Het Rekenkameronderzoek naar dossierbeheer is afgerond. Wij bieden u hierbij met veel genoegen het rapport en bijbehorende bijlagenboek aan.

Transcriptie

1 De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen. Gemeenteraad Nijmegen Korte Nieuwstraat PP Nijmegen Telefoon (024) Telefax (024) gemeente@nijmegen.nl Afschrift: college, fracties Postadres Postbus HG Nijmegen Datum 22 november 2012 Onderwerp Rekenkamerrapport onderzoek dossierbeheer Ons kenmerk BM60/ Contactpersoon Jelly Smink Doorkiesnummer Geachte leden van de gemeenteraad, Het Rekenkameronderzoek naar dossierbeheer is afgerond. Wij bieden u hierbij met veel genoegen het rapport en bijbehorende bijlagenboek aan. De agendacommissie heeft voor de volgende procedure van behandeling door de gemeenteraad gekozen: Burgerronde Politieke Avond 28 november 2012: Presentatie van het rapport door de Rekenkamer; Gelegenheid tot het stellen van vragen door raadsleden aan de Rekenkamer; Kamerronde Politieke Avond 12 december 2012 (onder voorbehoud): Bespreking rapport tussen raadsleden en portefeuillehouder; Besluit van Kamer over verder te volgen werkwijze. Voor nadere informatie kunt u zich wenden tot mw. J. Smink (tel of j.smink@nijmegen.nl) Met vriendelijke groet, A.G.P. van Ruth Voorzitter Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen J.J. Smink Secretaris Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen

2 Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Geen metertje op het dashboard Oorzaken van tekortschietend dossierbeheer HOOFDRAPPORT NOVEMBER 2012

3 Colofon De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld) Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels. Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze. Samenstelling: de heer A. van Ruth (voorzitter) de heer M. van Dam (lid) de heer P. de Goede (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door een secretaris / onderzoeker: mevrouw J. Smink Bij de uitvoering van dit onderzoek is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van bureau Koenen, Baak en Partners (KBenP): de heren M. Prot, S. Blom en mevrouw C. Lamens. Contact: Post: Postbus HG NIJMEGEN Telefoon: rekenkamer@nijmegen.nl Website:

4 INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding 1 2 Gemeentelijk archiefbeleid en getroffen verbetermaatregelen Het gemeentelijk archiefbeleid Gemeentebrede verbetermaatregelen Specifieke verbetermaatregelen 5 3 Effect verbetermaatregelen op kwaliteit eerder onderzochte dossiers 6 4 Analyse oorzaken niet op orde zijn dossiers 12 5 Slotbeschouwing 18 6 Reactie college 21 7 Nawoord Rekenkamer 23 Bij dit rapport hoort een bijlagenboek. In het bijlagenboek is de onderzoeksverantwoording opgenomen, maar ook achtergrondinformatie en de onderbouwing van de bevindingen die in dit hoofdrapport zijn gepresenteerd. Het gaat achtereenvolgens om: 1 Onderwerp dossierbeheer in de raad 2 Onderzoeksverantwoording 3 Kwaliteit dossier rioolbeleid 4 Kwaliteit zeventien dossiers verbonden partijen 5 Kwaliteit vier dossiers planexploitaties 6 Kwaliteit dossiers stadion- en huurovereenkomst gemeente N.E.C. 7 Conclusie en aanbevelingen integrale archiefinspectie Verklaring van gebruikte afkortingen en begrippen 9 Overzicht belangrijkste wettelijke bepalingen voor dossierbeheer

5 1. INLEIDING De (verder: de Rekenkamer) heeft onderzoek gedaan naar het dossierbeheer. In dit eerste hoofdstuk gaan wij in op de aanleiding tot het onderzoek, de doelen vraagstelling en de aanpak. AANLEIDING TOT HET ONDERZOEK Bij vrijwel elk onderzoek moet de Rekenkamer constateren dat de dossiers niet op orde zijn. Daarvan is regelmatig melding gemaakt in onderzoeksrapporten. In enkele jaarverslagen hebben wij het dossierbeheer een hardnekkig knelpunt genoemd. Naar aanleiding hiervan heeft de raad het college in het verleden meerdere keren opdracht gegeven tot verbetering van de dossiers te komen. Het college heeft een aantal keren aangegeven hiermee aan de slag te gaan of te zijn. In bijlage 1 gaan wij uitgebreider in op voorgaande constateringen. Bij het (oriënterende) onderzoek cultural governance in het voorjaar van 2011 werd de Rekenkamer wederom geconfronteerd met incomplete dossiers. De hardnekkigheid van het probleem heeft de Rekenkamer doen besluiten te onderzoeken wat de oorzaken zijn dat dossiers stelselmatig niet op orde zijn. BELANG EN DOEL VAN HET ONDERZOEK Goed dossierbeheer is van belang voor burgers, het bestuur en de ambtelijke organisatie. Wat nodig is voor een goede besluitvorming, de beleidsuitvoering en de democratische controle daarop, moet immers snel terug te vinden zijn. Als dat het geval is, kan het dossierbeheer doelmatig en doeltreffend worden genoemd. In de Archiefwet en de Archiefregeling, maar bijvoorbeeld ook in de Wet Openbaarheid Bestuur (Wob), zijn hiervoor regels opgenomen. Wanneer deze regels worden nageleefd, is het dossierbeheer rechtmatig. Dat klinkt wellicht technisch, maar een burger die een Wob-verzoek doet, wil niet worden afgescheept met de stukken zijn zoek. Een raadslid dat zijn controlerende taak wil kunnen vervullen, moet niet vastlopen in incomplete of onduidelijke dossiers. Een college dat een aannemer aansprakelijk wil stellen voor schade aan een door hem gebouwde garage moet de contracten en facturen makkelijk terug kunnen vinden. Hoewel het probleem van de slechte kwaliteit van de dossiers al langer bekend is en onderkend wordt, is een oplossing van het probleem nog niet in zicht. Het doel van ons onderzoek is om de oorzaken hiervan te achterhalen, zodat daar in volgende verbetertrajecten rekening mee kan worden gehouden. 1

