnen deze alleen maar effectief bestreden worden door middel van Europese samenwerking. Ten slotte wordt in toenemende mate 1. Mieke Visser-Schuurman was tot 1 januari 2009 secretaris-generaal van The European Children s Network, EURONET in Brussel. Sinds 1 januari 2009 is ze werkzaam als consultant op het gebied van kinderrechten en Europees beleid. 2. EUROPESE COMMISSIE, mededeling Naar een EU-Strategie voor de rechten van het kind, COM(2006)367 definitief, Brussel 4 juli Art. 29, Titel VI van de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie. 4. Het Daphne III-Programma is vastgesteld door het besluit nr. 779/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 tot vaststelling van een specifiek programma ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen kinderen, jongeren en vrouwen en ter bescherming van slachtoffers en risicogroepen voor de periode (het Daphne III-Programma) als onderdeel van het algemene programma Grondrechten en Justitie, PB. L. 3 juli 2007, afl TJK 2009/3 LARCIER

2 DE EUROPESE UNIE EN KINDERRECHTEN erkend dat het investeren in kinderen een investering voor de toekomst en de welvaart van de Europese Unie is, met name nu demografische ontwikkelingen aantonen dat het aantal kinderen in Europa onder de 18 jaar de komende jaren verder zal dalen KINDERRECHTEN EN DE JURIDISCHE BASIS IN DE EU-VERDRAGEN De toegenomen aandacht van de EU voor de rechten van het kind heeft ook geleid tot een aantal juridische versterkingen. Maatschappelijke organisaties en nietgouvernementele organisaties hebben hier een belangrijke rol in gespeeld. Zij stootten keer op keer hun neus als zij erop aandrongen dat Europese wetgeving en beleid de rechten van het kind zoals neergelegd in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) moesten respecteren. Het argument vanuit de Europese instellingen was het gebrek aan een juridische basis voor kinderrechten in de Europese verdragen, waardoor men geen acties en wetgeving met een impact op kinderen kon ontwikkelen. Alle Europese Unie-lidstaten hebben het IVRK ondertekend en geratificeerd. Zij zijn hierdoor gebonden aan het IVRK, maar de Europese Unie die veel wetgeving maakt met een directe of indirecte impact op kinderen is hieraan niet gebonden. In december 2000 werd een eerste aanzet geleverd met het aannemen van het Handvest voor de Fundamentele Rechten van de Europese Unie 6. Met name artikel 24 van dit handvest was een welkome stap naar de erkenning van de rechten van het kind binnen de Europese Unie. In artikel 24 is het principe van het belang van het kind opgenomen, evenals het recht op bescherming, het recht op participatie en het recht op regelmatig contact met beide ouders. De preambule bij het handvest bevat een verwijzing naar het IVRK. In december 2007 werd het Verdrag van Lissabon aangenomen door de Europese Raad van regeringsleiders. Dit verdrag, indien geratificeerd door alle lidstaten, zal een grote impact hebben op het verwezenlijken van kinderrechten door de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon heeft namelijk voor de eerste keer in de geschiedenis van de Europese verdragen de bescherming van de rechten van het kind opgenomen in zijn doelstellingen. Artikel 3 3 van Titel I van het Verdrag van Lissabon beschrijft: De Unie bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie, en bevordert sociale rechtvaardigheid en bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen de generaties en de bescherming van de rechten van het kind. 7 In artikel 3 5 wordt de bescherming van kinderen in de externe betrekkingen van de EU gewaarborgd. Daarbij moet de EU het internationaal recht eerbiedigen, hetgeen ook het IVRK inhoudt. Naast de opname van kinderrechten in de doelstellingen van de EU zijn er nog een aantal specifieke artikelen die belangrijk zijn voor kinderen, namelijk artikelen 79 2 (d) en 83 1 die het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid geven om bindende maatregelen te nemen tegen de handel in kinderen en de seksuele uitbuiting van kinderen. Deze artikelen houden echter geen rekening met het feit dat kinderen slachtoffers zijn van mensenhandel