Rapportage tussentijdse evaluatie USK bij provincies. Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advocaten en notarissen

Transcriptie

1 Rapportage tussentijdse evaluatie USK bij provincies 8 oktober 2015

2 2/41 Inhoud Managementsamenvatting 3 1 Inleiding Het USK Het onderzoek Vraagstelling Opzet onderzoek De monitoringsrapportage Afbakening Monitoring kort na implementatie USK Werkwijze Opbouw van de monitoringsrapportage 10 2 Bevindingen Drie (3) arrangementen (onderdeel a. USK) Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het Subsidieproces (onderdeel b. USK) Beleid om misbruik te voorkomen (onderdeel c. USK) 13 3 Analyse bevindingen Inleiding Implementatie controlemechanismen uit USK nog niet voltooid Gevolg: disbalans vertrouwen en controle Daarbij: provincies registreren USK gerelateerde gegevens slecht 19 4 De samenstellende delen van het USK nader beschouwd Drie (3) arrangementen (onderdeel a. USK) Bijzondere aandacht voor arrangement 2 en prestatieafrekening Wat te doen als blijkt dat de kosten van activiteiten/prestaties te ruim begroot waren? Prestatiedefinities en prestatiegericht subsidiëren (onderdeel b2. USK) Uniforme kostprijsberekening (onderdeel b3. USK) Meldingsplicht (onderdeel c1. USK) Risicoanalyse (onderdeel c2. USK) Steekproeven (onderdeel c3. USK) Register voor misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies (onderdeel c4. USK) Sancties tegen schending van het vertrouwen (en daarop betrekking hebbend beleid) (onderdeel c5. USK) Evaluatie (onderdeel c6. USK) 37 5 Afsluiting 40 Bijlage 1 Resultaten vragenlijsten 41

3 3/41 Managementsamenvatting Op 1 januari 2010 zijn de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking 1 (hierna: Aanwijzingen) van kracht geworden. De Aanwijzingen zijn bestemd voor het Rijk en ZBO s. In 2013 is de werking van de Aanwijzingen op rijksniveau tussentijds geëvalueerd. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat de Aanwijzingen rijksbreed zijn geïmplementeerd. Als belangrijkste aandachtspunten werden in het onderzoek genoemd het vooraf formuleren van prestaties, het (bewust) uitvoeren van risicoanalyses en de meldingsplicht 2. De provincies hebben ervoor gekozen de Aanwijzingen ook te implementeren in hun subsidiepraktijk. Zij spreken in dat verband niet over de Aanwijzingen, maar over het Uniform Subsidiekader (USK). Het USK Het USK is een samenhangend geheel van instrumenten, bedoeld om het subsidieproces efficiënter en effectiever te maken. Binnen het USK is vertrouwen het spilbegrip. Daartegenover plaatst het USK een systeem van checks en balances, om te waarborgen dat implementatie van het USK niet leidt tot (meer) misbruik. Onderzoek en monitoringsrapportage Het IPO heeft ons opdracht gegeven de werking van het USK bij de provincies tussentijds te evalueren. Over twee jaar zal er een eindevaluatie plaatsvinden. De vraag of het USK is toegesneden op nieuwe tendensen, zoals netwerkend werken, outcome-financiering en revolverende instrumenten, valt buiten de scope van de opdracht en wordt niet beantwoord. Evenmin zijn het perspectief en de visie van subsidieontvangers betrokken bij ons onderzoek. De resultaten van het onderzoek zijn, samen met een inventarisatie van de knelpunten en de oplossingsrichtingen, opgenomen in de onderliggende monitoringsrapportage. Bevindingen en aanbevelingen Uit het onderzoek is het volgende gebleken: Alle provincies hebben het USK geïmplementeerd en alle provincies hanteren de arrangementsystematiek. Er is een breed draagvlak voor het USK. Nog niet alle controlemechanismen van het USK zijn volledig geïmplementeerd (in het bijzonder het prestatiegericht subsidiëren, de meldingsplicht en het beleid om misbruik te voorkomen). Lastenverlichting (aan de kant van de provincies) is niet aan de orde in de implementatiefase; implementatie kost nu eenmaal tijd en mankracht. 1 Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, van 15 december 2009, nr , houdende vaststelling van Aanwijzingen voor subsidieverstrekking, Staatscourant 2009, nr Zie de monitoringsrapportage USK van de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën, van juli 2013.

4 4/41 Het gevolg van het feit dat niet alle controlemechanismen van het USK volledig zijn geïmplementeerd, is dat er een disbalans tussen vertrouwen en controle wordt ervaren. Provincies registreren USK-gerelateerde gegevens nog niet voldoende. Het voorgaande heeft geleid tot de volgende aanbevelingen: Aanbevelingen 1. Geef prioriteit aan het implementeren van alle maatregelen uit het USK. 2. Blijf in IPO-verband bijeenkomsten organiseren over bepaalde elementen van het USK, waar kennis en ervaringen kunnen worden uitgewisseld. 3. Maak een digitaal kennisplatform USK, waar kennis en ervaringen digitaal kunnen worden uitgewisseld. 4. Wees (uitermate) kritisch op elementen die knabbelen aan het vertrouwen, waar het USK instrumentarium voorziet in andere elementen die juist beogen om het geven van vertrouwen mogelijk te maken en te ontdoen van de daaraan verbonden risico s. 5. Informatie is de basis voor verantwoorde vervolgontwikkelingen en daarin te maken keuzes. Zorg dat die informatie (geobjectiveerd) voorhanden is. Omdat niet valt uit te sluiten dat lokale subsidiepraktijken vragen om een (in de finesses) lokaal op maat gesneden uitwerking van het USK, dient die informatie op lokaal niveau te worden vergaard en bewaard. 6. Meten is weten. Wij adviseren een centrale, algemeen toegankelijke registratie van informatie en verwikkelingen rondom subsidieverleningen en vaststellingen. A fortiori geldt dit voor informatie over de melding. De melding is een belangrijk element waarmee een zorgvuldige omgang met het gegeven vertrouwen kan worden gecontroleerd. Registratie van meldingen is van groot belang voor evaluatie en verbetering van het USK. 7. Onderzoek of de aan het USK wezensvreemde behoefte aan financiële verantwoording bij arrangement 2 niet een signaal is dat de overige (controle)elementen van het USK onvoldoende worden benut en/of een ander of intensiever gebruik van (één of meer van) die controle-elementen de behoefte aan financiële verantwoording doet verdwijnen. 8. Monitor en evalueer in arrangement 2 nauwgezet in welke gevallen en in welke mate sprake is (geweest) van te ruimhartige subsidie, waar en op welke manier de beprijzing/beoordeling van de begroting in toekomstige gevallen

5 5/41 beter kan en of het gaat om een incidentele of een structurele beoordelingsfout. 9. Kies één duidelijke lijn voor het omgaan met spontane (terug)betalingen van subsidieontvangers en wees daar transparant in. Vanuit de USK-systematiek geredeneerd, ligt voor de hand dat in principe niet wordt teruggevorderd en aangeboden terugbetalingen niet worden aanvaard. Betrek bij de afweging in welke gevallen een subsidieontvanger kan worden tegengeworpen dat deze zich niet aan de meldingsplicht heeft gehouden. 10. Bij subsidieverleningen in arrangement 2 kan geinventariseerd worden of het mogelijk is om uitdrukkelijk een meldingsplicht op te nemen bij voorzienbare onderuitputting van de begroting met meer dan een vooraf vast te stellen percentage. Op die wijze zou wellicht een voor alle gevallen geldende opmaat naar wijziging van de subsidie kunnen worden gecreëerd. 11. Ga op zoek naar een eenduidige definitie van het prestatiebegrip. 12. Bevorder deskundigheid op het gebied van het formuleren van afrekenbare activiteiten en verplichtingen en het formuleren van meetbare eenheden om te beoordelen of de subsidieprestatie is verricht. Bij de evaluatie van subsidieregelingen en het subsidieproces kunnen de knelpunten die in de praktijk worden ervaren in kaart worden gebracht. 13. Overweeg met het oog op administratieve lastenverlichting en het belang van rechtszekerheid en gelijkheid om (beleids)regels en/of een format vast te stellen voor de bepaling van integrale kosten, maar voorzie ook in voldoende flexibiliteit en mogelijkheden om in bijzondere gevallen van dat beleid/format af te wijken. 14. Onderzoek in het licht van het belang van de meldingsplicht of schendingen van de meldingsplicht systematisch gesanctioneerd kunnen worden, bijvoorbeeld door standaard 1% korting bij het te laat indienen van de stukken en/of de constatering van niet melden. Daarbij moet bezien worden of het mogelijk is om concreter te maken wat er gemeld moet worden. 15. Registreer meldingen en de daarmee verband houdende informatie centraal en betrek deze bij de evaluatie van de subsidieregeling en/of elementen van het USK. 16. Erken dat de risicoanalyse van een regeling een belangrijk, maar in de kern een subjectief proces is, waarbij kennis van de markt en (potentiële) subsidieontvangers onontbeerlijk is. Probeer de risicoanalyse evenwel zo

