Woonden onder het voorzitterschap van de heer R. TOLLET, Voorzitter van de Raad, de plenaire vergadering van 21 januari 2009 bij :

Transcriptie

1 ADVIES BETREFFENDE HET VOORONTWERP VAN FEDERAAL ACTIEPLAN DUURZAME OVERHEIDSOPDRACHTEN VOOR DE PERIODE VAN DE INTERDEPARTEMENTALE COMMISSIE DUURZAME ONTWIKKELING (ICDO) AVIS CONCERNANT L AVANT-PROJET DE PLAN D ACTION FEDERAL MARCHES PUBLICS DURABLES COUVRANT LA PERIODE DE LA COMMISSION INTERDEPARTEMENTALE DU DEVELOPPEMENT DURABLE (CIDD) BRUSSEL - BRUXELLES

2 - 2 - CRB DEF Woonden onder het voorzitterschap van de heer R. TOLLET, Voorzitter van de Raad, de plenaire vergadering van 21 januari 2009 bij : Leden benoemd op voorstel van de representatieve organisaties van de industrie en van het bank- en verzekeringswezen : Mevrouw CALLENS en de heer VANCRONENBURG Lid benoemd op voorstel van de representatieve organisaties die de ambachten, de kleine en middelgrote handelsondernemingen en de kleinindustrie vertegenwoordigen : De heer BORTIER Lid benoemd op voorstel van de landbouworganisaties : De heer GOTZEN Leden benoemd op voorstel van de representatieve organisaties die de arbeiders en de verbruikscoöperaties vertegenwoordigen : Algemeen Belgisch Vakverbond : De heren LAMAS en VOETS Algemeen Centrale der Liberale vakbonden van België : Mevrouw JONCKHEERE Woonde de vergadering bij als deskundige : Mevrouw DUPUIS, Algemeen Christelijk Vakverbond

3 - 3 - CRB DEF Advies over het voorontwerp van Federaal Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten met betrekking tot de periode van de Interdepartementale Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (ICDO) Inbehandelingneming Op 15 oktober 2008 heeft de heer Paul MAGNETTE, minister van Klimaat en Energie, aan de heer Tollet, voorzitter van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, de onderstaande adviesvraag over het voorontwerp van Federaal Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten met betrekking tot de periode van de Interdepartementale Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (ICDO) (CRB bijlage) toegezonden: Op verzoek van de Europese Commissie en van de Europese Raad heeft de werkgroep Duurzame overheidsopdrachten van de ICDO-CCIM een voorontwerp van federaal actieplan opgesteld. Tijdens de plenaire vergadering van de ICDO van 15 oktober jl. werd akte genomen van dit voorontwerp en werd besloten het ter raadpleging aan de vier adviesraden voor te leggen. De komende maanden zullen doorlopend verbeteringen worden aangebracht aan dit voorontwerp van actieplan. Parallel met de bijdragen en voorstellen van de adviesraden zullen immers ook de verschillende administraties nog voorstellen en preciseringen aanbrengen. De werkgroep Duurzame overheidsopdrachten van de ICDO zal de bijdragen van de verschillende actoren verwerken en vervolgens zal einde februari 2009 een aangepaste versie (ontwerp van actieplan) worden voorgesteld aan de plenaire vergadering van de ICDO. Na goedkeuring ervan zal het actieplan worden voorgelegd aan de Ministerraad. Mag ik u verzoeken uw voorstellen uiterlijk 10 januari 2009 per mee te delen aan de voorzitter van de werkgroep, nl. de heer Jo VERSTEVEN, op het volgende adres: jo.versteven@poddo.be? Tijdens zijn vergadering van 19 november 2008 heeft het dagelijks bestuur van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven een nieuwe ad hoc subcommissie Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten belast met het onderzoek van dit dossier. Deze subcommissie is op 5 december 2008 bijeengekomen en heeft het onderstaande ontwerpadvies opgesteld, dat werd goedgekeurd door de plenaire vergadering dd. 21 januari 2009.