en seksuele uitbuiting. Met het Verdrag van Lissabon zal ook het Handvest voor de Fundamentele Rechten bindend worden voor alle lidstaten, behalve voor Groot-Brittannië en Polen die een opt-out hierbij hebben bedongen. Doordat het Verdrag van Lissabon de Europese Unie een juridische persoonlijkheid geeft, kan deze ook toetreden tot het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM), hetgeen meerdere artikelen heeft die een directe invloed hebben op kinderen. Ook al was de impact hiervan tot nu toe vrij beperkt, de zaak Pini e.a. tegen Roemenië voor het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft dit positief veranderd 8. Deze zaak betrof het stopzetten van de adopties van twee Roemeense kinderen door Italiaanse families. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens nam het belang van het kind en hun meningen in zijn beraadslagingen in overweging. Toetreding van de Europese Unie tot andere internationale verdragen, met inbegrip van het IVRK, wordt ook mogelijk. Het opnemen van kinderrechten in de doelstellingen van de Europese Unie betekent niet dat de Europese Unie er een nieuwe bevoegdheid bij heeft gekregen, maar dat de rechten van kinderen in alle EU-wetgeving, -beleid en -programma s in overweging genomen moeten worden. Dit betekent dat de rechten van kinderen gemainstreamd zullen worden in alle EU-activiteiten. Dit geldt alleen voor de terreinen waarop de Europese Unie volgens het Verdrag van Lissabon bevoegd is. Hierbij geldt het subsidiariteitsprincipe, hetgeen inhoudt dat de Europese Unie op bepaalde terreinen alleen een complementaire en ondersteunende rol speelt, zoals op het gebied van onderwijs, gezondheid en sociaal beleid. Daarnaast geeft dit principe aan dat acties moeten plaatsvinden op dat niveau waar ze het meest effectief kunnen zijn H. STALFORD en E. DRYWOOD, Coming of Age?: Children s Rights in the European Union, Common Market Law Review 46, , Handvest voor de Fundamentele Rechten van de Europese Unie, PB. C. 18 december 2000, afl. 364/1. 7. Art. 3 3 Titel I van de geconsolideerde versie van het Verdrag van de Europese Unie, PB. C. 9 mei 2008, afl EHRM 22 juni 2004, Pini, Bertani & Manera en Atripaldi/Roemenië. 9. Het subsidiariteitsbeginsel is opgenomen in art. 5 EG-Verdrag. LARCIER TJK 2009/3 207

3 DOSSIER: KINDERRECHTEN IN EUROPA EEN EUROPESE STRATEGIE VOOR DE RECHTEN VAN KINDEREN Al rond het millennium zegde de toenmalige Europees commissaris Vitorino, verantwoordelijk voor Justitie, Vrijheid en Veiligheid, het Europees Parlement toe om een mededeling over kinderrechten uit te brengen. Na enkele jaren bleek dat de Europese Commissie geen actie ondernam met als argument dat er onvoldoende juridische basis was. Doordat alle lidstaten de opname van kinderrechten in het Handvest voor de Fundamentele Rechten en in het Verdrag van Lissabon goedkeurden, werd hiermee de politieke wil aangetoond om kinderrechten hoger op de Europese agenda te plaatsen en kwam de weg vrij om een mededeling over de rechten van het kind op te stellen. Het opstellen van deze mededeling werd breed ondersteund vanuit de Europese Commissie door een groep van commissarissen verantwoordelijk voor fundamentele rechten, gelijkheid en non-discriminatie. In juni 2006 presenteerden commissievoorzitter Barroso en vicevoorzitter Frattini de commissiemededeling Naar een EU-Strategie voor de Rechten van het Kind 10. De mededeling vermeldt dat de Europese Unie een essentiële en fundamentele meerwaarde voor de rechten van kinderen kan bieden. Dit is nodig aangezien de rechten van kinderen nog lang niet altijd geëerbiedigd worden en er wordt nog niet voorzien in de basisbehoeften van elk kind in de EU. Ook wereldwijd is er dringend behoefte aan een EU-strategie om de situatie van kinderen te verbeteren. De mededeling stelt voor om een EU-Strategie voor de rechten van kinderen te ontwikkelen die er voor moet zorgen dat kinderrechten bevorderd en beschermd worden in zowel het interne als externe beleid van de EU en om lidstaten te ondersteunen op dit gebied. De grondslag voor de mededeling is het IVRK en de facultatieve protocollen hierbij. De mededeling