6 6/41 objectief mogelijk te maken door deze niet (uitsluitend) te beleggen bij de beleidsmedewerker(s) die bij de regeling zijn betrokken. 17. In alle gevallen waarin in de arrangementen 1 of 2 wordt gesubsidieerd, zouden random steekproeven moeten worden uitgevoerd. Dat laat onverlet dat daarnaast in incidentele gevallen controles kunnen worden uitgevoerd naar aanleiding van signalen van (mogelijk) onregelmatigheden. Er kan een passende ratio tussen aselecte en selecte steekproeven worden vastgesteld. 18. Met het oog op evaluatie van de regelingen en de gemaakte risicoprofielen, lijkt het beter om (ook) gerichte steekproeven van een minimale omvang op regelingenniveau te verrichten of om een bepaling op te nemen dat ongeacht het algemene steekproefbeleid, ook een minimumpercentage aanvragen per regelingen in de steekproef moet vallen, met dien verstande dat er een minimum aantal aanvragen per regeling wordt ingediend. 19. Bezie of de lat voor registratie van onregelmatigheden lager kan worden gelegd, mede met het oog op het belang van informatie daarover voor evaluatie van de subsidieregelingen en/of de subsidierelatie. Provinciebrede registratie is voor minder ernstige onregelmatigheden mogelijk niet noodzakelijk, maar zou wel regelingoverstijgend beschikbaar moeten zijn. 20. Harmoniseer de invulling van het sanctiebegrip. Beschouw in de communicatie, kennis- en gegevensuitwisseling ook de lagere vaststelling van subsidie (in verband met niet, niet volledige of niet tijdige uitvoering van activiteiten en/of verplichtingen) als (reparatoire) sancties. 21. Niet naleving van administratieve verplichtingen en dan met name de meldingsplicht moet worden ontmoedigd. Provincies die niet voelen voor een sanctiebeleid (met geringe percentages verlaging) kunnen overwegen om een gedragslijn of beleid aan te houden waarin omissies worden betrokken bij (gesprekken over) toekomstige subsidieverlening en waarbij in geval van recidive alsnog de mogelijkheid tot verlaging van de subsidievaststelling in het vooruitzicht wordt gesteld. 22. Bezie of structureel werk kan worden gemaakt van periodieke evaluaties. Bezie daarbij ook of elke subsidieregeling even intensief geëvalueerd kan worden, dan wel dat een differentiatie gemaakt kan worden in de zwaarte van de evaluatie. 23. Beoordeel in hoeverre de Algemene Subsidieverordeningen of beleidsregels moeten worden aangepast naar aanleiding van deze aanbevelingen.

7 7/41 1 Inleiding 1.1 Het USK Op 1 januari 2010 zijn de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking 3 (hierna: Aanwijzingen) van kracht geworden. De Aanwijzingen zijn bestemd voor het Rijk en ZBO s. In 2013 is de werking van de Aanwijzingen op rijksniveau tussentijds geëvalueerd. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat de Aanwijzingen rijksbreed zijn geïmplementeerd. Als belangrijkste aandachtspunten werden in het onderzoek genoemd het vooraf formuleren van prestaties, het (bewust) uitvoeren van risicoanalyses en de meldingsplicht 4.De provincies hebben ervoor gekozen de Aanwijzingen ook te implementeren in hun subsidiepraktijk. Zij spreken in dat verband over het Uniform Subsidiekader (USK). Het USK is een samenhangend geheel van instrumenten, bedoeld om het subsidieproces efficiënter en effectiever te maken. Binnen het USK is vertrouwen het spilbegrip. Daartegenover plaatst het USK een systeem van checks en balances, teneinde te waarborgen dat implementatie van het USK niet leidt tot (meer) misbruik. Het USK hanteert daarbij de volgende uitgangspunten: proportionaliteit; sturing op prestaties en hoofdlijnen; uniformering en vereenvoudiging; en verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende, met elkaar samenhangende, maatregelen, ontwikkeld: a. Drie (3) standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag; b. Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (o.a. termijnen, voorschotten, rapportages); b1. uniformering van termijnen b2. prestatiedefinities en prestatiegericht subsidiëren b3. uniforme kostprijsberekening en c. Beleid om misbruik te voorkomen c1. meldingsplicht 3 Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, van 15 december 2009, nr , houdende vaststelling van Aanwijzingen voor subsidieverstrekking, Staatscourant 2009, nr (hierna: Aanwijzingen USK). 4 Zie de monitoringsrapportage USK van de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën, van juli 2013.

8 8/41 c2. risicoanalyses c3. steekproeven (en daarop betrekking hebbend beleid) c4. register voor misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies c5. sancties tegen schending van het vertrouwen (en daarop betrekking hebbend beleid) en c6. evaluatie. 5 De voorgaande maatregelen zijn te vatten in de volgende cyclus: Figuur 1: Subsidiecyclus van het USK Het onderzoek Vraagstelling Het Interprovinciaal overleg (IPO) heeft ons opdracht gegeven de werking van het USK bij de provincies tussentijds te evalueren. 5 Zie: Aanwijzingen USK. 6 Afkomstig uit de toelichting op de Aanwijzingen USK, p. 15. De verschillende stappen van de cyclus worden daarin nader toegelicht. Met risicogeoriënteerde controle (V) wordt bedoeld de controle die zich richt op risicogroepen. Dit houdt in dat de controle wordt geïnvesteerd bij regelingen en doelgroepen met een hoger risicoprofiel, terwijl bij subsidieontvangers met een lager risico het tegenovergestelde geldt.

9 9/41 Verzocht is die evaluatie uit te voeren conform de volgende opzet: Onderzoek, bestaande uit: o Feitenonderzoek o Ervarings- en belevingsonderzoek Monitoringsrapportage Presentatie aan IPO Werkgroep USK Opzet onderzoek In de periode tussen mei 2015 en augustus 2015 heeft het onderzoek plaatsgevonden. Het feitenonderzoek is uitgevoerd met behulp van een digitale vragenlijst. De digitale vragenlijst is door alle provincies ingevuld. De uitkomsten van dit deel van het onderzoek zijn in bijlage 1 bij dit rapport opgenomen. Het ervarings- en belevingsonderzoek bestond uit het voeren van groepsinterviews. Aan de groepsinterviews is deelgenomen door subsidiespecialisten van alle provincies. Het oogmerk van dit deel van het onderzoek was het verkrijgen van zicht op de ervaringen met het werken met het USK. De resultaten van het onderzoek zijn, samen met de inventarisatie van de knelpunten en de oplossingsrichtingen, opgenomen in deze monitoringsrapportage. 1.3 De monitoringsrapportage Afbakening De monitoringsrapportage gaat in op de werking van het USK. De vraag of het USK is toegesneden op nieuwe tendensen, zoals netwerkend werken, outcome-financiering en revolverende instrumenten, valt buiten de scope van de opdracht en wordt niet beantwoord. Evenmin zijn het perspectief en de visie van subsidieontvangers betrokken Monitoring kort na implementatie USK De provincies hebben het USK twee jaar geleden geïmplementeerd. Daarmee volgt de monitoringsrapportage relatief kort op de implementatie van het USK. Het gaat hier dan ook om een tussentijdse evaluatie. Niettemin zijn de onderzoeksresultaten waardevol. Ze bieden gelegenheid om de blik vooruit te richten, op weg naar de eerste echte evaluatie over twee jaar. 7 Dat is in het onderzoek in Limburg wel gebeurd.

10 10/ Werkwijze Vanuit het IPO zijn drie provincies aangewezen als opdrachtgever van het onderzoek. Dat zijn de Provincies Utrecht, Zuid-Holland en Limburg met Utrecht als penvoerder. Het onderzoekstraject is gestart met een kickoff met medewerkers van deze drie provincies 8. Vervolgens zijn achtereenvolgens de digitale vragenlijst, de onderwerpen voor de groepsinterviews en de conceptmonitoringsrapportage met hen afgestemd Opbouw van de monitoringsrapportage De monitoringsrapportage start met de inleiding (hoofdstuk 1). Vervolgens komen de bevindingen (hoofdstuk 2), de analyse van die bevindingen (hoofdstuk 3) en de analyse van de verschillende onderdelen van het USK (hoofdstuk 4) aan de orde. Hoofdstuk 5 bevat de slotbeschouwing. In ieder hoofdstuk zijn aanbevelingen 9 opgenomen ten aanzien van onderwerpen die in dat hoofdstuk aan de orde zijn. In bijlage 1 zijn de uitkomsten van het feitenonderzoek opgenomen. 8 Lex Reichgelt (Provincie Utrecht), Cynthia Bockstart (Provincie Zuid-Holland) en Raymonde Derichs (Provincie Limburg). 9 Een aantal aanbevelingen is als actiepunt geformuleerd.

11 11/41 2 Bevindingen Aan de hand van de feiten, vergaard in het feitenonderzoek, is een foto gemaakt van de huidige praktijk. Die foto geeft inzicht in de mate waarin de provincies het USK hebben geïmplementeerd en de wijze waarop zij het USK momenteel uitvoeren. De uitkomsten van het feitenonderzoek zijn in bijlage 1 opgenomen. De foto is getoetst tijdens de groepsinterviews. Afgezet tegen de maatregelen, genoemd in onderdeel 1.1. van de monitoringsrapportage, levert de foto samengevat het volgende beeld op. 2.1 Drie (3) arrangementen (onderdeel a. USK) Alle provincies hebben het USK geïmplementeerd. Bij de meeste provincies is dit verankerd in de provinciale subsidieverordening (Asv) en bij een enkele provincie in een onderliggende kaderverordening. Eén provincie heeft de uitgangspunten van het USK opgenomen in beleidsregels. Figuur 2: Aantal provincies dat het USK Figuur 3: Implementatiedata heeft geïmplementeerd Alle provincies hanteren de arrangementsystematiek, al wijken bij sommige provincies de grenzen van de arrangementen af Uit antwoorden op de gestelde vragen over begrotings- en incidentele subsidies leiden wij af dat het USK waar mogelijk (en op lokale wijze) wordt uitgevoerd. We zijn niet gestuit op signalen die duiden op pogingen tot ontwijking van het USK.

12 12/41 Figuur 4: Gemiddelde (cumulatief) budget per arrangement. Gemiddeld 23,7 procent van de aanvragen die een provincie op jaarbasis ontvangt, valt in arrangement 3. De subsidie die naar aanleiding van deze aanvragen wordt verstrekt, is goed voor gemiddeld 94,4 procent van het totale subsidiebudget van provincies. Daarnaast worden er gemiddeld 76,3 procent van de aanvragen ingediend in arrangementen 1 en 2. Deze arrangementen zijn tezamen goed voor 5,6 procent van het totaal te verdelen subsidiebudget. Figuur 5a: 94,4% van het budget wordt Figuur 5b: Daartegenover staat dat slechts 23,7% verleend in arrangement 3. van het aantal aanvragen binnen arrangement 3 vallen. 2.2 Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het Subsidieproces (onderdeel b. USK) De uniforme termijnen 11 van het USK (zoals de standaardbeslistermijn van 13 weken) zijn door (in ieder geval) zes provincies overgenomen. Drie tot vijf provincies gaven aan de termijnen uit de Awb (standaardbeslistermijn van 8 weken) aan te houden. Het 11 Op dit punt wordt in deze monitoringsrapportage niet nader ingegaan.

