COM (2004)608 DEF. GROENBOEK OVERHEIDSOPDRACHTEN OP DEFENSIEGEBIED (REACTIE NEDERLAND) DEEL I: ALGEMEEN

Transcriptie

1 COM (2004)608 DEF. GROENBOEK OVERHEIDSOPDRACHTEN OP DEFENSIEGEBIED (REACTIE NEDERLAND) DEEL I: ALGEMEEN 1. De Nederlandse overheid hecht veel belang aan de geleidelijke totstandkoming van een transparante en voor alle lidstaten toegankelijke Europese markt voor defensiematerieel en is, mede gezien vanuit de positie van de Nederlandse defensiegerelateerde industrie, voorstander van verdere liberalisering van de Europese markt voor defensiegoederen. De komst van het Groenboek wordt door de Nederlandse overheid dan ook verwelkomd en de initiatieven die de Commissie met het Groenboek over overheidsopdrachten op defensiegebied tracht te bereiken worden ondersteund. 2. De Nederlandse overheid onderschrijft de analyse van de Commissie over de redenen die ten grondslag liggen aan het op nationaal niveau afschermen van defensiemarkten en is het met de Commissie eens dat voor het tot stand brengen van een Europese markt voor defensiematerieel aanvullende initiatieven moeten worden genomen. De defensiemarkt onderscheidt zich immers van andere markten doordat veel defensie-industrieën in beginsel de eigen nationale overheid als enige klant hebben. Voorts moeten bij de uitvoering van defensieopdrachten vaak bijzondere veiligheidsmaatregelen in acht worden genomen en hebben militaire projecten vaak een vertrouwelijk karakter. Defensieopdrachten worden bovendien gekenmerkt door lange looptijden en bijzondere selectiecriteria die onder meer samenhangen met zekerheid van bevoorrading ( security of supply ). 3. Met het Groenboek heeft de Commissie een tweetal voorstellen aangedragen, namelijk het verduidelijken van de huidige communautaire wet- en regelgeving door middel van een interpretatieve mededeling en het uitwerken van een specifieke op de kenmerken van de defensiesector toegesneden richtlijn. De Nederlandse overheid onderkent dat zowel een interpretatieve mededeling als - voor de langere termijn - een specifieke richtlijn een bijdrage kunnen leveren aan de geleidelijke totstandkoming van een transparante en voor alle lidstaten toegankelijke Europese markt voor defensiematerieel. In deze reactie zal hierop verder worden ingegaan. 4. De Nederlandse overheid wil alvast wel benadrukken dat met de voorstellen van de Commissie alleen niet een transparante en open Europese defensiemarkt zal worden bereikt. Ook 1