bevat een indrukwekkende lijst van activiteiten voor kinderrechten in de EU, zoals immigratie, armoede en sociale uitsluiting, onderwijs, geweld tegen kinderen, kinderarbeid en seksuele uitbuiting, gezondheid en bescherming van consumenten. In de praktijk blijkt echter, zoals hiervoor al vermeld, dat door het gebrek aan een juridische basis, kinderrechten op deze terreinen ad hoc worden geïmplementeerd en er geen consistent beleid is om rekening te houden met kinderrechten zoals neergelegd in het IVRK. 3. ZEVEN DOELSTELLINGEN VAN DE EU-KINDER- RECHTENSTRATEGIE De eerste van zeven doelstellingen van de EU-Strategie voor de rechten van het kind die vermeld staan in de mededeling, is het benutten van bestaande activiteiten om in dringende behoeften te voorzien. Bijvoorbeeld het invoeren van één uit zes cijfers bestaand telefoonnummer voor kinderhulplijnen in de gehele EU, hetgeen de Commissie inmiddels heeft uitgevoerd, en het bundelen van maatregelen op het gebied van kinderarmoede in de EU. De tweede doelstelling is het stellen van prioriteiten voor toekomstige EU-maatregelen door onder andere het effect van bestaande EU-maatregelen met betrekking tot kinderrechten te toetsen. Een volgende prioriteit is kinderrechten tot een vast onderdeel van EU-maatregelen te maken, hetgeen betekent dat de rechten van het kind uitgangspunt zijn bij het uitwerken van maatregelen die gevolgen kunnen hebben voor kinderen. Een vierde prioriteit is het ontwikkelen van efficiënte coördinatie- en overlegprocedures. Dit betekent het opzetten van een Europees Forum voor de Rechten van de Kind, waarin alle betrokken partijen bij elkaar komen. Maar ook het betrekken van kinderen bij besluitvorming en het aanstellen van een coördinator voor de rechten van het kind binnen de Europese Commissie en het opzetten van een interdepartementale werkgroep vallen onder deze prioriteit. Een vijfde doelstelling is het vergroten van de capaciteit en de deskundigheid op het gebied van kinderrechten, door het aanreiken van vaardigheden en geven van trainingen. Daarnaast zal ook de communicatie over kinderrechten verbeterd moeten worden door een communicatiestrategie te ontwikkelen en op een kindvriendelijke manier informatie over kinderrechten te verstrekken. Als laatste doelstelling van een EU-strategie moeten de rechten van kinderen in de buitenlandse betrekkingen van de EU worden bevorderd door een actieve rol van de EU in internationale fora. Sinds de publicatie van de mededeling hebben drie Europese Fora voor de Rechten van het Kind plaatsgevonden. Tegelijkertijd richtte de Europese Commissie een stuurgroep op, waarin vertegenwoordigers van alle belanghebbenden zitting hebben 11. Deze stuurgroep komt regelmatig bijeen en heeft als taak het voorbereiden van de Europese fora en het adviseren over de EU- Kinderrechtenstrategie. Het laatste forum vond plaats in december 2008, waar de Commissie aankondigde om in 2009 de EU-Kinderrechtenstrategie aan te nemen. Om deze strategie te ontwikkelen zullen er consultaties met de verschillende belanghebbenden worden georganiseerd, inclusief consultaties met kinderen. Er zullen ook vier experten-werkgroepen worden georganiseerd rond de thema s: welzijn van kinderen en armoede onder kinderen; geweld tegen kinderen; onzichtbare kinderen; en kinderarbeid. De eerste drie thema s focussen met name op kinderrechten binnen 10. COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN, mededeling van de Commissie Naar een EU-Strategie voor de rechten van het kind, COM(2006)367 definitief, 4 juli De stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de Europese Instellingen, lidstaten, Raad van Europa, UNICEF, NGO s en ombudsmannen voor kinderen (ENOC). 208 TJK 2009/3 LARCIER

