Geweigerd?! Discriminatoir deurbeleid in de horeca

Transcriptie

1 Geweigerd?! Discriminatoir deurbeleid in de horeca &

2 Colofon Dit is een gezamenlijke uitgave van het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR) en de Landelijke Vereniging van Anti Discriminatie Bureaus en Meldpunten (LV). Deze publicatie is bedoeld voor medewerkers van Anti Discriminatie Bureaus en Meldpunten, gemeenten, het Openbaar Ministerie, politie en niet in de laatste plaats horecaondernemers. Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR) Schaatsbaan AR Rotterdam Tel: Fax: Website: Landelijke Vereniging van Anti Discriminatie Bureaus en Meldpunten (LV) Postbus NA Amsterdam Tel: Website: Auteurs: Carolina de Fey (LBR) Gé Grubben (LBR) Met dank aan: Jacky Nieuwboer die de basis heeft gelegd voor deze publicatie en Sandra Gerlings van het Meldpunt Discriminatie Amsterdam, Marten Verheijen van het Anti Discriminatie Bureau Overijssel en Coby Katu-Bin-Mara van het Anti Discriminatie Bureau Tilburg voor hun bijdrage aan de totstandkoming van deze publicatie. Rotterdam, november

3 Inhoudsopgave Inleiding 3 1. Probleemstelling 4 Wie worden er geweigerd? 4 Wordt er vaak geweigerd? 4 Motieven van horecaondernermers 5 Resumerend 6 2. Mag een deurbeleid worden gevoerd? 7 Gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod 7 Strafbaar feit 7 Verboden onderscheid 9 Gedragscode Mogelijkheden 11 Aangifte doen 11 Weigeren/intrekken van de horecavergunning 11 Commissie Gelijke Behandeling 12 Onrechtmatige daadsactie 12 Praktijktests 12 Convenanten 13 Klachtenprocedure 13 Publiciteit 15 Uitwisseling 15 Trainingen 15 Toelatingsbeleid Conclusies en aanbevelingen 17 Weigering aan de deur 17 Een beter zicht op de omvang van de problematiek 17 Is een effectieve aanpak mogelijk? 17 Nieuwe initiatieven 18 Initiatieven uit de branche zelf 19 Pasjes 19 Aanbevelingen 19 Wie niet horen wil moet maar voelen 19 Oog voor ondernemersbelangen 19 Een totaalpakket 20 Tot slot Geraadpleegde literatuur Bijlage: Horecagedragscode 2

4 Inleiding Veel mensen storten zich in het weekend in het uitgaansleven. Nederland kent dan ook heel wat horecagelegenheden, en de horeca wordt gezien als de meest gastvrije bedrijfstak. Toch is niet iedereen tevreden. De afgelopen jaren dook regelmatig het verhaal op dat allochtone jongeren geweigerd werden aan de deur van een discotheek of café. Alhoewel van massale weigering aan de deur geen sprake lijkt, geven berichten in de media en de hoeveelheid klachten bij ADB s aan dat het om een serieus probleem gaat. Horecadiscriminatie speelt al tientallen jaren en lijkt eerder toe dan af te nemen. Horecaondernemers hebben verschillende redenen en belangen op grond waarvan zij weigeren bepaalde mensen tot hun gelegenheid toe te laten. Deze redenen en belangen verhouden zich echter niet altijd met hetgeen in wet- en regelgeving is neergelegd ter bescherming van de rechten en belangen van anderen. Een effectieve aanpak van discriminatoir deurbeleid is dan ook dringend gewenst. In de afgelopen jaren is de nodige aandacht uitgegaan naar de aanpak van discriminatoir deurbeleid. De basis voor een aanpak ligt besloten in wet- en regelgeving. Daarnaast zijn verschillende methoden en projecten in het leven geroepen om de mate waarin discriminatoir deurbeleid zich voordoet in kaart te brengen en waar mogelijk tot een effectieve aanpak te komen. Sommige initiatieven zijn succesvol gebleken en verdienen aanbeveling voor landelijke navolging. Dit rapport beoogt Anti Discriminatie Bureaus, horecaondernemers, gemeenten, politie en Openbaar Ministerie inzicht te geven in de aard en de ernst van de problematiek en biedt hen een overzicht van handvatten om een discriminatoir deurbeleid tegen te gaan. Antwoorden worden gegeven op vragen als: Wat is er nu precies aan de hand? Hoe groot is het probleem? Mag op grond van wet- en regelgeving een deurbeleid worden gevoerd door horecaondernemers? Wat zijn effectieve mogelijkheden om een discriminatoir deurbeleid tegen te gaan? Tenslotte worden aanbevelingen gedaan voor methoden die in de praktijk succesvol zijn gebleken en waarbij vooral de horecabranche zelf betrokken is. 3

5 1. Probleemstelling Discriminatie in de horeca lijkt geen sectorbreed probleem te zijn. Het gaat met name om het deurbeleid van discotheken en in mindere mate om cafés met portiers. Portiers dan wel eigenaren / uitbaters zouden op grote schaal jongeren met een niet-nederlandse etnische afkomst op grond van die afkomst weigeren toe te laten. Wie worden er geweigerd? Met name Marokkanen, Turken en asielzoekers / vluchtelingen van het mannelijk geslacht worden geweigerd, en vooral wanneer zij groepsgewijs een horecagelegenheid willen bezoeken. Meisjes en vrouwen, eenlingen en allochtonen in gezelschap van etnische Nederlanders worden minder vaak geweigerd. De belangrijkste redenen die gegeven worden voor weigering: het tegengaan van een te hoge concentratie van allochtonen, (seksueel) intimiderend gedrag van met name Marokkanen, en het dreigend samenscholen van groepen allochtonen. Een aantal horecaondernemers weigert überhaupt allochtonen toe te laten. Wordt er vaak geweigerd? Jaarlijks registreren de antidiscriminatiebureaus (ADB's) en meldpunten tussen de 250 en 300 klachten met betrekking tot discriminatie in de horeca. In ongeveer 80% van de gevallen betreft het een klacht over discriminerend deurbeleid, zo blijkt uit de jaarlijkse rapportages van de ADB s. Ook op de internetsite een particulier initiatief dat jongeren in de gelegenheid stelt hun ervaringen via het internet kenbaar te maken, komen jaarlijks enkele honderden klachten binnen. Landelijke cijfers van de politie zijn niet beschikbaar, maar een inschatting van de ADB s die nauw samenwerken met de politie wijst op soortgelijke aantallen. Bij het Openbaar Ministerie en de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) gaat het om slechts enkele zaken. In hoeverre hierbij sprake is van dubbeltellingen is niet aan te geven. Gelet op het feit dat met name in de weekends honderdduizenden mensen zich begeven in het uitgaansleven, zou men kunnen zeggen dat van massale weigering aan de deur geen sprake is. Maar andere indicatoren geven aan dat het probleem wel degelijk groot is. In de zeventiger jaren werden zwarte Amerikaanse militairen die gelegerd waren in West-Duitsland en uitgingen in Oost-Nederland, veelvuldig geweigerd aan de deur. Zij introduceerden om die reden de praktijktest in Nederland. Tijdens zo'n test proberen vergelijkbare kleine groepjes, die alleen etnisch van elkaar verschillen, toegelaten te worden in een etablissement. 1 De praktijktest is de afgelopen decennia een beproefde methode gebleken om discriminatie in de horeca aan de kaak te stellen. Zo bracht de toenmalige 'Anti Discriminatiegroep Alkmaar' in 1980 al een rapport uit, waarin praktijktesten werden beschreven die aantoonden dat allochtone proefpersonen regelmatig de toegang werd geweigerd. 2 Het TROS-programma 'Crimetime' in 1991, NCRV's 'Hier en nu' in 1996 en 'Netwerk' van de AVRO in 2002 toonden met een verborgen camera aan dat allochtone jongeren regelmatig werden geweerd uit discotheken. Ook de schrijvende pers is regelmatig met testteams op stap geweest en deed van de negatieve ervaringen uitgebreid verslag. In oktober 1995 maakte de Rotterdamse politie met een verborgen camera opnamen van het toelatingsbeleid bij een Rotterdamse discotheek. Uit het videomateriaal bleek dat aan de deur op grond van huidskleur geselecteerd werd. Belangrijke indicatoren voor het probleem zijn enquêtes onder jongeren. Uit die enquetes blijkt dat veel jongeren ervaring hebben met discriminerend deurbeleid. Zo vertelde 1 Elders in deze publicatie wordt uitgebreid ingegaan op de praktijktest. 2 'Zwartboek' "En toen zei de portier..", Alkmaar, september