13 13/41 prestatiegericht subsidiëren en de meldingsplicht zijn geheel of gedeeltelijk geïmplementeerd. Niet alle provincies zijn even ver met implementatie van een uniforme kostprijsberekening. 2.3 Beleid om misbruik te voorkomen (onderdeel c. USK) De praktijk laat daarnaast een grote variatie zien in de snelheid en verfijndheid waarmee provincies het beleid om misbruik te voorkomen hebben geïmplementeerd. Zo is een aantal provincies momenteel bezig met de doorvoering en/of ontwikkeling van dat beleid, terwijl andere provincies aan de vooravond van een evaluatie staan of die al hebben uitgevoerd. Figuur 6: Samenvattend overzicht van het aantal provincies dat de afzonderlijke elementen uit USK heeft geïmplementeerd.

14 14/41 3 Analyse bevindingen 3.1 Inleiding Uit ons onderzoek treden drie bevindingen op de voorgrond: 1. In de eerste plaats de grote variatie in de wijze en de diepgang van implementatie van de controlemechanismen van het USK. Vast staat dat het USK nog niet in al zijn facetten is geïmplementeerd (paragraaf 3.2). 2. In de tweede plaats de vaststelling dat als gevolg daarvan een disbalans tussen vertrouwen en controle wordt ervaren (paragraaf 3.3). 3. Ten slotte registreren niet alle provincies goed (paragraaf 3.4). 3.2 Implementatie controlemechanismen uit USK nog niet voltooid Wij vonden Alle provincies hebben het USK op papier geïmplementeerd. Daardoor bevinden zij zich momenteel in de DO -fase van de kwaliteitscirkel van Deming. 1. PLAN: Implementatie (op papier) van het USK in de Asv of onderliggende kaderverordening; 2. DO: Ontwikkelen en uitvoeren van de bouwstenen van het USK in de praktijk; introductie van checks en balances; 3. CHECK: Evalueren en inventariseren knelpunten en eventuele lacunes; 4. ACT: Aanpassingen doorvoeren voor verbetering van het systeem. Figuur 7: De implementatie van het USK geplaatst in de cirkel van Deming. Het onderzoek toont evenwel aan dat er tussen provincies grote verschillen bestaan in de mate waarin en de diepgang waarmee zij het prestatiegericht subsidiëren, de uniforme kostprijsberekening (maatregelen onder b.) en het beleid om misbruik te voorkomen (maatregel c.) hebben geïmplementeerd. Dit betreft maatregelen die betrekking hebben op controle; ze bevatten de checks and balances van het USK. Voor veel provincies geldt dat zij die maatregelen nog niet volledig hebben geïmplementeerd.

15 15/41 Daarvoor zijn de volgende verklaringen te geven: Provincies hebben het USK op verschillende momenten geïmplementeerd. Naar mate de implementatiedatum later ligt, zijn de maatregelen onder b. en c. (zie vorige pagina) vaak in mindere mate uitgewerkt. Dit geldt overigens niet voor elke provincie. Provincies die het USK laat hebben geïmplementeerd, geven aan verdere protocollering van (controle-)onderdelen van het USK te overwegen, of daarmee bezig te zijn. 12 In sommige gevallen wordt de ontwikkeling daarvan beperkt door gebrek aan mankracht/tijd. De omvang van de provincie/subsidiepraktijk 13 verzet zich soms tegen gedetailleerde uitwerking van het USK, in aanvulling op hetgeen daarover in de provinciale subsidieverordening is opgenomen. 14 Een aantal provincies vaart wat betreft de controle een pragmatische koers en stelt met een scherpe blik, kennis van de subsidieontvangers en gezond verstand uit de voeten te kunnen bij het inschatten van risico s van onterechte subsidiëring. Een aantal provincies geeft aan dat in hun situatie verdere uitwerking van de controlemechanismen in regels, beleid en werkinstructies, niet gewenst is uit oogpunt van deregulering en/of de wens om de handen vrij te blijven houden voor maatwerk. 15 Wii vinden De DO-fase moet nu eerst worden afgerond. Dat betekent dat de provincies alle maatregelen van het USK moeten implementeren en uitvoeren. Pas dan werkt het systeem optimaal en kunnen er bruikbare conclusies worden getrokken over de werking van dat systeem. Bovendien kan de beoogde lastenverlichting dan zijn intrede doen. Die lastenverlichting is niet aan de orde in de implementatiefase; implementatie kost nu eenmaal tijd en mankracht. Iedere provincie heeft andere deskundigheid in huis. Als gevolg daarvan ligt de focus bij de implementatie van het USK op maatregelen waarover deskundigheid aanwezig is. Wij raden aan om die kennis en deskundigheid onderling uit te wisselen. Daarbij zouden ook reeds ontwikkelde formats, beleid en andere bruikbare documenten kunnen worden gedeeld. Op die wijze kan de DO-fase snel worden afgerond. 12 Zie bijvoorbeeld antwoorden op vragen 68, 71, 76, 80 en 97 van de vragenlijst, pag. 37, 41, 43, Tussen de omvang van de provincie en de subsidiepraktijk bestaat een lineaire verhouding. 14 Zie bijvoorbeeld antwoorden op vraag 80 van de vragenlijst, pag Zie bijvoorbeeld antwoorden van vraag 49 van de vragenlijst, pag. 22.

16 16/41 Aanbeveling 1: Geef prioriteit aan het implementeren van alle maatregelen uit het USK. Aanbeveling 2: Blijf in IPO-verband bijeenkomsten organiseren over bepaalde elementen van het USK, waar kennis en ervaringen kunnen worden uitgewisseld. Aanbeveling 3: Maak een digitaal kennisplatform USK, waar kennis en ervaringen digitaal kunnen worden uitgewisseld. 3.3 Gevolg: disbalans vertrouwen en controle Wij vonden Alle provincies hebben de arrangementenstructuur van het USK en het daaraan ten grondslag liggende vertrouwen in de subsidieontvangers volledig doorgevoerd. In paragraaf 3.2 concludeerden we dat de checks and balances in verschillende mate en met verschillende diepgang zijn geïmplementeerd. Daar waar de checks and balances nog niet volledig zijn geïmplementeerd, wordt er een disbalans tussen het in de subsidieontvanger gestelde vertrouwen dat gegeven is met de arrangementenstructuur en controle ervaren. Met andere woorden: de elementen die tegenwicht moeten bieden aan het vertrouwen zijn dan onvoldoende aanwezig. 16 Figuur 8: Het controlemechanisme biedt onvoldoende tegenwicht aan het vertrouwen. De meeste provincies hebben rondom de implementatie van het USK geworsteld met het spanningsveld tussen het USK-vertrouwensbeginsel en de (bestuurlijke en 16 Zie bijvoorbeeld (de gebundelde) antwoorden op vragen 57, 60, 63 en 66, pag. 34.

17 17/41 maatschappelijke) noodzaak van de verantwoording van de besteding van subsidiemiddelen. Daarin zijn keuzes gemaakt. Die keuzes zijn ingegeven door: de bestuurlijke cultuur; de (lokaal gevoelde) behoefte aan zekerheid; de omvang van de lokale subsidiepraktijk; de aanwezige kennis over de subsidieontvangers en (meer of minder) intuïtief gemaakte risico-inschattingen. 17 Die keuzes hebben geleid tot verschillen in controle op naleving van verplichtingen, omgang met meldingen, invulling van het steekproefbeleid en allerhande varianten in het gebruik van controle- en evaluatie-elementen. Wij vinden Vertrouwen is de kurk waar het USK op drijft. Het USK zet tegenover dat vertrouwen checks and balances om te borgen dat implementatie van het USK niet de deur openzet naar (meer) misbruik. Deze controlemechanismen bestaan grofweg gezegd uit drie elementen: het (concreet) prestatiegericht formuleren aan de hand van een kostprijsberekening vooraf, de meldingsplicht en het beleid om misbruik tegen te gaan. Er moet ons inziens sprake zijn van evenwicht tussen de vertrouwenskant en de controlekant van het USK. De implementatie van de arrangementen is een goede eerste stap in de richting van optimale implementatie van het USK in de provinciale subsidiepraktijk(en). Met de implementatie van de arrangementen is evenwel direct, maximaal vertrouwen aan de subsidieontvanger gegeven. De volgende, noodzakelijke stap is het afronden van het implementeren van de checks and balances, zodat tegenover het vertrouwen voldoende contragewicht bestaat. 17 Bij kleinere provincies en bij (bepaalde beleidsterreinen van) andere provincies speelt zo kregen wij tijdens de interviews terug dat niet zelden een nauwe relatie bestaat met de jaarlijks terugkerende subsidieontvanger(s) waardoor er mogelijk minder behoefte bestaat aan controle, althans aan een formeel ontwikkeld controlesysteem. In die gevallen kan volledige implementatie van alle in het USK neergelegde controlemechanismen dan ook snel als te zwaar worden beschouwd.

18 18/41 Figuur 9: Herstellen van het evenwicht tussen vertrouwen en controle door de controle te vergroten. Het is begrijpelijk dat provincies worstelen met de vereiste mate van controle die tegenover de arrangementen moet staan en welke controle-elementen (in welke mate) moeten worden uitgewerkt. De keuzes die daarin zijn gemaakt, lijken op dit moment niet zelden met gezond verstand en op basis van pragmatisme te zijn gemaakt. 18 Wij zouden willen bepleiten dat er in de komende fase van consolidatie uitdrukkelijk aandacht blijft voor de op dit punt gemaakte keuzes. Reductie van vertrouwen: een oneigenlijk mechanisme Het evenwicht tussen vertrouwen en controle kan uiteraard ook bereikt worden door de mate van vertrouwen te reduceren. Figuur 10: Herstellen van het evenwicht tussen vertrouwen en controle door het vertrouwen te verkleinen. Wij vonden Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat alle provincies in meer of mindere mate (op bestuurlijk/politiek en/of op uitvoeringniveau) te maken hebben gehad met de vraag of het vertrouwen wel aan de subsidieontvanger kan worden gegeven en of dit niet leidt tot publicitaire en/of politieke afbreukrisico s. In enkele gevallen heeft dit geleid tot maatregelen die zijn gericht op het reduceren van het gegeven vertrouwen, bijvoorbeeld door bij arrangement 2 toch om een financiële verantwoording te vragen, 18 Zie bijvoorbeeld antwoorden op vragen 68 en 71 over de risicoanalyses van subsidieregelingen en de evaluatie daarvan. Erkend wordt dat dit nog verder ontwikkeld moet worden en/of op ad hoc basis plaatsvindt, pag. 37.