4 DE EUROPESE UNIE EN KINDERRECHTEN de Europese Unie. Het welzijn van kinderen is een breed thema waaronder zowel sociale uitsluiting en kinderarmoede vallen als toegang tot gezondheidszorg en onderwijs. Het thema geweld tegen kinderen houdt onder andere in: seksuele uitbuiting en misbruik van kinderen, handel in kinderen, kinderporno op het internet en kindertelefoons. Onder onzichtbare kinderen verstaat de Commissie kinderen die in de EU verblijven zonder bescherming, zoals kinderen van asielzoekers en erkende slachtoffers van kinderhandel. Het thema kinderarbeid is een thema dat de Commissie vooral als een extern thema wil bespreken, hoewel er binnen de Europese Unie ook kinderarbeid plaatsvindt in met name de toerisme- en landbouwsector en op markten en straten. 4. WAT KAN DE IMPACT ZIJN VAN EEN EU-KINDER- RECHTENSTRATEGIE VOOR KINDEREN IN EUROPA? Als de Europese Unie internationale standaarden voor kinderrechten als uitgangspunt voor haar wetgeving en beleid zou nemen, zou dit kunnen bijdragen aan de implementatie van het IVRK in de lidstaten en het zou zorgen voor een kinderrechtentoetsing van haar eigen wetgeving. Er moet echter nog een aantal obstakels genomen worden om er ten eerste voor te zorgen dat de EU- Kinderrechtenstrategie er komt en ten tweede dat de nieuwe Europese Commissie, die eind 2009 geïnstalleerd wordt en het nieuwe Europees Parlement, dat in juni 2009 wordt verkozen, zo n strategie ondersteunen. Daarnaast is het noodzakelijk dat er voldoende financiële middelen en personeel zijn, zodat de strategie geïmplementeerd kan worden. Ook de inhoud van de strategie staat nog volop ter discussie. Hiertoe worden door de Europese Commissie consultaties georganiseerd in de hiervoor genoemde experten-werkgroepen. Maar ook de discussies die hebben plaatsgevonden in de Europese Fora voor Kinderrechten, de bijdragen van de stuurgroepvergaderingen en de opinierapporten van het Europees Parlement en andere Europese instellingen zullen worden meegenomen bij de ontwikkeling van de EU-Kinderrechtenstrategie. Een noodzakelijke consultatieprocedure voor alle belanghebbenden, inclusief kinderen, is door de Commissie tot nu toe nog niet opgestart. 5. DE REIKWIJDTE VAN EU-WETGEVING VOOR KINDEREN De Europese Unie is verantwoordelijk voor een reeks van beleidsterreinen die een directe of indirecte impact hebben op de rechten van kinderen. Een groot deel hiervan bestaat uit niet-bindende maatregelen, maar met een positieve impact op de realisering van de rechten van kinderen. Een aantal maatregelen is er met name op gericht om kinderen te beschermen, zoals de richtlijn die kinderen moet beschermen tegen reclame op tv 12. Deze richtlijn roept lidstaten op om te zorgen dat audiovisuele commerciële communicatie voor alcoholische dranken niet specifiek op minderjarigen gericht is en reclame mag minderjarigen geen lichamelijke en zedelijke schade toebrengen en hen ertoe aanzetten om een product of dienst te kopen. Daarnaast wordt lidstaten gevraagd om een gedragscode te ontwikkelen in samenwerking met de aanbieders van mediadiensten voor reclame rond kinderprogramma s inzake vette en zoete voedingsmiddelen, waarvan een overmatig gebruik door kinderen niet is aanbevolen. Ook de richtlijn inzake de veiligheid van speelgoed van 1988 beschermt kinderen tegen onveilig speelgoed 13. De richtlijn wordt momenteel herzien door de Commissie om zo nog striktere beschermingsregels in te voeren. Op het gebied van gezondheid heeft het Europese Gezondheidsprogramma als één van zijn doelstellingen het bevorderen van gezondheid en het terugdringen van ongelijkheid op het gebied van gezondheid. Dit is inclusief de focus op acties door de Europese Gemeenschap die een toegevoegde waarde kunnen opleveren voor de gezondheid van kinderen. Bij al deze voorbeelden wordt er in zekere mate rekening gehouden met de belangen van kinderen, maar een consistent beleid met als grondslag het IVRK is er (nog) niet. Hierna worden er twee terreinen besproken waarop de EU met name actief is om de belangen van kinderen te implementeren. Het eerste terrein is de bestrijding van kinderarmoede en sociale uitsluiting, waarbij de EU door effectieve samenwerking tussen de lidstaten laat zien hoe de strijd tegen kinderarmoede wordt aangebonden. Het tweede terrein is de bestrijding van geweld tegen kinderen, waar er nog verbeteringen nodig zijn om kinderen te beschermen tegen geweld maar ook om ze te ondersteunen wanneer ze slachtoffer hiervan zijn SOCIALE UITSLUITING EN KINDERARMOEDE IN DE EU: EEN VOORBEELD VAN EFFECTIEVE SAMENWERKING TUSSEN LIDSTATEN Een terrein waarop de EU al een aantal jaren voortvarend te werk gaat, is de bestrijding van kinderarmoede en sociale uitsluiting van kinderen. De open methode Richtlijn Europees Parlement en Raad 2007/65/EG, 11 december 2007, tot wijziging van richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, PB. L. 18 december 2007, afl Richtlijn Raad 88/378/EEG, 3 mei 1988, betreffende de veiligheid van speelgoed, PB. L. 16 juli 1988, afl LARCIER TJK 2009/3 209