6 eenderde van de geïnterviewde jongeren in een onderzoek in Amsterdam in 2003 dat ze zich wel eens gediscrimineerd voelen bij het uitgaan, en zei 20% van die jongeren eens of vaker geweigerd te zijn. 3 Een andere indicator is de aandacht van de lokale overheden voor de materie. In veel steden is de gemeente actief op zoek naar een verbetering van het toelatingsbeleid. Horecadiscriminatie wordt expliciet genoemd in de Aanwijzing discriminatie van het College van Procureurs Generaal (zie bijlage) en in juni 2001 stelde het PvdA-kamerlid Arib vragen aan de ministers van Justitie en voor Grote Steden en Integratiebeleid over de materie. Ook al is niet met nauwkeurigheid vast te stellen in welke mate discriminatie bij de toelating zich voordoet, het is aannemelijk dat het niet gaat om incidenten maar om een structureel probleem dat velen treft. Motieven van horecaondernemers Dat het gaat om een structureel probleem blijkt des temeer uit het feit dat de sector zelf erkent dat er gediscrimineerd wordt bij de toelating. Rond 1990 kwam de horeca veelvuldig negatief in het nieuws. De negatieve publiciteit had niet alleen betrekking op het deurbeleid maar ook op bijvoorbeeld het personeelsbeleid. De sector greep de Algemene Verklaring tegen Rassendiscriminatie aan voor het opstellen van een eigen code. 4 Begin jaren negentig kwam het Bedrijfschap Horeca met een gedragscode ('Gedragscode Anti-Rassendiscriminatie Horeca'), die bindend is voor alle horecaondernemingen in Nederland. De gedragscode werd ondersteund met een campagne, 'Horeca - Kleurrijk gastvrij'. Helaas heeft de invoering van de code niet het gewenste effect gehad. De horeca onderkent dit zelf ook. In november 1999 verscheen het verslag van een onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de sector Discotheek- en Zaalbedrijven van het Koninklijk Verbond van Ondernemers in het Horeca- en Aanverwante bedrijf 'Horeca Nederland'. 5 Uit dit verslag blijkt dat ondernemers vaak een bewust restrictief toelatingsbeleid voeren. In dit onderzoeksverslag geeft de onderzoeker, G. van Kooten, motieven voor de handelswijze van discotheekeigenaren. Hij concludeert in zijn onderzoek dat sprake is van toenemende problemen met jongeren. Met name jonge Marokkaanse jongeren zouden zich volgens hem onder andere schuldig maken aan verbale en fysieke (seksuele) intimidatie. Het gaat echter niet alleen om onaanvaardbaar gedrag. Louter de fysieke manifestatie als groep of de herkenbaarheid als categorie roepen volgens horecaondernemers bij het overige publiek al gevoelens van onbehagen of onveiligheid op. Het ongewenste gedrag in combinatie met de gevoelens van onbehagen leiden naar de mening van de ondernemers tot een neerwaartse spiraal in de bezoekersaantallen. In een overzicht van preventieve maatregelen die horecaondernemers nemen ter voorkoming van problemen noemt de onderzoeker uitdrukkelijk een restrictief toelatingsbeleid. Hij verwoordt het als volgt: 'Een restrictief toelatingsbeleid wordt gehanteerd vanaf het moment waarop de ondernemer verwacht dat verdere toelating resulteert in een naar het oordeel van het overige publiek te hoge concentratie van allochtone jongeren. Verwachtingen daaromtrent zijn veelal gebaseerd op ervaringen in het verleden. Signalen dienaangaande bereiken ondernemers mondeling dan wel schriftelijk of blijken, met een 3 'Uitgaansbeleving van Amsterdamse allochtone jongeren: Marokkaanse, Turkse, Surinaamse en Antilliaanse jongeren aan het woord over uitgaan in Amsterdam', M. Geldrop en Y. van Heerwaarden, DSP-groep BV, Amsterdam 2003 i.o. van de gemeente Amsterdam. 4 In 1992 aangeboden aan de Tweede Kamer door minister Dales van Binnenlandse Zaken, waarin opgenomen de wens, dat iedere sector overgaat tot het instellen van een antidiscriminatiecode. De verklaring werd door vele landelijke en branchevertegenwoordigende organisaties, waaronder Koninklijke Horeca Nederland, ondertekend. 5 'Samen uit, handen thuis: een verkennend onderzoek naar ongewenst gedrag van risico-groeperingen in discotheken', dr. G. van Kooten, EU Rotterdam, Rotterdam

7 zekere vertraging, uit teruglopende aantallen autochtone bezoekers. De consequentie van deze maatregel is dat bezoekers met een allochtone achtergrond vanaf het desbetreffende moment louter daarom de toegang wordt geweigerd. Hoewel de meeste ondernemers de onbillijkheid daarvan erkennen, geven ze tegelijkertijd aan vanwege de noodzakelijke continuïteit in de bedrijfsvoering niet om een dergelijke maatregel heen te kunnen.' De allochtone groepen die door horecaondernemers met name genoemd worden, zijn: jonge bewoners van asielzoekerscentra, Turken en Marokkanen. Bij alle in het onderzoek genoemde groepen gaat het om jongens. Problemen als drugshandel worden slechts in beperkte mate genoemd. Het gaat de ondernemers met name om zaken als ongewenst gedrag in de zin van seksuele intimidatie van vrouwelijke bezoekers en het 'dreigend' samenscholen. Een overgrote meerderheid van de ondernemers noemt met name seksuele intimidatie door jonge Marokkanen als grootste probleem. De in het verslag genoemde motieven komen ook naar voren bij de eerder aangehaalde bronnen. 6 Een aantal horecaondernemers weigert überhaupt om allochtonen toe te laten, zo blijkt uit het onderzoeksrapport. Alleen goed Nederlands sprekende allochtonen in gezelschap van autochtonen worden toegelaten. De ondernemers erkennen dat zij in strijd met de wet handelen indien zij allochtonen weren. De daaraan verbonden risico's lopen zij bewust, of zoals het rapport het stelt: 'De uit deze benadering voortvloeiende financiële boetes in het kader van de antidiscriminatiewetgeving vallen naar hun oordeel in het niet in vergelijking met de exploitatierisico's die gepaard gaan met een minder restrictief toelatingsbeleid.' Resumerend Klachten met betrekking tot horecadiscriminatie betreffen grotendeels het weigeren van de toegang aan allochtonen in discotheken (en cafés met portiers). Het gaat daarbij niet om op zichzelf staande incidenten maar om een structureel verschijnsel, waarbij bepaalde groepen allochtonen meer worden getroffen dan andere, en dat zich naar hoge waarschijnlijkheid op grote schaal voordoet. Het is een probleem dat breed onderkend wordt door bestuurders, politie en maatschappelijke organisaties. Ook horecaondernemers erkennen dat op grote schaal een restrictief (lees: discriminerend) toelatingsbeleid wordt gevoerd. 6 Zie o.a. AVRO's Netwerk en Oordelen van de Commissie gelijke behandeling ( 6

