Zoals een goed ambtenaar betaamt. Liber Amicorum. Onder redactie van: prof. dr. J.Th.J. van den Berg. prof. dr. E. Verhulp. mr. dr. R. K.

Transcriptie

1 Liber Amicorum Zoals een goed ambtenaar betaamt Onder redactie van: prof. dr. J.Th.J. van den Berg prof. dr. E. Verhulp mr. dr. R. K. Visser Den Haag, 8 oktober 2010

2 ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar De overheid als arbeidsorganisatie (Ien Dales Leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam.

3 Liber Amicorum Zoals een goed ambtenaar betaamt

4

5 Liber Amicorum Zoals een goed ambtenaar betaamt ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar De overheid als arbeidsorganisatie (Ien Dales Leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam. Onder redactie van: prof. dr. J.Th.J. van den Berg prof. dr. E. Verhulp mr. dr. R. K. Visser Den Haag, 8 oktober 2010

6 IV 2010, Ien Dales Leerstoel Idee en begeleiding: Loes Spaans Vormgeving: Mitsgaders Grafische Vormgeving Drukwerk: Jan van Gils ISBN Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

7 Voorwoord De instelling van de Ien Dales Leerstoel als bijzondere leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam werd destijds mede ingegeven door de historische woorden van minister Ien Dales, gesproken tijdens het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in 1992: De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet. Integriteit is een onderwerp dat tien jaar geleden, ook in de publieke sector, actueel werd en als thema nog niets aan actualiteit heeft ingeboet. Als onderdeel van de brede kwaliteitsdiscussies heeft integriteit een vaste plaats op de agenda verworven, het is tussen de oren komen te zitten. De leeropdracht van de leerstoel is breder dan integriteit alleen : het behandelt de overheid als arbeidsorganisatie en de plaats van de ambtenaar daarin. Prof. Mr. Ron Niessen is als eerste hoogleraar benoemd op deze bijzondere leerstoel. Ruim tien jaar heeft hij de leeropdracht vorm en inhoud gegeven. Met groot enthousiasme, een kritische opstelling en een duidelijke eigen stijl heeft Ron Niessen de Ien Dales Leerstoel zichtbaar gemaakt en op de kaart gezet. Door zijn grote kennis van het ambtelijke en bestuurlijke speelveld, mede in relatie tot de politieke context, wist hij zijn studenten te boeien met voorvallen uit het leven gegrepen. Tijdens de vele presentaties, diners pensant, congressen en workshops is Ron Niessen in staat geweest het gedachtegoed van Ien Dales vast te houden en tegelijkertijd te vertalen naar de rol van de moderne ambtenaar als werknemer in dienst van de overheid als arbeidsorganisatie. Ook als adviseur heeft hij velen in de publieke sector met raad en daad bijgestaan. V Met dit Liber Amicorum dankt het bestuur van de Ien Dales Leerstoel Ron Niessen voor zijn jarenlange inzet en zijn persoonlijke betrokkenheid bij het vakgebied van de Ien Dales Leerstoel. Bijzondere dank gaat ook uit naar alle schrijvers die de realisering van het Liber Amicorum mogelijk hebben gemaakt. Mr. P.G.H. Westerhof Wnd. voorzitter algemeen bestuur Ien Dales Leerstoel

8 Inhoudsopgave V 1 Voorwoord Mr. P.G.H. Westerhof De Trotse Ambtenaar en het ongemak van politieke en ambtelijke modes Inleidende beschouwingen Prof. dr. J.Th.J. van den Berg Ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid Het ministeriële dilemma Mr. dr. R.K. Visser De minister en zijn ambtenaren H. Wiegel On Tap, not on Top Prof. drs. E. van Thijn Ambtenaar in de overheidsorganisatie De overheidsorganisatie in verandering Tussen regelen en sturen Prof. dr. W.L. Buitelaar Public Servant Prof. mr. R. Bekker Wij ambtenaren zijn de kwaadsten niet Pleidooi voor eerherstel van de klassieke ambtenaar J. Schinkelshoek