2 voor andere verstorende effecten op de marktwerking, zoals onder meer het onderscheid tussen staats- en private ondernemingen, marktafschermende maatregelen zoals nationale preferentiestelling, compensatie, staatssteun en wapenexportbeleid, zal de Commissie met aanvullende voorstellen moeten komen. Wil een Europese defensiemarkt op termijn daadwerkelijk tot stand komen dan dient bij de lidstaten de bereidheid te bestaan ook deze effecten op politiek niveau te bespreken en vervolgens de daaruit voortvloeiende consequenties te aanvaarden. Zo niet, dan zullen de uitkomsten van de discussie die de Commissie met het Groenboek tracht te bereiken naar verwachting niet verder reiken dan de beperkte resultaten die na jarenlang overleg op dat gebied binnen onder meer WEAG, Occar en LOI zijn bereikt. 5. Daarnaast zal ook de Europese defensie-industrie tot verdere herstructurering moeten overgaan. In zijn geheel is deze industrie nog steeds te nationaal georiënteerd, die afgezet tegen een Europese markt nog te sterk is gefragmenteerd en waarin duplicaties optreden op het gebied van ontwerp-, ontwikkel- en productiecapaciteiten. Hierdoor kan moeilijk in concurrentie worden getreden met onder andere de Verenigde Staten en landen in het verre oosten. Op dit moment is in Europa slechts sprake van een verzameling van nationale defensie technologische industriële bases (DTIB) en is allerminst duidelijk hoe deze nationale DTIB s in een gemeenschappelijke Europese DTIB moeten integreren. 6. Hoewel het primaat voor de totstandkoming van een gezonde Europese DTIB bij de industrie zelf ligt, zullen de grote Europese landen, waarin het merendeel van de Europese systeembouwers van de defensie-industrie is gevestigd, bij het hervormingsproces een doorslaggevende rol spelen. Voor de kleinere Europese landen is van belang dat de positie van bedrijven, die zich technologisch onderscheiden met sub-systemen en componenten en behorend tot het midden- en kleinbedrijf 1 (MKB), hierin zal worden zeker gesteld. Tevens is aandacht nodig voor een concurrerende inschakeling van deze bedrijven in de supply chain. Dit kan onder meer worden bereikt als leveranciers van hoofdwapensystemen voor de gehele logistieke keten opdrachten in concurrentie aanbesteden bij defensie gerelateerde industrieën. 7. Gezien de omvang en samenstelling van de Nederlandse defensie-industrie zal Nederland slechts een beperkte rol spelen in de ontwikkelingen die zich op Europees niveau voordoen. Nederland kent, met uitzondering van de marinebouw, geen leveranciers van hoofdwapensystemen en slechts een beperkt aantal bedrijven dat in staat is zelf kleinere wapensystemen te ontwikkelen. Waarschijnlijk zullen de meeste defensie gerelateerde bedrijven een rol spelen als gespecialiseerde toeleverancier bij grote multinationale ondernemingen. Het beleid van de Nederlandse overheid voor de nationale defensie gerelateerde industrie heeft dan ook tot doel een Europese DTIB tot stand te brengen, waarbij ontwikkelings - en productieopdrachten worden gegund via het marktmechanisme dat wordt gekenmerkt door een level playing field. Dat betekent echter niet dat hierdoor alleen maar sprake zal zijn van buy European. Behoud van materieelverwervingsvrijheid is voor Nederland een essentiële randvoorwaarde van een level playing field. Ook zullen transatlantische 1 Small and medium enterprises (SME s) 2

3 samenwerkingsverbanden en leveringsrelaties nodig zijn voor de ontwikkeling van het modernste defensiematerieel. 8. Een competitieve omgeving is noodzakelijk voor het verbeteren van de kwaliteit van de Europese defensie-industrie en leidt tot een open en transparante defensiemarkt. Militaire aanschaffingen geschieden op onvolmaakte markten waar de mechanismen van de vrije markt niet of slechts gedeeltelijk werken. Een belangrijke oorzaak hiervoor is terug te vinden in de wijze hoe lidstaten met artikel 296 EG-verdrag omgaan. Vele lidstaten beschermen de nationale defensieindustrie door grensoverschrijdende concurrentie ( cross-border competition ) te limiteren met een beroep op dat artikel. 9. Het Groenboek stelt artikel 296 EG-verdrag niet inhoudelijk ter discussie. Pogingen hiertoe in het verleden hebben (nog) niet tot resultaten geleid. Volgens de Nederlandse overheid zijn het in veel gevallen vooral nationaal economische belangen die hieraan ten grondslag liggen. Dit kan er toe leiden dat lidstaten defensie-opdrachten uitsluitend of voornamelijk plaatsen bij de eigen nationale industrie. Daarnaast is van invloed het blijven bevorderen van de betrokkenheid van de nationale industrieën bij opdrachten die bij buitenlandse leveranciers worden geplaatst door middel van het compensatie-instrument. Voor vele bedrijven is compensatie een noodzakelijk instrument om op de internationale markt orders te kunnen verwerven. Buitenlandse leveranciers worden verplicht gesteld tegenorders te plaatsen bij het nationale bedrijfsleven. Compensatie is niet toegestaan bij aanschaffingen die volgens de Europese aanbestedingsrichtlijnen worden aanbesteed, maar wel als artikel 296 EG-verdrag kan worden ingeroepen. Lidstaten worden hierdoor in de verleiding gebracht aanschaffingen eerder onder artikel 296 EG-verdrag te brengen. Hoe om te gaan met de nationale preferentiestelling en het compensatie-instrument zal dan ook prominenter op de politieke agenda van de lidstaten moeten worden geplaatst. 10. Het eventueel wegvallen van het compensatie-instrument zal tot gevolg hebben dat voor vele bedrijven defensieorders deels of volledig zullen verdwijnen. Uit signalen van de markt kan echter worden opgemaakt dat voor een ander deel van het bedrijfsleven, en mede afhankelijk van het soort project, een verschuiving van compensatie naar participatie een verbetering zou zijn. Bij participatie worden bedrijven vanaf de ontwikkelingsfase bij het project betrokken. 11. De Nederlandse overheid is van mening dat voor het openen van de Europese defensiemarkt voor industrieën uit zowel de Europese lidstaten als daarbuiten er sprake moet zijn van een Europees en - indien mogelijk - een wereldwijd level playing field. Nederland is gebaat bij een zo ongehinderd mogelijke toegang tot andere markten (waaronder die van de Verenigde Staten). In dit licht streeft de Nederlandse overheid in Europees verband naar open concurrentie zowel bij aanbestedingen als in de supply chain. Dit zal vervolgens leiden tot het overbodig worden en het afschaffen van het compensatiebeleid bij militaire aanschaffingen. 12. Volgens de Nederlandse overheid bestaat er bij vele lidstaten, waaronder Nederland, de behoefte aan een meer uniforme en consequente toepassing van artikel 296 EG-verdrag. Mede op grond van bestaande analyses en op basis van de uitspraken van het Europese Hof van Justitie 3