5 DOSSIER: KINDERRECHTEN IN EUROPA 210 van coördinatie zorgt ervoor dat lidstaten van elkaar kunnen leren en zo het meest effectieve beleid kunnen vaststellen. De Europese Raad ondersteunt de Commissie in haar activiteiten en de lidstaten hebben zich geëngageerd om de noodzakelijke maatregelen te nemen om een snelle en significante vermindering van kinderarmoede te bereiken, waarbij alle kinderen gelijke kansen moeten krijgen, ongeacht hun maatschappelijke achtergrond 14. Lidstaten moeten hiervoor elke twee jaar een nationaal rapport met strategieën ter bevordering van sociale bescherming en sociale insluiting opstellen. De meeste lidstaten hebben hierin ook aandacht voor de bestrijding van kinderarmoede en een aantal heeft zelfs doelstellingen opgenomen om kinderarmoede binnen een aantal jaren te halveren of zelfs totaal uit te roeien. Daarnaast zijn er door de Commissie en het EU-Agentschap voor Fundamentele Rechten indicatoren ontwikkeld die vooruitgang kunnen meten op het gebied van sociale uitsluiting en armoede van kinderen. Deze indicatoren zouden echter nog verder uitgewerkt moeten worden, zodat bijvoorbeeld ook de situatie van kinderen in extreem kwetsbare situaties zoals straatkinderen, kinderen van etnische minderheden en kinderen die slachtoffer zijn van mensenhandel, kan worden gevolgd. De perspectieven van kinderen zelf zijn ook een belangrijke factor die meegenomen zou moeten worden. Daarnaast is er een multidimensionele benadering nodig, hetgeen inhoudt dat het bestrijden van armoede en uitsluiting van kinderen niet alleen gelieerd moet worden aan werkgelegenheidsbeleid en daarmee samenhangend het beleid om werk en zorg te combineren. Dit laatste beleid is immers veeleer gericht op de werkende ouders dan op de kwaliteit van de zorg voor kinderen. Ook andere aspecten die het welzijn van kinderen ten goede komen, moeten worden meegenomen zoals gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting en maatregelen ter bescherming van kinderen. Hiervoor zou een mainstreaming van kinderrechten in alle relevante beleidsterreinen een oplossing zijn BESTRIJDING VAN GEWELD TEGEN KINDEREN Een ander terrein waarop de EU actief is, is de bestrijding van geweld tegen kinderen. Het Europese Kaderbesluit 2002/629/JBZ voor de bestrijding van mensenhandel gaat niet specifiek over kinderen, maar beoogt ook de bestrijding van kinderhandel 15. De richtlijn 2004/81/EG betreffende het geven van een verblijfstitel in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten aan slachtoffers van mensenhandel of illegale immigratie 16 heeft ook een impact op kinderen. Het is echter een groot gemis dat deze wetgeving geen specifieke aandacht heeft voor kinderen als slachtoffer van mensenhandel, vanwege hun zeer kwetsbare positie. Daarnaast richt de wetgeving zich met name op de strafrechtelijke kant in plaats van op beschermende maatregelen. Er zijn geen speciale maatregelen genomen die kinderen beschermen bij juridische processen, hetgeen ertoe kan leiden dat kinderen worden blootgesteld aan traumatische en dwingende onderzoeks- en juridische procedures. Richtlijn 2004/81/EG 17 sluit bijvoorbeeld automatisch kinderen uit, behalve als lidstaten besluiten om deze richtlijn toe te passen op minderjarigen onder in hun nationale recht omschreven voorwaarden. Indien lidstaten hiertoe besluiten, zijn er bijkomende beschermingsmaatregelen voor kinderen zoals het recht op onderwijs, het recht op juridische vertegenwoordiging en het terugvinden van hun families. Het is hoopvol dat de Europese Commissie recentelijk een voorstel heeft gedaan voor een nieuw kaderbesluit van de