19 19/41 de arrangementsgrenzen te verlagen, oneigenlijk gebruik van de verklaring van werkelijke kosten en opbrengsten of door te voorzien in een mogelijkheid voor een zwaarder arrangement. Wij vinden Wij menen dat de keuze voor reductie van vertrouwen uitdrukking geeft aan de zojuist beschreven en gevoelde disbalans. Het structureel reduceren van vertrouwen is evenwel een beweging die haaks staat op de doelstellingen en de kernwaarde van het USK en kan contraproductief werken. Voor een goede ontwikkeling van het USK zou het vertrouwen niet moeten worden gereduceerd, maar zou juist werk gemaakt moeten worden van de evenzeer van het USK deel uitmakende elementen die het mogelijk maken het vertrouwen aan subsidieontvangers te geven: het controlemechanisme. Aanbeveling 4: Wees (uitermate) kritisch op elementen die knabbelen aan het vertrouwen, waar het USK instrumentarium voorziet in andere elementen die juist beogen om het geven van vertrouwen mogelijk te maken en te ontdoen van de daaraan verbonden risico s. 3.4 Daarbij: provincies registreren USK gerelateerde gegevens slecht Wij vonden Ten slotte blijft de registratie van relevante gegevens over het subsidieproces achter. Zo houden provincies om uiteenlopende redenen geen centrale registratie bij van relevante, het individuele geval overstijgende, informatie. 19 Wij vinden Door informatie over het subsidieproces en (dreigende) onregelmatigheden te verzamelen in een centraal (dossieroverstijgend) register, ontstaan extra mogelijkheden voor evaluatie en bijstelling van zowel de subsidieregeling, als (de elementen van) het USK. We menen dat een gebrek aan dosieroverstijgende, objectieve (geregistreerde) factoren het risico in zich bergt dat teveel vertrouwen wordt gesteld in de subsidieontvangers. We geloven ook dat het afzien van gebruik 19 Zie bijvoorbeeld antwoord op vraag 44 en antwoorden op vragen van de vragenlijst. Wij vonden opvallend dat nagenoeg geen enkele provincie kon benoemen hoeveel meldingen sinds inwerkingtreding van hun USK zijn binnengekomen; zie antwoord op vraag 45 van de vragenlijst, pag. 21, 45, 46, 47.

20 20/41 van de controle-elementen uit het USK, in de consolidatiefase beter verdedigbaar is, als die keuze is gebaseerd op objectieve gegevens in plaats van dat zij op intuïtie en pragmatische overwegingen is gebaseerd. Het centraal registreren van informatie vergemakkelijkt ten slotte ook het uitwisselen van informatie tussen provincies. Aanbeveling 5: Informatie is de basis voor verantwoorde vervolgontwikkelingen en daarin te maken keuzes. Zorg dat die informatie (geobjectiveerd) voorhanden is. Omdat niet valt uit te sluiten dat lokale subsidiepraktijken vragen om een (in de finesses) lokaal op maat gesneden uitwerking van het USK, dient die informatie op lokaal niveau te worden vergaard en bewaard. Aanbeveling 6: Meten is weten. Wij adviseren een centrale, algemeen toegankelijke registratie van informatie en verwikkelingen rondom subsidieverleningen en vaststellingen. A fortiori geldt dit voor informatie over de melding. De melding is een belangrijk element waarmee een zorgvuldige omgang met het gegeven vertrouwen kan worden gecontroleerd. Registratie van meldingen is van groot belang voor evaluatie en verbetering van het USK.

21 21/41 4 De samenstellende delen van het USK nader beschouwd Het USK bestaat uit een aantal met elkaar samenhangende onderdelen. De ervaringen met de afzonderlijke onderdelen van het USK staat centraal in hoofdstuk Drie (3) arrangementen (onderdeel a. USK) Wij vonden Onderdeel van het USK zijn drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag. Uitgangspunt is proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, hoe minder of hoe eenvoudiger voorwaarden worden gesteld, en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Iedere provincie maakt gebruik van de arrangementen. De arrangementstructuur lijkt bij alle provincies goed te worden ontvangen. Het beeld dat uit het onderzoek blijkt, is dat werken met arrangementen bij veel provincies (uiteindelijk) een positief effect heeft gehad op de interne organisatie van het subsidieproces en de uniformering en structurering daarvan. In de interviews kwam naar voren dat arrangement 3 in de praktijk voor geen tot weinig problemen zorgt, omdat daarin als vanouds wordt afgerekend. Arrangement 1 wordt soms als lastig ervaren, omdat er groot vertrouwen moet worden gesteld in de ontvanger en daar slechts een steekproefsgewijze verantwoording tegenover staat. Niettemin wordt het in het algemeen niet als problematisch beschouwd. Dit komt doordat het financiële risico op dossierniveau gering is en de (begroting van de) activiteiten overzichtelijk is Bijzondere aandacht voor arrangement 2 en prestatieafrekening Alle provincies hebben aangegeven dat werken met arrangement 2 lastig is. In arrangement 2 wordt in beginsel geen financiële verantwoording gevraagd. De hindernissen die in arrangement 2 worden ervaren, lijken voort te komen uit het gevoelde verlies aan controle in combinatie met de noodzaak om vooraf prestaties te formuleren op basis waarvan de subsidie wordt verleend (en vastgesteld). Sommige provincies hebben ervoor gekozen om bij toepassing van arrangement 2 bijvoorbeeld toch een financiële verantwoording te vragen. In een enkel geval is dit een uitzondering op de regel. Een financiële verantwoording wordt daar alleen

22 22/41 gevraagd indien er in een incidenteel geval geen realistische begroting kan worden gevraagd. Het USK biedt die ruimte ook. 20 Een enkele provincie heeft beleid opgesteld hoe om wordt gegaan met de verantwoording in arrangement 2. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de hoogte van de subsidie op basis van PXQ kan worden bepaald (2.a) en de gevallen waarin dit niet mogelijk is (2.b). In dat laatste geval wordt om een financiële verantwoording gevraagd. Aanbeveling 7: Onderzoek of de aan het USK wezensvreemdebehoefte aan financiële verantwoording bij arrangement 2 niet een signaal is dat de overige (controle)elementen van het USK onvoldoende worden benut en/of een ander of intensiever gebruik van (één of meer van) die controle-elementen de behoefte aan financiële verantwoording doet verdwijnen Wat te doen als blijkt dat de kosten van activiteiten/prestaties te ruim begroot waren? Een issue dat alle provincies bezig (en verdeeld) houdt, is hoe moet worden gehandeld bij constatering van onderuitputting van een onder arrangement 2 verleende subsidie. De spelregels van het USK brengen met zich dat de grondslag voor subsidieverlening en afrekening de vooraf bepaalde prestatie is en niet (langer) de gemaakte kosten. Vrijwel alle provincies hebben ervaring met subsidieontvangers die na voltooiing van de activiteiten aangeven (niet bestede) subsidie over te hebben. Sommige subsidieontvangers storten het restant subsidie terug of leggen daarover (achteraf) alsnog verantwoording af. Een aantal provincies meent dat de gekozen systematiek in relatie tot het gelijkheidsbeginsel in de weg staat aan het aannemen of terugvorderen van het restant subsidie. Een aantal andere provincies geeft voorrang aan de notie dat het (zowel op bestuurlijk als uitvoeringsniveau) niet valt uit te leggen dat publieke middelen waarvan men weet dat die niet besteed zijn/zullen worden aan het doel waarvoor zij verstrekt zijn, bij de subsidieontvanger achterblijven. Die provincies vorderen de subsidie niet terug, maar aanvaarden wel een aanbod tot terugbetaling. 20 Het USK gaat ervan uit dat als de kosten en opbrengsten van de activiteiten in verband met de aard daarvan zodanig ongewis zijn dat een realistische begroting niet kan worden gevraagd, een verklaring van werkelijke kosten en opbrengsten mag worden gevraagd.

23 23/41 Wij vinden Arrangement 2 van het USK neemt tot uitgangspunt dat prestaties vooraf uitputtend worden gedefinieerd en geprijsd. Het gelijkheidsbeginsel brengt bovendien met zich dat als aangeboden bedragen worden aanvaard, in feite niet kan worden ontkomen aan terugvordering op initiatief van het provinciebestuur in alle andere gevallen waarin onderuitputting is geconstateerd. Dat roept dan weer de vraag op in welke mate en op welke wijze onderzoek moet worden gedaan naar onderuitputting. Met die vraag komt het uitgangspunt van arrangement 2 op losse schroeven te staan. Wij hebben daarentegen ook begrip voor de notie dat de besteding van publiek geld politiek en extern zo goed mogelijk moet worden verantwoord. In die optiek ligt terugvordering of aanvaarding van terugbetalingen het meest voor de hand. Wij raden aan één uniforme lijn te kiezen. Wat ons betreft is dat de lijn waarbij het USK wordt gevolgd en een betaling niet wordt aangenomen. Op die manier blijft de gelijke behandeling van de (meldende en zwijgende) subsidieontvangers in tact. Wel zouden grote, wezenlijke discrepanties tussen het verleende bedrag en het verbruikte bedrag aanleiding moeten geven onderzoek te doen naar de vraag of de meldingsplicht is nageleefd en of de uitgangspunten in de subsidieregeling juist zijn. Ter voorkoming van misverstand zou bij de subsidieverlening in arrangement 2 uitdrukkelijk de verplichting kunnen worden opgenomen dat ook het reële vooruitzicht op onderuitputting moet worden gemeld en dat dit mogelijk kan leiden tot herziening van het verleende subsidiebedrag.