8 2. Mag een deurbeleid worden gevoerd? Horecaondernemers hebben voor hun horecagelegenheid vaak een bepaald publiek voor ogen. Om een bepaalde sfeer te creëren wordt gekeken wie in de sfeer past die de ondernemer wenst. Daarbij spelen ook veiligheidsoverwegingen een rol. Aan de deur wordt zodoende gelet op bijvoorbeeld leeftijd, kleding, gedrag, alcohol en drugsgebruik vooraf en de grootte van de groep waarmee je binnenkomt. Zowel het uitgaanspubliek als de horecaondernemers zijn gebaat bij prettige en veilige uitgaansgelegenheden. Door horecaondernemers mag een deurbeleid worden gevoerd, maar het beleid mag niet in strijd zijn met wettelijke bepalingen. Er dient voor gewaakt te worden dat het wel of niet toelaten van mensen niet op willekeurige en oneigenlijke gronden gebeurt. Mensen moeten op gelijke wijze toegang kunnen krijgen tot een uitgaansgelegenheid en van discriminatie op grond van bijvoorbeeld afkomst dient geen sprake te zijn. Het recht op gelijke behandeling en het verbod van discriminatie, waar ook de horecaondernemer bij het voeren van een deurbeleid mee te maken heeft, is in wetgeving neergelegd. In het onderstaande wordt aan de hand van wetgeving en rechterlijke uitspraken het juridisch kader aangegeven waarbinnen een horecaondernemer een non-discriminatoir deurbeleid moet voeren. In verschillende wettelijke bepalingen is het gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod neergelegd. Mede aan de hand van rechterlijke uitspraken is nader gespecificeerd waaraan een non-discriminatoir deurbeleid dient te voldoen. Gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod De ondernemer heeft zich te houden aan het recht op gelijke behandeling en het verbod van discriminatie zoals neergelegd in artikel 1 van de Grondwet: Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan. Onder discriminatie op grond van ras wordt verstaan: elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst, nationale of etnische afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge heeft. 7 Het gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod zijn nader uitgewerkt in onder andere het Wetboek van Strafrecht en de Algemene wet gelijke behandeling. Strafbaar feit In het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zijn in de artikelen 137c tot en met g en artikel 429quater verschillende vormen van discriminatie strafbaar gesteld. Het betreft discriminatoire belediging, aanzetten tot haat en discriminatie of geweld, het verspreiden van discriminatoire uitlatingen. In artikel 137g en 429quater is als misdrijf respectievelijk overtreding strafbaar gesteld het discrimineren in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf. 7 Artikel 1, lid 1 Internationaal Verdrag ter uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR). Zie ook artikel 90quater Wetboek van Strafrecht. 7

9 Artikel 137g luidt: 1. Hij die, in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf personen opzettelijk discrimineert wegens hun ras, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie Indien het feit wordt gepleegd door een persoon die daarvan een beroep of gewoonte maakt of door twee of meer verenigde personen wordt gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie opgelegd. 9 Artikel 429quater Sr luidt: Hij die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf personen discrimineert wegens hun ras, hun godsdienst, hun levensovertuiging, hun geslacht of hun hetero- of homoseksuele gerichtheid wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de derde categorie. Artikel 137g betreft een misdrijf en vereist dat opzettelijk personen zijn gediscrimineerd. Artikel 429quater is een overtreding waarbij opzet niet is vereist. In het algemeen wordt onder beroep of bedrijf verstaan het verrichten van activiteiten die als hoofd- of nevendoel het verwerven van inkomen of het maken van winst hebben. Daarbij is de aard van de activiteiten doorslaggevend. 10 Onder de uitoefening van een beroep wordt ook het beroep van horecaondernemer gerekend. Dit betekent dat het weigeren van de toegang tot een horecagelegenheid aan personen op grond van bijvoorbeeld huidskleur dan wel afkomst op grond van deze artikelen een strafbaar feit is. Het komt regelmatig voor dat mensen op oneigenlijke gronden aan de deur worden geweigerd. Verschillende horecaondernemers hebben, soms naar aanleiding van een praktijktest, zich voor de rechter moeten verantwoorden voor het door hen gevoerde deurbeleid. 11 Ter verweer werd in sommige gevallen aangevoerd dat er niet gediscrimineerd werd op grond van ras, maar dat het zou gaan om nationaliteit. Een beruchte zaak uit het verleden is die tegen de eigenaresse van een koffieshop die drie klanten de toegang weigerde met de woorden Ik wil geen Turken in mijn zaak, eruit. De eigenaresse zou daarbij hebben aangegeven dat zij in het algemeen geen buitenlanders in haar zaak wenst. De rechter oordeelde dat nationaliteit niet alleen in staatskundige zin, maar ook in etnische zin gebezigd kan worden. Indien men iemand met bijvoorbeeld Turk of Surinamer aanduidt en daarmee bedoelt zijn of haar behoren tot een bepaalde etnische groep, dan wordt verwezen naar de etnische afkomst en kan dus sprake zijn van onderscheid op grond van ras. 12 Bij het weigeren van personen aan de deur wordt regelmatig aangevoerd dat het een maatregel betreft om de rust en orde in een uitgaansgelegenheid te handhaven. Hierop deed ook de eigenaar van een bar-dancing in Vlagtwedde een beroep toen hij de toegang weigerde aan asielzoekers van een nabijgelegen Verwijdercentrum. Hij trof deze maatregel nadat zich ernstige wanordelijkheden hadden voorgedaan tussen plaatselijke jongeren en de 8 Derde categorie is 4500,- 9 Vierde categorie is ,-. Sinds februari 2004 geldt een strafmaatverhoging voor structurele vormen van discriminatie. 10 HR 26 juni 1984, NJ 1985, Zie voor praktijktesten hoofdstuk 3 Mogelijkheden. Rb. Amsterdam 11 maart 1981 (La Bouteille), NJ 1981, 525; HR 23 april 1982 (Cartouche), NJ 1982, 523; Kr. Tilburg 24 maart 1986 (Discotheek De Meulen ), RR nr. 124; HR 1 juli 1986, NJ 1987, 217 (koffieshop). Rb. Amsterdam 7 februari 1990 parketnummer: (Café Nol/Babylon), ; Rb. Haarlem 24 maart 1993, parketnummer 15/050170/72-93 (discotheek The Challenge); Rb. Haarlem 19 juni 2000, Parketnummer: 15/ (Dancing The Beachclub). 12 HR 1 juli 1986, RR 1995, nr

10 asielzoekers van het centrum. De eigenaar vreesde represailles van de asielzoekers en daarmee een verstoring van de orde in zijn dancing en beoogde met deze maatregel de veiligheid van bezoekers te kunnen verzekeren. De Hoge Raad oordeelde dat sprake was van een ogenschijnlijk neutrale maatregel, waardoor echter in feite uitsluitend of in overwegende mate personen van een bepaalde groep (asielzoekers van het nabijgelegen Verwijdercentrum) werden getroffen. Daarbij stelde de Hoge Raad dat asielzoekers als groep onder het begrip ras vallen op grond van hun niet- Nederlandse afkomst. Voor een toelaatbaar verschil in behandeling op basis van een (orde)maatregel, dient sprake te zijn van objectief gerechtvaardigde factoren. De rechter achtte in deze zaak sprake van objectieve rechtvaardigingsgronden gezien de ernst van de wanordelijkheden die reeds plaats hadden gevonden en de aannemelijkheid dat verhaal zou worden gehaald in de bardancing waardoor de veiligheid van bezoekers niet meer gegarandeerd zou kunnen worden. Tevens achtte de rechter het van belang dat niet asielzoekers in het algemeen de toegang werden geweigerd, maar juist de bewoners van het nabijgelegen Verwijdercentrum die eerder bij de wanordelijkheden betrokken waren geweest. De eigenaar van de bardancing werd vrijgesproken. 13 Het treffen van ordemaatregelen om verstoring van de goede omgang tussen bezoekers zo veel mogelijk te voorkomen, wordt niet in de weg gestaan. Indien echter een ordemaatregel een ongelijke behandeling van mensen op grond van hun afkomst ten gevolge heeft, dient sprake te zijn van objectief gerechtvaardigde gronden. De tijdelijk aard van een dergelijke maatregel doet hieraan geen afbreuk. Dus ook indien slechts tijdelijk de toegang wordt ontzegd, dient er een objectief gerechtvaardigde grond te zijn voor de weigering. 14 Verboden onderscheid Naast het Wetboek van Strafrecht is in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) neergelegd dat onderscheid op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat in de uitoefening van een beroep of bedrijf verboden is. Artikel 7 lid 1 sub a: Onderscheid is verboden bij het aanbieden van goederen of diensten en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten ter zake, (...), indien dit geschiedt: a. in de uitoefening van een beroep of bedrijf; (...) Verschillende horecadiscriminatiezaken zijn met een beroep op de Awgb aangebracht bij de Commissie Gelijke Behandeling (CGB). In deze zaken worden verschillende redenen genoemd om de toegang te weigeren aan bepaalde groepen mensen. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven dat mensen alleen naar binnen mogen als ze lid zijn, passend gekleed zijn, vaste klant zijn of een identificatiebewijs kunnen tonen. De Commissie heeft in haar oordelen aangegeven dat een toelatingssysteem dat gebaseerd is op herkenning en selectie door portiers weinig inzichtelijk is en ruimte laat voor willekeur HR 13 juni 2000, NJ 2000, 513; Hof Leeuwarden 3 april 2001, parketnummer ; HR 17 september 2002, NJb 25 oktober 2002, afl. 38, p HR 24 november 1981, NJ 1982, 177 (Cartouche) 15 O.a. CGB Oordeel 97-65, 99-84, ,