9 Ambtelijke deugden en integriteit Ethische oefening Prof. dr. P.J.M. van Tongeren Regels Over vuilnis, integriteit en de relativiteitstheorie van Niessen Dr. E. Karssing Bestuurlijke verantwoordelijkheid: integriteitsbewustzijn Prof. mr. K.G. de Vries Zou Ron Niessen tevreden zijn? Drs. A. Hoekstra en A.F. Belling De ambtenaar: een bijzondere werknemer? 133 This is it? Prof. mr. L.C.J. Sprengers VII 149 Waarom gewone werknemers gewone werknemersrechten moeten hebben Drs. X.J. den Uyl Het Rijk: een bijzondere werkgever? De ambtseed als waarborg of als instrument voor integriteitsbewustzijn Prof. dr. M.R. Rutgers Wie steekt daar over in de Dapperstraat? G.W. Rijnja Ruimte voor klokkenluiden is kenmerk van democratie Mr. dr. L.A.J. Schut

10

11 Prof. dr. J.Th.J. van den Berg De Trotse Ambtenaar en het ongemak van politieke en ambtelijke modes Inleidende beschouwingen 1. Integriteit tussen recht en moraal Waarom heb ik zo n hekel aan verplichte integriteitscodes zoals die in diverse wetten, waaronder de Gemeentewet, aan Jan en alleman worden opgedragen? Voor een groot deel is die weerzin het product van gesprekken over integriteit met groepen gemeenteraadsleden. Om te beginnen bleek nogal eens dat zij van geen code wisten, terwijl hun collegae er in een vorige periode reuze hun best op hadden gedaan. Als zij er wel van wisten, hadden ze de code niet erg aandachtig bestudeerd. Als zich een incident in recente tijd had voorgedaan, was er van de code niet of nauwelijks gebruik gemaakt. Die bleek vaak niet toepasselijk. 1 Nu zijn dat allemaal voorbeelden waaruit blijkt dat de codes in de praktijk niet erg werkzaam zijn. Daarvan zou men kunnen zeggen: dat ligt niet aan die codes maar aan het niet of slordig gebruik daarvan. Het probleem ligt echter waarschijnlijk ergens anders. Voor veel raadsleden is de integriteitscode een korter of langer lijstje regels die ook al elders te vinden zijn, bijvoorbeeld in de Gemeentewet zelf, waarin al een aantal geboden en verboden is opgenomen. (Voor ambtenaren is de situatie niet werkelijk anders.) Die regels worden allemaal op één hoop geveegd en opgeborgen, voor het geval dat. Zo gek is dat niet, want de meeste integriteitscodes die ik onder ogen heb gehad hebben een sterk regelstellend, quasijuridisch karakter.

12 Dat heeft nog een tweede gevolg, dat de weerstand tegen integriteitscodes sterk kan stimuleren. Stel, iemand heeft iets gedaan of nagelaten dat ruime morele kritiek ondervindt. Prompt wordt, niet alleen door betrokkenen maar meer dan eens ook door onderzoekscommissies, geconstateerd dat de gewraakte handeling noch in de wet noch in de code is vermeld. En dus gaat de betrokkene vrijuit. Hooguit wordt gezegd dat zijn optreden niet handig of niet heel verstandig is geweest 1. (Om toch maar iets te zeggen, denk je dan.) De integriteitscode heeft gewerkt als alibi, het tegendeel van wat ermee is beoogd. 2 Het zijn niet de integriteitscodes (en al helemaal niet de betuttelende wettelijke verplichting daartoe) die van betekenis zijn, maar de intensieve discussie over integriteit en het werken eraan. Juist in het debat zelf, liefst aan de hand van concrete casus, wordt duidelijk wat een raad of college van B&W echt verstaat onder integriteit. Daarvan kan een sterke werking uitgaan, mits zulk debat regelmatig opnieuw wordt gevoerd. Want, om Ron Niessen aan te halen die de zin in ander maar even toepasselijk verband gebruikte: Men moet regelmatig het gras maaien om een mooi gazon te houden. 2 De essentiële fout die wordt gemaakt bij discussies over integriteit en bij het maken van codes is, voor zover ik dat kan zien, dat het bij integriteit eventueel kan gaan om een aantal regels, bijvoorbeeld over geschenken aannemen, maar dat het veel meer gaat over morele vragen. Die doe je niet af met regels, al was het maar omdat over moraal met reden kan worden getwist en ook wordt getwist. Als er al codes worden geformuleerd, dan zouden die niet zozeer regels moeten bevatten, maar handreikingen en gedachtegangen ( zoeklichten 3 noemt Niessen deze, in navolging van Evelien Tonkens) waarover moet worden nagedacht en met enige regelmaat gesproken. In een aantal integriteitscodes gebeurt dat ook en dan is er juist ruimte voor nadenken en vooral gezamenlijk nadenken. Een nieuwe raad in nieuwe samenstelling zal het er dus opnieuw over moeten hebben, doodeenvoudig omdat de personele samenstelling van het gezelschap is gewijzigd en er dus weer nieuwe verschillen waar te nemen zullen zijn. Voor ambtelijke instituties, liefst in niet al te grote eenheden, geldt waarschijnlijk hetzelfde. En nog iets, daar beschikt de baas niet qualitate qua over meer gezag dan de jongste medewerker.