24 24/41 Aanbeveling 8: Monitor en evalueer in arrangement 2 nauwgezet in welke gevallen en in welke mate sprake is (geweest) van te ruimhartige subsidie, waar en op welke manier de beprijzing/beoordeling van de begroting in toekomstige gevallen beter kan en of het gaat om een incidentele of een structurele beoordelingsfout. Aanbeveling 9: Kies één duidelijke lijn voor het omgaan met spontane (terug)betalingen van subsidieontvagers en wees daar transparant in. Vanuit de USK-systematiek geredeneerd, ligt voor de hand dat in principe niet wordt teruggevorderd en aangeboden terugbetalingen niet worden aanvaard. Betrek bij de afweging in welke gevallen een subsidieontvanger kan worden tegengeworpen dat deze zich niet aan de meldingsplicht heeft gehouden. Aanbeveling 10: Bij subsidieverleningen in arrangement 2 kan geinventariseerd worden of het mogelijk is om uitdrukkelijk een meldingsplicht op te nemen bij voorzienbare onderuitputting van de begroting met meer dan een vooraf vast te stellen percentage. Op die wijze zou wellicht een voor alle gevallen geldende opmaat naar wijziging van de subsidie kunnen worden gecreëerd. 4.2 Prestatiedefinities en prestatiegericht subsidiëren (onderdeel b2. USK) Wij vonden Het USK neemt in de arrangementen 1 en 2 sturing op prestaties tot uitgangspunt. Dit systeem is in de plaats getreden van subsidiëring op basis van financiële verantwoording. Provincies ervaren het vooraf formuleren van meetbare, werkbare prestaties als lastig. Het USK geeft geen definitie van het begrip prestaties. Er wordt bovendien geworsteld met het gegeven dat de Awb (in artikel 4:21 van de Awb) uitgaat van subsidieverlening ten behoeve van activiteiten. Zo zijn er provincies die menen dat de activiteit dient te worden beloond met subsidie, onafhankelijk van het resultaat.

25 25/41 Wij vinden Er moet een eenduidige definitie van het begrip prestatie komen. Denkbaar is de volgende definitie: Onder prestatie wordt verstaan: "het tot stand brengen van een resultaat door middel van het verrichten van activiteiten en het naleven van de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. Deze beschrijving sluit aan bij verschillende definities uit provinciale subsidieverordeningen. 21 Met het oog op het bereiken van subsidiedoelstellingen is het wenselijk dat de eenduidige definitie van het prestatiebegrip voorziet in zowel het benoemen van de activiteiten, als het naleven van verplichtingen als subonderdelen van de prestatie. 22 Daarnaast moeten provincies investeren in het goed leren formuleren van prestaties. De deskundigheid hierin binnen de provincie kan op verschillende manieren worden bevorderd. Dit kan bijvoorbeeld door externe of interne workshops te organiseren of door de inschakeling van een adviesbureau op bepaalde beleidsterreinen. Dit kan (met name) in dit stadium nuttig zijn, omdat medewerkers al enige tijd bezig zijn met het formuleren van prestaties en daardoor duidelijker kunnen aangeven waar zij in de praktijk tegenaan lopen. Ook kan hier in IPO-verband over worden gesproken, omdat bepaalde provincies inmiddels al veel meer ervaring hebben opgedaan met het formuleren van prestaties dan anderen. Daarnaast kan het zo bleek uit de interviews helpen als de samenwerking tussen beleid en uitvoering wordt bevorderd. Op die manier wordt enerzijds via beleid gewaarborgd dat de doelstelling van een regeling in de prestaties landt, maar anderzijds wordt er ook door de uitvoeringsmedewerkers voor gewaakt dat er geen onmogelijke of achteraf oncontroleerbare prestaties worden geformuleerd. Tot slot wijzen wij er nog op dat er momenteel ontwikkelingen gaande zijn op het gebied van de prestatieomschrijving en in het bijzonder het abstractieniveau daarvan. De evaluatie kan hierbij een belangrijk middel zijn, omdat op die manier bezien kan worden of prestatieomschrijvingen concreet genoeg en in de praktijk controleerbaar zijn. Ook een klantentevredenheidsonderzoek zou hieraan kunnen bijdragen. 21 Zie bijvoorbeeld de ASV s van de provìncies Flevoland, Zuid Holland, Zeeland en Utrecht. 22 Een voorbeeld kan dit illustreren. Het is afkomstig uit de bijdrage van P. van Asperen, Van sinterklaas naar maatschappelijk financier. De weg naar een contractueel subsidiestelsel, BR 2014/130: Als de gemeente de luchtkwaliteit in de stad wil verbeteren kan dit door ondernemers in de stad met elektrische auto's te laten rijden. Het belang van de gemeente is vooral dat de ondernemer de elektrische auto daadwerkelijk gaat gebruiken. De aanschaf van een elektrische auto als subsidiabele activiteit is onvoldoende. Om de prestatie te bereiken is nodig een verplichting op te leggen de auto voor een bepaalde periode te gebruiken. De prestatie is dan het gebruik van de elektrische auto voor bijvoorbeeld één jaar. Dat ligt anders bij een subsidie voor energiebesparing van een gebouw waarbij het vooral gaat om de investering zelf.

26 26/41 Aanbeveling 11: Ga op zoek naar een eenduidige definitie van het prestatiebegrip. Aanbeveling 12: Bevorder deskundigheid op het gebied van het formuleren van afrekenbare activiteiten en verplichtingen en het formuleren van meetbare eenheden om te beoordelen of de subsidieprestatie is verricht. Bij de evaluatie van subsidieregelingen en het subsidieproces kunnen de knelpunten die in de praktijk worden ervaren in kaart worden gebracht. 4.3 Uniforme kostprijsberekening (onderdeel b3. USK) Na het definiëren van de prestatie moeten de provincies bepalen wat die prestatie waard is en wat de subsidiebijdrage moet zijn. Deze 'prijs' moet net voldoende zijn om stimulerend te zijn. In het USK staat hierover dat er referentielijsten of normbedragen kunnen worden gebruikt met schattingen of standaardbedragen, zoals forfaitaire uurtarieven. Wij vonden Ook met de beprijzing wordt geworsteld. In de interviews kwam naar voren dat het van groot belang is om het speelveld te kennen om te weten wat een reëel subsidiebedrag is. 23 Het opdoen van ervaring en het creëren van Fingerspitzengefühl bij beoordeling van begrotingen is zo bleek uit de interviews vooral een kwestie van veel doen, het vergelijken van diverse aanvragen en het voeren van intern overleg. 24 Bij de bepaling van subsidiebedragen maken slechts drie provincies gebruik van de in het USK voorgeschreven berekeningswijzen en kostenbegrippen. Eén provincie doet dit soms. De overige provincies geven samengevat aan dat dit aspect wel de aandacht heeft, maar dat het ingewikkeld of bewerkelijk wordt gevonden om nadere regels op te stellen of toe te passen met betrekking tot berekeningswijzen van uurtarieven en 23 De provincie Limburg geeft daarvan een aansprekend voorbeeld over de sloopregeling voor kassen. 24 Zie antwoord op vraag 97 van de vragenlijst, pag. 54.

27 27/41 uniforme kostenbegrippen. 25 Veelal wordt op dit moment aangesloten bij de administratie van subsidieaanvragers. 26 Wij vinden Met het oog op rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is het van belang dat verschillende subsidieaanvragen die op de diverse terreinen door de provincie worden afgehandeld, volgens dezelfde methodiek worden beoordeeld, waarbij in alle gevallen uniformiteit wordt betracht ten aanzien van wat subsidiabele en wat niet subsidiabele kosten zijn. Gelet op de doelstelling van lastenverlichting die met het USK wordt nagestreefd, moet ook acht geslagen worden op de (mogelijkheden tot) reductie van de administratieve lasten voor aanvragers met betrekking tot het bepalen van de kostprijs van een activiteit of een prestatie (activiteit én de daaraan verbonden verplichtingen). Een format of een standaard handelwijze ten aanzien van kostprijsberekening kan zowel het belang van rechtsgelijkheid tussen subsidieaanvragers op verschillende beleidsterreinen als het belang van administratieve lastenverlichting dienen. In een format kan met een beperkt aantal componenten worden gewerkt voor het bepalen van een integrale kostprijs: a. direct aan de activiteitengroep toe te rekenen kosten (materiaal, huur ruimten, vervoer, etc.); b. kosten van inzet personeel (gebaseerd op gemiddelde brutoloonkosten); c. overige indirecte kosten (bijvoorbeeld huisvesting, organisatiekosten, accountantscontrole et cetera.). Vanzelfsprekend moeten voor het bepalen van het subsidiebedrag te verwachten inkomsten op de totale kostprijs in mindering worden gebracht. Tegelijkertijd zien wij in het gebruik van een format risico s en beperkingen. Een format is per definitie statisch. Dat vermindert de mogelijkheden tot het leveren van maatwerk en bijsturing op basis van kennis van wat er exact in de markt speelt. Om die reden zien wij veel perspectief in de keuzemogelijkheid die de stelsels van de provincies Limburg en Overijssel en tot op zekere hoogte Zeeland bieden en waar de nodige flexibiliteit is ingebouwd. Er bestaat in die provincies een format, maar er kan van worden afgeweken. 25 Zie antwoorden op vragen van de vragenlijst, pag. 54, De provincie Overijssel geeft dergelijke regels bijvoorbeeld in het Uitvoeringsbesluit Subsidies Overijssel Dat voorziet in de mogelijkheid van het gebruik van forfaitaire tarieven, voor toepassing waarvan een aanvrager desgewenst kan kiezen, mits wordt voldaan aan de vereisten die zijn neergelegd in Toepassing Integraal kostprijstarief provincie Overijssel'. De provincie Limburg hanteert een vergelijkbare keuzemogelijkheid voor subsidieaanvragers, in de Nadere regels met betrekking tot uniforme berekeningswijzen uurtarieven en uniforme kostenbegrippen in het kader van het verstrekken van subsidies.