Raad ter voorkoming van mensenhandel en ter bescherming van slachtoffers. Daarnaast zal het Agentschap voor de Fundamentele Rechten dit voorjaar een vergelijkende juridische studie publiceren over de handel in kinderen. Het is belangrijk dat in een nieuw kaderbesluit over mensenhandel er specifieke aandacht wordt gegeven aan de handel in kinderen en de slachtofferrol van kinderen. Naast de handel in kinderen heeft de Europese Unie wetgeving aangenomen ter bestrijding van seksuele uitbuiting en kinderpornografie 18, maatregelen getroffen ter bestrijding van kindersekstoerisme 19 en kinderpornografie op het internet 20. Ondanks deze wetgeving die specifiek op de bescherming van kinderen is gericht, zijn er nog tekortkomingen. Zo zouden er meer recente vormen van het gebruik van internet voor seksuele uitbuiting moeten worden toegevoegd en is er behoefte aan verbeterde identificatie van slachtoffers en aan gerechtsprocedures die het kind centraal stellen. De Commissie heeft recentelijk een voorstel gedaan voor een herziening van het Kaderbesluit van de Raad ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie 21. Dit voorstel is sterk verbeterd in vergelijking met de bestaande wetgeving en neemt de rechten van kinderen als uitgangspunt. 14. RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Conclusies van het Voorzitterschap van 23/24 maart 2006, PB. 7775/1/06, Rev. 1, Concl. 1, 18 mei Kaderbesluit Raad 2002/629/JBZ, 19 juli 2002, inzake bestrijding van mensenhandel, PB. L. 1 augustus 2002, afl Richtlijn Raad 2004/81/EG, 29 april 2004, betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, PB. L. 261, 6 augustus Ibid. 18. Kaderbesluit Raad 2004/68/JBZ, 22 december 2003, ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, PB. L. 20 januari 2004, afl Conclusies Raad 21 december 1999 over de uitvoering van maatregelen ter bestrijding van kindersekstoerisme, PB. C. 31 december 1999, afl Besluit Raad 29 mei 2000 ter bestrijding van kinderpornografie op internet, PB. L. 9 juni 2000, afl Kaderbesluit Raad 2004/68/JBZ, 22 december 2003, ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, PB. L. 20 januari 2004, afl TJK 2009/3 LARCIER

6 DE EUROPESE UNIE EN KINDERRECHTEN Een ander voorbeeld is het besluit van de Raad voor de uitwisseling van strafrechtelijke gegevens 22, dat eveneens zal worden herzien, maar waarover de lidstaten nog steeds aan het onderhandelen zijn. Na de Fourniretzaak, waarbij de Fransman Michel Fourniret in België aan het werk ging als coördinator op een school terwijl hij negen jaar daarvoor was veroordeeld tot een gevangenisstraf voor het verkrachten en misbruiken van kinderen in Frankrijk, is de noodzaak voor Europese wetgeving heel duidelijk geworden. In België werd hij opnieuw gearresteerd voor ontvoering, misbruik en moord op andere vrouwen en kinderen. Dit voorbeeld onderstreept de urgentie voor transnationale samenwerking, zodat bijvoorbeeld veroordeelde zedendelinquenten over de grens niet opnieuw in de fout kunnen gaan. 6. GEBREK AAN CONSISTENT KINDERRECHTENBELEID IN DE EUROPESE UNIE Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat ondanks de vooruitgang die is geboekt voor kinderrechten in Europa, deze ontoereikend blijft en te ad hoc is om kinderrechten in de EU te implementeren. Er zitten nog te veel hiaten in de Europese wetgeving en samenwerking. Een Europese Kinderrechtenstrategie in samenhang met een concreet actieplan zou een fundamentele bijdrage kunnen leveren aan een consistent kinderrechtenbeleid in de Europese Unie. De focus moet niet langer gericht zijn op enkel de bescherming van kinderen maar op de integrale toepassing van de rechten van kinderen door de Europese Unie. De hiervoor genoemde voorbeelden tonen aan dat er geen consistent beleid is om de impact van EUwetgeving en -acties integraal te toetsen aan kinderrechten. Er is geen coherent mechanisme dat er voor zorgt dat kinderrechten worden opgevolgd en geïmplementeerd in de Europese Unie. Het is noodzakelijk voor de EU om het VN-Verdrag inzake de Rechten van Kind als uitgangspunt voor haar wetgeving en acties te nemen. Het is niet noodzakelijk dat de