De wetsvoorstellen ter uitvoering van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Transcriptie

1 132 WETGEVING APRIL 2016 TVCR De wetsvoorstellen ter uitvoering van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme J.R. GROEN* 1. Inleiding In Nederland is met het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme (hierna: het Actieprogramma) een veelheid aan maatregelen aangekondigd om jihadisme aan te pakken. 1 Een belangrijk onderdeel hiervan vormen een aantal wettelijke maatregelen die strekken tot uitbreiding van de bestaande bevoegdheden voor aanpak van het jihadisme. Hiervoor is eind 2015 een aantal wetsvoorstellen ingediend bij de Tweede Kamer. * Mr. Drs. J.R. (Joris) Groen is als wetgevingsjurist werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie en verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze bijdrage is op persoonlijke titel. 1 Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, nr Daar de wetsvoorstellen inzake de paspoortmaatregelen en inzake de nationaliteitsrechtelijke maatregelen Koninkrijksaangelegenheden zijn, betreft het hier advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. Hieronder spreek ik kortheidshalve van de Afdeling advisering. In deze bijdrage ga ik in op de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (paragraaf 2.1), de wijziging van de Paspoortwet in verband met het van rechtswege laten vervallen van reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd (paragraaf 2.2) en de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (paragraaf 2.3). Bij deze wetsvoorstellen bespreek ik de voorgestelde maatregelen, de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State (van het Koninkrijk) 2 en de reactie van de regering in het nader rapport. Ten tijde van het afronden van dit schrijven is de eerste reactie van de Tweede Kamer op de wetsvoorstellen nog niet bekend. Gelet op de omvang van de wetsvoorstellen en de adviezen is volledigheid in het kader van dit artikel niet nagestreefd en heb ik me zo veel mogelijk beperkt tot wat naar mijn inschatting de kern van de zaak is. Ik eindig deze bijdrage met een korte conclusie (paragraaf 3).

2 TVCR APRIL 2016 WETGEVING De ingediende wetsvoorstellen 2.1 Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding Het wetsvoorstel tijdelijke regels inzake het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan personen die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij terroristische strijdgroepen en inzake het weigeren en intrekken van beschikkingen bij ernstig gevaar voor gebruik ervan voor terroristische activiteiten (Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, Kamerstukken II 2015/16, 34359, nrs 1-4) creëert enkele bestuurlijke bevoegdheden die kunnen worden ingezet ter bestrijding van terrorisme. De maatregelen zijn in twee categorieën te verdelen: 1. Er worden bevoegdheden gecreëerd tot het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen; en 2. Er worden bevoegdheden gecreëerd tot het afwijzen van de aanvraag tot het verlenen van subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen of het intrekken hiervan. De vrijheidsbeperkende maatregelen zijn als volgt vormgegeven. De minister van Veiligheid en Justitie kan, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een maatregel opleggen, strekkende tot beperking van de vrijheid van beweging. Onder een maatregel vallen een meldplicht, een gebiedsverbod of een contactverbod (artikel 2). wetgeving De meldplicht houdt in dat betrokkene zich op door de Minister vast te stellen tijdstippen moet melden. Een gebiedsverbod houdt in een verbod om zich te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten dan wel in een bepaald gedeelte of bepaalde delen van Nederland. Dit gebied mag niet groter zijn dan strikt noodzakelijk is ter bescherming van de nationale veiligheid. Een contactverbod houdt een verbod in om zich te bevinden in de nabijheid van een of meer bepaalde personen. Ook hiervoor geldt dat het contactverbod noodzakelijk en proportioneel dient te zijn ter bescherming van de nationale veiligheid. Deze rechtsfiguren zijn reeds bekend uit de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (de voetbalwet ), maar ze zijn in dit wetsvoorstel anders ingebed. 3 Allereerst is het niet de burgemeester, maar de minister die deze maatregelen op kan leggen. Daarnaast is het 3 Het contactverbod in de voetbalwet wordt ook wel het groepsverbod genoemd.

3 134 WETGEVING APRIL 2016 TVCR doel van de oplegging bescherming van de nationale veiligheid, in plaats van het bestrijden van voetbalvandalisme. Een uitreisverbod houdt in een verbod om het Schengengebied te verlaten (artikel 3). Dit verbod kan worden opgelegd wanneer ten aanzien van deze persoon het gegronde vermoeden bestaat dat deze zich buiten dit grondgebied zal begeven met als doel zich aan te sluiten bij een organisatie die door de minister van VenJ, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Dit is een vrij complex criterium, dat uit meerdere elementen bestaat. Allereerst zal door de minister van VenJ een lijst worden vastgesteld van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Het gaat hier blijkens de toelichting om een lijst die mede wordt samengesteld op basis van bestaande lijsten van terroristische organisaties (en personen), zoals de zogenaamde bevriezingslijsten. Vervolgens zal in een individueel geval door de minister van VenJ aannemelijk moeten worden gemaakt dat er sprake is van een gegrond vermoeden dat betrokkene zich buiten het grondgebied zal begeven met als doel zich aan te sluiten bij een van de op de lijst opgenomen organisaties. Een belangrijk verschil ten opzichte van de huidige paspoortmaatregel van artikel 23 Paspoortwet, die hierna nog nader zal worden besproken, is niet alleen het toepassingscriterium, maar ook de formele inbedding: waar onder de Paspoortwet iedere burgemeester de bevoegdheid heeft, is onder het wetsvoorstel de minister van VenJ bevoegd tot het uitvaardigen van een uitreisverbod. Dit dient ter bevordering van de centrale en gecoördineerde aanpak van terrorisme. De noodzaak en proportionaliteit van de maatregel zal in individuele gevallen altijd moeten worden gemotiveerd. De maatregel moet voorts noodzakelijk te zijn ter bescherming van de nationale veiligheid. De oplegging is in duur beperkt tot zes maanden, met de mogelijkheid voor verlenging van telkens zes maanden. Onder de tweede categorie maatregelen kan een bevoegd bestuursorgaan subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen weigeren of intrekken (artikel 6). Voorwaarden hiervoor zijn dat betrokkene op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische

4 TVCR APRIL 2016 WETGEVING 135 activiteiten of de ondersteuning daarvan en ernstig gevaar bestaat dat de subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning mede zal worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan (artikel 6, onderdeel a). In beginsel kan elk bestuursorgaan dat een bevoegdheid heeft aangaande het verlenen van subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen bevoegd zijn om deze maatregel toe te passen. Procedurele voorwaarde hiervoor is dat overleg plaatsvindt tussen de Minister van Veiligheid en Justitie en de burgemeester waar betrokkene woon- of verblijfplaats heeft. De Afdeling heeft bij het wetsvoorstel een kritisch advies gegeven (dictum 4). De Afdeling adviseert het nut en de noodzaak van het wetsvoorstel alsnog dragend te motiveren en indien dat niet mogelijk is, daarvan af te zien. Daarnaast stelt de Afdeling vragen bij de voorzienbaarheid van de toepassing in het licht van de formulering van het toepassingscriterium, de termijn voor oplegging van de maatregelen, en de wijze waarop het overleg tussen Minister en burgemeester is opgenomen in het wetsvoorstel. Ten aanzien van de vrijheidsbeperkende maatregelen is de kernvraag wanneer er aanleiding kan zijn om een bestuurlijke maatregel te treffen, gelet op het feit dat in vrijwel alle gevallen waarin de dreiging van een terroristische aanslag reëel wordt, ook sprake is van verdenking van een strafrechtelijk feit. Simpel gezegd komt de kritiek hierop neer dat er ofwel sprake is van een feitencomplex waarin strafrechtelijk ingrijpen mogelijk is, ofwel sprake is van een feitencomplex waarmee de drempel voor toepassing van de bestuurlijke maatregelen (noodzakelijk met het oog op de nationale veiligheid) niet gehaald wordt. In beide gevallen is er geen aanleiding om bestuurlijke maatregelen op te leggen. Daarnaast wijst de Afdeling in dat kader op de intrekking van een eerder wetsvoorstel met soortgelijke maatregelen wegens het ontbreken van nut en noodzaak door de uitbreiding van de strafrechtelijke mogelijkheden om op te treden. 4 In het nader rapport wordt in reactie hierop enerzijds het preventieve karakter van de maatregelen benadrukt, dat in bestrijding van hedendaagse vormen van terrorisme van belang wordt geacht. Daarnaast wordt gewezen op de diversiteit in verschijningsvormen, waarbij sommige leden zich beperken tot ondersteunende activiteiten, zonder dat er direct sprake is van een misdrijf. Tot slot wordt gewezen op het belang van de mogelijkheid om in te grijpen waar (nog) niet strafrechtelijk kan worden ingegrepen. Daarbij wordt overigens toegegeven dat er niet vaak sprake zal zijn 4 Kamerstukken I 2010/11, , E.

5 136 WETGEVING APRIL 2016 TVCR van een situatie waarin aan het criterium voor toepassing zal zijn voldaan, terwijl er nog geen strafrechtelijke grond is voor optreden. Ten aanzien van de maatregelen inzake het weigeren of intrekken van subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen vraagt de Afdeling wat de toegevoegde waarde is ten opzichte van de bestaande bevoegdheden onder de Wet Bibob en de algemene bevoegdheden onder de Awb, specifiek artikel 4:35 en artikel 4:50 van de Awb. De Wet Bibob biedt de mogelijkheid om een beschikking te weigeren of in te trekken wanneer ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen. Op grond van artikel 4:35 van de Awb kan een subsidie worden geweigerd wanneer gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de gesubsidieerde activiteiten niet (geheel) zullen plaatsvinden, dat de aanvrager niet aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen zal voldoen of wanneer de aanvrager in het kader van de aanvraag onjuiste of volledige gegevens heeft verstrekt. Artikel 4:50 van de Awb biedt de mogelijkheid om na verlening, maar voor vaststelling de subsidie in te trekken, onder andere voor zover veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten. Daarbij weegt voor de Afdeling zwaar dat de bevoegdheid ingrijpend is en zich in beginsel uitstrekt tot een vrijwel ongelimiteerd aantal besluiten. Dit staat op gespannen voet met het normaliter in het bestuursrecht geldende specialiteitsbeginsel. 5 5 Het is overigens interessant dat de Afdeling het specialiteitsbeginsel aanhaalt als een beginsel van behoorlijk bestuur. Op grond van het hierbij aangedragen artikel 3:4 van de Awb is dit een verplichting van het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit. Kennelijk gaat de Afdeling er impliciet van uit dat dit beginsel ook voor de wetgever heeft te gelden. In het nader rapport voert de regering aan dat de Wet Bibob, anders dan de bevoegdheid in het wetsvoorstel, slechts een beperkte reikwijdte heeft voor die vergunningen waarop de wet uitdrukkelijk van toepassing is verklaard. Daarnaast heeft het voorstel toegevoegde waarde ten opzichte van de Wet Bibob, doordat niet vereist is dat er gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen. Ten aanzien van de algemene bevoegdheden van de Awb geeft de regering aan dat er situaties denkbaar zijn dat er sprake is van overlap tussen de voorgestelde bevoegdheid en de algemene bevoegdheden, maar dat dit niet noodzakelijkerwijs zo is. De regering noemt hier een voorbeeld van bestuursleden van een stichting die een subsidie aanvraagt die banden blijken te hebben met een terroristische organisatie. Er hoeft in dat geval geen vrees te zijn dat activiteiten waarvoor subsidie is aangevraagd niet zullen plaatsvinden, maar desalniettemin is het wenselijk om de subsidie te kunnen weigeren in het belang van de nationale veiligheid.

6 TVCR APRIL 2016 WETGEVING 137 Het advies van de Afdeling met betrekking tot het uitreisverbod bespreek ik hieronder in samenhang met de maatregelen uit de paspoortwet. 2.2 Wijziging van de Paspoortwet De wijziging van de Paspoortwet in verband met het van rechtswege laten vervallen van reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd (Kamerstukken II 2015/16, (R2065), nrs. 1-4) hangt nauw samen met de tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen, in het bijzonder het uitreisverbod. Feitelijk gaat het bij dit wetsvoorstel om nevengeschikte maatregelen die tot doel hebben de handhaafbaarheid van het uitreisverbod te versterken. Het gaat om drie samenhangende maatregelen die beogen de legale uitreis met Nederlandse reisdocumenten te voorkomen: Allereerst vervallen de bestaande reisdocumenten van een persoon tegen wie een uitreisverbod is uitgevaardigd. Hiermee verliezen deze documenten hun geldigheid en is de houder verplicht deze in te leveren. Daarnaast worden de documenten geregistreerd in het SIS-II (Schengen Informatie Systeem) en SLTD (Stolen and Lost Travel Documents), registers die door autoriteiten aan de grens kunnen worden geraadpleegd. Daarnaast is in de wet dwingend voorgeschreven dat afgifte van een nieuw reisdocument wordt geweigerd. Aldus wordt voorkomen dat betrokkene, na het inleveren van de vervallen reisdocumenten, een nieuw reisdocument ontvangt na een hiertoe strekkende aanvraag. Tot slot wordt een voorziening getroffen tot het afgeven van een vervangende identiteitskaart. Aldus wordt voorkomen dat betrokkene niet kan voldoen aan de verplichting om zich te identificeren op grond van de Wet op de identificatieplicht (WID). In de advisering van de Afdeling staat de verhouding tussen het uitreisverbod, het vervallen van rechtswege en de huidige mogelijkheden voor intrekking van het paspoort op grond van artikel 23 van de Paspoortwet centraal. Vanwege de grote samenhang met het uitreisverbod behandel ik de beide adviezen en de beide nader rapporten op dit punt in samenhang. De paspoortmaatregelen hebben immers geen zelfstandige betekenis zonder het uitreisverbod. De belangrijkste vraag van de Afdeling, die ook in het advies bij de tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen werd gesteld, is wat de toegevoegde waarde is van het uitreisverbod in combinatie met het vervallen van het paspoort van rechtswege.

7 138 WETGEVING APRIL 2016 TVCR Op basis van de huidige wet- en regelgeving kan het paspoort vervallen worden verklaard indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het Koninkrijk handelingen zal verrichten, die een bedreiging vormen voor de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk of een of meerdere landen van het Koninkrijk dan wel de veiligheid van met het Koninkrijk bevriende mogendheden. Dit criterium is, in de woorden van de Afdeling, vergelijkbaar met het criterium voor het opleggen van een uitreisverbod. Voor deze laatstgenoemde maatregel is noodzakelijk dat gegronde vermoedens bestaan dat betrokkene zich aansluit bij een terroristische organisatie die geplaatst is op een lijst van terroristische organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. In de nader rapporten wijst de regering op drie belangrijke verschillen ten opzichte van de maatregel van artikel 23 van de Paspoortwet. Allereerst is de minister van VenJ bevoegd tot het opleggen van een uitreisverbod, terwijl de burgemeester de bevoegdheid onder de Paspoortwet toekomt. Ten tweede kan het uitreisverbod worden opgelegd als iemand tot doel heeft zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie die op de lijst is opgenomen. De betrokkene hoeft niet zelf handelingen te verrichten die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Ten derde heeft het uitreisverbod een bredere strekking. Een Nederlandse paspoortmaatregel staat bijvoorbeeld niet in de weg aan het rechtmatig uitreizen op een reisdocument van een ander land. Iemand met een meervoudige nationaliteit kan dan op een reisdocument van dit andere land uitreizen. Wanneer een uitreisverbod aan een persoon wordt opgelegd, kan hij, wanneer hij bijvoorbeeld op Schiphol probeert uit te reizen op een reisdocument van een ander land, worden tegengehouden wegens een poging tot uitreizen. De regering geeft expliciet aan dat degene die vastbesloten is om uit te reizen zich hierdoor waarschijnlijk niet zal laten weerhouden, maar dat het gaat om het zo veel mogelijk verstoren van uitreis. Het uitvaardigen van een uitreisverbod kan echter ook voor de omgeving een argument zijn om betrokkene te weerhouden van uitreis. 2.3 Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap De wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Kamerstukken II 2015/16, (R2064), nrs. 1-4) is een op zichzelf staand voorstel. In het wetsvoorstel wordt voorzien in een bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap van een persoon indien hij

8 TVCR APRIL 2016 WETGEVING 139 zich in het buitenland bevindt en uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die door Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. De basisidee van het wetsvoorstel is dat door intrekking van het Nederlanderschap kan worden voorkomen dat betrokkene terugkeert naar Nederland en aldaar een bedreiging voor de nationale veiligheid vormt. De intrekking van het Nederlanderschap onder deze bevoegdheid bestaat uit verschillende elementen. Allereerst zal een lijst worden vastgesteld van terroristische organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Blijkens de toelichting zal deze lijst worden samengesteld op basis van verschillende bronnen waaronder informatie van de veiligheidsdiensten en het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN), maar ook op basis van informatie van bijvoorbeeld politie en het Openbaar Ministerie. Het gaat niet om alle op de internationale sanctielijsten opgenomen organisaties, maar om organisaties die op dit moment een bedreiging vormen voor de Nederlandse rechtsorde. De lijst wordt vastgesteld door de minister van Veiligheid en Justitie, in overeenstemming met het gevoelen van de minsterraad. Vervolgens zal in individuele gevallen moeten worden bepaald of betrokkene zich heeft aangesloten bij een organisatie op de lijst. Voor aansluiting is vereist dat: i. op grond van gedragingen van betrokkene kan worden vastgesteld dat boven redelijke twijfel verheven is dat hij de door de terroristische organisatie nagestreefde doelen onderschrijft en de intentie heeft om zich aan te sluiten bij de organisatie; en ii. betrokkene feitelijke handelingen verricht voor of ten behoeve van de terroristische organisatie. De gedragingen zullen in het besluit moeten worden aannemelijk gemaakt en kunnen uit een veelheid van bronnen blijken. De veiligheidsdiensten zullen hierbij, blijkens de toelichting een belangrijke rol hebben. In de praktijk zal vrijwel altijd een ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggen aan de intrekking van het Nederlanderschap. Bij de intrekking vindt een belangenafweging plaats. Het gaat hier om drie dimensies: het belang van intrekking in het licht van alternatieve maatregelen, in het bijzonder strafrechtelijke vervolging, omstandigheden die de persoon betreffen, waaronder de precieze rol van betrokkene binnen de organisatie en een Europeesrechtelijke evenredigheidsafweging.

9 140 WETGEVING APRIL 2016 TVCR Op de intrekking volgt altijd een ongewenstverklaring, waardoor betrokkene van legaal verblijf als vreemdeling wordt uitgesloten. Het paspoort van betrokkene is na verlies van het Nederlanderschap van rechtswege vervallen. Intrekking kan alleen plaatsvinden wanneer betrokkene hierdoor niet staatloos wordt. Het gaat hier dus om intrekking van het Nederlanderschap op basis van informatie van de veiligheidsdiensten van een persoon die zich in het buitenland bevindt en niet naar Nederland terug mag keren. Het intrekkingsbesluit zal denkelijk niet op de gebruikelijke wijze aan betrokkene kunnen worden uitgereikt. Het is dus niet altijd te garanderen dat betrokkene op de hoogte raakt van de intrekking van het Nederlanderschap. Dit roept de vraag op hoe betrokkene op kan komen tegen een dergelijke maatregel. Deze vraag is in consultatie door verschillende organisaties gesteld (zie paragraaf 9 van de memorie van toelichting). In het wetsvoorstel, specifiek in de artikel 22A, 22B en 22C, is voorzien in een aantal maatregelen die beogen de rechtsbescherming te versterken in deze situatie. Met name het ambtshalve instellen van beroep door de Minister in combinatie met de opdracht tot integrale toetsing van het besluit zorgt er voor dat er in ieder geval gegarandeerd is dat er in elk geval een rechter nauwkeurig kijkt naar de intrekking. In alle gevallen zal er daarbij een raadsman worden toegevoegd. De regeling komt in belangrijke mate overeen met de regeling inzake het ambtshalve instellen van beroep wanneer een vreemdeling in bewaring wordt gesteld (zie hiervoor artikel 94 van de Vreemdelingenwet 2000). Wanneer de betrokkene niet zelf overgaat tot het instellen van beroep, licht de Minister de bevoegde rechtbank na uiterlijk 28 dagen in na bekendmaking van het besluit. Zodra de rechtbank de kennisgeving heeft ontvangen, wordt betrokkene geacht beroep te hebben ingesteld tegen het besluit. Op basis van artikel 22B wordt, wanneer betrokkene, wettelijk vertegenwoordiger of echtgenoot danwel bloedverwant niet zelf een raadsman kiest, door een bij algemene maatregel van rijksbestuur aan te wijzen orgaan een raadsman toegevoegd. Ook bij dit wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk een kritisch advies uitgebracht. De Afdeling adviseert het voorstel dragend te motiveren en indien dat niet mogelijk is van het voorstel af te zien. Belangrijke kritiekpunten in het advies zijn het gebrek aan toegevoegde waarde, (neven)effecten en proportionaliteit.

10 TVCR APRIL 2016 WETGEVING 141 In het kader van de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel wijst de Afdeling op het bestaan van artikel 140a van het Wetboek van Strafrecht. Dit artikel stelt deelname aan een terroristische organisatie strafbaar. Nederland kan iemand buiten Nederland vervolgen voor dit misdrijf en hij kan bij verstek veroordeeld worden. Wanneer voldaan wordt aan de hoge bewijslast voor intrekking van het Nederlanderschap, zou ook gebruik kunnen worden gemaakt van deze strafrechtelijke weg. Bij de neveneffecten vraagt de Afdeling onder meer aandacht voor de positie van Nederland in internationale betrekkingen. Bij uitstek vergt het hedendaagse terrorisme internationale coördinatie. De maatregel van intrekking van het Nederlanderschap is evenwel juist een maatregel die enkel gericht is op het beschermen van de Nederlandse nationale veiligheid. In het kader van de proportionaliteitsafweging wijst de Afdeling erop dat het niet aanwezig kunnen zijn bij de eigen verdediging bijzonder ingrijpend is. Betrokkene zal mogelijk niet op de hoogte zijn van het bestaan van het strafproces en zowel belastende als ontlastende informatie zal niet altijd openbaar respectievelijk beschikbaar zijn. In het nader rapport stelt de regering dat niet doorslaggevend is of er mogelijkheden op grond van het strafrecht voorhanden zijn, maar of het gebruik van deze mogelijkheden in het concrete geval, met betrekking tot een persoon die zich in het buitenland bevindt in een gebied dat wordt beheerst door een terroristische organisatie, voldoende effectief is ter bescherming van de nationale veiligheid. Een strafrechtelijke maatregel, zo deze al tot stand komt, kan niet worden geëxecuteerd, en is daarmee weinig effectief. Hoewel de feitelijke terugkeer nooit helemaal is uit te sluiten, is dit geen reden om de feitelijke terugkeer niet zo veel mogelijk te bemoeilijken. Ten aanzien van de proportionaliteit stelt de regering dat de belemmeringen in de rechtsbescherming noodzakelijk en proportioneel zijn met het oog op het belang van bescherming van de nationale veiligheid. 3. Conclusie De wetsvoorstellen zullen zich op het moment van verschijnen van dit artikel nog in de fase van parlementaire behandeling bevinden. De regering heeft met de voorstellen gevolg gegeven aan het Actieprogramma en de voorstellen, ook na kritische adviezen van de Afdeling advisering, doorgezet richting de Tweede Kamer. Het is nu aan de volksvertegenwoordiging om deze voorstellen te wegen.