28 28/41 Aanbeveling 13: Overweeg met het oog op administratieve lastenverlichting en het belang van rechtszekerheid en gelijkheid om (beleids)regels en/of een format vast te stellen voor de bepaling van integrale kosten, maar voorzie ook in voldoende flexibiliteit en mogelijkheden om in bijzondere gevallen van dat beleid/format af te wijken. 4.4 Meldingsplicht (onderdeel c1. USK) Het geven van vertrouwen moet worden gecompenseerd. Daartoe voorziet het USK (onder meer) in een meldingsplicht van de subsidieontvanger. Zodra het aannemelijk is dat de gesubsidieerde activiteiten niet geheel, niet tijdig of niet volgens alle daaraan verbonden verplichtingen zullen worden verricht, moet de subsidieontvanger dit zo snel mogelijk bij de provincie melden. In dat geval kan de subsidie lager of op nihil worden vastgesteld, of kunnen nadere afspraken worden gemaakt over het aanpassen van de subsidie en/of de verplichtingen, bijvoorbeeld het geven van meer tijd voor de uitvoering van de activiteiten. Bij het niet voldoen aan de meldingsplicht kan, indien dat achteraf mocht blijken, met toepassing van de artikelen 4:48 en 4:49 Awb alsnog de subsidieverlening of vaststelling worden ingetrokken, omdat de ontvanger in strijd met de meldingsplicht heeft gehandeld of (bij intrekking van de vaststelling) behoorde te weten dat de vaststelling onjuist was. Een andere optie is het lager of op nihil stellen van de subsidies en dus het terugvorderen inclusief wettelijke rente van het hele subsidiebedrag. Ook dat kan in een dergelijk geval proportioneel worden geacht, omdat de ontvanger dan, door niet te melden, misbruik maakte van de high trust die ten grondslag ligt aan het subsidiekader. Wij vonden Alle provincies leggen bij de subsidieverlening een meldingsplicht op door middel van een standaardpassage in de beschikking 27. Het maakt daarbij niet uit in welk arrangement een subsidie wordt verstrekt. De wijze waarop een melding kan worden gedaan (bijvoorbeeld mondeling, schriftelijk en/of via een vast format), varieert wel sterk Zie antwoorden op vragen 38 en 41 van de vragenlijst, pag. 19, Zie antwoord op vraag 40 van de vragenlijst, pag. 19.

29 29/41 De provincies gaven aan dat meldingen in vrijwel alle gevallen worden geregistreerd, zij het veelal in het (elektronisch) subsidiedossier, en maar in een enkel geval in het provinciale archiefsysteem. 29 Als gevolg van registratie op dossierniveau kon nagenoeg geen enkele provincie benoemen hoeveel meldingen sinds inwerkingtreding van hun USK in totaal zijn binnengekomen 30. De helft van de provincies heeft een beleid en/of protocol dat voorschrijft welke actie naar aanleiding van een melding moet worden ondernomen. Twee provincies overwegen alsnog een dergelijk protocol in te voeren. 31 Het aantal meldingen blijkt voor zover bekend beperkt. Provincies zijn (zeer) terughoudend met het zelfstandig sanctioneren van het niet naleven van de meldingsplicht. De gedachte is dat dit al snel disproportioneel is, naast of bovenop een lagere vaststelling in verband met het niet volledig behaald hebben van de prestaties (activiteit plus verplichtingen). Het is niet altijd (politiek) gewenst om een sanctie op te leggen dan wel niet in te stemmen met (niet gemelde) projectwijziging of projectduurverlenging. Op dit punt bestaat grote behoefte aan maatwerk en een gevoeld belang om vaste partners niet met futiliteiten lastig te vallen. 32 Er is discussie over het zelfstandig belang van de melding en de ernst van een niet tijdige melding van (dreigende) afwijkingen in de uitvoering. Wij vinden Met name in de arrangementen 2 en 3 vervult de meldingsplicht in onze optiek een niet te onderschatten rol, die verder gaat dan het tijdig kunnen bijsturen van de subsidiestroom in een lopende subsidie. Meldingen over de (dreigende) niet tijdige levering van de prestaties (en de redenen daarvan), kunnen waardevolle informatie bieden over de kwaliteit van de subsidieregeling, van de beoordeling van de subsidieaanvraag en/of de kwaliteit van de subsidiebeschikking. Ook als een melding niet leidt tot verlaging van het subsidiebedrag, kan zij bruikbaar zijn om mogelijke verbeterpunten aan het licht te brengen. Met name voor de komende periode, waarin gewerkt moet worden aan verdere consolidatie van het USK in de provinciale subsidiepraktijken, kan een strakke handhaving van de meldingsplicht (en nauwgezette registratie van de opbrengst daarvan) de nodige informatie leveren. Die informatie kan worden gebruikt bij de evaluatie van subsidieregelingen en de komende evaluatie van het USK. Daarnaast kan van een dergelijke sanctionering een preventieve werking uitgaanrmee Wij begrijpen de behoefte aan maatwerk, althans de behoefte om zeker in 29 Zie antwoorden op vraag 44 van de vragenlijst, pag Zie antwoord op vraag 45 van de vragenlijst, pag. 21. Eén provincie gaf aan dat niet of foutief melden (ook) niet wordt betrokken bij nieuwe subsidieaanvragen, doordat niet wordt geregistreerd. 31 Zie antwoorden op vragen 47 en 48 van de vragenlijst, pag. 21. Als redenen om een dergelijk beleid (nog) niet in te voeren zijn gerapporteerd (vraag 49): we kennen de subsidieontvangers, we hechten aan deregulering en de aanduidingen in het meldingsformat spreken al voor zich, pag Zie antwoord op vraag 55 van de vragenlijst.

30 30/41 langlopende subsidierelaties niet als boeman te willen overkomen voor (mogelijk marginale) schendingen van de meldingsplicht. Wij menen echter dat goed kan worden uitgelegd dat het belang van een strikte naleving van de meldingsplicht groot is. Een uniforme regeling die voorziet in een (bescheiden) financiële sanctie op niet naleving van de meldingsplicht maakt het in de persoonlijke contacten makkelijker om hierin één (strikte) lijn te trekken. Als gezegd: volgens ons kan een procentuele korting beperkt zijn, zodanig dat daarvan juist een voldoende signaal werking uitgaat, zonder dat het leidt tot een proportionaliteits- of evenredigheidsdiscussie. 33 Aanbeveling 14: Onderzoek in het licht van het belang van de meldingsplicht of schendingen van de meldingsplicht systematisch gesanctioneerd kunnen worden, bijvoorbeeld door standaard 1% korting bij het te laat indienen van de stukken en/of de constatering van niet melden. Daarbij moet bezien worden of het mogelijk is om concreter te maken wat er gemeld moet worden. Aanbeveling 15: Registreer meldingen en de daarmee verband houdende informatie centraal en betrek deze bij de evaluatie van de subsidieregeling en/of elementen van het USK. 4.5 Risicoanalyse (onderdeel c2. USK) Het in het USK verankerde risicomanagement veronderstelt dat bij de totstandkoming van een subsidieregeling de mogelijke risico s in beeld worden gebracht, worden afgewogen en dat hierop wordt geanticipeerd. Bij deze risicoanalyse zijn aspecten ten aanzien van de voorwaarden, de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, de organisatie van controle en handhaving en sanctiemogelijkheden binnen een subsidieregeling relevant. Ook kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen. De aandacht in de controle verschuift zo naar de risicogebieden en -groepen, en naar de uitzonderingen. 33 Daarmee zijn in het verleden ook door OCW goede resultaten behaald. Ook in beleidsregels van verschillende provincies zijn (beperkte) sancties in het vooruitzicht gesteld op het niet of niet tijdig naleven van (onder meer) de meldingsplicht. Zie bijvoorbeeld de Beleidsregel wijzigen of lager vaststellen subsidies Noord- Holland, het door Zuid-Holland gevoerde beleid rondom sanctionering van te laat aanleveren van voorgangsrapportages en de nota misbruik en oneigenlijk gebruik van Drenthe.

31 31/41 Wij vonden Negen provincies hebben een vast format voor het uitvoeren van risicoanalyses. De provincies die dat nog niet hebben, hebben dit in ontwikkeling. 34 De helft van de provincies voert ook voor alle bestaande subsidieregelingen een risicoanalyse uit aan de hand van het vastgestelde format. De andere provincies geven aan dit gedeeltelijk te doen of alleen te doen voor nieuwe regelingen. 35 Drie provincies verrichten de risicoanalyses op het niveau van de subsidieaanvrager, waarbij accenten worden gelegd op de beoordeling van de liquiditeit, de betrouwbaarheid van de aanvragers en dergelijke. Een bevinding die aandacht vraagt, is dat een risicoanalyse aan het licht kan brengen dat subsidiecriteria te weinig specifiek omschreven zijn. 36 Een andere indruk die bij de interviewrondes achterbleef, is dat de risicoanalyse niet zelden een sluitpost is bij het opstellen van de regeling: een moetje dat vaak aan het eind van het proces van het opstellen van de regeling nog moet worden uitgevoerd. Wij vinden Een goede risicoanalyse is van belang voor het behoud van de balans tussen vertrouwen enerzijds en controle en verantwoording anderzijds. Ook dit element van risicobewustzijn en preventief risicomanagement is dus van belang. Wij menen dat de verantwoordelijkheid voor de besteding van publieke middelen met zich brengt dat risicomanagement niet slechts als sluitpost bij de voorbereiding van (een nieuwe versie van) de subsidieregeling mag worden behandeld 37. Bij de risicobeoordelingen die in het kader van het USK worden uitgevoerd, kan worden gezocht naar geobjectiveerd vertrouwen. 34 Zie (de toelichting op) antwoord op vraag 68 uit de vragenlijst, pag Zie (de toelichting op) antwoord op vraag 69 uit de vragenlijst, pag Zie antwoorden op vragen 70 en 72 van de vragenlijst, pag. 39. Tweemaal werd gerapporteerd dat er vrijwel altijd een laag risico is. Tweemaal werd gerapporteerd dat er vaak een hoog of hoger risico verbonden is aan uitvoering van een subsidieregeling. Daarnaast brengen risicoanalyses (naar wij menen: als bijvangst) staatssteunrisico s aan het licht en vormen zij een laatste toetsmoment op juridische consistentie van de regeling. 37 Bij kredietverlening stellen banken het beoordelen van risico s en het nemen van beheersmaatregelen centraal. Dat doen zij door op basis van kennis van de markt en de marktrisico s en de ervaring van de ondernemer te beoordelen of de verwachte kasstromen voldoende zijn om de rente en aflossing te kunnen betalen. Een andere manier is te kijken naar de ervaring van de ondernemer.