6 CENTRALE VRAAG EN DEELVRAGEN Op basis van bovenstaande luidt de centrale vraag: Wat zijn de oorzaken dat het dossierbeheer in Nijmegen niet op orde is? Besluiten van raad en college om tot verbetering van dossiers te komen, hebben er in elk geval nog niet toe geleid dat alle dossiers op orde zijn. Zo bleek bij het onderzoek naar cultural governance in 2011 dat in elk geval de dossiers van de zes grote culturele instellingen nog veel te wensen over laten. Om de oorzaken te achterhalen is de centrale vraag in drie deelvragen uiteen gelegd: 1. Welke verbetermaatregelen zijn in de afgelopen jaren getroffen? 2. Wat zijn de effecten van deze maatregelen op de dossiers rioolbeleid, stadion- en huurovereenkomst gemeente N.E.C., planexploitaties, verbonden partijen en subsidies? 3. Wat zijn de redenen dat de getroffen verbetermaatregelen onvoldoende effect hebben? De eerste stap in de analyse van oorzaken is een overzicht van de verbetermaatregelen waartoe raad en college hebben besloten. De tweede stap in de analyse is het in kaart brengen van de effecten van deze maatregelen op de dossiers waarvan de Rekenkamer in eerdere onderzoeken heeft gemeld dat deze incompleet zijn en die mede de aanleiding vormden voor verbeteracties. Hoewel nog niet op voorhand is te zeggen dat de verbeteracties ineffectief zijn, wijst de aanleiding van dit onderzoek al uit dat er nog steeds incomplete dossiers zijn. Dat beeld werd bevestigd toen de Rekenkamer vrij snel na de start van onderhavig onderzoek op verzoek van de gemeenteraad - aan de slag ging met een onderzoek naar de (uitvoering van de) Samenwerkingsovereenkomst Waalsprong. Ook daarbij werd de Rekenkamer van begin af aan geconfronteerd met incomplete dossiers. Het vinden van ontbrekende stukken kostte veel tijd en energie van de ambtelijke contactpersoon en de project-assistent Waalsprong ( Ik ben er zeker 8 uur per week mee bezig ), maar ook van medewerkers van DIV en RAN en medewerkers die nu of in het verleden op de één of andere manier betrokken zijn (geweest) bij de Waalsprong. De derde deelvraag richt zich op de redenen voor het incompleet zijn van dossiers. Het onderzoek richt zich voor wat betreft de kwaliteit van het dossierbeheer op de jaren 2009, 2010 en 2011 De onderzoeksopzet is uitgewerkt en toegelicht in bijlage 2. Ook het normenkader dat de Rekenkamer in dit onderzoek hanteert, is hierin opgenomen. 2

7 2. GEMEENTELIJK ARCHIEFBELEID EN GETROFFEN VERBETERMAATREGELEN Als eerste stap heeft de Rekenkamer in kaart gebracht welke maatregelen de afgelopen jaren zijn getroffen om de kwaliteit van het dossierbeheer te verbeteren. Deze maatregelen moeten uiteraard gezien worden binnen het gemeentelijk archiefbeleid. Paragraaf 2.1 bevat een beknopte schets van dit beleid. In paragraaf 2.2 worden de getroffen verbetermaatregelen beschreven. 2.1 HET GEMEENTELIJK ARCHIEFBELEID Op grond van de Archiefwet (1995) zijn gemeenten verplicht een archiefverordening op te stellen. In die archiefverordening moet worden vastgelegd hoe burgemeester en wethouders zorgdragen voor het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen én voor het vernietigen van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. Hoewel strikt genomen te beperkt, gebruiken wij ten behoeve van de leesbaarheid in het vervolg van de tekst de term dossierbeheer voor al deze activiteiten. Gemeenten dienen verder de Archiefregeling uit te voeren. Zowel in de inmiddels vervallen Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002), als in de nieuwe Archiefregeling (2010) is een aantal specifieke eisen geformuleerd voor dossierbeheer. Het gaat dan onder ander om de toepassing van een kwaliteitssysteem, het hanteren van een ordeningsstructuur en het waarborgen van een toegankelijke staat van de archiefbescheiden. In bijlage 9 is de letterlijke tekst opgenomen van deze wettelijke bepalingen voor de vorming, het beheer en de archivering van de dossiers van de gemeente. De Archiefverordening van de gemeente Nijmegen is door de gemeenteraad vastgesteld op 17 december Het bijbehorende Besluit Informatiebeheer (Bib) betreft een nadere uitwerking van de meer algemene regels uit de Archiefverordening. De regels in de Archiefverordening en het Bib betreffen kaders voor de vorming, het beheer en de archivering van de archiefbescheiden op een hoger abstractieniveau en voor een lange periode. Voor de sturing van de dagelijkse praktijk is een vertaling daarvan naar de uitvoering nodig. Het gaat dan om concreet beleid met (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma s, procedures, richtlijnen en instructies. Dit is er binnen de gemeente Nijmegen niet. Er is weliswaar een Strategisch Informatieplan (SIP) 2, maar hierin wordt geen aandacht besteed aan dossierbeheer. Dat gebeurt ook niet in de jaarlijkse uitvoeringsplannen van het SIP. Ook ontbreekt een operationele vertaling van artikelen uit de Archiefverordening en het Bib. 1 2 Bij besluit dd 29 november 2006 zijn enkele technische wijzigingen in de verordening doorgevoerd. In ons onderzoek hebben wij ons gebaseerd op het SIP Tijdens ons onderzoek werd gewerkt aan een nieuw SIP. Het SIP is door het college vastgesteld op 9 oktober Dat was dus in de periode dat het ambtelijk hoor- en wederhoor over dit rapport liep. Wij hebben dit nieuwe SIP niet bestudeerd. Wij hebben het wel digitaal doorzocht met de term dossier. Dat leverde op dat deze term twee keer voorkomt. In beide gevallen is geen sprake van een relatie met dossierbeheer. 3