4 zou de Commissie met een interpretatieve mededeling de randvoorwaarden kunnen aangeven voor een beroep op artikel 296 EG-verdrag. Ook zou hierin een uitwerking van het nationale veiligheidsbelang kunnen worden opgenomen. De aanwezigheid van een nationaal veiligheidsbelang is immers één van de criteria voor een beroep op artikel 296 EG-verdrag. Zolang de Commissie niet schriftelijk vastlegt wat onder dergelijke veiligheidsoverwegingen moet worden verstaan, blijft de discrepantie in interpretatie van lidstaten van deze veiligheidsoverwegingen bestaan. Hierdoor kunnen zich dus ook in de toekomst situaties voordoen dat lidstaten economische belangen aanmerken als bescherming van de wezenlijke belangen van de nationale veiligheid. Het creëren van een Europese defensiemarkt houdt daarom ook het harmoniseren van essentiële veiligheidsoverwegingen van de lidstaten in. 13. Vooral ook de nieuwe lidstaten hebben herhaaldelijk aangegeven behoefte te hebben aan duidelijkheid over artikel 296 EG-verdrag. Hoewel een interpretatieve mededeling niet juridisch bindend is en ook andere aspecten niet inhoudelijk zal kunnen veranderen, zoals bijvoorbeeld de bij artikel 296 EG-verdrag behorende lijst uit 1958, zal volgens de Nederlandse overheid hieruit op termijn toch een zekere gedragslijn en toetsingskader kunnen worden afgeleid. Naar verwachting zal het aantal aanbestedingen volgens de reguliere Europese aanbestedingsrichtlijnen hierdoor kunnen toenemen. 14. Evenals in de oude aanbestedingsrichtlijnen blijft in de nieuwe richtlijn 2004/18/EG 2 de hoofdregel dat ook overheidsopdrachten op defensiegebied aanbestedingsplichtig zijn. Defensieopdrachten die onder artikel 296 EG-verdrag vallen blijven in theorie de uitzondering op de regel. In de Nederlandse Defensienota van 2000 is onder meer vermeld dat het ministerie van Defensie een strikte toepassing van de Europese aanbestedingsregels voorstaat. Dit betekent dat civiele- en dual-use - goederen met in achtneming van deze regelgeving worden aanbesteed. Van dual-use wordt gesproken indien het goederen en technologie betreffen die in beginsel voor de civiele markt zijn ontworpen, maar die ook kunnen worden gebruikt voor militaire applicaties, dan wel voor de productie van wapens. Civiele aanschaffingen betreffen producten en diensten die verkrijgbaar zijn op open, transparante markten waar de principes van de vrije markt gelden. 15. Uit het Groenboek kan worden opgemaakt dat de Commissie zelf twijfelt of de reguliere aanbestedingsrichtlijnen in voldoende mate tegemoet komen aan de specifieke kenmerken van de defensiemarkt. Aan de lidstaten wordt immers de vraag voorgelegd of er behoefte bestaat aan een nieuwe aanbestedingsrichtlijn die meer met deze kenmerken rekening zal houden. Naast flexibelere procedures en bijzondere selectiecriteria zouden onderwerpen zoals zekerheid van bevoorrading ( security of supply ), grensoverschrijdende overdrachten en exporten ( intracommunity transfers and exports ) etc. hierin kunnen worden geadresseerd. Vanwege de bijzondere situatie bij de ontwikkeling en productie van defensie-materieel, namelijk het beperkte aantal producten en afnemers, zijn voorts specifieke bepalingen nodig voor concurrentiestelling bij toeleveranciers. 2 Artikel 10 van de richtlijn 2004/18/EG (PB 31 maart 2004) betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen diensten. 4

