Het afnemen van het Nederlanderschap van verdachten van jihadisme zonder voorafgaande rechterlijke toets.

Transcriptie

1 Het afnemen van het Nederlanderschap van verdachten van jihadisme zonder voorafgaande rechterlijke toets. Hoe het beschermen van de rechtsstaat, de fundamenten van de rechtsstaat aantast. 1 Talitha Korsmit Studentennummer: Mastertrack: Publiekrecht: Staats en bestuursrecht 12 ECTS Begeleider: mw. dr. mr. T. de Lange Juni Bron: Volkskrant 19 maart 2012

2 Dankwoord Na twee mooie maar zware jaren is het eindelijk zover. Het besluit om de uitdaging van twee masters aan te gaan was makkelijk genomen. Ik kon niet kiezen tussen bestuursrecht en Europese Unierecht en het leek me dat deze twee masters mooi op elkaar aan konden sluiten. Ik ben de eerste om toe te geven dat het hard werken was, maar nu het achter de rug is ben ik blij dat ik deze beslissing heb genomen. Er zijn een aantal mensen zonder wie ik dit niet had kunnen doen en ik wil ze vanaf deze plaats graag bedanken. De eerste persoon die ik moet bedanken voor al haar steun, toewijding, wijze raad en inspiratie is mijn begeleider Tesseltje de Lange. Ik ben u ontzettend dankbaar voor alle tips die ik nodig had voor het schrijven van mijn scriptie. Dankzij uw inspirerende colleges heb ik ontdekt hoe leuk en interessant ik vreemdelingenrecht vind. Ook wil ik graag de tweede lezer van mijn scriptie bedanken, Eva Hilbrink, bedankt voor het commentaar en de vragen tijdens de verdediging, ze hebben me geholpen met een frisse blik naar mijn eigen werk te kijken. Mijn vrienden, ik heb jullie ontzettend verwaarloosd maar jullie waren altijd vol begrip. Bedankt voor alle steun, de welkome afleiding als ik mezelf te lang niet had laten zien. Merijn, bedankt voor het controleren van mijn spelling en grammatica en het gebruik van jullie huis en balkon als alternatief voor de bibliotheek. Ten slotte, de drie mensen die mij altijd gesteund hebben en die onvoorwaardelijk in me zijn blijven geloven. Melissa, mijn zusje, samen werken aan de keukentafel, elkaar moed inspreken, het heeft allemaal geholpen. Ik kan mij geen beter zusje en huisgenootje voorstellen. En dan, mijn ouders, ik kan jullie niet genoeg bedanken. Jullie zijn er altijd voor me geweest en daar ben ik jullie ontzettend dankbaar voor. Bedankt voor het vertrouwen en het luisterend oor. Talitha 30 juni 2015

3 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Inleiding Achtergrond Probleemanalyse Onderzoeksdoel Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie... 6 Hoofdstuk 2. Het verbod op discriminatie Het verbod op discriminatie Reacties op het wetsvoorstel Analyse Hoofdstuk 3. Het recht op een eerlijk proces Het wettelijk kader met betrekking tot het recht op een eerlijk proces Het recht op een eerlijk proces in het wetsvoorstel De geldende normen en het wetsvoorstel Hoofdstuk 4. Het proportionaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel Het Janko Rottmann arrest Het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel in het wetsvoorstel Commentaar op de belangenafweging in het wetsvoorstel Hoofdstuk 5. Samenvatting en conclusie De onderzoeksvragen De conclusie Literatuurlijst

4 Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1 Achtergrond Op 29 augustus 2014 presenteerde het Ministerie van Veiligheid en Justitie het Actieprogramma Integrale aanpak Jihadisme. Het actieprogramma bevatte een overzicht aan maatregelen en acties om jihadisme te bestrijden. Zoals in de inleiding van het actieprogramma beschreven staat heeft het actieprogramma een drieledig doel: het beschermen van de democratie en rechtsstaat, het bestrijden en verzwakken van de jihadistische beweging in Nederland en het wegnemen van de voedingsbodem voor radicalisering. 2 Het programma bevat een aantal nieuwe maatregelen waaronder maatregel 4 b die als volgt luidt: Onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een terroristische groepering verliezen het Nederlanderschap. Bovendien wordt de Rijkswet nog verder aangescherpt om mogelijk te maken dat zonder voorafgaande strafrechtelijke veroordeling het Nederlanderschap wordt ingetrokken bij het zich vrijwillig in krijgsdienst begeven van een terroristische strijdgroep. 3 Bovenstaande maatregel heeft geleid tot een wetsvoorstel waarvoor de internet consultatie op 15 februari gesloten is. Het wetsvoorstel luidt: Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid. 4 Het wetsvoorstel, toegelicht door voormalig minister van Veiligheid en Justitie Opstelten, houdt een wijziging in van artikel 14 Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: RWN) die het mogelijk maakt in het belang van de nationale veiligheid wegens deelname aan terroristische organisatie het Nederlanderschap in te trekken zonder daaraan voorafgaande strafrechtelijke veroordeling. Dit wetsvoorstel verschilt dus van wetsvoorstel 34016, dat intrekking van het Nederlanderschap vanwege een onherroepelijke veroordeling voor hulp bij het voorbereiden of het plegen van een terroristisch misdrijf mogelijk maakt. 5 Volgens de toelichting op het wetsvoorstel heeft dit wetsvoorstel een andere doelstelling dan wetsvoorstel omdat dit preventief van aard is, het gaat daarbij om een ordemaatregel en niet om een punitieve sanctie. 6 Dit wetsvoorstel plaatst de intrekking van het Nederlanderschap binnen de rechtsbescherming van het bestuursrecht. Voormalig minister 2 Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 29 augustus 2014 p. 2 3 Idem, p. 6 4 Het wetsvoorstel is na de internetconsultatie en voor afsluiting van dit onderzoek niet aan de Tweede Kamer aangeboden. Voor het wetsvoorstel zie: < (bezocht op: 15 juli 2015) 5 Tweede Kamer, vergaderjaar , (R2036), nr. 6 6 Wetsvoorstel: zie toelichting pagina 4 2