8 2.2 GEMEENTEBREDE VERBETERMAATREGELEN Naar aanleiding van enkele Rekenkamerrapporten heeft de gemeenteraad het college opdracht gegeven een gemeentebreed Plan van Aanpak op te stellen voor de verbetering van het dossierbeheer (zie bijlage 1). Hoewel het college diverse malen heeft toegezegd dit (later) op te zullen pakken, is zo n Plan van Aanpak tot nu toe niet opgesteld. De gemeenteraad heeft het college daar nooit op aangesproken. Bij de laatste opdracht van de raad aan het college (mei 2008), heeft de raad tevens besloten de auditcommissie te belasten met de monitoring van het daaruit voortvloeiende verbetertraject. Uit de agenda s en verslagen van de vergaderingen van de auditcommissie blijkt dat deze zich in 2009 een aantal keren heeft laten informeren over de wijze waarop wordt gewerkt aan de verbetering van het dossierbeheer (22 januari, 27 augustus en 19 november). Naar aanleiding van de laatste integrale archiefinspectie (2007) binnen de gemeente Nijmegen is wel een verbeterplan 3 opgesteld. Hoewel in dit verbeterplan wordt gesteld dat de informatievoorziening een verantwoordelijkheid voor ons allemaal is en dat voor een aantal onderwerpen concern en de (gezamenlijke) directies de drijvende kracht [zijn], richten de maatregelen zich vrijwel uitsluitend op (het hoofd van) de afdeling DIV. In het verbeterplan zijn geen maatregelen opgenomen voor het concern of (één van de) directies. Wel zijn elders in de organisatie maatregelen belegd met betrekking tot het applicatiebeheer en de digitalisering. De uitvoering van de verbeteracties uit dit plan zijn tot 2010 halfjaarlijks gemonitord door de archiefinspecteur. De rapportages zijn aangeboden aan het college; in de aanbiedingsbrief heeft de gemeente-archivaris het college steeds geadviseerd de gemeenteraad te informeren over de bevindingen uit de monitor. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de monitoringsrapporten nooit in het college aan de orde zijn geweest en dat het college hierover ook nooit de gemeenteraad heeft geïnformeerd. Het enige (centraal bekende) stuk dat de Rekenkamer aantrof betreffende de vertaling van het archiefbeleid naar de uitvoering is de servicekaart post en archief. Deze servicekaart is vooral gericht op post. Het betreft een instructieve tekst rond de registratie, overboeking en afhandeling van post. Ook wordt aangegeven hoe van een uitgaande brief een archiefexemplaar gemaakt kan worden. De aandacht voor archivering is zeer beperkt. Naast de servicekaart post en archief organiseert DIV binnen de Nijmegen School workshops Post en Archief voor het werken met in- en uitgaande post en de afdoening van de stukken. 3 Dit verbeterplan is door het college vastgesteld op 22 januari De gemeenteraad is per brief geïnformeerd over dit collegebesluit; als bijlage was daarbij het inspectierapport gevoegd. De gemeenteraad heeft deze brief op 13 februari 2008 voor kennisgeving aangenomen. 4

9 2.3 SPECIFIEKE VERBETERMAATREGELEN Van de door de Rekenkamer onderzochte dossiers in het kader van dit onderzoek zijn alleen voor het dossierbeheer rond verbonden partijen en rond planexploitaties specifieke verbetermaatregelen geformuleerd. Voor het dossierbeheer van de totstandkoming van rioolbeleid (of meer algemeen beleidsnota s) en de stadion- en huurovereenkomst gemeente N.E.C. is dat niet gebeurd. Verbonden partijen: Op 4 juni 2008 heeft de gemeenteraad het raadsvoorstel Verbetering Sturing en Control Verbonden Partijen vastgesteld. Daarin wordt onder andere ingegaan op het dossierbeheer rond verbonden partijen. Als te behalen resultaat is onder meer vastgelegd: Volledig bijgewerkte en voor raadsleden via internet toegankelijke dossiers met relevante vaste gegevens en jaarstukken vanaf Door de raad zijn relevante stukken als volgt gedefinieerd: statuten, jaarverslagen, accountantsrapportages, begrotingen, beleidsnotities en verslagen van vergaderingen van besturen en/of aandeelhouders. Dit beoogde resultaat is later (2009) opgenomen in de Kadernota verbonden partijen. Verder is in 2008 een werkinstructie DIV voor verbonden partijen opgesteld. In dit document is verwoord hoe omgegaan moet worden met bepaalde documentsoorten van een verbonden partij. Ook is toen door de afdeling Begroten en Verantwoorden een overzicht gemaakt van de ambtelijke contactpersonen en bestuurlijk verantwoordelijken per verbonden partij. Planexploitaties: Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek uit 2003 en een 213a-onderzoek uit zijn maatregelen getroffen voor de verbetering van de dossiers. Zo heeft een medewerker van DIV zijn werkplek bij het Ontwikkelingsbedrijf, is er een standaardinhoudsopgave (checklist) in de dossiers opgenomen en is in de AO-beschrijving vastgelegd welke stukken gearchiveerd moeten worden. 4 Bedoeld wordt het 213a-onderzoek Risicomanagement en dossiervorming programma grondbeleid. 5

10 3. EFFECT VERBETERMAATREGELEN OP KWALITEIT EERDER ONDERZOCHTE DOSSIERS De Rekenkamer heeft onderzocht hoe het momenteel is gesteld met de dossiers waarover eerder is gerapporteerd dat deze niet op orde waren. Hebben de getroffen verbetermaatregelen effect gehad? Het gaat om: Rioolbeleid (één dossier onderzocht); Verbonden partijen (zeventien dossiers onderzocht); Stadion- en huurovereenkomst gemeente N.E.C. (twee dossiers onderzocht); Planexploitaties (vier dossiers onderzocht). In die eerdere onderzoeken lag onze focus niet op de kwaliteit van de dossiers. We werden tijdens de uitvoering van die onderzoeken geconfronteerd met onvolledige dossiers. In onderhavig onderzoek ligt de focus wel expliciet op de kwaliteit van de dossiers. De Rekenkamer heeft daarom niet alleen gekeken naar de volledigheid, maar ook naar de toegankelijkheid en de authenticiteit. Deze kwaliteitscriteria hebben wij als volgt geoperationaliseerd: Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit De mate waarin de gebruiker vlot 'de weg kan vinden' in het dossier. De mate waarin de relevante stukken zich in het fysieke dossier bevinden. Relevante stukken zijn stukken die, gegeven het werkproces, in het fysieke dossier aanwezig dienen te zijn. De mate waarin de echtheid van het document bewijsbaar is. Per onderzocht dossier heeft de Rekenkamer bepaald of de toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit goed, redelijk of slecht zijn. In bijlage 2 is toegelicht hoe de Rekenkamer tot deze oordelen is gekomen. In bijlage 3 tot en met 6 is uitgebreid stilgestaan bij de stukken die in de dossiers opgenomen zouden moeten zijn en welke daarin daadwerkelijk werden aangetroffen. In eerder onderzoek is de Rekenkamer ook tegen onvolledige subsidiedossiers aangelopen (Mensec, Tandem, rechtmatigheid subsidies (in het kader van het onderzoek naar de jaarrekeningen 2001 en 2002), daklozenbeleid, cultural governance). De Rekenkamer heeft nu niet onderzocht hoe het staat met de kwaliteit van deze dossiers. De reden hiervoor is dat de archiefinspectie in 2011 tachtig subsidiedossiers over de periode heeft onderzocht en voornemens is in 2012 nogmaals een groot aantal subsidiedossiers voor de jaren 2009 en volgende te onderzoeken. Wij hebben in voorliggend rapport wel de conclusies en aanbevelingen van de archiefinspectie uit haar onderzoek uit 2011 naar deze subsidiedossiers opgenomen. 6