11 Ook indien een beleid wordt gevoerd dat zonder uitzondering voor iedereen geldt, kan sprake zijn van (verboden) onderscheid. In 2004 werd door een horecaondernemer het toelatingsbeleid aangescherpt door te stellen dat bezoekers met een hoofdbedekking niet werden toegelaten. Hiermee werd beoogd een wat stijlvoller en ouder publiek aan te trekken. De regel was van toepassing voor alle bezoekers, maar leidde er toe dat personen die vanwege hun godsdienstige overtuiging hun hoofdbedekking niet wilden afnemen, waaronder moslimvrouwen, door het beleid werden uitgesloten van een bezoek aan het restaurant. Overigens voldeden deze vrouwen afgezien van hun hoofdbedekking aan het profiel dat de horecaondernemer als wenselijk voor zijn restaurant had gesteld. De Commissie oordeelde dat sprake was van indirect onderscheid op grond van godsdienst. Daarbij gaf de Commissie aan dat de gelijkebehandelingswetgeving het hanteren van een dress code of het stellen van andere toegangseisen niet in de weg staat, zolang deze niet leiden tot indirect onderscheid op een van de door de gelijkebehandelingswetgeving beschermde gronden, waaronder godsdienst. Van belang was tevens dat voor de horecaondernemer alternatieven openstonden om de gewenste doelgroep aan te trekken zonder in strijd met de gelijkebehandelingswetgeving te handelen. 16 Sommige horeca-eigenaren hanteren een quotum waarbij wordt getracht oververtegenwoordiging van bepaalde bevolkingsgroepen te voorkomen door niet te veel personen van die groep binnen te laten. Dit betekent dat personen op grond van hun afkomst worden geweigerd. Reeds in 1981 oordeelde de Hoge Raad in een strafzaak tegen de toenmalige Utrechtse discotheek Cartouche dat een dergelijk ordebeleid in strijd is met artikel 429quater Sr. 17 De Commissie oordeelde in 2000 over een andere discotheek in Utrecht dat een dergelijk toelatingsbeleid in strijd is met de Awgb. Door een onvoldoende inzichtelijke, controleerbare en systematisch uitgevoerde toelatingsprocedure te hanteren kan niet worden voorkomen dat bij bezoekers van een discotheek de indruk kan ontstaan dat zij worden geweigerd vanwege hun afkomst. 18 De oordelen van de Commissie hebben geleid tot een aantal handvatten die horecaeigenaren dienen te gebruiken bij hun toelatingsbeleid om onderscheid op grond van onder andere ras te voorkomen. Zo heeft de Commissie aangegeven dat het toelatingsbeleid van een uitgaansgelegenheid voldoende inzichtelijk en (voor derden) controleerbaar moet zijn en systematisch uitgevoerd moet worden om (de indruk van) willekeur te voorkomen. Aanbevolen wordt dat bezoekers vooraf worden geïnformeerd over het gevoerde toelatingsbeleid, bijvoorbeeld door een bord op of bij de deur. Gedragscode Het verbod van discriminatie is voor de horecabranche nader uitgewerkt in de Gedragscode anti-rassendiscriminatie horeca, recreatie en catering. 19 De gedragscode is opgesteld om duidelijkheid en rechtszekerheid te verschaffen aan ondernemers, werknemers, gasten en opdrachtgevers over de betekenis van de wettelijke verboden van rassendiscriminatie in de uitoefening van het bedrijf en in het personeelsbeleid. 20 Het bevat gedragsregels ten aanzien van de bejegening van gasten en opdrachtgevers en ten aanzien van het personeelsbeleid om discriminatie in de uitoefening van het bedrijf te voorkomen en te bestrijden. Tevens zijn aanbevelingen opgenomen voor ondernemers om rassendiscriminatie in het eigen bedrijf tegen te gaan en wordt voorzien in een klachtenprocedure voor gedupeerden. 16 CGB oordeel HR 24 november 1981, NJ 1982/ CGB Oordeel Zie bijlage Gedragscode anti-rassendiscriminatie horeca, Bedrijfschap Horeca en catering, Gedragscode anti-rassendiscriminatie horeca, Bedrijfschap Horeca en catering, 1999, p

12 3. Mogelijkheden Het deurbeleid van horecaondernemingen dient te worden uitgevoerd binnen de kaders van de wet. Het weigeren van personen op grond van bijvoorbeeld huidskleur, afkomst of religie is niet toegestaan. Er bestaan verschillende mogelijkheden voor slachtoffers en betrokkenen om discriminatoir deurbeleid aan te pakken. Hieronder volgt een overzicht van mogelijkheden waarbij tevens wordt aangegeven in welke mate de genoemde middelen effectief zijn voor de aanpak van discriminatoir deurbeleid. Aangifte doen Indien personen aan de deur worden geweigerd op grond van bijvoorbeeld hun huidskleur of afkomst kan aangifte bij de politie worden gedaan tegen de portier/horecaondernemer wegens discriminatie in de uitoefening van een beroep of bedrijf. (Artikel 137g en 429quater WvSr). Alhoewel het doen van aangifte dikwijls de eerste actie is die bij mensen opkomt om tegen de door hen als onrechtvaardig ervaren bejegening te ageren, blijkt de politie als niet erg toegankelijk te worden ervaren door gedupeerden, zodat vaak van aangifte wordt afgezien. Ondersteuning door een ADB kan uitkomst bieden voor hen die aangifte willen doen. ADB s hebben vaak al contacten bij de politie die zij kunnen aanspreken en kunnen zodoende meer druk achter de procedure zetten. Voor een strafrechtelijke behandeling van de klacht is bewijs van de discriminatoire bejegening noodzakelijk. Dit is niet altijd eenvoudig te leveren. Vaak is het een één op één situatie. Een mogelijkheid is om door middel van getuigen tot bewijs te komen, een andere mogelijkheid biedt de praktijktest 21 waarvan een ADB bij een veelheid van klachten gebruik kan maken. Verschillende malen is een praktijktest inzet geweest van een strafrechtelijke procedure bij de rechter tegen een horecaondernemer. In deze zaken bleek steeds het belang van een nauwkeurig uitgezette praktijktest om te voorkomen dat door foute uitvoering bewijs teniet gedaan wordt. 22 Weigeren/intrekken van de horecavergunning Indien een horecaondernemer meerdere malen strafrechtelijk is veroordeeld, kan op grond van de Drank- en Horecawet en het daarop stoelende Besluit eisen zedelijk gedrag 1999, de horecavergunning worden geweigerd of ingetrokken. 23 Deze maatregel kan worden gebruikt indien de vergunninghouder in een periode van vijf jaar meer dan één maal onherroepelijk is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van 500,- of meer of tot een gevangenisstraf wegens overtreding van artikel 137c, d, e of g WvSr of artikel 429quater WvSr. Voor intrekking van een vergunning moet vooral de horeca-eigenaar iets verweten kunnen worden en niet de portier. Dit middel stelt echter dermate hoge eisen dat het in de praktijk moeilijk haalbaar is gebleken om met een beroep op de Drank- en Horecawet een vergunning te weigeren of in te trekken. Het komt namelijk weinig tot strafrechtelijke veroordelingen zodat de kans op meerdere veroordelingen in een periode van vijf jaar vrijwel nihil is. Een eenvoudiger manier om vergunningen al dan niet tijdelijk in te laten trekken biedt de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV). In de APV dient daartoe wel een bepaling te zijn opgenomen waarin wordt vermeld dat discriminatie een reden is om de horecavergunning geheel of gedeeltelijk te weigeren of in te trekken. 21 Zie elders in dit hoofdstuk. 22 Zie verderop in dit hoofdstuk praktijktests. 23 Artikelen 5 en 31 Drank- en Horecawet jo. artikel 4, lid 1, aanhef, jo. lid 1 onder c Besluit eisen zedelijk gedrag Zie tevens de Aanwijzing Discriminatie, p