5 16. De Nederlandse overheid staat niet afwijzend tegen een dergelijke richtlijn, waarin tevens minder stringente procedures worden voorgesteld, maar is niet overtuigd dat alle verstorende effecten op de marktwerking bij defensieopdrachten met alleen een specifieke defensierichtlijn kunnen worden weggenomen. Met een defensierichtlijn zal meer rekening kunnen worden gehouden met de specifieke kenmerken van de defensiemarkt, maar hiervoor is dan wel vereist dat consensus wordt bereikt tussen alle lidstaten over een aantal politiek gevoelige onderwerpen, zoals security of supply, compensatie en open concurrentie in de supply chain. 17. Het proces dat uiteindelijk zal moeten leiden tot een aanbestedingsrichtlijn voor defensieopdrachten zou mogelijk als aanjager kunnen gaan dienen voor het tussen de lidstaten bespreekbaar maken van alle overige verstorende effecten op het tot stand brengen van een Europese defensiemarkt. 5

6 DEEL II: BEANTWOORDING VRAGEN Vraag 1. Zou een toelichting op de bestaande wet- en regelgeving in de voorgestelde vorm volgens u nuttig/noodzakelijk/afdoende zijn? Met een interpretatieve mededeling over de bestaande rechtsregels, waaronder artikel 296 EGverdrag kan een uniforme en consequente toepassing van deze regels worden nagestreefd. Op grond van bestaande analyses en op basis van de uitspraken van het Europese Hof van Justitie kunnen hiermee voor de lidstaten de randvoorwaarden worden aangegeven voor het inroepen van artikel 296 EG-verdrag. Conclusie: nuttig maar niet afdoende. Gezien het specifieke karakter van defensieopdrachten is wel van belang dat de lidstaten bij het opstellen van deze mededeling intensief worden betrokken. Nederland is bereid hieraan een positieve bijdrage te leveren. Vraag 2. Zijn er andere aspecten in de desbetreffende regelingen van de Gemeenschap die volgens u nader moeten worden toegelicht? De mogelijkheden en onmogelijkheden van steunverlening aan nationale industrieën en instituten zouden nader kunnen worden toegelicht. Vraag 3. Zijn de voorschriften van de bestaande richtlijnen volgens u toegesneden/niet toegesneden op het specifieke karakter van overheidsopdrachten op defensiegebied? Gelieve uw antwoord toe te lichten. De bestaande aanbestedingsrichtlijnen zijn niet in alle gevallen afdoende toegesneden op het specifieke karakter van defensieopdrachten. Zo wordt onvoldoende rekening gehouden met nieuwe technologische ontwikkelingsprogramma s en de hieruit opeenvolgende contractsluitingen waarvoor niet altijd een volledige concurrentiestelling kan worden doorgevoerd, de lange doorlooptijden van defensieprojecten, vertrouwelijkheid en essentiële veiligheidsoverwegingen die vaak zijn verbonden aan defensiematerieel en defensieprogramma s, het hoge technologische karakter en de vaak politiek gevoelige aspecten die aan het nemen van gunningsbeslissingen zijn 6