Europese Commissie opnieuw het wiel uitvindt, er zijn al enkele bestaande procedures die de EU kan overnemen. Het VN-Comité voor de Rechten van het Kind heeft voor de implementatie van het IVRK de Algemene Implementatiemaatregelen vastgesteld, waarin de verschillende clusters kinderrechten als uitgangspunt worden genomen 23. Alle activiteiten van de Europese Unie vallen onder deze clusters, welke bestaan uit: algemene implementatiemaatregelen; definitie van een kind; algemene uitgangspunten; burgerrechten en vrijheden; familieleven en alternatieve zorg; gezondheid en welzijn; onderwijs, cultuur en vrije tijd; speciale beschermingmaatregelen. Door de algemene implementatiemaatregelen en de kinderrechtenclusters als uitgangspositie te nemen, kan de Europese Unie werken aan een vooruitstrevend kinderrechtenbeleid. De algemene implementatiemaatregelen betreffen de coördinatie en implementatie van kinderrechten, het verzamelen van data en indicatoren, het geven van trainingen, samenwerking met maatschappelijke organisaties, het zichtbaar maken van kinderen in de begroting, onafhankelijke toezichtinstellingen en informatieverstrekking over kinderrechten. Ze kunnen structuur geven aan het kinderrechtenbeleid van de EU, waardoor er een consistent Europees kinderrechtenbeleid kan ontstaan. CONCLUSIE Om tot een goede Europese Kinderrechtenstrategie te komen is het belangrijk om de volgende uitgangspunten te hanteren. Kinderrechten moeten worden gemainstreamd in alle EU-wetgeving en -activiteiten die een directe of indirecte impact hebben op kinderen. Daarnaast is het noodzakelijk uit te gaan van een holistische benadering van kinderrechten, hetgeen inhoudt dat alle rechten uit het IVRK even belangrijk zijn. Hiermee hangt samen dat een multidimensionele benadering nodig is, zoals bij de bestrijding van kinderarmoede niet alleen het werkgelegenheidsaspect en kinderopvang, maar ook onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting belangrijke aspecten zijn die bijdragen aan het welzijn van kinderen. De Europese Unie zal moeten afzien van een eenzijdige protectionistische houding ten opzichte van kinderen om te kunnen komen tot een echt kinderrechtenbeleid. De bescherming van kinderen is binnen en ook buiten de Europese lidstaten zeker nodig, maar naast deze beschermende maatregelen zijn er overeenkomstig het IVRK ook andere maatregelen nodig op sociaal, economisch en cultureel terrein. Om een goed kinderrechtenbeleid te maken is de participatie van kinderen nodig, en dat niet alleen door het deelnemen aan posterwedstrijden, die regelmatig worden georganiseerd door de Commissie, maar ook door mogelijkheden te creëren om actief bij te dragen aan een Europees beleid dat een impact op hen heeft. Deze mogelijkheden kunnen bestaan uit internetbevragingen, maar ook door gebruik te maken van bestaande consultatiemechanismen in de lidstaten en regio s van de Europese Unie. De participatie van kinderen is één van de vier basisbeginselen van het IVRK, waar de Europese Unie rekening mee dient te houden. De Europese instellingen zullen moeten zorgen voor Besluit Raad 2005/876/JBZ, 21 november 2005, inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister, PB. L. 9 december 2005, afl VN-COMITÉ VOOR DE RECHTEN VAN HET KIND, Algemene Commentaar nr. 5: Algemene Implementatie Maatregelen van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, VN Doc. CRC/GC/2003/5, 27 november LARCIER TJK 2009/3 211

7 DOSSIER: KINDERRECHTEN IN EUROPA 212 een goede coördinatie tussen en binnen de verschillende instellingen om kinderrechten te implementeren. Hiervoor zullen ook voldoende personele en financiële middelen moeten worden vrijgemaakt. Het is belangrijk dat er op korte termijn een Europese Kinderrechtenstrategie komt die gebaseerd is op het IVRK en de algemene implementatiemaatregelen. Deze Europese Kinderrechtenstrategie zal vergezeld moeten gaan van een concreet actieplan om de strategie te kunnen uitvoeren. Dit zijn de nieuwe Europese Commissie en het nieuw verkozen Europees Parlement verplicht aan de meer dan 100 miljoen kinderen binnen de Europese Unie. 212 TJK 2009/3 LARCIER