32 32/41 Aanbeveling 16: Erken dat de risicoanalyse van een regeling een belangrijk, maar in de kern een subjectief proces is, waarbij kennis van de markt en (potentiële) subsidieontvangers onontbeerlijk is. Probeer de risicoanalyse evenwel zo objectief mogelijk te maken door deze niet (uitsluitend) te beleggen bij de beleidsmedewerker(s) die bij de regeling zijn betrokken. 4.6 Steekproeven (onderdeel c3. USK) In de arrangementen 1 en 2 is het aan de subsidieverstrekker om desgevraagd en steekproefsgewijs aan te tonen dat de gesubsidieerde activiteiten zijn uitgevoerd en of de aan de subsidie verbonden verplichtingen zijn nageleefd. 38 Daarbij moet vooraf in de subsidiebeschikking of de regeling zijn bepaald op welke manieren kan worden aangetoond dat de prestaties zijn verricht en de verplichtingen zijn nageleefd. Dit kan door het overleggen van een factuur, een congresprogramma, e.d.. Eventueel voert de subsidieverstrekker ter plekke een controle uit. De afweging of hiertoe wordt overgegaan geschiedt op basis van de risicoanalyse. Wij vonden Vrijwel alle provincies maken gebruik van steekproeven. Drie provincies geven aan dat zij soms gebruik maken van steekproeven, namelijk als er signalen zijn dat de uitvoering niet conform afspraak verloopt. 39 In alle gevallen vindt de steekproefsgewijze controle in ieder geval plaats op basis van administratieve bescheiden (aan de hand van projectverslagen, facturen, websites en foto s). Acht van de twaalf provincies geven aan daarnaast ook (incidenteel) fysieke controles uit te voeren. 40 In acht van de twaalf provincies is er een beleid voor het uitvoeren van steekproeven. De inhoud van dat beleid varieert, maar er wordt veel gewerkt met indeling in risicoprofielen (laag, gemiddeld en hoog), aan de hand waarvan vervolgens de steekproefomvang wordt bepaald. 41 Er wordt in een aantal gevallen niet gewerkt met een steekproefbeleid per regeling, maar met een systeem waarbij alle regelingen per arrangement en per risicoprofiel worden geclusterd, waaruit vervolgens de steekproef wordt getrokken. Eén provincie 38 Het begrip aantonen houdt overigens in dat meer gevraagd wordt dan aannemelijk maken. Aantonen impliceert dat de overtuiging moet zijn verkregen dat daadwerkelijk uitvoering is gegeven aan de activiteiten en dat is voldaan aan de verplichtingen. 39 Zie antwoorden op vraag 77 van de vragenlijst, pag Zie antwoorden op vraag 78 van de vragenlijst, pag Zie antwoorden en toelichtingen op o.a. vraag 68, 77 en 80 van de vragenlijst, pag. 37, 43.

33 33/41 gaf aan het een krachtig instrument te vinden om te bepalen in hoeverre het vertrouwen gerechtvaardigd is. Wij vinden In een enkel geval lijkt er terminologische verwarring te zijn over het steekproefinstrument, zodat de steekproef niet random en blind wordt bepaald, maar wordt uitgevoerd naar aanleiding van signalen dat bij de subsidie-uitvoering onregelmatigheden aan de orde zijn. Dat heeft het risico in zich dat gevallen waarin die signalen er niet zijn (of niet worden opgemerkt), geen controle (kan) plaatsvinden. In gevallen waarin niet wordt gewerkt met een steekproefbeleid per regeling, bestaat mogelijk het risico dat op het niveau van individuele regelingen (zeker die met een laag risicoprofiel) (te) weinig steekproefinformatie naar voren komt. Dat kan met het oog op evaluaties van de regeling lastig zijn. Een steekproefbeleid per regeling geeft meer informatie over de getrouwheid van de naleving van de subsidieverplichtingen en meer informatie over de betrouwbaarheid en validiteit van de aanvankelijk gemaakte risicoanalyse op regelingenniveau 42. Aanbeveling 17: In alle gevallen waarin in de arrangementen 1 of 2 wordt gesubsidieerd, zouden random steekproeven moeten worden uitgevoerd. Dat laat onverlet dat daarnaast in incidentele gevallen controles kunnen worden uitgevoerd naar aanleiding van signalen van (mogelijk) onregelmatigheden. Er kan een passende ratio tussen aselecte en selecte steekproeven worden vastgesteld. Aanbeveling 18: Met het oog op evaluatie van de regelingen en de gemaakte risicoprofielen, lijkt het beter om (ook) gerichte steekproeven van een minimale omvang op regelingenniveau te verrichten of om een bepaling op te nemen dat ongeacht het algemene steekproefbeleid, ook een minimumpercentage aanvragen per regelingen in de steekproef moet vallen, met dien verstande dat er een minimum aantal aanvragen per regeling wordt ingediend. 42 Daarbij gaan wij wel uit van een minimum aantal aanvragen bij een regeling.

34 34/ Register voor misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies (onderdeel c4. USK) Het USK neemt tot uitgangspunt dat subsidieontvangers die misbruik maken van de subsidie worden geregistreerd. Deze registratie kan input geven voor de risicoanalyse die ten grondslag ligt aan een subsidieregeling of een individuele subsidietoekenning. Zo nodig kan een volgende aanvraag van dezelfde subsidieontvanger preventief worden geweigerd op basis van artikel 4:35 Awb. Dit zal van geval tot geval moeten worden bezien. Daarnaast kan de registratie gebruikt worden bij de risicoafweging ten aanzien van de steekproefsgewijze verantwoording en controle. Ten slotte biedt de registratie inzicht in de aard en omvang van misbruik. Deze informatie kan gebruikt worden bij het ontwerpen en bijstellen van subsidieregelingen. Bij registratie zou het volgende moeten worden vastgelegd: 1. beschrijving van het misbruik, het betreffende subsidiebedrag en welke eindbegunstigden het betreft; en 2. de vervolgstappen (sancties) die naar aanleiding van het misbruik zijn genomen. In eerste instantie dienen deze zaken vastgelegd te worden in het individuele subsidiedossier. Tevens dient het mogelijk zijn om de informatie integraal, over de subsidiedossiers heen te genereren. Op het verwerken van persoonsgegevens is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) van toepassing. Wij vonden De meerderheid van provincies registreert gevallen van misbruik van subsidie niet (consequent). Slechts vier provincies registreren misbruik provinciebreed. Twee provincies doen dit voor enkele regelingen op het niveau van de subsidieregeling c.q. op afdelingsniveau. Vijf provincies gaven aan geen misbruik te registreren. De redenen voor het niet registreren variëren van nog geen aanleiding voor geweest (drie maal) of nog geen vastgesteld beleid (twee maal). Eén provincie gaf aan dat voor registratie in het onregelmatighedenregister een hoge drempel overschreden moet zijn. 43 In gevallen waarin registratie heeft plaatsgevonden, wordt USK-conform geregistreerd. 44 De geregistreerde informatie wordt gebruikt bij de beoordeling van nieuwe subsidieaanvragen en het doen van risicoanalyses. De frequentie van 43 Zie (toelichting op de) antwoorden op vraag 81 van de vragenlijst, pag Zie (toelichting op de) antwoorden op vraag 83 van de vragenlijst, pag. 46.

35 35/41 registratie is laag, mede door de hoge drempels en de richtsnoeren die maken dat minder ernstig geknoei met aanvragen niet in het register worden opgenomen. 45 Wij vinden Evenals voor registratie van meldingen (en/of ten onrechte achterwege gelaten meldingen) geldt, menen wij dat ook de registratie van andere onregelmatigheden in het subsidieproces een belangrijke informatiebron kan zijn voor evaluatie van subsidieregelingen (en elementen van het USK). Daarnaast beschermt registratie de provincie tegen (ernstiger) vormen van misbruik. Daaraan kan aandacht worden besteed in het op te stellen M&O beleid. Aanbeveling 19: Bezie of de lat voor registratie van onregelmatigheden lager kan worden gelegd, mede met het oog op het belang van informatie daarover voor evaluatie van de subsidieregelingen en/of de subsidierelatie. Provinciebrede registratie is voor minder ernstige onregelmatigheden mogelijk niet noodzakelijk, maar zou wel regelingoverstijgend beschikbaar moeten zijn. 4.8 Sancties tegen schending van het vertrouwen (en daarop betrekking hebbend beleid) (onderdeel c5. USK) De subsidietitel van de Awb voorziet in de mogelijkheid van een (reparatoire) reactie op het niet (geheel), niet tijdig, of niet volgens alle daaraan verbonden verplichtingen uitvoeren van de gesubsidieerde activiteiten. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld en kan het teveel betaalde voorschot worden teruggevorderd. In gevallen waarin de subsidie reeds is vastgesteld, biedt artikel 4:49 van de Awb de mogelijkheid om het besluit tot subsidievaststelling ten nadele van de ontvanger te wijzigen Zie antwoorden op vragen 86, 87, 88 van de vragenlijst, pag Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat alle intrekkings- en wijzigingsgronden evenzeer kunnen worden toegepast als geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven, dus in de situatie waarin de subsidie onmiddellijk is vastgesteld. Zie Kamerstuk , nr. 3, p. 78. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ziet verlaging, nihilvaststelling niet snel als bestraffende sanctie. Bij frauduleuze handelingen geldt dit zelfs als meer subsidie wordt ingehouden dan het deel waarop de subsidieontvanger zonder fraude recht zou hebben gehad. Bij niet naleving van verplichtingen kan onder omstandigheden de subsidie op nihil worden vastgesteld. Zelfs het niet voldoen aan een administratieve verplichting kan soms tot een nihilvaststelling leiden, al speelt hier uiteraard het evenredigheidsbeginsel een rol.