7 verbonden. Daarnaast houden de huidige richtlijnen geen rekening met de structuur van de defensiemarkt waardoor de toepassing ervan geen additionele concurrentie zal meebrengen. Dit zal moeten worden geregeld door concurrentie in de supply chain mogelijk te maken. Verder ontbreken specifieke selectiecriteria, die samenhangen met onder andere security of supply, en (spoed) procedures. Vraag 4. Is een specifieke richtlijn volgens u een nuttig/noodzakelijk instrument voor de totstandbrenging van een Europese markt voor defensiematerieel en de versterking van de industriële en technologische basis voor de defensie in Europa? Het is een nuttig instrument, voorzover het ten opzichte van de huidige klassieke aanbestedingsrichtlijnen in voldoende mate tegemoet komt aan de specifieke kenmerken van de defensiemarkt. Voor een groot aantal onderwerpen is wel vereist dat politieke consensus tussen de lidstaten wordt bereikt. Bovendien is voor het versterken van de DTIB een specifieke richtlijn alleen niet voldoende. Ook voor andere knelpunten, zoals het onderscheid tussen staats- en private ondernemingen, nationale preferentiestelling, compensatie, staatssteun en wapenexportbeleid, zal de Commissie met aanvullende voorstellen moeten komen die vervolgens door lidstaten op politiek niveau worden besproken. Vraag 5. Bent u van mening dat een dergelijke richtlijn ook van toepassing moet zijn op aanschaffingen van andere organisaties, zoals het Europees Defensie Agentschap? In beginsel zou een dergelijke richtlijn ook voor het EDA van toepassing kunnen zijn, hoewel de lidstaten bij de oprichting van het EDA hebben afgesproken dat verwervingsactiviteiten die door andere instanties, zoals OCCAR, worden verricht niet zullen worden gedupliceerd. Het toepassingsbereik van een dergelijke richtlijn zal voor het EDA hierdoor beperkt zijn. De reguliere aanbestedingsrichtlijnen zijn voor OCCAR niet van toepassing op grond van de uitzonderingsbepaling dat andere procedureregels gelden die worden geplaatst volgens de specifieke procedure van een internationale organisatie. Tegen het eventueel ook op OCCAR van toepassing verklaren van een specifieke defensierichtlijn bestaat in beginsel geen bezwaar, maar dit zal op gespannen voet kunnen staan met voornoemde uitzonderingsbepaling. 7

8 Vraag 6. Procedures: zijn onderhandelingsprocedures met voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van een opdracht volgens u toegesneden op het specifieke karakter van overheidsopdrachten op defensiegebied? In wat voor situaties kan volgens u gebruik worden gemaakt van onderhandelingsprocedures zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van opdracht? De omstandigheden waaronder de onderhandelingsprocedures met voorafgaande bekendmaking kunnen worden ingeroepen zijn niet in voldoende mate toegesneden op het specifieke karakter van defensieopdrachten. De recent in de richtlijn EG/2004/18 geïntroduceerde competitieve dialoog zal in een aantal gevallen hieraan tegemoet kunnen komen. In aanvulling op de omstandigheden die reeds in de aanbestedingsrichtlijnen zijn genoemd zou voorts gebruik moeten worden gemaakt van de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking, indien sprake is van essentiële nationale veiligheidsbelangen of indien de specifieke kenmerken van defensieopdrachten dit verder met zich meebrengen. Vraag 7. Werkingssfeer: welk middel lijkt u het meest geschikt om de werkingssfeer van de richtlijn vast te leggen? Is dat volgens u een algemene definitie en zo ja hoe moet die definitie er dan uitzien? Moet er met een nieuwe lijst worden gewerkt en zo ja met wat voor lijst. Of moet er volgens u worden gekozen voor een combinatie van een definitie en een lijst? Een algemene definitie kan als nadeel hebben dat de uitleg hiervan voor meerdere interpretaties vatbaar is. Daarom zal een definitie moeten worden aangevuld met een productenlijst. Een dergelijke lijst dient dan ook als uitgangspunt te worden genomen. Dit betekent wel dat procedures moeten worden opgesteld voor het up-to-date houden en evalueren van deze lijst. De lijst van 1958 kan nog steeds als basis worden gebruikt. Wel zou deze lijst kunnen worden geëvalueerd. Het voorstel uit het Groenboek om eventueel andere lijsten te introduceren, zoals de wapenexportlijst, is te voorbarig, omdat op voorhand niet duidelijk is of de uitgangspunten die aan deze lijst ten grondslag liggen ook voor defensieaanschaffingen geschikt zouden zijn. Een optie zou ook kunnen zijn om eerst alle bestaande lijsten met elkaar te vergelijken en de vooren nadelen tegen elkaar af te wegen. Vervolgens kan in overleg met de lidstaten worden bezien of een reeds bestaande lijst kan worden gebruikt of dat de voorkeur toch uitgaat naar een nieuwe lijst die mede gebaseerd is op de producten uit de reeds bestaande lijsten. De lidstaten dienen in het laatste geval hierbij wel intensief te worden betrokken. 8