4 - 4 - CRB DEF ADVIES Algemene beschouwingen 1. De Raad is ingenomen met het bestaan van het Federaal Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten. Dit is immers het eerste federale plan inzake overheidopdrachten dat deze laatste op een voluntaristische wijze in de context van duurzame ontwikkeling plaatst. De Raad herinnert er in dit verband aan dat hij, zoals m.n. blijkt uit zijn advies van 2 december 1992 over het voorstel van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten, het principe van een dergelijke ontwikkeling onderschrijft. 1 Zoals bovendien blijkt uit de resultaten van een Europese enquête ter zake, wordt in België in de bestekken van de overheidsopdrachten veel te weinig rekening gehouden met sommige duurzaamheidscriteria. De Raad is bijgevolg van oordeel dat het hem voorgelegde actieplan een belangrijke stap in de goede richting is. 2. De Raad betreurt evenwel dat dit plan geen nationale draagwijdte heeft, aangezien de overheidsopdrachten minstens de grenzen van de deelentiteiten en plaatselijke overheden overschrijden. Volgens de Raad moet het voorliggende actieplan dan ook worden beschouwd als een eerste stap naar een dergelijk toekomstig nationaal actieplan. 3. Het voorliggende actieplan stelt zich voorts ten doel dat minstens 50% van de procedures voor openbare aankopen tegen het jaar 2010 duurzaam zijn. De Raad neemt akte van deze optie, die een goede begindoelstelling uitmaakt. De Raad wijst er evenwel op dat de genoemde procedures in dat geval alleen betrekking zouden kunnen hebben op kleine opdrachten, wat geen werkelijk aanzienlijke positieve impact zou hebben op de duurzame ontwikkeling. De Raad is dan ook van oordeel dat de genoemde 50%, wil men een dergelijke verhoopte kritieke massa bereiken, een aanzienlijk volume van openbare aankopen van de federale staat moet vertegenwoordigen. Volgens dezelfde logica merkt de Raad op dat deze 50%-doelstelling geen preciseringen bevat over het vereiste niveau inzake duurzaamheid. 4. De Raad merkt tevens op dat het voorliggende plan geen enkele melding maakt van de dienstenrichtlijn 2. Hij is dan ook van oordeel dat in dit stadium ervoor moet worden gezorgd dat de bepalingen van het bovengenoemde plan in overeenstemming zijn met de bovengenoemde richtlijn. Volgens dezelfde logica stelt de Raad voor dat de bepalingen van het plan bovendien coherent zijn met de acties die in het federaal plan voor de kmo s 3 werden opgenomen. Dit plan schrijft m.n. een administratieve vereenvoudiging voor, die een vlottere toegang tot de overheidsopdrachten voor de kmo s mogelijk maakt, alsook de naleving van de betalingstermijnen door de overheidsentiteiten en de oprichting van een helpdesk (voorstellen 25, 26 en 27); de Raad wenst dat deze helpdesk ook vragen over de overheidsopdrachten behandelt. 1 In dat advies (CRB ) onderschrijft de Raad expliciet het begrip duurzame ontwikkeling zoals dat wordt omschreven in het verslag van de Verenigde Naties het zgn. BRUNTLAND-verslag van maart Vanuit de vaststelling dat milieubescherming en de ontwikkeling van de economische activiteit onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, preciseerde de Raad in dat advies dat de doelstellingen die in beide domeinen worden nagestreefd precies met elkaar moeten worden verenigd in het begrip duurzame ontwikkeling. Daarom was de Raad in de aanbevelingen die hij in dat advies formuleerde van oordeel dat de zorg om het milieubeschermingsbeleid hand in hand moest gaan met de naleving van een optimale economische groei. 2 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt. Deze richtlijn kadert in de strategie van Lissabon en stelt vier hoofddoelstellingen voor om een interne dienstenmarkt te realiseren: de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstenverstrekking binnen de EU vergemakkelijken; de rechten van de bestemmelingen van de diensten als gebruikers ervan versterken; de kwaliteit van de diensten bevorderen; een effectieve administratieve samenwerking tussen de lidstaten tot stand brengen. 3 Het federaal plan voor de kmo s is specifiek toegespitst op de kmo s en werd in het vooruitzicht gesteld door het regeerakkoord van 18 maart Dit plan werd voorgesteld door mw. LARUELLE, minister van Kmo s, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid, en werd door de regering op 15 oktober 2008 bekrachtigd.