13 Gezien het belang dat een horecaondernemer heeft bij het niet laten intrekken van zijn vergunning kan het een effectief middel zijn om op te treden tegen een discriminatoir toelatingsbeleid. Commissie Gelijke Behandeling Een andere juridische mogelijkheid om discriminatoir toelatingsbeleid aan te pakken biedt een beroep op de Awgb (artikel 7, lid 1 sub a) waarmee een verzoek tot een oordeel bij de Commissie kan worden ingediend. Ook hier kan gebruik worden gemaakt van een praktijktest om tot bewijs van onderscheid op grond van afkomst te komen. In deze procedure moet de verzoeker feiten aanvoeren die onderscheid kunnen doen vermoeden. Het is dan vervolgens aan de verweerder om te bewijzen dat geen sprake is van onderscheid. 24 De Commissie kan op grond van een klacht het toelatingsbeleid toetsen aan een aantal criteria op grond waarvan zij in het concrete geval kan oordelen of er sprake is van strijd met de gelijke behandelingswet. De procedure bij de Commissie is laagdrempelig. Men kan zich tot de Commissie wenden zonder tussenkomst van bijvoorbeeld een advocaat en er zijn geen kosten mee gemoeid. In tegenstelling tot de strafrechter kan de Commissie echter geen bindende beslissing aan partijen opleggen. De oordelen van de Commissie genieten echter wel het nodige gezag. Tevens wordt in de media soms ruime aandacht aan haar uitspraken geschonken, zodat op die wijze sprake is van enige afschrikwekkende werking. Onrechtmatige daadsactie De mogelijkheid bestaat om een onrechtmatige daadsactie (art. 6:162 Burgelijk Wetboek) in te stellen bij de civiele rechter. In een kort geding (spoedprocedure) kan dan om een schadevergoeding of het alsnog toegang verkrijgen tot een uitgaansgelegenheid worden verzocht. De rechter kan daarbij een dwangsom opleggen aan de horecaondernemer voor elke volgende weigering tot toelating op grond van rassendiscriminatie. Voor een onrechtmatige daadsactie moeten wel een aantal zaken bewezen worden: Er is sprake van een onrechtmatige daad indien het doen of nalaten van bijvoorbeeld een portier dan wel horeca-eigenaar in strijd is met een wettelijke plicht of met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt; het moet daarbij een doen of nalaten betreffen dat verwijtbaar is aan de portier of horeca-eigenaar doordat het diens doen of nalaten betreft dan wel doordat het volgens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen door een oorzaak is die voor zijn of haar rekening komt; de schade (discriminatie) moet bewezen worden waarbij de schade bewijsbaar voortkomt uit de onrechtmatige daad zoals hierboven omschreven. Bij een kort geding procedure maakt men, in tegenstelling tot het strafrecht, de zaak zelf via een advocaat, aanhangig bij de rechter. Een nadeel van een kort geding zijn de kosten die er mee gemoeid zijn, onder meer voor griffierecht en een advocaat. Praktijktests Het bewijzen van discriminatie, met name in juridische zin, is lastig, vooral als sprake is van één op één situaties. In de jaren zeventig werd de praktijktest geïntroduceerd door zwarte Amerikaanse soldaten die uitgingen in Oost-Nederland en aan de deur van een uitgaansgelegenheid werden geweigerd. De praktijktest biedt de mogelijkheid om discriminatie bij een horecagelegenheid aan de kaak te stellen. Tijdens zo n test worden ondernemingen waar vermoedelijk discriminatie voorkomt afzonderlijk bezocht door achtereenvolgens twee (of meer) groepen die identiek zijn qua haardracht, kleding, schoeisel en leeftijd. Het enige verschil tussen de groepen is afkomst en huidskleur. Door de aanwezigheid van getuigen 24 Artikel 10 Awgb. 12

14 kan de vaak ten onrechte gehanteerde weigeringgrond (vol, lidmaatschap, pasje) worden bloot gelegd en kan discriminatie worden aangetoond. Het vermoeden van discriminatie dat aan de praktijktest ten grondslag ligt kan bestaan uit een of meer klachten die bij een ADB of de politie zijn binnengekomen over een bepaalde uitgaansgelegenheid. De praktijktest is een beproefd en door de rechter erkend bewijsmiddel. 25 Het kan zowel in strafzaken als bij de Commissie Gelijke Behandeling worden ingezet. Wel dient de uitvoering van de praktijktest aan zeer strenge voorwaarden te voldoen om als bewijs te kunnen worden gebruikt. Het is dan ook van belang gebleken om de regels strikt na te leven. 26 Convenanten Ter bestrijding van discriminatie in de horeca kan een convenant worden opgesteld. In een convenant kunnen afspraken over bijvoorbeeld deurbeleid, maar ook wat breder: over veilig uitgaan, worden vastgelegd tussen een gemeente, horeca, politie en Openbaar Ministerie. In verschillende steden is een dergelijk convenant gesloten. 27 De meeste richten zich op veilig uitgaan en besteden aandacht aan bijvoorbeeld toezicht, alcoholgebruik, drugsgebruik en overlast. De aanpak van discriminatoir deurbeleid kan als onderdeel van het veiligheidsbeleid worden meegenomen. Echter, in enkele steden 28 is ervoor gekozen om discriminatoir deurbeleid in een zelfstandig convenant neer te leggen. Om discriminatoir deurbeleid te voorkomen kan worden opgenomen dat het toelatingsbeleid van een horecaonderneming helder moet zijn en maar voor één uitleg vatbaar, dat het beleid bekend moet zijn en niet discriminerend mag werken. Zo is onder andere in het Zaanse convenant opgenomen dat de ondernemer uitsluitend functionele eisen mag stellen aan de bezoeker in het kader van het toelatingsbeleid met als doel de goede naam van het bedrijf te behouden, orde en rust in het bedrijf te garanderen en de veiligheid van gasten en medewerkers te waarborgen. Afspraken neergelegd in een convenant kunnen naast het deurbeleid ook gaan over discriminatie binnen een horecaonderneming, tussen bezoekers onderling dan wel jegens of door personeel en opdrachtgevers. In Rotterdam en Enschede is naast het convenant ook een Panel Deurbeleid 29 in het leven geroepen dat het deurbeleid van individuele horecaondernemingen kan beoordelen en onderzoek kan doen naar klachten over deurbeleid. Een convenant kan, zeker in combinatie met een Panel Deurbeleid, een goed middel zijn om tot afspraken te komen tussen horecaondernemers, gemeenten, politie en Openbaar Ministerie. Het convenant dient wel actief onderhouden te worden om het versloffen van afspraken te voorkomen. Klachtenprocedure De gedragscode Horeca kent een klachtenprocedure waar een beroep op kan worden gedaan. 30 Horecabezoekers met klachten kunnen zich hiermee binnen de branche beklagen 25 Zie onder meer: Rb. Alkmaar 23 maart 1981, RV 1981, 112; HR 24 november 1981, RV 1981, 115; Ktr. Amsterdam 4 januari 1982, parketnr , CGB Oordeel 97-62, Rb. 19 juni 2000, parketnr. 15/ Er bestaan strakke regels aan de hand waarvan de praktijktest moet worden uitgevoerd. Zo dienen bijvoorbeeld de deelnemers aan de praktijktest zich niet te onderscheiden van de gemiddelde discotheekbezoekers qua haardracht, kleding en schoeisel en tevens dienen zij vooraf geen alcohol te hebben gebruikt Dat een praktijktest zeer nauw luistert bleek in de zaak die voorkwam bij de politierechter in Breda op 9 oktober 2003 (mondeling vonnis). Naast een onzorgvuldig getuigenverhoor door de politie bleek ook de praktijktest zelf onzorgvuldig te zijn uitgevoerd waardoor de rechter niet anders kon dan de portiers vrij te spreken van discriminatie. 27 Amersfoort, Breda, Enschede, Gouda, Lelystad, Rotterdam, Tilburg, Utrecht, Zaanstad. 28 Enschede en Rotterdam. 29 Zie verderop in dit hoofdstuk - klachtprocedures. 13