9 Vraag 8. Vrijstellingen: is het volgens u nuttig/noodzakelijk om een categorie producten vast te stellen die onmiskenbaar niet onder de richtlijn valt? Indien al wordt gekozen voor één lijst van producten waarmee de werkingssfeer van artikel 296 EG-verdrag wordt beperkt dan is het niet opportuun om daarnaast nog een lijst in te voeren van categorieën die onmiskenbaar niet onder de richtlijn vallen. Vraag 9. Bekendmaking: is een centraal bekendmakingssyteem volgens u op zijn plaats? Zo ja, wat voor modaliteiten moet dat systeem volgens u krijgen? Een centraal en geharmoniseerd systeem heeft de voorkeur. Echter, eerst moet de haalbaarheid worden onderzocht of aansluiting kan worden gevonden bij reeds bestaande publicatiemogelijkheden. Vraag 10. Selectiecriteria: met welke criteria moet volgens u gezien de bijzondere kenmerken van de defensiesector naast de criteria uit de huidige richtlijnen ook nog rekening worden gehouden? Met vertrouwelijkheid, levenszekerheid, enz.? En hoe moeten die criteria volgens u worden gedefinieerd? De criteria in de klassieke aanbestedingsrichtlijnen zouden in beginsel als uitgangspunt kunnen dienen, met dien verstande dat bij de nadere invulling hiervan meer rekening zal moeten worden gehouden met de specifieke kenmerken van defensieopdrachten. Zo zouden de selectiecriteria bijvoorbeeld op een aantal punten verder moeten worden opgerekt, waarbij rekening moet worden gehouden met security of supply en de lange doorlooptijd van defensiecontracten. Het afgeven van een verklaring over de behaalde omzet zal in dat geval betrekking moeten kunnen hebben op meerdere jaren dan de voorgeschreven 3 jaren volgens de huidige aanbestedingsrichtlijnen. De wijze van definiëren zal in overleg met de lidstaten tot stand moeten worden gebracht. 9

10 Vraag 11. Hoe moet volgens u worden omgegaan met de gewoonte om met compensaties te werken? Voor het openen van de Europese markt voor industrieën uit zowel de Europese lidstaten als daarbuiten zal er eerst sprake moeten zijn van een Europees en - indien mogelijk - een wereldwijd level playing field, niet alleen op systeem-niveau maar zeker ook in de supply chain. Ook Nederland is gebaat bij een zo ongehinderd mogelijke toegang tot andere markten (waaronder die van de VS). Compensatie kan value for money tegenhouden en leidt tot inefficiënte industrieën. Mede in dit licht en afhankelijk daarvan streeft de Nederlandse overheid in Europees verband naar afschaffing van het compensatiebeleid bij militaire aanschaffingen. 10