5 Opstelten zegt voor deze weg gekozen te hebben omdat hij de noodzaak ziet snel te handelen vanwege de nationale veiligheid. Een voorafgaande rechterlijke toets maakt het onmogelijk om snel in te grijpen. 7 De internet consultatie periode is, als gezegd, op 15 februari afgesloten en heeft een aantal kritische reacties opgeleverd door onder andere Het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (hierna: NJCM), de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, prof. D Oliveira, prof. mr. G.R. de Groot en Dr. O. Vonk en prof. mr. C.A. Groenendijk. Uit de reacties blijkt, dat er een aantal juridische bezwaren bestaan tegen dit wetsvoorstel. Waar de voormalig minister vooropstelt dat dit wetsvoorstel ten behoeve van de nationale veiligheid en ter bescherming van de rechtsstaat wordt voorgesteld, tasten de voorgestelde maatregelen essentiële fundamenten van de rechtsstaat aan (verbod op discriminatie en een goede procedurele bescherming) Probleemanalyse Het intrekken van het Nederlanderschap en de daaropvolgende ongewenst verklaring heeft verregaande gevolgen voor degenen die door deze maatregel getroffen worden. Het wetsvoorstel richt zich op een specifieke groep, namelijk personen die zich aansluiten bij een terroristische organisatie die op een door de minister gevormde lijst voorkomt. De eerste deelvraag dient daarom om inzicht te geven op wie het wetsvoorstel zich richt en welke personen door de regeling worden getroffen. Verder ga ik bij de eerste deelvraag in op de vraag welke terroristische organisaties op de lijst worden geplaatst en waarom er een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende terroristische organisaties. De maatregel moet volgens internationale verdragen waar Nederland partij bij is, de mogelijkheid van staatloosheid zoveel mogelijk uitsluiten. 9 De voormalig minister wijst er op dat de nieuwe gronden voor het intrekken van het Nederlanderschap niet tot staatloosheid mogen leiden, maar zoals Groenendijk in zijn reactie op het wetsvoorstel schrijft, het is niet altijd makkelijk vast te stellen of een persoon een dubbele nationaliteit heeft. 10 De regels treffen als gezegd alleen mensen met een dubbele nationaliteit. Zoals Groenendijk zegt in zijn reactie, hebben 70% van de mensen met een dubbele nationaliteit een tevens de nationaliteit van een land met islamitische wortels, waarbij het in ieder geval zeven gevallen het onmogelijk is om 7 Wetsvoorstel: zie toelichting pagina 9 8 Zie reactie op de internet consultatie: G. de Groot en O. Vonk, De ontneming van het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten 9 Verdrag ter beperking ter staatloosheid uit Reactie Groenendijk: Betekenis van regels inzake vrij verkeer van EU burgers en het overige Unierecht, punt 22 en 23 3

6 afstand te doen van de dubbele nationaliteit. 11 Hoe verhoudt dit zich tot artikel 1 Grondwet en gelijksoortige anti discriminatie bepalingen uit internationale verdragen? 12 De eerste deelvraag richt zich op deze discussie en luidt als volgt: Hoe is het verbod op discriminatie geregeld in Europees, Internationaal en nationaal recht? In hoeverre discrimineert het wetsvoorstel en is de beperking toelaatbaar? In hoeverre speelt de verplichting staatloosheid te voorkomen een rol in deze discussie, is dit een toelaatbare reden om een onderscheid te maken tussen bipatride en monopatride Nederlanders? De eerste deelvraag zal worden besproken in hoofdstuk twee. Dit wetsvoorstel staat los van wetsvoorstel , die de mogelijkheid vergroot om het Nederlanderschap in te trekken van mensen die middels het strafrecht onherroepelijk veroordeeld zijn voor terroristische misdrijven. Bij de procedure voor het wetsvoorstel gaat er in ieder geval een strafrechtelijke procedure vooraf aan de mogelijke intrekking van het Nederlanderschap, zoals verschillende deelnemers stelden in een debat over de aanpak van Nederlandse Jihadstrijders is het onduidelijk waarom er geen voorafgaande wettelijke toets is, maar dat het Nederlanderschap door de voormalig minister zelf zal worden ingetrokken op basis van ambtsberichten van onder andere de veiligheidsdiensten. Deze Ambtsberichten zijn niet altijd openbaar. Verschillende Kamerleden wezen erop dat die dit niet ten goede komt aan de rechtsstaat en de daarbij behorende regels van een eerlijk proces. 13 Groenendijk wijst er in zijn advies ook op dat er geen wettelijk recht is geformuleerd om zich door een raadsman te laten vertegenwoordigen in de beroepsprocedure. Hoe verhoud dit zich tot het recht op een eerlijk proces uit onder meer artikel 6 EVRM? 14 De tweede onderzoeksvraag richt zich op het recht op een eerlijk proces en luidt als volgt: Welke normen gelden met betrekking tot een eerlijke procesgang? Hoe is de procesgang in het wetsvoorstel geregeld en voldoet het wetsvoorstel aan normen die de eerlijke procesgang regelen? De tweede deelvraag wordt besproken in hoofdstuk drie. Wanneer het intrekken van het Nederlanderschap leidt tot het verlies van het Unieburgerschap, dient de wetgever ook 11 Reactie Groenendijk: Betekenis van regels inzake vrij verkeer van EU burgers en het overige Unierecht, punt 18 en Reactie NJCM: punt 4 discriminerend effect van de regeling 13 Tweede Kamer, 4 september Aanpak Jihad strijders 14 Reactie Groenendijk: Betekenis van regels inzake vrij verkeer van EU burgers en het overige Unierecht, punt 26 en 27 4