15 over het gedrag van een portier dan wel horecaondernemer. Het betreft een procedure waarbij in eerste instantie de horecaondernemer een onderzoek instelt naar de klacht en de klager vervolgens van zijn bevindingen en maatregelen in kennis dient te stellen. Indien een klager niet tevreden is over de uitkomst dan kan daarvan melding worden gedaan bij het Meldpunt Rassendiscriminatie van het Bedrijfschap Horeca. Deze registreert de klacht en verwijst afhankelijk van wie de klacht afkomstig is door naar de ondernemersorganisatie, consumentengeschillencommissies, Landelijke bedrijfscommissie voor het Horecabedrijf of de Vakraad voor de Cateringbranche voor verdere behandeling van de klacht. De klager blijft het recht voorbehouden zijn klacht voor te leggen aan de rechter. Op de werking van deze procedure bestaat helaas geen zicht, daar het meldpunt geen jaarlijkse overzichten uitgeeft over het aantal ontvangen meldingen en er ook anderszins geen registratie van klachten lijkt plaats te vinden. Gezien de hoeveelheid en aard van de klachten die bij ADB s binnenkomen over discriminatoir deurbeleid, lijkt de code weinig naleving te kennen door horecaondernemers en waarschijnlijk onvoldoende bekendheid te genieten in de horeca-branche. Daarbij komt dat de Code inmiddels verouderd is. Zo wordt alleen discriminatie op grond van ras genoemd en niet de overige gronden die een discriminatieverbod kennen, zoals religie en geslacht. 31 De Gedragscode is dan ook dringend aan herziening toe. 32 In de meeste regio s is een ADB actief, maar de ADB constateren zelf dat de meldingsbereidheid onder jongeren laag is. Wel zien ze doorgaans na publiciteit rond het thema een korte toename van het aantal klachten. Aangezien ADB s doorgaans op werkdagen en tijdens kantooruren geopend zijn, bieden inmiddels veel ADB s via het internet jongeren (en anderen) de mogelijkheid om hun klacht te melden of houden ADB s spreekuren bij jongerenorganisaties, die gelden als laagdrempelige voorzieningen voor jongeren. In Tilburg wordt jongeren de mogelijkheid geboden om bij het centraal in het uitgaansgelegenheidsgebied gelegen Meldpunt Horeca in de avond- en nachtelijke uren melding te maken van discriminatie. In welke mate bemiddeling, het door ADB s het meest ingezette middel, leidt tot gewenste resultaten is niet bekend, maar evenals bij aangiften bestaat de indruk dat het weinig soelaas biedt. In Rotterdam hebben betrokken partijen (horecaondernemers, RADAR, politie, gemeente, jongerenorganisaties) een convenant deurbeleid gesloten en is in maart 2002 het Panel Deurbeleid ingesteld. 33 Het panel beoordeelt het deurbeleid van (met name) discotheken die zich willen aansluiten bij het convenant en adviseert uitbaters over aanpassingen van het deurbeleid als dat onvoldoende transparant en niet discriminatievrij is. Het panel behandelt ook klachten over discriminatie in het deurbeleid van aangesloten horecaondernemingen. Door RADAR wordt aangegeven dat de eerste ervaringen met het panel positief zijn. Het aantal klachten over de bij het convenant aangesloten partijen is sterk teruggelopen. Klachten worden sneller afgehandeld en vaker tot tevredenheid van beide partijen. De ervaringen wijzen uitdrukkelijk op een grote acceptatiegraad onder ondernemers van de uitspraken van het panel, nu beroepsgenoten deel uitmaken van het panel. Wel wordt er op gewezen dat het convenant permanent onderhoud vergt, omdat afspraken anders in de loop van de tijd steeds minder goed nageleefd worden. Portiers geven geweigerde klanten niet altijd de folder over de klachtmogelijkheden mee Artikel 21 t/m 24 Gedragscode Horeca (zie bijlage). 31 CGB oordeel Het LBR en het Meldpunt Discriminatie Amsterdam hebben eind 2003 een voorstel gedaan aan het Bedrijfschap Horeca voor aanpassing van de Code. Hierop is (nog) geen reactie ontvangen van het Bedrijfsschap. 33 RADAR is het Anti Discriminatie Bureau voor de regio Rotterdam-Rijnmond. 34 Ieder kwartaal wordt een kwartaalrapportage uitgegeven. Zie ook 14

16 Publiciteit Publiciteit is een veelvuldig ingezet middel bij horecadiscriminatie. Het is niet geschikt om horecadiscriminatie substantieel aan te pakken maar wel om de thematiek op de agenda geplaatst te krijgen. Naast de reeds eerder in de Probleemstelling genoemde voorbeelden van televisieprogramma's die een discriminerend deurbeleid in beeld brachten, gebruiken ADB's de verschillende media om aandacht te vragen voor discriminatie in de horeca. In Rotterdam ging een journalist mee bij het uitvoeren van een praktijktest, en in Tilburg en Eindhoven werd uitvoerig bericht over de resultaten van de daar uitgevoerde praktijktesten. Uitgebreide media-aandacht genereert ook klachten en biedt daarmee een beter zicht op de omvang van het probleem. Een in Den Haag in april 2004 gestarte campagne leverde in twee maanden twee maal zoveel klachten op als het Bureau Discriminatiezaken anders in een jaar binnenkrijgt. ADB's maken ook gebruik van andere media om slachtoffers te bewegen melding te maken van hun ervaringen. Het internetvoorbeeld van geweigerd.nl heeft een aantal ADB's doen volgen, omdat het internet voor jongeren als laagdrempelig wordt gezien. De media worden niet alleen gebruikt om de thematiek te agenderen of de meldingsbereidheid te verhogen, maar worden ook ingezet om aan positieve acties bekendheid te geven, zoals 'Breda by Night'en 'Clubstars' in Rotterdam. 35 Media-aandacht is voor ADB's van groot belang om het onderwerp op de (politieke) agenda te krijgen. In Eindhoven werden de klachten door de horeca afgedaan als "gemiezer om niets", maar na de nodige media-aandacht en daarop volgende activiteiten erkende de horeca dat het er meer aan de hand was dan 'gemiezer'. Hiervoor is reeds aangegeven dat de praktijktest, zeker in relatie met media-aandacht, een probaat middel is om aandacht te krijgen voor discriminatie. Naast dit middel en de klachtgegevens van de ADB's wordt soms gebruik gemaakt van enquêtes onder jongeren (in Amsterdam, Den Haag, Enschede) om enigszins inzicht te krijgen in de omvang van het probleem. Uitwisseling In veel steden (bijvoorbeeld Breda, Eindhoven, Enschede en Rotterdam) zijn bijeenkomsten georganiseerd waarbij de verschillende partijen, zoals horecaondernemers, politie, bestuur, migranten- en jongerenorganisaties en ADB's, uitvoerig met elkaar de problematiek bespraken. Veel van deze besprekingen leidden tot concrete afspraken (o.a. convenanten) en activiteiten. Maar dergelijke bijeenkomsten worden ook gebruikt om wederzijds begrip te kweken tussen enerzijds (allochtone) jongeren en anderzijds horecaondernemers / portiers. In Breda en Enschede hebben niet alleen dergelijke gesprekken plaatsgevonden, maar hebben jongeren ook meegedraaid met de portiers van discotheken tijdens uitgaansavonden. Trainingen Sinds een aantal jaren geldt dat iedere portier dient te beschikken over een diploma. In het verleden is het thema discriminatie al door RADAR geagendeerd binnen portiersopleidingen en ook de huidige ervaringen van het Deurpanel zullen geïntegreerd worden in de cursushandboeken. De meeste opleidingen tot portier besteden in de module deurbeleid specifiek aandacht aan discriminatie. 35 Breda by night is een Bredase campagne waarmee beoogd werd op een positieve en constructieve manier culturele diversiteit in het uitgaansleven te stimuleren. Zie ook Clubstars is een initiatief waarbij een jongerenjury uitgaansgelegenheden beoordeelt. Jaarlijks wordt de Clubstars Award uitgereikt. Deze prijs gaat naar de beste Rotterdamse discotheek op het vlak van deurbeleid, veiligheid, hygiëne en service. Zie ook 15