5 - 5 - CRB DEF Terminologische verduidelijking 5. De Raad onderstreept dat het voorliggende actieplan het begrip groene opdrachten, enerzijds en het begrip duurzame opdrachten, anderzijds, met elkaar verwart. Eerstgenoemde opdrachten omvatten immers voornamelijk opdrachten m.b.t. de verbetering of de vrijwaring van het leefmilieu, terwijl de laatstgenoemde de drie pijlers van duurzame ontwikkeling, t.w. de economische, de sociale en de milieupijler, integreren. Deze terminologische verwarring wekt de indruk dat een eenvoudige overdracht van de expertise inzake groene opdrachten naar de duurzame opdrachten volstaat om de overheidsopdrachten in het kader van duurzame ontwikkeling te plaatsen, wat afgaande op de verworven ervaring ter zake hoegenaamd niet het geval is. De Raad, van zijn kant, is van oordeel dat de drie bestanddelen van duurzame ontwikkeling op gelijke basis moeten worden behandeld in een actieplan dat tot doel heeft overheidsopdrachten duurzaam of duurzamer te maken. 6. De Raad wijst erop dat het actieplan zonder onderscheid en bovendien zonder deze te definiëren gebruik maakt van de termen criteria en clausules, terwijl ze verschillende begrippen aangeven en niet onderling vervangbaar zijn. Hij herinnert er in dit verband aan dat een criterium in casu een element is dat in aanmerking wordt genomen bij de keuze van de inschrijver voor de gunning van de overheidsopdracht; hij herinnert er voorts aan dat een clausule een bijzondere bepaling van een akte is, die in voorkomend geval wordt opgelegd aan de inschrijvers om aan de opdrachtgever bepaalde garanties te bieden m.b.t. de duurzaamheid van de inschrijvende onderneming. De Raad spreekt bijgevolg de wens uit dat in het voorliggende actieplan een nauwkeurige definitie van de twee begrippen in kwestie wordt opgenomen en dat het deze begrippen telkenmale rigoureus in hun correcte juridische betekenis gebruikt. De Raad stelt bv. vast dat het actieplan geen onderscheid maakt tussen de milieucriteria (bv. de hoeveelheid chloor die wordt gebruikt voor de recyclage van papier) en de milieuclausules (bv. het duurzame beheer van een bos waarvan de cellulose wordt gebruikt bij de productie van papierpulp). De Raad stelt vast dat op eenzelfde wijze zonder onderscheid gebruikt wordt gemaakt van de sociale criteria (bv. de IAO-normen) en de sociale clausules (bv. een minimumpercentage van bedrijven die aan sociaal-economische inschakeling doen). De Raad betreurt dergelijke punten van verwarring, ook in het domein van de overheidsopdrachten, des te meer omdat de sociale clausules en criteria zijns inziens twee fundamentele begrippen zijn. Zoals hij al meermaals in een aantal vroegere adviezen opmerkte, hecht de Raad immers groot belang aan de naleving van de IAO-normen die door België werden bekrachtigd (bv. de normen m.b.t. kinderarbeid) en aan de ontwikkeling van een productie die de billijkheidscriteria ten aanzien van de plaatselijke producenten naleeft. Prioriteiten 7. De Raad is van oordeel dat de overheidsopdrachten, afgezien van de geldende wetgeving inzake productnormen, kunnen bijdragen tot de vervanging van producten waarop een vermoeden van toxiciteit rust voor de werknemers of voor de bevolking in haar geheel door duurzamere producten die aldus meer en sneller afzetmarkten zullen kunnen vinden. De Raad wijst erop dat een dergelijk initiatief een ware, met name economische, opportuniteit kan zijn om normen te verspreiden die beter passen in het oogmerk van duurzame ontwikkeling. De Raad staat er evenwel op dat de vereisten ter zake realistisch blijven en haalbaar zijn voor de ondernemingen die in de betrokken marktniches (kunnen) opereren.

6 - 6 - CRB DEF 8. In dit verband was de Raad in zijn advies betreffende het voorontwerp van actieplan inzake maatschappelijk verantwoord ondernemen 4 van oordeel dat overheden bij aanbestedingen in toenemende mate duurzaamheidscriteria zouden moeten opnemen, waarbij ook in een monitoring wordt voorzien. In dit opzicht was de Raad van oordeel dat het essentieel is dat de duurzaamheidscriteria geloofwaardig zijn en de mogelijkheid bieden aan een voldoende groot aantal ondernemingen om te kunnen deelnemen aan de openbare aanbestedingen. Op deze manier kan de ontwikkeling en de groei van een markt in duurzame ontwikkeling producten worden gestimuleerd. Voorts sprak de Raad in hetzelfde advies de wens uit dat de duurzaamheidscriteria op een wetenschappelijke en objectieve manier worden onderbouwd en dat de verschillende directe stakeholders bij de uitwerking ervan worden betrokken. Zo wordt een realistische invulling van deze criteria gegarandeerd. 9. Aangaande de bevoorrechte doelstellingen die moeten worden beoogd wanneer overheidsopdrachten in de context van duurzame ontwikkeling worden geplaatst, is de Raad van oordeel dat voorrang moet worden verleend aan de producten en diensten met een hoge impact op een van de drie pijlers van de duurzame ontwikkeling, waarbij ook rekening wordt gehouden met de twee andere pijlers. Deze optie levert een drievoudig voordeel op, in zoverre zij ertoe bijdraagt: - dat de kwaliteit van de economische groei, het concurrentievermogen van de ondernemingen en de concurrentievoorwaarden worden verbeterd door de vorming van een level playing field, waardoor voldoende ondernemingen op duurzame overheidsopdrachten kunnen inschrijven; - dat het leefmilieu wordt beschermd door de ecologische voetafdruk van de overheidsconsumptie te verkleinen; - dat waardig werk, de arbeidsomstandigheden en de ontwikkeling van groene jobs, waarvan de dynamiek, die door de Raad in 2005 op gang werd gebracht, op dit moment wordt overgenomen door de minister van Werk en Gelijke kansen, worden bevorderd. 10. De Raad merkt op dat het Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten in dit verband verwijst 5 naar de EU green public procurement 6. Hij neemt er in dit opzicht nota van dat in de lijst van producten die in de eerste plaats in de overheidsopdrachten moeten worden vermeden en die in het document worden vermeld, bijna uitsluitend producten voorkomen met een hoge negatieve impact op het leefmilieu. De Raad vindt het weliswaar zeer belangrijk dergelijke producten aan te pakken, maar spreekt toch de wens uit dat de mogelijkheid wordt onderzocht om in deze categorie van te mijden producten ook bepaalde producten te vermelden die een sterk negatieve sociale impact hebben, waaronder bv. werkkleding die door kinderen werd geproduceerd. 11. Volgens dezelfde logica acht de Raad het interessant ook na te denken over de mogelijkheid in de overheidsopdrachten, afgezien van de wettelijke voorschriften ter zake, ook criteria voor de loutere uitsluiting van sommige goederen en diensten op te nemen. 4 Advies betreffende het voorontwerp van actieplan inzake maatschappelijk verantwoord ondernemen (18 oktober 2006 CRB DEF). 5 In hoofdstuk 6, doelstelling 1, actie en Het principe van de «Green public procurement» bestaat erin de milieufactoren in de overheidsaankopen te integreren (of het nu gaat om producten, diensten of werken).