7 rekening te houden met het Unierecht en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en andere internationale en nationale bepalingen. In het kader van het Unierecht is met name relevant artikel 20 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie. Dit artikel betreft het Unieburgerschap. Het Unieburgerschap bestaat naast het nationale burgerschap, dat wil zeggen wanneer een persoon de nationaliteit van een lidstaat bezit deze ook automatisch in het bezit is van het Unieburgerschap. Wanneer iemand zijn of haar nationaliteit bezit heeft dit dus ook gevolgen voor het Unieburgerschap. Van belang zijn ook het proportionaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. 15 De derde deelvraag gaat daarom in op deze beginselen en luidt als volgt: In hoeverre houdt het wetsvoorstel rekening met het evenredigheidsbeginsel? Hoe wordt in het wetsvoorstel rekening gehouden met de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Rottmann? Welke conclusies worden er met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel getrokken door verschillende organisaties en auteurs in hun reactie op het wetsvoorstel? Hoe denkt de voormalig minister te voldoen aan de eisen uit het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel? De derde deelvraag wordt besproken in hoofdstuk vier. De hiervoor genoemde deelvragen leiden tot de beantwoording van mijn hoofdvraag: In hoeverre is het wetsvoorstel wetswijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid in overeenstemming met beginselen van de rechtsstaat en verdragsrechtelijke normen, zoals het verbod op discriminatie, een eerlijke procesgang en het evenredigheidsbeginsel? 1.3 Onderzoeksdoel Ik wil onderzoeken in hoeverre het wetsvoorstel de grenzen van de rechtsstaat opzoekt of zelfs passeert. Het doel van het wetsvoorstel is om onze maatschappij te beschermen tegen terrorisme. Ik kan me voorstellen dat dit een legitiem doel is. De vraag is dan ook hoever de wetgever mag gaan om dit doel te bereiken. Daarbij kijk ik specifiek naar een aantal onderdelen die inherent zijn aan de rechtstaat, namelijk non-discriminatie, een goede procesgang en het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Ik ga beoordelen in hoeverre deze beginselen mogen worden ingeperkt teneinde het legitieme doel van het beschermen van de maatschappij te bereiken. Ik zal ten behoeve van dit onderzoek gebruik maken van de klassiek juridische methode. Daar zal ik met behulp van 15 J. d Oliveira, Nationaliteitsrecht als wapen in de strijd tegen de jihad, NJB 31 oktober p

8 bestaande regelgeving, parlementaire stukken, wetenschappelijke literatuur en jurisprudentie mijn onderzoeksvragen beantwoorden. 1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Mijn onderzoek is allereerst wetenschappelijk relevant aangezien er nog niet veel is geschreven over dit wetsvoorstel, ik hoop hierbij een bescheiden bijdrage te kunnen leveren aan het wetenschappelijk debat over de verregaande wettelijke regelingen die door de overheid worden ingezet in de strijd tegen Jihadstrijders. De maatschappelijke relevantie vindt zich vooral in het huidige maatschappelijke debat, een groot gedeelte van de bevolking voelt zich bedreigd in de huidige cultuur waarin terrorisme zich bijna dagelijks in een of andere vorm openbaart. Ook wil ik dit schrijven omdat ik persoonlijk geloof dat dit soort regelgeving een grotere kloof maakt tussen ons en hen, met hen bedoel ik moslims, die zich, in mijn ogen, niet geheel onterecht gediscrimineerd en aangevallen voelen door dit soort nieuwe regelgeving. Waar sommige Nederlanders deze regelgeving misschien toejuichen, is het goed om ook te kijken naar de effectiviteit van dit soort regelgeving en te beoordelen of de regelgeving misschien eerder symbolisch van waarde is dan instrumenteel. Dit kan bijdrage aan meer kwaliteit in het maatschappelijk en het wetenschappelijk debat. 6

9 Hoofdstuk 2. Het verbod op discriminatie Dit hoofdstuk behandelt de eerste deelvraag betreffende het verbod op discriminatie. Eerst kijk ik hoe het verbod op discriminatie is geregeld in het Internationaal recht het Europees recht, en in het Nederlandse recht. Daarna bespreek ik de commentaren die in het kader van dit wetsvoorstel met betrekking op het verbod van discriminatie zijn geschreven. Ik zal tenslotte in mijn eigen analyse uiteenzetten in hoeverre dit wetsvoorstel op een ontoelaatbare wijze discrimineert. 2.1 Het verbod op discriminatie Het verbod op discriminatie is op verschillende wettelijke niveaus geregeld zowel internationaal, Europees als nationaal. Op internationaal niveau zijn in dit verband de volgende verdragen relevant: de Universele verklaring voor de Rechten van de Mens en het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie. In artikel 2 van de Universele verklaring voor de Rechten van de Mens staat het algemene verbod op discriminatie, ook relevant is artikel 15 wat iedereen het recht op nationaliteit geeft. Dit houdt in dat nationaalrechtelijke maatregelen niet tot gevolg mogen hebben dat iemands nationaliteit wordt ontnomen, met als evident gevolg dat iemand staatloos wordt. Het verbod op staatloosheid volgt ook uit het Verdrag ter beperking der staatloosheid. De maatregel mag op basis van artikel 15 van de Universele verklaring voor de Rechten van de Mens alleen gebruikt worden bij bipatride Nederlanders. 16 De rechten uit de Universele verklaring voor de Rechten van de Mens mogen niet zomaar beperkt worden, toch spreekt de verklaring wel over mogelijke redenen voor beperkingen. Uit artikel 29 lid 2 Universele verklaring voor de Rechten van de Mens volgt: In de uitoefening van zijn rechten en vrijheden zal een ieder slechts onderworpen zijn aan die beperkingen, welke bij de wet zijn vastgesteld en wel uitsluitend ter verzekering van de onmisbare erkenning en eerbiediging van de rechten en vrijheden van anderen en om te voldoen aan de gerechtvaardigde eisen van de moraliteit, de openbare orde en het algemeen welzijn in een democratische gemeenschap. Het maken van onderscheid ten behoeve van het beschermen van de staatsveiligheid kan onder de uitzondering uit artikel 29 lid 2 volgen. Het verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie is relevant omdat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt in groepen die worden getroffen door deze maatregel. Dat gaat om groepen met 16 De Universele verklaring voor de Rechten van de Mens zegt dit niet met zoveel woorden maar dit moet de enige logische conclusie zijn, immers iemand verliest alleen zijn nationaliteit zonder staatloos te worden als hij meerdere nationaliteiten heeft. 7

10 een dubbele nationaliteit, die deelnemen aan een nationaal en internationaal gewapend conflict namens een organisatie die op een lijst is geplaatst waarvan wordt gesteld door de voormalig minister dat zij een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. 17 In het wetsvoorstel worden bepaalde organisaties uitgesloten aangezien zij, aldus de voormalig minister, geen bedreiging vormen voor de Nederlandse rechtsorde. Voorbeelden van deze groeperingen zijn de FARC, de PKK en de Tamil Tijgers. Het wetsvoorstel benadrukt dat zij een ander doel hebben dan ISIS en Al Qaida. 18 ISIS en Al Qaida zijn beide conservatieve islamitische groeperingen anders dan bijvoorbeeld de FARC. Het is dan ook voor de analyse van het wetsvoorstel van belang na te gaan in hoeverre dit onderscheid te rijmen valt met bijvoorbeeld het verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie. Op Europees niveau is in het kader van nationaliteitenkwesties veel geregeld. Vanzelfsprekend is Europees recht, zowel vanuit de Europese Unie als de Raad van Europa, in het kader van dit wetsvoorstel, van belang. Allereerst noem ik hier de verdragen van de Raad van Europa, het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Europees Verdrag inzake nationaliteit (EVN). Uit artikel 14 EVRM volgt het verbod van discriminatie wanneer het rechten uit het EVRM betreft en uit artikel 1 van protocol 12 van het EVRM volgt een algemeen verbod van discriminatie. Uit artikel 14 EVRM volgt een non-discriminatie verplichting, het verschil met andere rechten uit het verdrag is dat artikel 14 alleen kan worden ingeroepen in combinatie met andere rechten uit het EVRM. Toch volgt uit het verdrag een positieve verplichting voor partijen bij het EVRM. 19 Het Hof heeft bepaald dat een onderscheid alleen gemaakt mag worden gemaakt wanneer er een legitiem doel is, en dat het doel en de uitwerking daarvan voldoen aan proportionaliteitseisen. De verhouding moet dus redelijk zijn. 20 In het kader van het wetsvoorstel is het denkbaar dat er een claim gemaakt kan worden op artikel 8 in combinatie met artikel 14 EVRM, omdat de persoon die zijn Nederlanderschap verliest ook de effectieve uitoefening van zijn gezinsleven daardoor kwijt raakt. Een artikel 6 situatie in combinatie met artikel 14 is ook denkbaar. Ik ga in een volgend hoofdstuk in op de problematiek van een effectieve rechtsgang en dit wetsvoorstel. Er is om die reden geen plaats voor een inhoudelijke discussie over artikel 6 EVRM in dit hoofdstuk. Het EVN bevat 17 Wetsvoorstel: Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid: artikel 1 onder b lid 4 18 Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid p Jacobs, White en Ovey, The European Convention on Human rights, Oxford: Oxford University Press 2014, p EHRM 24 september 2002, 27824/95 (Posti and Rahko v. Finland) para. 82 en 83 8

11 in artikel 5 een non-discriminatiebepaling. Uit dit artikel volgt dat een staat geen onderscheid mag maken tussen personen die nationaliteit bij geboorte hebben verkregen of de nationaliteit op een later moment hebben verkregen. Artikel 7 lid 3 EVN is voor dit wetsvoorstel ook relevant. De minister noemt dit artikel om de toelaatbaarheid van het onderscheid tussen bipatride en monopatride Nederlanders te verklaren. De voormalig minister tracht in het wetsvoorstel de reden voor dit onderscheid aan te geven. Volgens de minister biedt het EVN ruimte om nationaliteit in te trekken wanneer er sprake is van gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt. 21 Aangezien deelname aan een gewapend conflict namens een organisatie als ISIS en Al Qaida die een terroristisch oogmerk hebben en de strijd met het Westen aan willen gaan het belang van de Nederlandse staat ernstig schaadt, acht de voormalig minister dat het wetsvoorstel binnen de ruimte van het EVN valt. Het recht van de Europese Unie is relevant in de discussie over dit wetsvoorstel. Eenieder met de Nederlandse nationaliteit beschikt immers over het Unieburgerschap. 22 Wanneer het Nederlanderschap wordt afgenomen en men beschikt niet over de nationaliteit van een andere lidstaat, vervalt het Unieburgerschap. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) hecht veel waarde aan het bezit van het Unieburgerschap, het is een fundamentele status. Wanneer verlies van de nationaliteit ook het verlies van het Unieburgerschap inhoudt moet volgens vaste jurisprudentie een andere belangenafweging gemaakt worden. 23 Nu vaststaat dat Unierecht van toepassing is op het wetsvoorstel, volgt dat alle wetgeving uit de EU en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) toegepast moeten worden op het wetsvoorstel. Uit het Handvest volgt een non-discriminatiebeginsel in artikel 21, het verbiedt iedere wijze van discriminatie. Ten slotte artikel 1 Grondwet, Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan. De Nederlandse Grondwet is bij het schrijven van een nieuw wetsvoorstel in ieder geval van toepassing. En aangezien de Nederlandse rechter niet aan de Grondwet mag toetsen, is het 21 Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid, 18 december 2014 < p Artikel 20 WvEU 23 HvJ EU 2 maart 2010, C-315/08, Janko Rottmann vs. Freistaat Bayern 9

12 in het bijzonder de taak van de wetgever om er voor te zorgen dat nieuwe wetsvoorstellen altijd voldoen aan de Grondwet. 2.2 Reacties op het wetsvoorstel Op 15 februari 2015 sloot de internetconsultatie voor het wetsvoorstel. Er zijn vanuit verschillende hoeken commentaren geleverd, waarvan ik wetenschappers en wetenschappelijke en maatschappelijke organisaties bespreek. Op de website waarop de internetconsultatie was geplaatst kwamen ook verschillende reacties uit de samenleving, deze heb ik omwille van de kwaliteit van de commentaren niet gebruikt. Hieruit blijkt desondanks wel dat dit een onderwerp is dat grote maatschappelijke belangstelling heeft. Groenendijk, in zijn reactie op de internetconsultatie, geeft puntsgewijs aan wat er in zijn ogen mis is of verbeterd kan worden aan het wetsvoorstel. Hij begint met de observatie dat het wetsvoorstel inhoudt dat de nationaliteit alleen kan worden ingetrokken wanneer iemand een dubbele nationaliteit heeft. Monopatride Nederlanders kunnen niet onder de regeling vallen omdat dat tot staatloosheid zal leiden, wat gezien internationale verplichtingen uit onder andere het verdrag ter beperking der staatloosheid vermeden moet worden. Groenendijk wijst er op dat dit betekent dat in de meerderheid van de gevallen het zal gaan om personen behorende tot migrantengroepen. 24 Het gaat dan in het grootste gedeelte van de gevallen om personen die tevens de nationaliteit van een islamitisch land bezitten. In een aantal van die gevallen is het niet mogelijk om afstand te doen van deze nationaliteit. Dubbele nationaliteit wordt door de regering niet altijd als wenselijk beschouwd, maar in gevallen als hierboven besproken kan men helemaal geen afstand worden gedaan van de nationaliteit. Is dit wetsvoorstel dan te beschouwen als een instrument om de dubbele nationaliteit tegen te gaan, zoals wordt gesteld door d Oliveira? 25 Groenendijk wijst erop dat het effect hiervan moeilijk te rijmen valt met artikel 1 Grondwet, artikelen 2 en 5 sub d onder 3 Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, artikel 5 EVN en artikel 1 van het twaalfde protocol bij het EVRM. 26 Dit wetsvoorstel is zoals door de Groot en Vonk wordt gesteld discriminerend tegenover die groepen Nederlanders die een dubbele nationaliteit hebben en in het bijzonder zij die geen afstand van de andere nationaliteit 24 Prof. mr. C.A. Groenendijk, Wijziging RVM i.v.m. het intrekken van het Nederlanderschap, 9 februari 2015 < p J. d Oliveira, Nationaliteitsrecht als wapen in de strijd tegen de jihad, NJB 31 oktober p Prof. mr. C.A. Groenendijk, Wijziging RVM i.v.m. het intrekken van het Nederlanderschap, 9 februari 2015 < p. 2 10

13 kunnen doen. 27 Het NJCM onderschrijft de discriminerende werking van dit onderscheid. 28 Zowel Groenendijk als de Groot, Vonk en d Oliveira wijzen op een ander discriminerend deel van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel richt zich op personen die zich hebben aangesloten en deelnemen aan een gewapend conflict namens organisaties die door de voormalig Minister van Veiligheid en Justitie, in overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, zijn of worden geplaatst op een lijst van organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. 29 Het wetsvoorstel maakt een onderscheid tussen organisaties die een gewelddadig dan wel terroristisch karakter hebben maar die geen gevaar vormen voor de nationale veiligheid en andere organisaties die dat wel vormen, de wetgever doelt hier op ISIS en Al Qaida maar sluit expliciet de FARC, de PKK en de Tamil Tijgers uit. 30 D Oliveira wijst op een mogelijk probleem met dit onderscheid, want bijvoorbeeld de Palestijnen die een eigen staat willen zijn ook lange tijd beschouwd als terroristen evenals de PKK maar dit is op het moment niet meer het geval. Wat als zoals hij beweert de houding tegenover ISIS verandert? 31 Hoewel ik inzie dat onze houding naar groeperingen met verloop van tijd en nieuwe inzichten kan veranderen, vind ik het moeilijk voor te stellen dat ISIS of Al Qaida ooit bondgenoot van het westen zal worden. Problematischer lijkt het me dat bepaalde groeperingen uitgesloten worden waardoor het wetsvoorstel als effect heeft dat het een discriminatoir karakter heeft. Feitelijk treft het naar alle waarschijnlijkheid alleen Nederlanders met een dubbele nationaliteit, waarvan het land van de andere nationaliteit overwegend islamitisch is en waar het niet mogelijk is om afstand te doen van de nationaliteit. 32 Zoals treffend door de Groot en Vonk wordt gesteld: De kans dat een Nederlander met bijvoorbeeld Latijns-Amerikaanse wortels jihadistische activiteiten ontplooit, is immer vrijwel nihil. 33 Zowel de Raad voor de Rechtspraak als de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken maken vermelding van een onderscheid dat wordt gemaakt in het wetsvoorstel tussen 27 Prof. mr. G.R. de Groot en Dr. O. Vonk, De ontneming van het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten, 3 februari 2015 < a8be0e4e7ef1> p Mr. J.E. van Essen, Consultatie wetsvoorstel wijziging rijkswet op het nederlanderschap, 15 februari 2015 < onder sub 4 29 Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid, 18 december 2014 < p.5 30 Idem, p.7 31 J. d Oliveira, Nationaliteitsrecht als wapen in de strijd tegen de jihad, NJB 31 oktober p Dit wordt zowel door Groenendijk als door de Groot en Vonk gesteld in hun reactie op de internetconsultatie 33 Prof. mr. G.R. de Groot en Dr. O. Vonk, De ontneming van het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten, 3 februari 2015 < a8be0e4e7ef1> p

14 Nederlanders met een enkele nationaliteit en bipatride Nederlanders, maar gaan beide niet in op het eventueel discriminatoire karakter van het wetsvoorstel Dat vind ik opvallend, aangezien de andere commentaren op het wetsvoorstel een aanzienlijk deel hebben gebruikt om in te gaan op het discriminatoire karakter. De adviezen gaan vooral in op de problematiek omtrent de behoorlijke procesgang en komen daardoor uitgebreider ter sprake in een volgend hoofdstuk. 2.3 Analyse Het wetsvoorstel onderschrijft dat het afnemen van de nationaliteit niet staatloosheid tot gevolg mag hebben, zoals vastgelegd in artikel 7 lid 3 EVN en artikel 8 lid 1 en 2 Verdrag tot beperking der staatloosheid. 36 Zoals ook in de commentaren vermeld levert dit een onderscheid op tussen bipatride Nederlanders en monopatride Nederlanders. De vraag is nu of dat onderscheid toelaatbaar is. Het onderscheid gaat verder dan alleen het onderscheid tussen zij met een enkel paspoort en zij met een dubbel paspoort. Want waar monopatride Nederlanders in ieder geval niet onder de regeling vallen, wordt er ook een onderscheid gemaakt tussen personen met een dubbel paspoort die een islamitische achtergrond hebben en zij die dat niet hebben. Dit gebeurt in het wetsvoorstel door het opstellen van een lijst waarop de organisaties staan die zo gevaarlijk zijn voor de Nederlandse rechtsstaat dat de regeling voor die personen die zich bij die groepen voegen noodzakelijk wordt geacht. 37 Op die lijst staan ISIS en Al Qaida maar worden organisaties als de FARC en Tamil Tijgers uitgesloten. Zoals in de commentaren ook wordt gezegd, wordt er dus ook een onderscheid gemaakt tussen moslims met een dubbel paspoort en niet-moslims met een dubbel paspoort. Ook hier moet worden bezien of zo n onderscheid toelaatbaar is. In het wetsvoorstel geeft de minister aan dat uit het EVN volgt dat nationaliteit mag worden ingetrokken indien er sprake is van gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt. 38 Op de overheid rust de positieve verplichtingen om de belangen van de staat te beschermen. Dit houdt onder andere in dat de overheid als taak heeft de staatsveiligheid te beschermen. Dit is het doel van het wetsvoorstel. Onder andere Groenendijk en De Groot en Vonk lijken er in hun commentaar vanuit te gaan dat het 34 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Advies voorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap i.v.m. intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid, 16 februari Raad voor de rechtspraak, Advies inzake het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale Veiligheid, kenmerk , 12 februari Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid, 18 december 2014 < p Idem, p.5 38 Idem, p

15 onderscheid tussen bipatride en monopatride Nederlanders en in het bijzonder bipatride Nederlanders met een islamitische achtergrond niet dan wel nooit toelaatbaar is. Ik zal op dit punt aanwijzen waar dit standpunt te nuanceren valt. Het EVN biedt wel degelijk ruimte nationaliteit in te trekken wanneer het gaat om gedragingen die de essentiële belangen van de staat schaadt. Het plegen van terroristische misdrijven met een specifiek anti-westers karakter, kan wel degelijk onder dit artikel vallen. Het willen voorkomen van terroristische misdrijven op eigen bodem is op zichzelf een legitiem doel. De Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens biedt ook ruimte voor een nuance op de non-discriminatie verplichting, namelijk artikel 29 lid Dit lid biedt een zekere nuancering waar het gaat om wetten die dienen om de rechten en plichten van anderen te verzekeren, het onderscheid dat gemaakt wordt, kan hier onder vallen. De minister geeft in de memorie van toelichting aan dat het gaat om een maatregel ten behoeve van het bewaken van de openbare orde. Het discriminatoire karakter van de regeling die zich specifiek richt op bipatride Nederlanders met een islamitische achtergrond kan in dat opzicht verdedigbaar zijn. De voormalig minister stelt dat een strafrechtelijke procedure lang duurt en dat het effectiever is om de nationaliteit in te trekken en de persoon ongewenst te verklaren wanneer hij zich nog in het buitenland bevindt. 40 De minister verdedigt het wetsvoorstel dus door te stellen dat de regeling efficiënter is doordat het minder tijd kost om eerst te vervolgen en dan te bestraffen. De vraag of dat echt zo is, blijft hier onbeantwoord, maar het lijkt op basis van de EVN en de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens niet toelaatbaar te zijn om op grond hiervan een onderscheid te maken zoals in het wetsvoorstel wordt gemaakt. De mogelijkheid bestaat al om iemand voor lidmaatschap van een terroristische organisatie strafrechtelijk in Nederland te vervolgen. Wat voegt deze maatregel dan toe? Deze vragen kwamen in het Kamerdebat waar dit wetsvoorstel ter sprake kwam ook naar voren. Onder andere Kamerleden Roemer, Van Oijk en Pechtold waren kritisch over de noodzaak van de regeling aangezien regelgeving om iemand te vervolgen en wellicht de nationaliteit te ontnemen al bestaat. 41 Het voorkomen van staatloosheid is de verklaring voor het onderscheid, het resultaat van de organisaties die op de lijst worden geplaatst is dat het wetsvoorstel zich alleen richt op bipatride Nederlanders met een islamitische achtergrond. De minister geeft zelf alleen aan dat het EVN ruimte biedt om dit te doen om de essentiële belangen van de staat te beschermen. Zoals ik hiervoor heb beschreven is het beschermen van de 39 In de uitoefening van zijn rechten en vrijheden zal een ieder slechts onderworpen zijn aan die beperkingen, welke bij de wet zijn vastgesteld en wel uitsluitend ter verzekering van de onmisbare erkenning en eerbiediging van de rechten en vrijheden van anderen en om te voldoen aan de gerechtvaardigde eisen van de moraliteit, de openbare orde en het algemeen welzijn in een democratische gemeenschap. 40 Tweede Kamer, Aanpak Nederlandse Jihadstrijders, 4 september 2014, p Idem, p. 9 en 10 13

16 staatsveiligheid en het bewaken van de openbare orde een legitiem doel. Een kerntaak van de overheid is immers om maatschappelijke belangen te behartigen. Het wetsvoorstel stapt hier vrij makkelijk overheen. Hoewel het onderscheid dat uit dit wetsvoorstel komt inderdaad een discriminatoir karakter heeft, lijkt het me dat dit verdedigbaar kan zijn. Het wetsvoorstel mist hier alleen diepgang. Het onderscheid dat in dit wetsvoorstel gemaakt wordt moet met voldoende redenen omkleed zijn, wil Nederland aan internationale verplichtingen voldoen. Dezelfde internationale verplichtingen bieden hier ook mogelijkheden voor. 14

17 Hoofdstuk 3. Het recht op een eerlijk proces Dit hoofdstuk behandelt het recht op een eerlijk proces. Dit is een grondrecht dat volgt uit internationale, Europese en nationale verplichtingen. Dit recht is relevant omdat het wetsvoorstel alleen een mogelijkheid biedt om in beroep te gaan nadat de minister heeft besloten de nationaliteit in te trekken en deze persoon ongewenst te verklaren wanneer hij redenen heeft aan te nemen dat hij of zij zich schuldig heeft gemaakt aan deelname aan de strijd van een terroristische organisatie in het buitenland. Het wetsvoorstel biedt dus geen mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze voorafgaand aan het besluit. Aan dit aspect zal ik ook aandacht geven in dit hoofdstuk. Ik zal eerst de normen bespreken die gelden met betrekking tot het recht op een eerlijk proces en ik zal daarna bespreken hoe de procesgang in het wetsvoorstel is geregeld. Het is bij het beoordelen van de rechtsgang van belang te bepalen of het hier gaat om een punitieve sanctie of een ordenende maatregel. Ik zal in dit hoofdstuk beoordelen of het in het wetsvoorstel gaat om een punitieve sanctie of een ordenende maatregel en ik zal uitleggen wat het belang van dit onderscheid is voor de juridische positie van betrokkenen. Ten slotte ga ik beschrijven in hoeverre de regeling uit het wetsvoorstel voldoet aan de normen met betrekking tot het recht op een eerlijk proces. 3.1 Het internationaal en Europeesrechtelijk kader met betrekking tot het recht op een eerlijk proces Het recht op een eerlijk proces is een grondrecht dat voortvloeit uit internationaal, Europees en Nationaal recht. Voor het internationaal recht is hier relevant artikel 10 universele Verklaring voor de Rechten van de Mens en artikel 11 van hetzelfde verdrag dat betrekking heeft op de onschuldpresumptie. Artikel 11 heeft weliswaar alleen betrekking op strafrechtelijke vervolging, maar kan hier relevant zijn aangezien er discussie bestaat over de aard van de regeling van het wetsvoorstel. De voormalig minister stelt in de memorie van toelichting dat het gaat om een orde maatregel, maar in de commentaren komt naar voren dat deze maatregel ook opgevat kan worden als bestraffend van aard. 42 Artikel 8 lid 4 Verdrag tot beperking der staatloosheid is hier in zoverre van toepassing waar het bepaalt dat bij het intrekken van de nationaliteit, de betrokkene recht heeft op behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke rechter. 42 Voor het wetsvoorstel: Wetsvoorstel: Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid p. 10, Voor de commentaren o.a.: Prof. mr. G.R. de Groot en Dr. O. Vonk, De ontneming van het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten, 3 februari 2015 < a8be0e4e7ef1> p. 6 15

18 Het bekende artikel 6 EVRM is ook hier van toepassing. Het eerste lid van dit artikel luidt als volgt: 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. Lid 2 van artikel 6 EVRM is in principe alleen van toepassing op punitieve sancties, om na te gaan of in dit wetsvoorstel sprake is van een bestraffende sanctie, moet worden gekeken of er al dan niet sprake is van leedtoevoeging. Ik zal mijn visie op dit onderscheid op een later punt in dit hoofdstuk toelichten. Artikel 13 EVRM is ook van toepassing op dit wetsvoorstel, dit artikel geeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Dit artikel is van belang om na te gaan wat voor ruimte het wetsvoorstel biedt met betrekking tot rechten van de verdediging, met name het recht om gehoord te worden en recht op toegang tot rechterlijke controle. Europese Unierecht Aangezien een intrekking van de Nederlandse nationaliteit, waarbij dat de enige Europese nationaliteit is, ook intrekking van het Unieburgerschap tot gevolg heeft is het Europese Unie recht ook van toepassing. Met betrekking tot het Unieburgerschap is artikel 20 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie van belang, dit artikel is de wettelijke grondslag voor het Unieburgerschap. Bij bezit van het Unieburgerschap, zo volgt uit dit artikel, zijn alle verdragsrechtelijke rechten en plichten van toepassing op die personen. Hieruit volgt dan ook dat bij verlies van het Unieburgerschap, het Unierecht ook van toepassing is. Het Handvest is daarom van toepassing. Artikel 47 Handvest geeft uiting aan de hiervoor genoemde artikelen 6 en 13 EVRM. Artikel 47 luidt als volgt: Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. 16

19 Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. Artikel 48 Handvest is ook van toepassing omdat daar de onschuldpresumptie in wordt geformuleerd. In het kader van Europees burgerschap zijn, tot slot, ook de ILEC guidelines on involuntary loss of European Citizenship van belang. Dit document geeft richtlijnen met betrekking tot het verlies van nationaliteit en het Europees burgerschap. 43 Van belang voor dit wetsvoorstel zijn richtlijn 9 van paragraaf 1 waarin staat dat het mogelijk moet zijn om tegen het intrekken van de nationaliteit in beroep te gaan bij een rechter. Verder is paragraaf 3 van belang waarin procedurele regels geformuleerd zijn. Bijzonder relevant is hier dat de beslissing de nationaliteit in te trekken pas mag worden uitgevoerd als de rechter in laatste instantie heeft gesproken en er geen beroep meer mogelijk is. 44 Nederlands recht De artikel 17 en 18 van de Grondwet zijn van toepassing, zij geven het recht op een eerlijk proces en op de onschuldpresumptie. De onschuldpresumptie is alleen van toepassing wanneer het gaat om een punitieve sanctie. Ten slotte is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Artikel 3:2 is van belang, dit is het zorgvuldigheidsbeginsel. De minister moet voorafgaand aan het voorgenomen besluit een zorgvuldige afweging maken, deze afweging omvat niet alleen alle relevante feiten maar ook belangen van betrokkenen en derden. Bij deze zorgvuldige afweging is het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4 lid 2 uit de Awb van toepassing. De gevolgen van het besluit mogen niet onevenredig nadelig zijn voor degene aan wie het besluit is gericht en eventuele andere belanghebbenden. Zoals eerder in dit hoofdstuk vermeld, biedt het wetsvoorstel geen ruimte voor het indienen van een zienswijze voorafgaand aan het besluit. Het wetsvoorstel wijkt dus af van artikel 4:8 Awb. De spoedeisende aard van het besluit biedt geen ruimte voor het indienen van een zienswijze, artikel 4:11 Awb biedt de mogelijkheid om in een geval van spoedeisend belang 43 De ILEC Guidelines zijn niet bindend, ze geven enkel richtlijnen voor overheden, advocaten en wetenschappers. 44 ILEC Guidelines on involuntary loss of European Citizenship, 20 april 2015 < %20CITIZENSHIP%20.pdf> 17

20 van artikel 4:8 Awb af te wijken. Uit de toelichting van het wetsvoorstel blijkt dat de minister voor deze mogelijkheid heeft gekozen Het recht op een eerlijk proces in het wetsvoorstel Voor de rechtsgang komt er volgens het wetsvoorstel een nieuw artikel, artikel 22a Rijkswet op het Nederlanderschap. Dit artikel luidt dan als volgt: 1. Tegen een besluit tot intrekken van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, staat rechtstreeks beroep open bij de rechtbank te s-gravenhage of, indien degene die het betreft in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woonachtig was, bij het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. 2. De termijn voor het indienen van een beroepsschrift bedraagt vier weken. 3. Uiterlijk op de achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot intrekken van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, stelt Onze Minister, dan wel Onze Minister van Justitie van Aruba, Curaçao of Sint Maarten, de rechtbank of het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba hiervan in kennis, tenzij degene die het betreft voordien zelf beroep heeft ingesteld. Zodra de rechtbank onderscheidenlijk het Gerecht van eerste aanleg de kennisgeving heeft ontvangen, wordt degene die het betreft geacht beroep te hebben ingesteld tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap. 4. Tegen de uitspraak van de rechtbank, bedoeld in het eerste lid, kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tegen de uitspraak van het Gerecht van eerste aanleg, bedoeld in het eerste lid, kan hoger beroep worden ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het wetsvoorstel plaatst de rechtsgang binnen het bestuursrecht in plaats van in het strafrecht. De minister ligt in de memorie van toelichting toe waarom hij het passender acht de rechtsgang binnen het bestuursrecht te plaatsen. De regeling strekt er toe om een dreiging voor de nationale veiligheid weg te nemen, daarbij zou het volgens de minister niet passend zijn eerst een strafproces af te wachten. 46 Gezien de ingrijpende aard van de regeling is er analoog aan artikel 94 Vreemdelingenwet een regeling getroffen waarbij de minister na het nemen van het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap de 45 Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid p Idem, p. 9 18

21 bestuursrechter ambtshalve in kennis daarvan stelt. De minister doet dit wanneer de beroepstermijn van vier weken is verstreken en betrokkene hier geen gebruik van heeft gemaakt. Betrokkene heeft dus wel de mogelijkheid om zelf in beroep te gaan. 47 Naast het besluit tot intrekking van de Nederlandse nationaliteit wordt betrokkene ongewenst verklaard op grond van artikel 67 lid 1 onder c Vreemdelingenwet, hiermee wordt de terugkeer van de nu ongewenst verklaarde vreemdeling bemoeilijkt. 48 Hieruit volgt het eigenlijke doel van het wetsvoorstel, het voorkomen van een mogelijke terugkeer van personen die namens een terroristische organisatie in het buitenland hebben gestreden. 49 Tegen de ongewenstverklaring staat, anders dan bij het intrekken van de nationaliteit zoals hiervoor beschreven, bezwaar open bij de IND volgens de procedure uit artikel 76 Vreemdelingenwet. De minister benadrukt dat de intrekking van de nationaliteit en de daarop volgende ongewenst verklaring niet als bestraffend moet worden opgevat, het gaat hier volgens het wetsvoorstel om een ordemaatregel. De maatregel wordt in het wetsvoorstel dus niet opgevat als een bestraffende maatregel. Een maatregel is bestraffend van aard als deze leedtoevoeging beoogd en wanneer de maatregel daarnaast preventie als doel heeft. 50 Het doel van de maatregel uit het wetsvoorstel, is het beschermen van de nationale veiligheid door middel van het intrekken van de nationaliteit om te voorkomen dat deze persoon een gevaar vormt voor de Nederlandse samenleving. 51 Het gaat hier dus niet om een bestraffing voor de persoon in kwestie, het gaat om het beschermen van het algemeen belang. Daarom kwalificeert de minister de maatregel als ordemaatregel en niet als een bestuursrechtelijke sanctie. Uit het VAR preadvies van 2015 blijkt dat een maatregel die wordt opgevat als bestraffend door de betrokkene, niet per definitie als bestraffend moet worden gekwalificeerd. 52 Dit is met name voor de rechtsbescherming relevant, als de maatregel wel wordt beschouwd als een bestraffende sanctie, dan is er sprake van een criminal charge in de zin van artikel 6 lid 2 en 3 EVRM. Dit laatste wil zeggen dat dan moet worden voldaan aan de in die leden opgesomde waarborgen voor een eerlijk (straf)proces, zoals de 47 Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid, p Idem, p Dit blijkt onder ander uit pagina 5 van de toelichting op het wetsvoorstel. De minister schrijft hier dat deze personen bij een terugkeer een bedreiging voor de nationale veiligheid vormen. De minister wil dit voorkomen en gebruikt daarom het nationaliteitsrecht om terugkeer onmogelijk te maken of in ieder geval te bemoeilijken. 50 Mr. dr. C.L.G.F.H. Albers, Mr. dr. M.L. van Emmerik, mr. C.M. Saris en Mr. Drs8. F.J.P.M. Haas, Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief, VAR-reeks 152 p Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid p Mr. dr. C.L.G.F.H. Albers, Mr. dr. M.L. van Emmerik, mr. C.M. Saris en Mr. Drs8. F.J.P.M. Haas, Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief, VAR-reeks 152 p