11 Beeld toegankelijkheid, volledigheid, authenticiteit onderzochte dossiers Gebleken is dat de kwaliteit van de onderzochte dossiers nog steeds veel te wensen over laat 5 : Norm Oordeel Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit Er is één dossier dat op alle kwaliteitscriteria goed scoort en dat is het dossier rioolbeleid. Verder scoren alleen de vier onderzochte dossiers planexploitaties en vier van de zeventien onderzochte dossiers verbonden partijen goed op toegankelijkheid. Voor het overige zijn er alleen scores redelijk of slecht. Wij hebben dit beeld besproken in de interviews met beleidsmedewerkers en DIV-ers. Uit die gesprekken is gebleken dat de toegankelijkheid van de dossiers voor een belangrijk deel wordt bepaald door de medewerkers van DIV; zij vormen de dossiers. Zij zijn daarbij wel sterk afhankelijk van de wijze waarop stukken worden aangeleverd, zeker omdat zij lang niet altijd kennis hebben van het onderwerp en/of het doorlopen proces. Wanneer stukken dan ongestructureerd of zonder enige (schriftelijke) toelichting worden afgedaan naar DIV (wat vaak voorkomt), is het moeilijk hiervan een goed toegankelijk dossier te vormen. Dat dossiers slecht scoren op volledigheid en authenticiteit heeft te maken met een aantal factoren, daarover zijn de beleidsmedewerkers die wij hebben gesproken het met elkaar eens. Een belangrijke factor is het gebrek aan kennis. Geen van de medewerkers die wij hebben gesproken heeft bij indiensttreding of tussentijds een opleiding of specifieke instructies gehad met betrekking tot dossierbeheer. Men weet niet welke stukken wel en niet gearchiveerd moeten worden. Hiervoor zijn geen checklisten beschikbaar; men handelt naar eigen inzicht. Ook dat formeel in de dossiers geen kopieën, maar alleen originele (ondertekende) stukken mogen worden opgenomen, is bij veel medewerkers niet bekend. Navraag heeft opgeleverd dat de deelnemers aan de opleidingen van de Nijmegen School op het gebied van archivering vooral secretaresses en zelden beleidsmedewerkers waren. Een andere factor is dat medewerkers niet worden gestuurd op dossierbeheer. Samen met het feit dat er is altijd wel iets is dat nu moet gebeuren en het afdoen van stukken naar DIV ook volgende week kan en dat het ook wel makkelijk is om alle stukken bij de hand te hebben, maakt dit dat dossierbeheer in het dagelijks werk weinig prioriteit krijgt. Overigens wordt door de beleidsmedewerkers wel erkend dat goed dossierbeheer belangrijk is. Maar juist omdat het vooral van belang is voor anderen en voor later en er niet op gestuurd wordt, blijkt het voor beleidsmedewerkers in de praktijk moeilijk er nu tijd aan te besteden. 5 Betekenis van de gebruikte kleuren: groen = goed; geel = redelijk, rood = slecht. Voor wie geen kleurenprinter heeft: vanaf zijn de overzichten met de oordelen over de toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit in zwart wit te downloaden. 7

12 Beeld kwaliteit dossier rioolbeleid (één dossier) Het onderzochte dossier rioolbeleid heeft betrekking op de totstandkoming van het derde Gemeentelijke Rioleringsplan (GRP III). De kwaliteit van dit dossier is op alle punten goed. Dat is een grote verbetering. In het onderzoek dat wij in 2002 uitvoerden was namelijk maar één pagina opgenomen: het raadsbesluit betreffende GRP I. Rioolbeleid Norm Oordeel Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit Zoals hiervoor al aangegeven zijn er geen specifieke verbeteracties geweest voor het dossierbeheer van beleidsnota s, of voor de betreffende directie of afdeling. Desgevraagd gaf de programmamanager ons aan dat hij geen zicht heeft op de dossiers die binnen zijn programma (moeten) worden gevormd. Om een beeld te krijgen waarom dit dossier van goede kwaliteit is, verwees hij naar de inmiddels niet meer bij de gemeente werkzame projectleider GRP III en zijn opvolger. Zij hebben ons aangegeven dat de regels voor dossierbeheer hen niet bekend zijn, dat zij nooit geïnstrueerd zijn op het afdoen van stukken ter archivering en dat dossierbeheer geen rol speelt bij de uitvoering van het werk. Persoonlijke opvattingen over het belang van de transparantie en controleerbaarheid van overheidshandelen zijn bepalend geweest voor de kwaliteit van het dossier rioolbeleid. Beeld kwaliteit dossiers verbonden partijen (zeventien dossiers) Wij hebben de dossiers van zeventien verbonden partijen onderzocht. Ondanks de nodige verbeteracties voor het dossierbeheer rond verbonden partijen laten deze dossiers veel te wensen over. De kwaliteit is over het geheel gezien niet verbeterd. Verbonden partijen Norm Oordeel Toegankelijkheid Volledigheid 6 11 Authenticiteit 12 5 Een van de verbetermaatregelen betrof het vormen van dossiers op internet (zie paragraaf 2.3). Uit ons onderzoek is gebleken dat direct na het vaststellen van deze maatregel, vooral is ingezet op het vullen van de internetdossiers en niet of nauwelijks extra aandacht is besteed aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke dossiers. 8

13 In tegenstelling tot de voortgangsmeldingen door het college (zie bijlage 1), constateert de Rekenkamer dat de aandacht voor het vullen van de internetdossiers al snel lijkt te zijn verslapt, omdat ook hierin veel stukken ontbreken (zie bijlage 4). In de gesprekken die wij met enkele contactpersonen van verbonden partijen hebben gevoerd werd in een aantal gevallen aangegeven dat het dossier door de verbonden partij zelf wordt gearchiveerd en beheerd. Door deze respondenten werd opgemerkt dat zij daarom zelf geen stukken aanleveren voor archivering. Hen was niet duidelijk hoe de stukken die in het gemeentelijk dossier zijn opgenomen, daarin terecht zijn gekomen. Verder gaven de respondenten aan dat zij geen opleiding of instructie hebben gehad voor het aanleveren van stukken voor de dossiers op internet of de fysieke dossiers. Ook bleek uit de gesprekken dat zij nooit worden aangesproken op de kwaliteit van de dossiers van hun verbonden partij(en): niet door de leidinggevende of programmamanager, maar ook niet vanuit de afdeling DIV. Aangegeven werd dat zij dit laatste zeker wel op prijs zouden stellen. Vanuit de afdeling DIV is echter aangegeven dat in de praktijk een aantal keren is gebleken dat dit juist niet gewaardeerd wordt ( waar bemoei je mee ) en men hier terughoudend in opereert. Dit verklaart mogelijk ook waarom de werkinstructie DIV voor verbonden partijen en het overzicht met bestuurlijk verantwoordelijken en ambtelijke contactpersonen per verbonden partij al enige jaren niet meer geactualiseerd zijn en daardoor in de praktijk niet of slechts beperkt bruikbaar. Beeld kwaliteit dossiers stadion- en huurovereenkomst gemeente N.E.C. (twee dossiers) De dossiers voor de stadion- en huurovereenkomst tussen de gemeente en N.E.C. zijn sinds ons onderzoek uit 2007 nauwelijks gewijzigd. Opvallend is dat de originele stadion- en huurovereenkomst nu niet meer in het dossier waren opgenomen, terwijl die in de aanloop naar ons nazorgonderzoek in 2007 juist waren toegevoegd. In plaats daarvan bevatte het dossier nu kopieën daarvan. De enige stukken die aan het dossier waren toegevoegd, betroffen kopieën van stukken die zijn opgevraagd door een raadslid in april Al met al is de kwaliteit van deze dossiers nog steeds slecht Stadion- en huurovereenkomst 6 Norm Oordeel Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit 6 Opgemerkt moet worden dat de stadion- en huurovereenkomst naar aanleiding van de evaluatie uit 2007 op een aantal punten zou worden aangepast. Dat is tot op heden niet gebeurd. De oorspronkelijke stadion- en huurovereenkomst zijn dus nog steeds van toepassing en vormden voor ons ook de basis voor de beoordeling van de kwaliteit van het dossier. 9

14 Ondanks toezeggingen door het college, zijn er geen (specifieke) maatregelen getroffen voor de verbetering van de dossiers stadion- en huurovereenkomst gemeente N.E.C.. Wel moet opgemerkt worden dat de programmamanager desgevraagd alle in de dossiers ontbrekende stukken heeft aangeleverd. Hij heeft deze verzameld bij de diverse betrokken medewerkers. Hoewel wij expliciet om fysieke en originele stukken hadden gevraagd (die horen immers in het dossier te zitten), hebben wij alleen kopieën ontvangen. De originele stukken bevinden zich nog steeds in de werkdossiers van de betrokken medewerkers. Dat is dus niet anders dan wij in onze eerdere onderzoeken constateerden: ( ) formele en afgehandelde stukken [dienen] in onze ogen in het formele dossier opgenomen te zijn. Wij hebben die opmerking vorig jaar ook gemaakt, toen het college aangaf dat diverse stukken weliswaar niet in het formele dossier, maar wel in werkdossiers op de gemeentelijke afdelingen beschikbaar zouden zijn 7. Beeld kwaliteit dossiers planexploitaties (vier dossiers) De Rekenkamer heeft vier dossiers voor planexploitaties onderzocht. De kwaliteit van deze dossiers is verbeterd ten opzichte van het Rekenkameronderzoek uit In 2003 werden wij nog geconfronteerd met een kamer vol kasten waarin alle relevante stukken te vinden zouden zijn. De toegankelijkheid van al deze dossiers is nu goed, de volledigheid en authenticiteit zijn nu redelijk. Planexploitaties Norm Oordeel Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek uit 2003 en een 213a-onderzoek uit zijn maatregelen getroffen voor de verbetering van de dossiers. Zo heeft een medewerker van DIV zijn werkplek op de afdeling (Ontwikkelingsbedrijf) en is er een standaardinhoudsopgave (checklist) in de dossiers opgenomen. Dat de medewerker DIV op de afdeling zelf zit, draagt ertoe bij dat meer stukken ter archivering worden aangeboden (actief door de medewerkers van de afdeling of na navraag door de DIV-medewerker) en dat de kennis over en weer wordt versterkt. Dit laatste komt met name de toegankelijkheid van de dossiers ten goede. Uit het Rekenkameronderzoek is gebleken dat de checklist beperkt is en niet (meer) volledig aansluit op de Administratieve Organisatie. Dat verklaart ook deels dat de dossiers door ons als niet volledig zijn beoordeeld. Dit is door de adviseur bedrijfsvoering van het Ontwikkelingsbedrijf (h)erkend; aangegeven is dat dit aangepast zal worden. 7 8 Bron: Nazorgonderzoek verbetering dossiervorming stadion- en huurovereenkomst (2007). Bedoeld wordt het 213a-onderzoek Risicomanagement en dossiervorming programma grondbeleid. 10

15 Beeld kwaliteit tachtig subsidiedossiers onderzocht door de archiefinspectie Zoals hiervoor aangegeven heeft de Rekenkamer geen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de subsidiedossiers, maar presenteren wij hier de bevindingen en conclusies van de archiefinspectie naar aanleiding van haar onderzoek 9 uit 2011 naar tachtig subsidiedossiers: Bevindingen: dossiers over zaken die een subsidie betreffen voor bv. één productie of evenement zijn over het algemeen goed op orde: dwz. dat alle stukken zich in het dossier bevinden zijn ook geregistreerd in ISA4All; dossiers over zaken die een meerjarensubsidie betreffen, vaak voor grotere culturele instellingen, die tegelijk ook andere soorten subsidie krijgen, zijn in het algemeen onordelijk/onoverzichtelijk samengesteld. In een aantal gevallen ontbreken er stukken, of er zijn er geen geautoriseerde archiefkopieën in het dossier opgenomen maar kopieën van uitgaande brieven die niet ondertekend zijn. Er ontbreken ontvangstbevestigingen, afrekeningen of (kopieën van) collegebesluiten. Het proces, zoals dit in ISA4All is vastgelegd, is als zodanig niet te reconstrueren vanuit het papieren dossier; Dossiers uit de jaren zijn over het algemeen al vernietigd. Uitzonderingen hierop zijn gerechtvaardigd. Voor deze vernietiging is een machtiging afgegeven door de gemeentearchivaris. Conclusies: 1. De registratie van de subsidieverstrekking in ISA4All is volledig, en iedere zaak wordt pas afgesloten als aan alle financiële verplichtingen is voldaan; 2. De papieren neerslag van het proces van subsidieverstrekking is niet in alle gevallen compleet. Hierdoor is een rechtmatigheidstoets, uitsluitend op basis van het papieren dossier, niet in alle gevallen mogelijk. De bevindingen van de archiefinspectie betreffende de subsidiedossiers zijn dus in lijn met die van de Rekenkamer voor de onderzochte dossiers verbonden partijen, stadion- en huurovereenkomst en planexploitaties. De toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit zijn uitgezonderd die voor enkelvoudige subsidies - niet goed. 9 Het onderzoek van de archiefinspectie moest duidelijk maken of het mogelijk was de applicatie die tot 2009 voor het subsidiebeheer werd gebruikt, uitgefaseerd zou kunnen worden: Door de implementatie van [de applicatie] ISA4NKS per 1 januari 2009 is de applicatie ISA4All overbodig geworden en zal deze worden uitgefaseerd. Voordat hiertoe wordt overgegaan, dient eerst onderzocht te worden of: 1. de applicatie nog archiefstukken (in de zin van de Archiefwet 1995) bevat en zo ja 2. wat er nog geregeld moet worden t.a.v. het beheer van die archiefstukken gedurende de tijd dat deze bewaard moeten worden. Ter beantwoording van deze onderzoeksvragen heeft de Archiefinspectie een a-selecte steekproef uitgevoerd en de papieren informatie uit de dossiers te vergeleken met de data in de applicatie. Uitgangspunt hierbij is geweest dat in Nijmegen in principe papier leidend is (Memo archiefinspectie aan hoofd susbsidiebureau, 27 september 2011). 11

16 4. ANALYSE OORZAKEN NIET OP ORDE ZIJN DOSSIERS Uit het onderzoek blijkt een aantal oorzaken voor het nog altijd niet op orde zijn van de dossiers en het tekortschieten van ingezette verbeteracties. Deze zijn gelegen in het beleid, in de bewaking van de uitvoering en in de sturing. Beleid Archiefverordening is grotendeels op orde: geen oorzaak voor tekortkomingen in dossiers De Nijmeegse Archiefverordening en het bijbehorende Besluit Informatiebeheer zijn grotendeels in lijn met de wettelijke eisen daaraan worden gesteld 10. Wat ontbreekt zijn voorschriften over een te hanteren kwaliteitssysteem voor het beheren van de dossiers en over het toepassen van metagegevens op (onder meer) de dossiers 11. De Nijmeegse Archiefverordening ging in 2003 al verder dan de landelijke wetgeving. Deze richt(t)en zich enkel op de in een archiefbewaarplaats te bewaren archiefstukken (en dus niet ook op de archiefbescheiden die de gemeente na een bewaartermijn moet vernietigen). Dat doet wel de NEN-ISO-norm Informatie- en archiefmanagement uit en inmiddels ook de Archiefregeling uit De Nijmeegse Verordening sluit aan op deze NEN-ISO norm en liep daarmee al vooruit op de bepalingen uit de Archiefregeling. Voor de volledigheid moet hier ook vermeld worden dat de Nijmeegse Archiefverordening en het bijbehorende Besluit Informatiebeheer sinds dit jaar niet meer actueel zijn. De beheerseenheden vormen daarin namelijk de basis voor het dossierbeheer. Als beheerseenheden waren de directies aangewezen. Met het opheffen van de directies per 1 januari 2012 zijn de beheerseenheden dus vervallen. De hoofden van die beheerseenheden (de voormalige directeuren) waren belast met het beheer van: de informatievoorziening voor de onder hem ressorterende taken alsmede het beheer van de informatie van de beheerseenheid, voor zover deze niet is overgebracht naar de archiefbewaarplaats (artikel 3 Bib); documentaire verzamelingen op een zodanige wijze dat deze in een goede, geordende en toegankelijke staat worden bewaard en dat het behoud hiervan is gewaarborgd (artikel 4 Bib). Een deel van de regels geeft aan dat het hoofd van de beheerseenheid zorg draagt voor het opstellen van procedures waarmee hij zijn verantwoordelijkheden waar kan maken. Formeel liggen deze verantwoordelijkheden nog steeds bij deze niet meer bestaande functies De wettelijke eisen liggen vast in de Archiefwet (1995), het Archiefbesluit (1995), de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002) en de Archiefregeling (2010). De eisen volgen uit de Archiefregeling Het gaat om respectievelijk artikel 16 (kwaliteitssysteem) en 17 (metagegevens). De letterlijke tekst van deze artikelen is opgenomen in bijlage 9. Gedoeld wordt op NEN-ISO Deze norm is in de wereld van het document- en archiefbeheer een bekende en geaccepteerde norm. De norm biedt zowel bedrijven als overheidsorganisaties aanwijzingen voor het opzetten van een goed informatiebeheer. 12

17 Hoewel het beleidskader niet volledig aansluit op de wettelijke eisen en niet meer helemaal actueel is, moeten de oorzaken van het niet op orde zijn van de dossiers en het tekortschieten van ingezette verbeteracties daar niet gezocht worden. Waar het om het beleid gaat, ziet de Rekenkamer wel de volgende oorzaken: Nijmeegs archiefbeleid kent geen operationele vertaling De regels in de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer betreffen kaders voor de vorming, het beheer en de archivering van de archiefbescheiden op een hoger abstractieniveau en voor een lange periode. Een deel van de regels bepaalt dat het hoofd van de beheerseenheid zorg draagt voor het opstellen van procedures waarmee hij zijn verantwoordelijkheden waar kan maken. Dat is tot nu toe niet gebeurd. Verder is voor de sturing van de dagelijkse praktijk een vertaling naar de uitvoering nodig. Het gaat dan om concreet beleid met (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma s, procedures, richtlijnen en instructies. Dit ontbreekt binnen de gemeente Nijmegen. Er is weliswaar een Strategisch Informatieplan (SIP), maar hierin wordt geen aandacht besteed aan dossierbeheer. Dat gebeurt ook niet in de jaarlijkse uitvoeringsplannen van het SIP. Van een sturend beleid voor dossierbeheer mag verwacht worden dat het ten minste in gaat op: bestaande knelpunten in het dossierbeheer en de oplossingen die daarvoor worden gekozen; ontwikkelingen op het gebied van dossierbeheer en wat deze betekenen voor het te voeren beleid; wijze waarop werkinstructies en procedures voor het vormen, beheren en archiveren van fysieke dossiers worden vormgegeven; de werkwijze die wordt gevolgd bij het formuleren en implementeren van verbeteringen naar aanleiding van bevindingen van de toezichthouder. Het SIP gaat op geen van deze punten in. Wel refereert het SIP aan de ontwikkeling van digitale zaakdossiers, hiervoor wordt echter geen beleid geformuleerd. Dit is opvallend gegeven de ontwikkelingen op dit terrein (binnen de gemeente) en de hoge eisen die aan (het proces om te komen tot) digitaal dossierbeheer worden gesteld. Ook het ontbreken van een overzicht van bestaande knelpunten en oplossingen die daarvoor zijn gekozen is opvallend. Juist in 2007 is een integrale archiefinspectie uitgevoerd, waaruit een groot aantal knelpunten naar voren kwam (zie bijlage 7). Er heeft geen operationele vertaling plaatsgevonden van artikelen uit de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer naar procedures, richtlijnen en instructies, gericht op het vormen, beheren en archiveren van de dossiers van de gemeente. Het enige stuk dat de Rekenkamer aantrof is de servicekaart post en archief. Zoals al aangegeven is de servicekaart vooral gericht op post en is de aandacht voor archivering zeer beperkt. De instructie zegt niets over de juiste vorming en archivering van dossiers. Er zijn geen algemene aanwijzingen voor stukken die gearchiveerd moeten worden en hoe dat dan moet gebeuren. Dit betekent dat de uitvoering van veel artikelen uit de Archiefverordening en het Besluit informatiebeheer aan het toeval of de 13

18 persoonlijke insteek van medewerkers wordt over gelaten. Ter illustratie noemt de Rekenkamer hier de volgende artikelen: Het hoofd van de beheerseenheid draagt er zorg voor, dat de onder zijn beheer staande informatie in goede, geordende en toegankelijke staat wordt gebracht en dat de ordening van de informatie geschiedt volgens een doelmatige en doeltreffende systematiek (Besluit informatiebeheer, artikel 11); Het hoofd van de beheerseenheid ziet erop toe, dat van informatiebestanden een overzicht wordt aangelegd en bijgehouden, waarin de informatiebestanden worden beschreven en in verband kunnen worden gebracht met de verschillende werkprocessen en taken (Besluit informatiebeheer, artikel 12); Burgemeester en wethouders bevorderen, dat bij deelname door de gemeente in privaatrechtelijke rechtspersonen die overheidstaken uitvoeren, het beheer van de archiefbescheiden bij deze rechtspersonen zo veel mogelijk geschiedt overeenkomstig de bepalingen in de wet (Archiefverordening, artikel 8); De beheerders doen aan de archivaris tijdig mededeling van tenminste het voornemen tot opheffing, samenvoeging of splitsing van een beheerseenheid of overdracht van één of meer taken aan een andere beheerseenheid, overheidsorgaan of rechtspersoon (Archiefverordening, artikel 19a). Taken en bevoegdheden van het Nijmeegs archiefbeleid zijn in praktijk onduidelijk In de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer is de verantwoordelijkheid voor de archiefvorming en -ordening bij de hoofden van de beheerseenheden neergelegd en wordt hen de mogelijkheid geboden deze te mandateren. In de praktijk is dit niet gebeurd. De verantwoordelijkheden uit de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer zijn niet vertaald naar taken en bevoegdheden. Dit leidt er toe dat in de praktijk niet duidelijk is wie wat moet doen als het gaat om het beheren en archiveren van dossiers en stukken. Zo is niet duidelijk wie (na een personele wisseling) het dossier beheert waar meerdere afdelingen bij betrokken zijn. In het kader van dit onderzoek werden dossiers van verbonden partijen en de dossiers betreffende de stadion- en huurovereenkomst als voorbeeld genoemd. Verder bleek dat er geen eenduidig beeld bestaat van wat de organisatie van DIV verwacht, maar ook niet van wat DIV van de beleidsmedewerkers verwacht. Wie is in de praktijk verantwoordelijk voor de toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit van een dossier: de beleidsmedewerker of DIV? En welke bevoegdheden en taken horen dan bij die verantwoordelijkheid? Het wordt nu aan de persoonlijke insteek van medewerkers overgelaten om hier invulling aan te geven. Een bijzonder aandachtspunt bij verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden betreft dossierbeheer rondom verbonden partijen 13. In een aantal gevallen is door respondenten aangegeven dat het dossier door de verbonden partij zelf wordt gearchiveerd en beheerd. De Rekenkamer plaatst daar vraagtekens bij. In de eerste plaats omdat de gemeente wettelijk gezien zélf stukken dient te archiveren die in de uitvoering van haar werkprocessen ontstaan. In de tweede plaats maakt deze werkwijze de gemeente afhankelijk van de adequaatheid en zorgvuldigheid waarmee die verbonden partij aan dossierbeheer doet. En wanneer gemeente en 13 Het gaat hierbij niet alleen om formele verbonden partijen (partijen waarin gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft), maar ook (en vooral) om partijen waarin de gemeente via een verbonden partij participeert (denk hierbij bijvoorbeeld aan de ARN waarin de gemeente via de MARN participeert en de GEM Waalsprong waarin de gemeente via Land over de Waal participeert). 14

19 verbonden partij tegenover elkaar komen te staan in een conflict, moet de gemeente over eigen documenten kunnen beschikken en niet afhankelijk zijn van de mogelijkheid en bereidheid van de verbonden partij al dan niet bepaalde stukken te overleggen. Nijmeegs archiefbeleid is niet aangepast aan digitalisering Er is nog geen beleid ontwikkeld voor digitaal dossierbeheer 14. Beleid hiervoor is noodzakelijk gezien de hoge eisen die aan (het proces om te komen tot) digitaal dossierbeheer worden gesteld. Een veelvoorkomend misverstand is dat het niet nodig is fysieke dossiers te maken, als stukken ook digitaal beschikbaar zijn. Zolang echter niet aan de specifieke eisen voor digitaal dossierbeheer en het digitaliseren van papieren documenten wordt voldaan, kan niet besloten worden tot het vervangen van papieren documenten door digitale (substitutiebesluit), en is papier leidend. Wel is recent (juni 2012) een leidraad beschikbaar gekomen voor de digitalisering (vervanging van originele stukken door een digitaal kopie) van archiefbescheiden 15. Bewaking van uitvoering In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat in de praktijk twee indicatoren worden benut om de kwaliteit van het dossierbeheer te bewaken. Het gaat om de bevindingen uit de monitoringsrapportages van de gemeente-archivaris en om het rechtmatigheidsoordeel van de accountant. In de ogen van de Rekenkamer schieten beide indicatoren tekort om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van dossiers in termen van toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit. Voor de monitoringsrapportages moet daaraan worden toegevoegd dat de laatste in september 2010 is uitgebracht. Monitoringsrapportages gemeente-archivaris ongeschikte indicator voor bewaking kwaliteit dossiers In de periode heeft de gemeente-archivaris elk half jaar een monitoringsrapportage uitgebracht. Hierin beschreef hij steeds de stand van zaken van de uitvoering van de acties uit het verbeterplan dat naar aanleiding van zijn integrale archiefinspectie uit 2007 was opgesteld. Uit de monitoringrapportages blijkt dat de uitvoering van de verbeteracties vaak veel doorlooptijd vraagt, maar dat in september 2010 de meeste verbeteracties zijn uitgevoerd. Dit roept op een aantal plaatsen binnen de organisatie het beeld op dat het dossierbeheer op orde is, zo bleek ons op het moment dat wij besloten met dit onderzoek te starten en zo werd ons ook duidelijk uit een aantal gesprekken in het kader van dit onderzoek. Dit kan echter niet geconcludeerd worden uit de monitoringrapportages. Hierin is namelijk steeds alleen aangegeven of en in hoeverre maatregelen uit het verbeterplan zijn opgepakt en uitgevoerd. Vooraf is niet beoordeeld of de acties uit het verbeterplan de juiste zijn om de geconstateerde problemen naar aanleiding van de integrale archiefinspectie op te lossen. Ook is niet gekeken of de uitgevoerde verbeteracties het gewenste Voor de volledigheid moet opgemerkt worden dat wel gewerkt aan de digitalisering van een aantal werkprocessen (Wabo, Wmo, stadsbrug), inclusief het dossierbeheer. Geen van deze processen voldoet tot op heden aan de daaraan te stellen eisen, er is dus nog geen zogeheten substitutiebesluit aangevraagd of afgegeven. In bijlage 9 is hier uitgebreider op ingegaan bij de toelichting op de term substitutie(besluit). 15

20 resultaat opleverden. In enkele van de door de Rekenkamer gevoerde gesprekken is aangegeven dat de reikwijdte van het verbeterplan te beperkt was voor de geconstateerde problemen. Er zijn namelijk alleen verbeteracties voor DIV opgenomen en geen voor het concern en/of de directies, terwijl uit de integrale archiefinspectie bleek dat ook daar sprake is van tekortkomingen (zie bijlage 7). Tevens werd aangegeven dat voor een goed beeld van de voortgang ook de kwaliteit van de dossiers zelf gemonitord had moeten worden. Deze gesprekspartners zijn van mening dat nu ten onrechte het beeld is ontstaan dat het wel goed zit met het dossierbeheer. De Rekenkamer deelt die mening en wil daar nog aan toevoegen dat de integrale archiefinspectie zelf ook een beperking kende. De archiefinspecteur heeft bij zijn integrale archiefinspectie vooral gekeken naar de geregistreerde en afgedane stukken en niet naar álle stukken die de gemeente in het kader van de uitvoering van haar taken ontvangt en opmaakt (zoals op grond van de Archiefverordening eigenlijk zou moeten) 16. Tot slot wil de Rekenkamer hier noemen dat de monitoringsrapportages van de archiefinspecteur nooit in een collegevergadering behandeld zijn. En hoewel de gemeente-archivaris het college steeds heeft geadviseerd de gemeenteraad te informeren over de resultaten uit de monitoring, is ook dit nooit gebeurd. Vanuit de gemeenteraad is hier overigens ook nooit navraag naar gedaan (evenmin als naar de stand van zaken van andere door het college aangekondigde of in gang gezette verbetermaatregelen). Rechtmatigheidsoordeel accountant ongeschikte indicator voor bewaking kwaliteit dossiers De gemeentelijke jaarrekening moet worden gecontroleerd door een accountant. Die controle is gericht op het afgeven van een verklaring over de getrouwheid en de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening. De accountant kan alleen een goedkeurende verklaring afgeven als het aantal fouten en het aantal onzekerheden in de jaarrekening onder een bepaald percentage blijft. Wanneer stukken die de accountant nodig heeft voor zijn controle ontbreken, neemt het aantal onzekerheden toe. Hij kan dan immers niet vaststellen of baten of lasten tot stand zijn gekomen volgens de daarvoor geldende wettelijke eisen of gemeentelijke regels (denk bijvoorbeeld aan ontvangen of verstrekte subsidies). In de praktijk wordt er daarom van uitgegaan dat de dossiers op orde zijn, wanneer de accountant tot een goedkeurende verklaring voor rechtmatigheid komt. Deze conclusie mag daar echter niet aan verbonden worden. In de praktijk vraagt de accountant namelijk ook veelvuldig stukken op. Waar deze stukken vandaan komen, beoordeelt de accountant niet. Mogelijk komen ze daadwerkelijk uit het archief, maar ze kunnen ook uit bureaus, kasten of mailboxen van medewerkers komen. Verder toetst de accountant niet of dossiers compleet zijn. Zijn aandacht gaat uit naar de specifieke stukken die nodig zijn voor de accountantscontrole. In de praktijk is dat maar een deel van de relevante stukken die in een dossier moeten zitten. 16 In de Archiefverordening van de gemeente Nijmegen worden onder archiefbescheiden verstaan alle stukken die de gemeente in het kader van de uitvoering van haar taken ontvangt en opmaakt. 16

21 Sturing De Rekenkamer ziet op het gebied van sturing de volgende oorzaken voor het niet op orde zijn van de dossiers: Geen systematische sturing Er vindt geen sturing plaats op dossierbeheer: niet door de voormalige directeuren, niet door de leidinggevenden, niet door de programmamanagers en niet door DIV. Het is geen metertje op het dashboard, zoals een manager het uitdrukte. Dossierbeheer gebeurt op eigen initiatief van de medewerker, iedereen doet het op zijn eigen manier (of laat het na). Er zijn voor de medewerker of voor de leidinggevende geen consequenties verbonden aan het niet op orde hebben van dossiers. Gebrek aan kennis en kunde Binnen de organisatie is er weinig aandacht om de kennis en kunde van medewerkers op het terrein van archivering en dossierbeheer op peil te brengen en te houden. In het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers wordt er geen aandacht aan besteed. Veel medewerkers weten niet welke stukken wel en welke niet moeten worden gearchiveerd. De verantwoordelijkheidsverdeling met DIV is onbekend. Er is een gebrek aan kennis over beleidsdossiers: wanneer is het compleet en welke stukken behoren erin te zitten? Dit soort kennislacunes gelden nog sterker voor digitale stukken, waaronder s. Eenzijdig gerichte verbeteracties Dat de ingezette verbeteracties maar beperkt effect hebben is op grond van deze analyse niet vreemd. De verbeteracties richten zich immers vrijwel uitsluitend op de laatste uitvoeringsschakel in de keten: DIV. De acties zijn niet gericht op de belangrijkste oorzaken, te weten het ontbreken van een beleidsplan, de ontbrekende vertaling van beleid naar uitvoering, de onheldere taken en bevoegdheden, en het ontbreken van systematische monitoring en sturing. 17