36 36/41 Wij vonden De vraag of gebruik gemaakt wordt van sancties, is zeer gevarieerd beantwoord. Vier provincies beschikken over een sanctiebeleid. Provincies die daarover (nog) niet beschikken gaven aan daar ofwel mee bezig te zijn, ofwel daar geen noodzaak voor te zien omdat de bestaande wet- en regelgeving voldoende duidelijk maakt welke sancties kunnen worden opgelegd. 47 Vier provincies gaven aan geen sancties op te leggen. Twee provincies gaven aan sancties op te leggen en zes provincies gaven aan dit soms te doen. 48 Ten dele is deze variantie toe te schrijven aan een verschillende uitleg van het sanctiebegrip: sommige provincies zien lagere vaststelling niet als sanctie nu daarin geen component van financiële leedtoevoeging valt te onderkennen. Aanbeveling 20: Harmoniseer de invulling van het sanctiebegrip. Beschouw in de communicatie, kennis- en gegevensuitwisseling ook de lagere vaststelling van subsidie (in verband met niet, niet volledige of niet tijdige uitvoering van activiteiten en/of verplichtingen) als (reparatoire) sancties. Uit de toelichting op de gestelde vragen blijkt dat over de mogelijkheid van lagere vaststelling van subsidie bij niet volledige of niet tijdige uitvoering van de subsidiabele activiteiten weinig discussie bestaat. 49 Te meer discussie bestaat over de lagere vaststelling (of verlaging van de vaststelling) in verband met niet naleving van administratieve verplichtingen (zoals de meldingsplicht). Als de (deel)prestatie wel is verricht, lijkt de praktijk weinig op te hebben met een strak, vooraf geredigeerd sanctiebeleid op het niet naleven van deze verplichtingen. Met name (kleine) omissies in de naleving van de meld- en rapportageplicht willen provincies in de praktijk graag door de vingers zien. 50 Wij vinden Zoals hiervoor reeds is besproken, is het van groot belang dat de meldingsplicht serieus genomen wordt en dat omissies op dit punt niet ongemerkt ter zijde worden geschoven. In ieder geval kan niet uit het oog verloren worden dat de meldingsplicht 47 Zie (de toelichting op) antwoord op vraag 76 van de vragenlijst, pag Zie antwoorden (en toelichtingen daarop) op vraag 73 van de vragenlijst, pag Zie antwoorden op vragen 74 en 75 van de vragenlijst, pag. 40.

37 37/41 één van de meest in het oog springende elementen van het USK is, waarmee de high trust gedachte nadere invulling krijgt. Niettemin kunnen we er niet omheen dat de praktijk op dit punt een grote behoefte heeft aan maatwerk. Een mogelijk alternatief voor een sanctiebeleid zou zijn om alle administratieve omissies wel te registreren. Vervolgens kan een prioritering worden aangebracht in niet gemelde tekortkomingen in de nakoming van verplichtingen. De niet melding van een afwijking van de planning kan dan bijvoorbeeld als ernstiger worden gekwalificeerd dan de niet melding van een vergeten administratieve verplichting. De geboekstaafde tekortkomingen in de naleving van (niet wezenlijke) administratieve verplichtingen kan in corrigerende gesprekken aan de orde worden gesteld. Daarbij kan worden gewaarschuwd dat herhaalde niet naleving van de bepaalde administratie verplichtingen in volgende gevallen wél kan leiden tot een alsdan nader te bepalen lagere vaststelling van de subsidie. Bij toekomstige subsidieverleningen aan de slordige aanvrager kunnen zwaardere verplichtingen worden opgelegd of zwaardere sancties in het vooruitzicht worden gesteld. Op deze wijze worden wel consequenties verbonden aan administratieve omissies. Die consequenties kunnen zwaarder zijn, naar mate op het niveau van de aanvragers de risico s hoger worden ingeschat (aard van de subsidie, aard van de aanvrager: denk aan de nieuwe of professionele aanvrager). Aanbeveling 21: Niet naleving van administratieve verplichtingen en dan met name de meldingsplicht moet worden ontmoedigd. Provincies die niet voelen voor een sanctiebeleid (met geringe percentages verlaging) kunnen overwegen om een gedragslijn of beleid aan te houden waarin omissies worden betrokken bij (gesprekken over) toekomstige subsidieverlening en waarbij in geval van recidive alsnog de mogelijkheid tot verlaging van de subsidievaststelling in het vooruitzicht wordt gesteld. 4.9 Evaluatie (onderdeel c6. USK) Een laatste tegengewicht dat high trust als vertrekpunt bij subsidiëring in de arrangementen 1 en 2 rechtvaardigt, is de periodieke evaluatie van subsidieregelingen. Daarbij wordt gekeken naar eventueel oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling en de verbeterpunten die blijken uit de registratie van het misbruik.

38 38/41 Wij vonden Zes provincies geven aan subsidieregelingen te evalueren. Vijf provincies doen dit soms en één provincie evalueert alleen ad hoc en informeel. 51 Vijf provincies hebben een protocol/of beleid voor evaluatie van subsidieregelingen, maar blijken dit niet in alle gevallen consequent toe te passen. 52 Het bewust en structureel evalueren heeft op dit moment niet in alle gevallen prioriteit en vindt als het al plaatsvindt ofwel impliciet ofwel op basis van gezond verstand en aan de hand van de kennis en kunde van de naastbetrokken medewerkers op kleine schaal en informeel plaats. 53 Tegelijkertijd geven vrijwel alle provincies aan het belang van evaluaties zonder meer in te zien. Ook de kleinschalige (ad hoc) initiatieven getuigen daarvan. De ambitie om werk te maken van structurele evaluatie lijkt er zonder meer te zijn. Wij vinden De 'waan van de dag' lijkt het over te nemen, waardoor het belang van evaluaties naar de achtergrond verdwijnt. Op die manier zal het gevoel van urgentie voor het verzamelen en registreren van informatie die voor evaluaties van belang kan zijn, achterblijven. Dat vormt een mogelijke bedreiging voor de cyclische benadering van het USK. Er zal meer aandacht (moeten) komen voor de evaluatie. Een pragmatische handelwijze zou daarbij kunnen zijn dat de zwaarte van de evaluatie wordt aangepast aan de (financiële en bestuurlijke) belangen. Per geval kan worden bezien of een formele beleids(effect)evaluatie zinvol is. De door de provincie Overijssel gehanteerde methode zou daarbij als voorbeeld kunnen dienen. Daar wordt aan de hand van onder andere de duur van de regeling, het subsidiebudget van de regeling in verhouding tot evaluatiekosten, het aantal gerealiseerde projecten, politieke belangstelling voor onderwerp, e.d., bekeken op welke wijze de evaluatie zal plaatsvinden. Overijssel houdt daarbij vier niveaus van evaluatie aan (de evaluatieladder), oplopend van de meest eenvoudige vorm waarin wordt aangenomen dat als de gesubsidieerde prestaties gerealiseerd zijn, de beoogde effecten ook gerealiseerd zijn, tot de meest vergaande variant waarin wetenschappelijk wordt geëvalueerd. De resultaten van de evaluatie zijn vermeld in een openbaar subsidie-evaluatieregister op de provinciale website. 51 Zie (toelichting op) antwoorden vraag 99 van de vragenlijst, pag Vergelijk de (grafische weergave van de) antwoorden op vragen 99 en 100 van de vragenlijst en de toelichting daarop, pag Vergelijk (toelichting op de) antwoorden op vraag 99 van de vragenlijst, pag. 57.

39 39/41 Wat ons tot slot aan de Overijsselse benadering aanspreekt, is dat door een differentiatie aan te brengen bij de evaluatie van subsidieregelingen, op praktische wijze het hoofd wordt geboden aan begrenzingen in menskracht. Aanbeveling 22: Bezie of structureel werk kan worden gemaakt van periodieke evaluaties. Bezie daarbij ook of elke subsidieregeling even intensief geëvalueerd kan worden, dan wel dat een differentiatie gemaakt kan worden in de zwaarte van de evaluatie.

40 40/41 5 Afsluiting De provincies hebben het USK twee jaar geleden geïmplementeerd. Daarmee volgt de monitoringsrapportage relatief kort op de implementatie van het USK. Het gaat hier ook om een tussentijdse evaluatie. Niettemin zijn de onderzoeksresultaten waardevol. Ze bieden gelegenheid om de blik vooruit te richten, op weg naar de eerste echte evaluatie over twee jaar. Het antwoord op de vraag of de provincies het USK en het vertrouwen dat daarin centraal staat omarmen, is ja. Het controlemechanisme dat als tegenhanger voor het vertrouwen dient te fungeren, is daarentegen niet in elke provincie (even goed) doorgevoerd. Omdat vertrouwen en controle communicerende vaten zijn, raden wij aan de controle-elementen in balans te brengen met het vertrouwen. De inkleuring van het herstel van dat evenwicht, is uiteraard aan de provincies zelf, waarbij rekening kan worden gehouden met onder andere de grootte van de provincie, het subsidiebudget en de organisatiestructuur. We zien geen oplossing in het terugkomen op het vertrouwen, aangezien dit de kerngedachte van het USK ondermijnt. Wij raden aan om in de volgende fase en de in verband daarmee te maken keuzes nog eens stil te staan bij de gedachte van het USK en de nog te nemen stappen. Aanbeveling 23: Beoordeel in hoeverre de Algemene Subsidieverordeningen of beleidsregels moeten worden aangepast naar aanleiding van deze aanbevelingen. Wij hopen met ons onderzoek en aanbevelingen een waardevolle bijdrage te hebben geleverd aan de volgende fase: de fase van consolidatie van het USK in de lokale subsidiepraktijk. Sandra van Heukelom-Verhage Jean-Paul Heinrich Amy Elzakkers