13 Integriteit wordt gekoesterd in dialoog, om te beginnen met zichzelf voor de spiegel, zoals Klaas de Vries in dit boek betoogt. Het is voorts verstandig het samen met anderen te doen, in een politieke of in een werkomgeving. Paul van Tongeren laat het verderop goed zien: deugd moet worden geoefend. Ook integriteit moet dus worden geoefend. Hij is het dan ook niet helemaal met Ien Dales eens, die als minister tijdens het VNG-congres van 1992 opmerkte dat een beetje integer niet kan. Dat wekt, aldus van Tongeren, de indruk dat er slechts één niveau van integriteit is, terwijl men er dus meer en meer in kan excelleren, juist door te oefenen. Het tegendeel is ook waar: een beetje niet-integer kan, maar als daar niet over kan worden gesproken, wordt het van lieverlede erg niet-integer. Ron Niessen zal mijn hekel aan codes begrijpen, want hij heeft er zelf meer dan eens blijk van gegeven regels niet de oplossing te vinden, ook al beseft hij en ieder ander dat regels het handelen oriënteren en voorspelbaar maken. Maar als het om onkreukbaarheid gaat, gaat het niet meer over regels alleen. Sterker nog, dan dreigen regels te worden tot verleiding: om zich er niet aan te houden of ze als alibi te gebruiken. De echte dialoog over integriteit begint pas waar geen regels meer zijn. Zo begrijp ik ook de vele interventies erover van Ron Niessen, al dan niet samen ondernomen met Edgar Karssing 4, die ook in dit boek waarschuwt voor de verleiding van de regel. Het betekent overigens dat de dialoog heel zorgvuldig moet worden gevoerd: met een precieze blik op de feiten en met een goed oog voor de pluriformiteit van morele maatstaven die kunnen worden gehanteerd. 3 Dat neemt niet weg dat er sinds 1992 een complete integriteitsindustrie is ontstaan, die aardig wat werkgelegenheid heeft geboden maar weinig problemen heeft opgelost. De Amsterdamse hoogleraar Leo Huberts heeft het daarnaast over het integritisme waarin 1 Zie bijvoorbeeld de merkwaardige conclusies in: Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten, Onderzoek burgemeester Maastricht, Amersfoort 2010, 63, 65, 67 en C.R. Niessen, Vluchten kan niet meer. Iets over beleids- en beheersproblemen en hun oplossing. (Oratie UvA) Den Haag: CAOP, 2001, Ron Niessen, Hoe de regering trotse ambtenaren krijgt, in: Th. Jansen e.a. (red.), Beroepstrots, een ongekende kracht, Amsterdam 2009, Ron Niessen en Edgar Karssing, Geroepen om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren, integriteit en beroepstrots, Den Haag: CAOP, 2008.