17 Daarnaast wordt ook steeds meer aandacht besteed aan de communicatieve vaardigheden van de portiers in de opleidingen. In Enschede hebben daar werkzame portiers kunnen deelnemen aan een communicatietraining. Groot belang wordt gehecht aan een goede communicatie tussen de portier en de geweigerde bezoeker. Toelatingsbeleid Horecaondernemers mogen een eigen toelatingsbeleid voeren. Dit beleid mag natuurlijk niet in strijd zijn met andere wettelijke bepalingen, zoals artikel 137g en 429quater WvSr. waarin discriminatie bij de uitoefening van beroep of bedrijf verboden is gesteld, en de Awgb die direct onderscheid bij het aanbieden van goederen en diensten verbiedt. Een horecaondernemer heeft doorgaans een bepaald publiek op het oog. Middels de uitstraling en met name de muziek van het etablissement richt de ondernemer zich op een bepaald segment van de consumenten. Het kan hierbij gaan om muziekstijlen maar ook om leeftijdscategorieën. Portiers maken in een fractie van een seconde de afweging of zij iemand wel of niet zullen toelaten, dus wie volgens hen past in de sfeer die de ondernemer wenst. Dit is uitdrukkelijk een taak van de portiers. Negatieve beeldvorming en ervaringen dragen ertoe bij dat bepaalde groepen gemiddeld genomen de toegang vaker geweigerd wordt. Of etniciteit de reden is voor de afwijzing is meestal niet aan te tonen, aangezien dit zelden expliciet wordt aangegeven door de portier. Veel portiers kijken naar het 'totaalplaatje'. Hoe is de samenstelling van het reeds aanwezige publiek. Gaat het om een individu of een groep en hoe is die groep samengesteld. Past iemand in het sfeerbeeld. Is er sprake van een mogelijk verhoogd risico. Allemaal overwegingen die doorslaggevend zijn voor een ja dan wel nee. Steeds meer discotheken werken mee aan het transparant maken van hun toelatingsbeleid en overige huisregels. Dit gebeurt bijvoorbeeld door de toelatingseisen zichtbaar bij de ingang op te hangen. Het is belangrijk dat men daarbij zo helder mogelijk is. Een omschrijving als 'geen sportschoenen' moet dan ook letterlijk betekenen dat bezoekers geen sportschoenen mogen dragen, en niet dat men kinky gekleed moet zijn. Steeds meer websites en andere informatiekanalen geven een beschrijving van het publiek dat gewenst is. Pasjes kunnen ook een hulp zijn bij het terugdringen van mogelijke discriminatie bij de toelating. De houder heeft reeds een eerste toets doorstaan en is waarschijnlijk ook vertrouwd met de verwachtingen die de uitbater / eigenaar heeft, dus met het sfeerbeeld. Wordt een pasjessysteem gehanteerd, dan moet dat ook uitdrukkelijk worden aangegeven. Nadeel van een pasjessysteem is natuurlijk dat het de spontaniteit weghaalt. De bezoeker moet eerst een pasje hebben dat doorgaans niet ter plaatse te verkrijgen is. 16

18 4. Conclusies en aanbevelingen In de vorige hoofdstukken hebben we een beeld geschetst van de mate waarin het discriminatoir weigeren van bezoekers van discotheken en cafés met portiers zich voordoet, welke juridische kaders er zijn en welke mogelijkheden slachtoffers en betrokkenen hebben om discriminatie aan te pakken. In dit afsluitende hoofdstuk trekken we conclusies en doen we een aantal aanbevelingen. Waar nodig plaatsen we kritische kanttekeningen. De belangrijkste bron die we gebruikt hebben zijn de ADB s en hun ervaringen. Tezamen met andere bronnen zoals literatuur, mediaberichten en jurisprudentie biedt dit voldoende materiaal. Weigering aan de deur Dat mensen geweerd worden op grond van hun etniciteit bij discotheken wordt door geen van de partijen betwist, wel de mate waarin dit gebeurt. Onderzoeken onder jong volwassenen, cijfers van de ADB s, praktijktesten, jurisprudentie, maar ook verklaringen van horecaondernemers en portiers tonen dit aan. Helaas ontbreekt het zicht op de omvang van het probleem. Bij de ADB s komen jaarlijks ongeveer 250 klachten binnen. Dit aantal is minimaal als men bedenkt hoeveel jongeren en volwassenen met een niet Nederlandse achtergrond wekelijks discotheken bezoeken. Daarbij moet opgemerkt worden dat ADB s en onderzoeken al jaren aangeven dat er sprake is van onderrapportage. 36 Een beter zicht op de omvang van de problematiek Om meer inzicht te krijgen in de mate waarin personen worden geweigerd aan de deur, althans om de meldingsbereidheid te verhogen, zijn diverse maatregelen genomen. De mogelijkheid bij steeds meer ADB s om klachten te melden via het internet spreekt met name jongeren aan en biedt hen de mogelijkheid om ook buiten kantooruren een klacht te kunnen melden. Ook initiatieven als het Meldpunt Horeca in Tilburg dat s avonds en s nachts geopend is en het in geval van een weigering aan de deur meegeven van een folder met klachtmogelijkheden in Rotterdam, zijn bedoeld om de meldingsbereidheid te verhogen. Media-aandacht leidt, zo is de ervaring, ook tot een toename van het aantal klachten. Verschillende ADB s en bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam hielden enquêtes onder jongeren, om te zien in welke mate zij zich gediscrimineerd voelden. Is een effectieve aanpak mogelijk? Uit nader onderzoek onder 18 ADB s naar de klachtbehandeling over de jaren 1999, 2000 en 2001 komt naar voren dat ADB s doorgaans kozen voor bemiddeling of een juridische aanpak. In welke mate de door de ADB s ingezette bemiddeling effectief was, is onbekend. Maar gezien de terugkerende klachten over dezelfde discotheken en het gegeven dat ADB s bij herhaling slachtoffers adviseren aangifte te doen, kan de effectiviteit van bemiddeling sterk worden betwijfeld. Een probleem van bemiddelingsgesprekken is dat het woord van de een staat tegenover het woord van de ander. Waar de ene partij niet kan bewijzen dat hij gediscrimineerd is, kan de ander niet hard maken dat hij niet gediscrimineerd heeft. Ditzelfde probleem doet zich voor bij een juridische aanpak van discriminatoir deurbeleid. Door de jaren heen zijn er door de ADB s of door slachtoffers bekend bij de ADB s honderden aangiftes gedaan. 37 In de jurisprudentie database van het LBR zijn over een periode van ruim 25 jaar (1975 tot 2003) echter slechts 31 zaken te achterhalen waarbij gekozen is voor een juridische weg. Wellicht dat een aantal zaken niet is opgenomen in deze database, maar het betreft zeker geen veelvoud hiervan. Aangiften liepen in het verleden nog wel eens stuk door bijvoorbeeld onvoldoende bewijs of doordat de zaak voor de strafrechter werd aangekaart als belediging van een groep 36 Zie de jaarlijkse Kerncijferrapporten van de LV-ADB s. 37 Cijfers over aangiftes die niet bij de ADB s bekend zijn ontbreken. 17