7 - 7 - CRB DEF Budgettaire benadering 12. De Raad acht het opportuun de haalbaarheid van een benadering in termen van levenscyclusanalyse 7 te bestuderen voor de raming van de kosten van de producten en diensten die de federale staat aankoopt of van plan is aan te kopen. De Raad onderstreept immers, ten eerste, dat de levenscyclus van een product de enige schaal is waarop de duurzaamheid van de betrokken producten kan worden gemeten en, ten tweede, dat alleen deze benadering de beoordeling van de juiste prijs van dat product mogelijk maakt. De Raad vestigt er echter de aandacht op dat een dergelijke benadering in termen van levenscyclus wel eens vaak in conflict zou kunnen treden met de traditionele technieken van de overheidsfinanciën, die berusten op het principe van de begrotingsannualiteiten. De duurzame producten en diensten zijn immers vaak duurder bij aankoop dan de klassieke producten door het gebrek aan schaalvoordelen, enerzijds en door de internalisering van de gezamenlijke economische, sociale en milieugerelateerde kosten in de finale prijs ervan, anderzijds -, terwijl de rentabiliteit ervan op termijn hoger ligt. Volgens de Raad moet dan ook een studie worden gepland over de budgettaire programmering over meerdere jaren van de budgetten die worden besteed aan duurzame overheidsaankopen en moeten hiertoe eenvoudige en efficiënte vernieuwende boekhoudkundige technieken worden ontwikkeld. Overleg 13. Ten slotte vraagt de Raad dat de ondernemingen en de sectoriële verbonden worden toegevoegd aan de lijst van de gesprekspartners die in het voorliggende actieplan voorkomen, om de dialoog aangaande duurzame overheidsopdrachten mee te voeren. Deze aldus georganiseerde dialoog lijkt hem immers een conditio sine qua non voor een goede tenuitvoerlegging van het Federale Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten. Bijzondere beschouwingen Innovatie 14. De Raad stelt vast dat het Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten zo te zien een belangrijke hefboom wil vormen voor de stimulering van innovatie in haar geheel. Dit blijkt in elk geval te worden geambieerd bij lezing van het actieplan, meer bepaald in het hoofdstuk Doelstelling 6: het voeren van onderzoek naar de mogelijkheden van innovatief aanbesteden. In dit verband wenst de Raad op te merken dat innovatie in haar geheel een domein is dat veel verder gaat dan de innovatie die louter duurzame ontwikkeling betreft. Indien het er de federale regering bijgevolg om te doen is innovatie in brede zin te bevorderen, dan is de Raad van oordeel dat dit deel van het document niet zijn plaats heeft in het Federale Actieplan Duurzame Overheidsopdrachten, aangezien deze laatste slechts één van de vele vectoren voor het stimuleren van innovatie zijn. Als het er voorts om gaat innovatie in het alleenstaande domein van duurzame ontwikkeling te bevorderen, waarbij de overheidsaankopen slechts één van de vele middelen zijn om dit resultaat te bereiken, dan is de Raad van oordeel dat dit deel van het voorliggende actieplan eerder zou moeten worden geïntegreerd in het hoofdstuk over ondernemerschap en innovatie van het Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling. Het voorliggende actieplan zou dan, via innoverende duurzame producten, een brug kunnen slaan door te verwijzen naar de bepalingen van dat andere plan. 7 Deze benadering bestaat erin niet alleen rekening te houden met de aankoopprijs van de producten, maar ook met alle kosten die ze tijdens hun volledige levenscyclus veroorzaken: de productie, het gebruik, het onderhoud, de afbraak, de recyclage enz.

8 - 8 - CRB DEF Labels 15. Inzake labels neemt de Raad er nota van dat er drie types bestaan. 8 Het actieplan schrijft voor de criteria in de labels van type 1 te hanteren: volgens de Raad zijn die criteria betrouwbaar op het vlak van de vereisten en van de controle. De Raad is evenwel van oordeel dat de labels van type 2 en van type 3 bovendien dienstig kunnen zijn voor de criteria die in België moeten worden ontwikkeld op het vlak van de overheidsopdrachten. Koolstofbalansen 16. De Raad denkt dat het interessant zou zijn om voor een welbepaald door de federale staat aangekocht goed of aangekochte dienst de haalbaarheid te onderzoeken om, bij wijze van criteria voor de selectie tussen verschillende inschrijvers op openbare aanbestedingen, gebruik te maken van de graad van energie-efficiëntie en van de koolstofbalans, waarvan de methodologie in volle ontwikkeling is. Hoewel de Raad bezorgd is over het feit dat een opeenstapeling van allerlei criteria die worden opgelegd aan de inschrijvers een belemmering kan vormen voor de mededinging, is hij toch van oordeel dat dergelijke vernieuwende criteria de ondernemingen die zich inschrijven op openbare aanbestedingen in staat kunnen stellen hun impact op het vlak van CO 2 -uitstoot te verminderen en hun terzelfder tijd een concurrentievoordeel kunnen bezorgen. Sociale economie 17. Mocht het voorliggende actieplan voorzien in een zekere integratie van ondernemingen van de sociale economie, dan wenst de Raad er evenwel toch aan te herinneren: primo, dat de sociale economie niet de volledige sociale component van de duurzame ontwikkeling bestrijkt en dat deze laatste bijgevolg niet beperkt blijft tot deze bedrijfstak, die slechts een van de vele actoren uitmaakt; secundo, dat deze integratie moet plaatsvinden met inachtneming van de mededingingsregels. 8 De labels van type 1 houden een minimale vereiste in en een onafhankelijk orgaan zorgt voor de controle ; in de labels van type 2 is een verklaring op erewoord aangaande de naleving van een vereiste noodzakelijk, maar is er geen controle van een onafhankelijk orgaan ; de labels van type 3 omvatten geen enkele minimale vereiste, maar alleen informatie over de prestaties van een product, die worden gecontroleerd door een onafhankelijk orgaan.