14 discussies over integriteit en het maken van codes kunnen ontaarden. Meer daarover is te lezen in de bijdrage van Hoekstra en Belling aan dit boek. Het valt te betwijfelen of dat het is wat Ien Dales in 1992 heeft bedoeld. 2. Centrale waarden in de ambtelijke organisatie Op de avond van 13 juni 1992, toen Ien Dales haar rede voor de VNG had gehouden, spraken wij elkaar bij een aangename maaltijd in Scheveningen. Ik wist van de hele rede op dat moment niets af, maar zij vertelde erover en ook over haar onzekerheid. Had zij er wel goed aan gedaan het thema integriteit zo centraal te stellen? Zoiets kon immers een averechts effect hebben en ja, de congresgangers hadden niet allemaal even geestdriftig gereageerd. 4 Die onzekerheid kon ik mij wel voorstellen: door zo indringend vragen van integriteit op te werpen, riskeert men dat mensen zich gaan afvragen of er soms iets ergs aan de hand is, als zij al niet op zoek gaan. Dat was niet wat de voormalige maatschappelijk werkster voor ogen stond. Desondanks, na enig nadenken heb ik haar naar vermogen gerust gesteld (geloof ik). Ook Nederlanders hebben immers bij tijd en wijle hun problemen met de moraal, als zij zich al niet, hoe zelden ook, schuldig maken aan corruptie. Men hoeft niet te behoren tot de ideologen van het topje van de ijsberg, die roepen dat het heel erg is, juist omdat zich niet zo dikwijls incidenten voordoen. Het heeft echter ook geen zin om van mogelijke problemen weg te kijken en het er dus maar niet over te hebben. Eigenlijk ligt het nog wel wat breder daar waren wij het dan ook over eens op die avond in Scheveningen omdat het niet alleen gaat over typische vragen van integriteit of onkreukbaarheid. In het openbaar bestuur en in de ambtelijke dienst gaat het daarenboven om behoud en koestering van een aantal samenhangende centrale waarden. Daar mág niet alleen over worden gesproken, daar móét met regelmaat over worden gesproken. Om het te formuleren in de termen van Ron Niessen: meer dan over efficiency en effectiviteit gaat het in de openbare dienst om ambtelijke verantwoordelijkheid, die bestaat uit drie aspecten: verantwoordelijkheid voor de democratie, voor de rechtsstaat en voor de integriteit.

15 Het pijnlijke van onze tijd is dat in zowel politieke als in ambtelijke kring en bepaald ook in de media door een proces van voortdurende informalisering de verdediging van deze klassieke waarden snel wordt gezien als formalisme, als verlangen naar behoud van Dorknoper als het vereiste type ambtenaar. Daargelaten dat er aan Dorknoper het een en ander valt te verdedigen, zoals Jan Schinkelshoek in dit boek met sierlijk proza doet, daar gaat het hier niet om. Het gaat om het vereiste dat, bij elk publiek handelen, de kernwaarden van de rechtsstaat en van de democratie buiten ruil en onderhandeling blijven en dat aan hun volstrekte vanzelfsprekendheid wordt vastgehouden. Als in een regeerakkoord aan deze grondwaarden met zoveel woorden aandacht moet worden gegeven is er iets heel erg mis. Als in visiedocumenten over de rijksdienst te veel nadruk komt te liggen op bedrijfsmatige werkwijzen en organisatie, kan ook daar de grondslag voor de eigen plaats en rol als ambtenaar eroderen. Nieuwe generaties, die met informeel maatschappelijk verkeer zijn opgegroeid, hebben het daar waarschijnlijk moeilijker mee dan de ouderen onder ons. Niet omdat die ouderen moreel superieur zijn, want dat zijn zij absoluut niet. Maar, omdat het belang van deze ambtelijke waarden, die algemene publieke waarden zijn, een jongere generatie vaak minder stelselmatig is ingeprent. In die zin is het een waardevol initiatief geweest van minister-president Balkenende om voor waarden en normen, juist in het openbare leven, uitgesproken aandacht te vragen. Wel weer doodzonde is het, dat het is gebleven bij fatsoen en dat juist in de laatste tien jaar, ook in Balkenendes kabinetten, de rechtsstaat en de zorgvuldige democratische omgangsvormen niet de hoogste prioriteit hadden. 5 Geen wonder dat Ron Niessen, zoals verderop in dit boek opnieuw zal blijken, niets moet hebben van al wat kan worden beschreven als new public management. En evenmin van de verplichte mobiliteit van ambtenaren zoals die wordt beoefend door de Algemene Bestuursdienst. Overigens, zoals zo vaak zijn wij het ook daarover eens, wat gelukkig niet geldt voor elke auteur die in dit boek optreedt. Er zou dan immers geen debat meer zijn. Ooit immers heb ik de ABD zelf beschreven als een carrousel waarin leidinggevende ambtenaren net zo lang worden rondgeslingerd tot zij landen op een plek waar zij van hun gezond niet meer afweten; dus alleen

16 nog maar kunnen managen. Dat strijdt tegen alles wat Ron Niessen ziet en voelt als de kenmerken van de trotse ambtenaar, de trotse ambtenaar die hij in de eerste plaats zelf is 5. Over deze trotse ambtenaar gaat ook het betoog van Wout Buitelaar in dit boek. 3. De briljantjes van Ron Het is alweer vele jaren geleden dat ik, dankzij een uitnodiging van Ron Niessen, kennismaakte met de medewerkers van de afdeling Constitutionele Zaken (toen, naar ik meen, nog zonder Wetgeving erbij) van Binnenlandse Zaken, waarvoor ik geacht werd een inleiding te houden en in debat te gaan. Ik kende de afdeling al een beetje, voornamelijk door het contact met Niessens voorganger, Henk Gritter. Hans Wiegel beschrijft hem verderop treffend als een ouderwetse sociaal-democraat. Gritter was een geharnaste verdediger van de constitutionele zeden en tegelijk een lastige maar constructieve ambtelijk adviseur. 6 Met hem vergeleken maakte Niessen een zachtmoediger indruk, meer geneigd tot relativeren. Totdat je ook bij hem op de grenzen stootte van zijn constitutionele moraal, die niet losser was dan die van Gritter. In eigen ambtelijk gezelschap gedroeg hij zich niet als de chef, laat staan als de baas, maar je kon merken dat hij het wel was. Om zich heen had hij jonge ambtenaren, allemaal briljantjes in het vak en inspirerende gesprekspartners. De meeste hunner hebben het sedertdien op allerlei plekken ver gebracht. Daar kon je zien wat Niessen later zou bedoelen als hij het met grote hardnekkigheid had over leiding geven als investeren in mensen. Het was wat hij daar zichtbaar deed. Hij liet nog iets anders zien. Leiding geven aan gevestigde en aankomende professionals doe je niet door hiërarchie, niet door bevelen en niet door prestatieafspraken, laat staan door afrekenen. In deze kring leiding geven betekent: begeleiden en stimuleren met behulp van beredeneerde kritiek. Natuurlijk betekent dat tegelijk verantwoording vragen, maar dan ook echt: gelegenheid geven tot verklaring en uitleg, van twee kanten trouwens. Het is zoals men een gezel geleidelijk tot meester maakt. Leiderschap onder professionals is leermeesterschap.

17 Daarvoor moet je zelf de generalist zijn die als specialist is begonnen, zodat je de vakman of vakvrouw zowel begrijpt als een slag voor blijft, als het gaat om het doorzien van de bredere verbanden. Geen gemakkelijk leiderschap en ook niet al te veel voorkomend, maar voor de ontwikkeling van de professionals die ambtenaren zijn, van beslissende betekenis. Dit is, wat Niessen zelf noemt, investeren in mensen. Al is het misschien de vraag of daar nog voldoende tijd voor bestaat. Dat is niet alleen een kwestie van de verplichte mobiliteit die voor dit geduldig leiderschap niet erg geschikt is. Het is ook een kwestie van nieuwe generaties die het allemaal sneller willen, niet alleen ten departemente maar ook overal elders in de maatschappij. Van wie ook groter wendbaarheid wordt verlangd dan vorige generaties hebben geleerd. De rol van het hoofd Constitutionele Zaken is het om, samen met zijn medewerkers, de minister te adviseren omtrent constitutionele kwesties. Om dat adequaat te doen is het van belang zelf bescheiden te blijven en het beste wat men in huis heeft voor de binnenkamer te bewaren. Ministers zijn lichtelijk gevoelig als het om publiciteit gaat, nietwaar? Henk van Maarsseveen is ook pas een bekend staatsrechtgeleerde geworden toen hij weg was bij Constitutionele Zaken. 7 Ron Niessen is nooit een bekend staatsrechtman geworden. Hij is zich wetenschappelijk immers meer gaan concentreren op de rol en status van de ambtenaar in Nederland. Dat wil niet zeggen dat hij geen staatsrechtgeleerde van belang was en is: hoe hadden anders al die jonge mensen om hem heen de kneepjes van het vak moeten leren? Er zijn echter niet zo heel veel plekken waar hij zich echt als constitutionalist heeft gemanifesteerd. Een van de plekken waar dit wel is gebeurd is in de bundel Gelet op de Grondwet, uitgebracht in 1998 ter gelegenheid van de viering van 150 jaar Grondwetsherziening van Niet alleen 5 Niessen, Hoe de regering, 362; Idem, Vluchten kan niet meer,

18 levert hij daarin een doordacht betoog over de consequenties van de Europese integratie voor ons constitutionele bestel, waarvan het Leitmotiv enige malen wordt beschreven als: Europese zaken zijn binnenlandse zaken. In een uitleidend artikel maakt Niessen er geen geheim van welke belangrijke wijzigingen hij in de Grondwet voorstaat en die aan actualiteit (en: hypergevoeligheid) nog niets hebben verloren. Over Europese verdragswijzigingen zou men (zegt hij, zeven jaar vóór 2005!) als regel referenda moeten houden, want die dienen toegelicht en verdedigd te worden. Voor het kiesrecht zou ingezetenschap maatgevend moeten zijn en niet nationaliteit, want dat levert toepassing van het beginsel no taxation without representation met ijzeren consequentie op. De premier zou verantwoordelijk moeten zijn voor het Nederlandse beleid met betrekking tot de Europese integratie en niet langer Buitenlandse Zaken: Europese zaken zijn immers binnenlandse zaken. 8 In dit stuk verdedigt Niessen nog eens de klassieke opvatting over de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals in dit boek verderop ook Van Thijn en Visser zullen doen. Niet toevallig citeert hij de tongue in cheek geleverde zin van (toen nog) staatsraad J.P.H. Donner in dezelfde bundel, die als de belangrijkste staatsrechtelijke vernieuwing zag dat de minister verantwoordelijk is, totdat hij zijn excuses heeft aangeboden; daarna zijn de ambtenaren verantwoordelijk. Schreef Ed van Thijn niet, samen met zijn Amsterdamse studenten, een heel boek over de sorry-democratie? 7 Dezelfde Donner zou het, als minister van Justitie nog zwaar te stellen krijgen met de ministeriële verantwoordelijkheid. Het kan, met andere woorden, geen kwaad om in een vriendenboek als dit, ook de schijnwerper te richten op de staatsrechtman Niessen met zijn inzicht en zijn overtuigingen. Dit, naast zijn leiderschap van CZ (later CZW) dat weliswaar geen speeltuin was, maar wel een speelse plek waar briljantjes werden geslepen en gepoetst.

19 4. Max Weber en de Nederlandse traditie Ook de Nederlandse ambtenaar is in het algemeen sterk beïnvloed door het werk van Max Weber die, in zijn beschrijving van de ideaaltypische bureaucraat, spreekt over strikte politieke neutraliteit en loyaliteit aan het politieke bestuur. Die ook nog iets anders zegt: dat de ambtenaar tegenover het politieke idealisme en de hartstocht van de politicus, maar ook diens neiging tot cliëntèlevorming, met kracht van argumenten de waarden moet stellen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Loyaliteit is dus iets anders dan blinde gehoorzaamheid. Daarin zit onmiskenbaar de schoonheid van de ambtenaar Dorknoper, althans zoals Schinkelshoek die verderop beschrijft en op een andere manier ook Van Thijn, Visser en Wiegel. Dat kan uitgesproken dapperheid vergen, zoals Guido Rijnja betoogt. Toch is dat niet alles wat over de ambtenaar te zeggen valt. Xander den Uyl moge in zijn bijdrage denken dat ons ambtenaarschap teruggaat op Napoleontische opvattingen, ik zou de stelling willen bepleiten dat ons beeld van de ambtelijke traditie verder teruggaat en mede wordt bepaald door het optreden van opeenvolgende pensionarissen van Republiek en steden in de zeventiende en achttiende eeuw. Temidden van regenten, die amateurs waren in het bestuur, opereerden de pensionarissen als de professionals, die daardoor ook zichtbaar en doelbewust politieke invloed uitoefenden op de gang van het bestuur. Niet door partijpolitiek te opereren maar door praktische ervaring en inzicht te leveren die de regenten zelf, dan wel de stadhouder, ontbeerden. 9 Ook vandaag verlangen wij van de ambtelijke adviseur meer dan dat hij of zij wijst op de juridische houdbaarheid van oplossingen of interventies. Tegenover het amateurisme van het democratische bestuur wordt hij geacht zijn kennis van zaken als professional in te zetten. Daarop moet hij dan ook worden gewaardeerd en erkend. 6 C.R. Niessen. De Europese integratie: een uitdaging voor de Grondwet, en: Uitleiding, in: M.C. Burkens e.a. (red.), Gelet op de Grondwet, Deventer: Kluwer, resp Zie ook: Vluchten kan niet meer, Ed van Thijn e.a., De SORRY-democratie. Recente politieke affaires en de ministeriële verantwoordelijkheid, Amsterdam: Van Gennep, 1998.

20 De tegenspraak van de professional, waaraan ook Niessen zo hecht, maakt van de kwaliteit van politieke besluitvorming een even belangrijk deel uit als de vindingrijkheid van de politicus. Deze professional behoort ook tot de helden van Roel Bekker, zoals hij die beschreef in zijn oratie 8 en terecht weer terughaalt in zijn bijdrage aan dit boek, verderop. In die vorm kennen wij ze niet meer en valt het zelfs te betwijfelen of er nog voldoende plaats voor hen zou zijn. Desalniettemin zijn het deze trotse ambtenaren die het best passen in die oude, meer Nederlandse dan Weberiaans- Pruisische traditie: late navolgers van de raadpensionarissen die, zonder politicus te zijn of zelfs maar te willen wezen, met gemak waren opgewassen tegen hun politieke werkgevers. Dat waren zij doordat zij niet primair manager waren maar op hun eigen terrein bij uitstek deskundig en daarnaast de noodzakelijke generalist. Het zou geen kwaad kunnen als dit soort ambtelijk leiderschap, zozeer product van Nederlandse traditie, niet helemaal in de vergetelheid zou raken. In de bijdrage van Buitelaar meen ik impliciet een pleidooi daarvoor te lezen. 10 Het ligt daarom ook niet voor de hand de ambtenaar arbeidsrechtelijk geheel te normaliseren, denkt Niessen 9. Juist zijn professionele positie als beschermer van rechtsstatelijke en democratische waarden, ook en desnoods tegenover zijn politieke chefs, brengt met zich mee hem niet als een normale werknemer te beschouwen. De overheid is een bijzondere werkgever, zoals ook Lydia Schut en Guido Rijnja verderop laten zien. Daarom is en blijft de ambtenaar een bijzondere werknemer. Daarvan legt Mark Rutgers in dit boek getuigenis af met een doorwrochte beschouwing over de ambtseed. Twee auteurs in dit boek, Den Uyl en Sprengers, denken daar anders over. In het geval van Sprengers is het echter de vraag of het verschil als het erop aankomt werkelijk zo groot is. Want, lees ik zijn betoog goed dan vraagt hij om een normale arbeidsrelatie voor iedere werknemer die treffende gelijkenis zou gaan vertonen met wat je een ambtelijke arbeidsrelatie zou kunnen noemen. De protagonisten van de normalisatie willen nu juist aanpassing aan wat in het bedrijfsleven gebruikelijk is en dat geldt zeker voor de parlementaire initiatiefnemers met hun wetsvoorstel tot normalisatie, mevrouw Koser Kaya voorop. Geen wonder dat Sprengers met dat initiatief de nodige problemen heeft.

21 5. Een ambtenaar moet een leven lang leren In het eerste jaar van deze eeuw ik was nog werkzaam bij de VNG kwam Ron Niessen bij mij praten over het plan een academie voor wetgeving op te richten. Afgestudeerde juristen die bij een der ministeries zouden willen werken als wetgevingsambtenaar zouden een tweejarige (parttime) cursus moeten volgen om zich het edele ambacht eigen te maken. Niessen vond dat ik daaraan moest bijdragen. Niet als iemand met verstand van wetten schrijven, want dat had ik niet. Als oud-lid van de Eerste Kamer had ik mij hooguit als een soort commentator met de resultaten van wetgeving beziggehouden en dat is niet hetzelfde. Wat mij gevraagd werd te doen, was een deelprogramma opzetten van politiekwetenschappelijke colleges, waarin de ambtenaren in opleiding vertrouwd zouden worden gemaakt met de politieke en maatschappelijke context waarin zij zouden moeten opereren. Niet alleen, om in Niessens terminologie te blijven, het Sachwissen moest worden versterkt maar ook het Dienstwissen. Op het belang daarvan wijst verderop ook Buitelaar in zijn bijdrage. Dat ik het daarmee eens was, behoeft geen betoog. Ooit hadden wij in Leiden het elementaire staatsrechtonderwijs nog eens getransformeerd tot een programma staatkunde waarin juridische en politicologische benaderingen als het ware in elkaar waren geschoven. Later meenden de juristen in Leiden het weer zonder politiek inzicht te kunnen stellen, maar gelukkig dacht Niessen daar in het verband van de wetgevingsacademie anders over. Zijn benadering zou beklijven, ook toen de academie onder de vaste en geïnspireerde leiding was komen te staan van Peter van Lochem. Niessen en ik kijken daar met trots en voldoening op terug, zeker nu de training van nieuwe wetgevers geaccrediteerd is als masteropleiding. Er is echter meer gebeurd dat Niessen moet bevallen. In zijn oratie van bepleitte hij opleidingsprogramma s voor ambtena Prof. Mr. R. Bekker, Liaisons Dangereuses. Enige beschouwingen over de arbeidsverhoudingen bij de overheid, met name tussen politici en ambtenaren. (Oratie UL) Den Haag: CAOP, C.R. Niessen, Grenzen aan de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie, TAR 2005, nr. 12, ; Idem, Hoe de regering, C.R. Niessen, Vluchten kan niet meer,

22 ren die het mogelijk moesten maken periodiek te reflecteren op hun Sachwissen en Dienstwissen 11 en aldus de ontwikkelingen bij te houden, maar zich ook weer te bepalen bij hun wezenlijke opdracht. De ambtenaar zou, net als de advocaat, zijn leven lang moeten blijven leren. De wetgevingsacademie is intussen een goed voorbeeld geworden van wat Niessen daarmee beoogde, omdat naast de initiële programma s ook terugkomcursussen worden gegeven en programma s zijn ontwikkeld voor gevorderde en leidinggevende ambtenaren. Voor zover ik weet, is de Academie voor Wetgeving slechts een voorbeeld, zij het een lichtend voorbeeld, ook door zijn inmiddels tot stand gekomen Europese verbindingen. 12 Sommige ontwikkelingen die Niessen helemaal niet bevallen, gaan snel, maar als politieke en ambtelijke modes gaan ze ook weer snel voorbij, zoals het geval is met het zogenaamde new public management. Andere ontwikkelingen, zoals goed wederkerend onderwijs aan ambtenaren, heeft nogal wat tijd nodig om van de grond te komen, maar verdwijnt dan ook niet meer, mits er grondig in is geïnvesteerd. De Duitse romanauteur en vakjurist Bernhard Schlink zegt het, bijna geruststellend, in zijn roman Die Heimkehr : Die Geschichte hat es nicht eilig. Toch maar goed dat Ron Niessen van Duitse literatuur houdt, net als trouwens Ien Dales.