19 mensen wegens hun ras (artikel 137c WvSr) in plaats van primair een uitsluitingsdelict (artikel 137g en 429quater WvSr). De praktijktest is een succesvolle manier gebleken om horecadiscriminatie aan te tonen. Daarbij is echter wel gebleken dat de uitvoering van de test zeer nauw luistert. 38 De handvatten die de Commissie Gelijke Behandeling naar aanleiding van een aantal oordelen heeft ontwikkeld, zijn nuttig als uitgangspunt voor een toelatingsbeleid. Het ontbreken van een dwingend karakter van de oordelen van de Commissie biedt echter geen garantie voor aanpassing van het toelatingsbeleid van een uitgaansgelegenheid. De mogelijkheid van een dwingend oordeel van de rechter tot schadevergoeding of alsnog toelating tot een uitgaansgelegenheid, is slechts zeer beperkt benut. De kosten van de procedure en de bewijslast zijn in vergelijking met de procedure bij de Commissie een hoge drempel gebleken. Van de mogelijkheid om middels de Drank- en Horecawet of de APV horecaondernemers hun vergunning af te nemen, te beperken of niet te verlengen is, voor zover bekend, nog nooit gebruik gemaakt. Opvallend is dat horecaondernemers zelf aangeven zich bewust te zijn van het risico van een veroordeling, maar de boetes wegen volgens hen niet op tegen de exploitatierisico s die zij lopen. De kans op een veroordeling is relatief klein. Als het al tot een veroordeling komt, zijn het doorgaans de portiers die veroordeeld worden. Ondernemers zijn bereid dit risico te lopen. Enigszins anders ligt het bij een aantal uitspraken van de Commissie Gelijke Behandeling. In een aantal gevallen heeft de Commissie geoordeeld dat het toelatingsbeleid niet inzichtelijk was en ondernemers geadviseerd hun toelatingseisen publiekelijk kenbaar te maken bij de toegang. Al met al lijkt het erop dat de juridische weg nauwelijks het gewenst effect ressorteert, behalve in een aantal gevallen voor de individuele klager. ADB s onderkennen dat gezocht moet worden naar andere middelen om horecadiscriminatie tegen te gaan en het lijkt erop dat een aantal van de nieuw ingezette middelen effect heeft. Nieuwe initiatieven Alhoewel horecadiscriminatie primair een zaak is van het slachtoffer, het ondersteunende ADB en de betreffende horecaondernemer, is het ten behoeve van een structurele aanpak van groot belang dat ook andere partijen bij de aanpak worden betrokken, zoals: de horecabranche, de lokale overheid, politie, OM, migrantenorganisaties, beveiligingsbedrijven en opleidingsinstituten (voor portiers). In veel steden zijn hiertoe initiatieven genomen. Het gebruiken van de media door ADB s om aandacht te krijgen voor de problematiek is succesvol gebleken. In veel gemeenten heeft mediaberichtgeving, met name over uitgevoerde praktijktesten, ertoe bijgedragen dat horecadiscriminatie hoog op de politieke agenda kwam te staan en dat initiatieven werden genomen om het probleem aan te pakken. Verschillende steden hebben inmiddels een horecaconvenant afgesloten. In de meeste gevallen zijn de convenanten echter primair gericht op veiligheid, en is er weinig aandacht voor het tegengaan van discriminatie. Een dergelijk convenant heeft nauwelijks effect als geen aanvullende maatregelen worden genomen. De bredere aanpak die in Rotterdam is gekozen lijkt wel vruchten af te werpen. De eerste ervaringen met het Panel Deurbeleid dat naast het convenant is opgericht, zijn positief. Het aantal klachten over de aangesloten ondernemers is afgenomen. Klachten worden sneller afgehandeld en vaker tot tevredenheid van beide partijen. Door de deelname van collegae aan het panel erkennen ondernemers het gezag van het panel en accepteren zij eerder de oordelen. RADAR wijst er uitdrukkelijk op dat het belangrijk is alle partijen alert te houden. De afspraak dat alle geweigerde klanten een folder meekrijgen van de portiers over de mogelijkheid tot klagen, dreigt bij gebrek aan onderhoud te versloffen. 38 Politierechter Breda 9 oktober 2003, mondeling vonnis. 18

20 Een aantal initiatieven, zoals Breda by Night en Clubstars in Rotterdam, kiezen voor een positieve insteek. Wederzijds begrip versterken wordt ook als belangrijk gezien. In dat kader worden gesprekken tussen portiers en allochtone jongeren georganiseerd of draaien allochtone jongeren mee met portiers zoals in Enschede en Breda. Initiatieven uit de branche zelf De Gedragscode anti-rassendiscriminatie horeca die de horecabranche in 1993 heeft ingevoerd, lijkt nauwelijks effect te ressorteren. Formeel is iedere horecaondernemer gebonden aan deze code, maar mede door het ontbreken van toezicht, goede klachtenprocedures en regelmatige evaluaties ontbeert de code effectieve werking. Toch is de laatste jaren een positieve verandering bij de ondernemers waar te nemen. Hun aansluiting bij de convenanten, soms onder dwang van de gemeente, en hun medewerking aan de diverse projecten zijn daar voorbeelden van. Steeds meer horecaondernemers hebben een eigen klachtenprocedure, alhoewel die vaak niet gebruikt wordt, en zijn overgegaan tot een doorzichtiger toelatingsbeleid met duidelijke voor het publiek waarneembare criteria. Ook de verwachtingen naar het publiek toe qua kleding en leeftijd(sindicatie) worden doorgaans via internet beter gecommuniceerd. Het verbeteren van communicatie is ook in de portier-opleidingen een belangrijk aandachtspunt geworden. Bijna alle opleidingen besteden ook uitdrukkelijk aandacht aan discriminatie met name bij de toelating. Pasjes Een aantal horecaondernemers heeft pasjes ingevoerd of experimenteert hiermee. Als middel tegen discriminatie werkt het systeem alleen als eenieder ongeacht zijn of haar etnische achtergrond in gelijke mate een dergelijk pasje kan krijgen. Het nadeel van een pasjessysteem is dat het de spontaniteit uit het uitgaan haalt. Nu per 1 januari 2005 de legitimatieplicht geldt, zouden alle betrokkenen eens moeten bekijken in welke mate die plicht mogelijkheden biedt om meer controle te krijgen en ongewenste zaken tegen te gaan. Aanbevelingen Wie niet horen wil die moet maar voelen Het Nederlands recht schrijft een gelijke behandeling voor en verbiedt discriminatie. Natuurlijk mag van horecaondernemers verwacht en geëist worden dat zij zich hieraan conformeren. Ondernemers die op voorhand iedere allochtoon weigeren dienen strafrechtelijk aangepakt te worden en bij herhaling dient hen de vergunning ontnomen te worden. Het Nederlands recht biedt daartoe voldoende mogelijkheden. Goed uitgevoerde praktijktests en politieobservaties kunnen een succesvolle rechtsgang mogelijk maken. Oog voor ondernemersbelangen Een horecaondernemer dient, ook met z n deurbeleid, te handelen binnen de grenzen van de wet. Dit betekent echter niet dat ondernemersbelangen daarmee uit het oog moeten worden verloren. Het is terecht dat ondernemers de veiligheids- en exploitatierisico s tot een minimum willen beperken. Zij hebben ook een afhankelijkheidsrelatie met hun (potentiële) publiek en zullen uitdrukkelijk rekening willen houden met de wensen van dat publiek. Discriminatie zal door de meeste horecaondernemers niet in de bedoeling liggen, maar de zaak moet wel draaiende gehouden worden. Allochtone jongeren en Marokkaanse jongens in het bijzonder hebben een slecht imago in de horeca. Volgens horecaondernemers ervaren Nederlandse jongeren de aanwezigheid van groepen allochtone jongeren als bedreigend Samen uit, handen thuis: een verkennend onderzoek naar ongewenst gedrag van risico-groeperingen in discotheken, dr. G. van Kooten, EU Rotterdam, Rotterdam: