Trefzekerheid van belastingramingen

Transcriptie

1 Trefzekerheid van belastingramingen Koen Caminada, hoogleraar Empirische analyse van sociale en fiscale regelgeving, Universiteit Leiden Flip de Kam, hoogleraar-emeritus Openbare Financiën, Rijksuniversiteit Groningen Benjamin Rietveld, bestuursadviseur Ministerie van Financiën Respectievelijk lid, voorzitter en secretaris van de commissie Visitatie raming belasting- en premieontvangsten Het ministerie van Financiën is niet in staat de belastingopbrengst tot op de cent nauwkeurig te ramen. Een jaarlijkse afwijking tussen de oorspronkelijke raming en de latere realisatie van 10 miljard euro en meer is niet ongewoon. Bij een beoordeling van het gevoerde budgettaire beleid moeten waarnemers daarom rekening houden met een ruime onzekerheidsmarge. In Nederland financiert de centrale overheid bijna 90 procent van haar uitgaven met de opbrengst van belastingen en premies voor de verplichte sociale verzekeringen. Dit gegeven onderstreept het belang van een trefzekere raming van de opbrengst van de bedoelde heffingen hierna kortheidshalve: belastingen. Over de kwaliteit van de opbrengstramingen was tot nu toe niet veel bekend. Ook in het buitenland wordt er zelden over gerapporteerd. Een door onze minister van Financiën ingestelde Visitatiecommissie (2018) onderzocht de trefzekerheid van belastingramingen. Voor een beoordeling zijn de oorspronkelijke ramingen uit de miljoenennota vergeleken met de uiteindelijk volgens het financieel jaarverslag van het Rijk gerealiseerde opbrengst. De vergelijking betreft de periode BELANG VAN DEUGDELIJKE BELASTINGRAMINGEN Belastingramingen spelen een belangrijke rol bij de politieke besluitvorming in Den Haag. Bij gelegenheid van kabinetsformaties wegen coalitiepartijen de ontwikkeling van inkomsten, uitgaven en begrotingssaldo tegen elkaar af. Een goede raming van de belastingontvangsten is cruciaal om de beschikbare financiële ruimte te bepalen en voor een heldere afweging van budgettaire prioriteiten. Bij de kabinetsformatie wordt de gewenste ontwikkeling van de lasten vastgelegd in het inkomstenkader, dat over de gehele kabinetsperiode cumulatief moet sluiten. Voor het inkomstenkader zijn alleen beleidsmatige aanpassingen van de belastingwetgeving relevant. Fluctuaties in de belastingopbrengst door de economische ontwikkeling endogene mutaties staan los van het bij de formatie vastgelegde inkomstenkader. Zij lopen in beginsel in het begrotingssaldo, tenzij het tekort op de begroting hierdoor hoger oploopt dan volgens de Europese begrotingsregels is toegestaan. Uit het bovenstaande volgt dat ramingsfouten tijdens een regeringsperiode in beginsel geen gevolgen hebben voor de toegestane hoogte van de rijksuitgaven en de collectieve uitgaven voor zorg en sociale zekerheid. Tegenvallers ten opzichte van de oorspronkelijke raming van de belastingontvangsten nopen niet tot bezuinigingen. Belastingmeevallers ten opzichte van de eerder opgestelde raming scheppen geen ruimte voor extra uitgaven. 1

2 RAMING EN REALISATIE Bij de begroting voor 2017 ingediend in september 2016 werd de belastingopbrengst in de miljoenennota geraamd op 260,5 miljard euro. Het financieel jaarverslag van het Rijk over 2017 gepubliceerd in mei 2018 laat zien dat de op dat moment gerealiseerde belastingopbrengst 10,7 miljard euro (4,1 procent) hoger uitkwam; zie tabel 1. Tabel 1 Belastingopbrengst 2017: raming en realisatie (miljard euro) Raming Realisatie Verschil Verschil in % Miljoennota FJR MN en FJR Omzetbelasting 47,8 49,8 +2,0 +4,1 Vennootschapsbelasting 18,5 21,5 +3,0 +16,1 Premies werknemersverzekeringen 58,7 60,1 +1,5 +2,5 Loonheffing en inkomensheffing 97,0 100,5 +3,5 +3,6 Overdrachtsbelasting 2,7 2,7 +0,1 +2,6 Belasting van personenauto s en 1,6 2,0 +0,4 +27,7 motorrijwielen (bpm) Overige belastingen 34,3 34,7 +0,3 +1,0 Totaal 260,5 271,3 +10,7 +4,1 In absolute zin is het verschil het grootst bij de loonheffing en de inkomensheffing (plus 3,5 miljard euro). Naar verhouding is het verschil het grootst bij de vennootschapsbelasting (plus 16,1 procent) en de bpm (plus 27,7 procent). Voor het kabinet zijn, begrotingstechnisch gezien, vooral verschillen in euro s van belang. Een ramingsverschil bij de loonheffing en de inkomensheffing van 1 procent staat gelijk aan een mee- of tegenvaller van ongeveer 1 miljard euro. Dat raakt de schatkist veel harder dan een ramingsverschil van 1 procent bij de motorrijtuigenbelasting. Dan gaat het om ruim 40 miljoen euro. RAMINGSPROCES Binnen Financiën stelt de directie Algemene financiële en economische politiek (AFEP) de ramingen op. AFEP maakt daarbij gebruik van data en kennis van andere directies en instellingen. Zo wordt de endogene ontwikkeling van de belastingopbrengst bepaald met macro-economische variabelen die het Centraal Planbureau (CPB) aanlevert. Verder raamt de directie Algemene fiscale politiek (AFP) de budgettaire gevolgen van beleidsmaatregelen en zijn realisatiecijfers afkomstig van de Belastingdienst. Ten slotte gebruikt AFEP uitvoeringsinformatie van de Belastingdienst. Vertrekpunt is de belastingopbrengst in het voorafgaande jaar. Bij het maken van de raming voor de Miljoenennota 2019 is de realisatie van de belastingopbrengst in heel 2018 uiteraard nog niet bekend. Daarom is de in 2017 gerealiseerde opbrengst bij het opstellen van de miljoenennota maatgevend geweest. Bij latere bijstellingen in de loop van 2019, zoals in de Voorjaarsnota en de Najaarsnota, zijn de realisatiecijfers van 2018 inmiddels beschikbaar. Vervolgens worden de budgettaire gevolgen van beleidsmaatregelen in kaart gebracht. Veranderingen van wettelijke tarieven of de heffingsgrondslag hebben in de regel gevolgen voor de te verwachten opbrengst. AFP raamt de budgettaire gevolgen van beleidsmaatregelen. In lijn met een aanbeveling in het 15 e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (2016) wordt sinds het Belastingplan 2018 bij alle fiscale wetsvoorstellen 2

3 met budgettaire gevolgen een toelichting op hun raming publiek gemaakt. Hierbij wordt rekening gehouden met eerste-ordegedragseffecten. Bij de schatting van de omvang van deze gedragseffecten gebruikt Financiën zoveel mogelijk informatie van het CPB. De gemaakte ramingen worden toegelicht in een bijlage bij het wetsvoorstel, waarin de beleidsmaatregel is opgenomen. ECONOMISCHE ONTWIKKELING Bij het opstellen van de belastingramingen gebruikt Financiën cijfers van het CPB voor de relevante macro-economische variabelen. Bij de belastingraming voor 2019 uit de miljoenennota gebruikt Financiën bijvoorbeeld de cijfers uit de Macro Economische Verkenning Aangezien de economische ontwikkeling zich niet foutloos laat voorspellen, kunnen ramingsfouten hun oorzaak vinden in de macro-economische variabelen uit de CPB-ramingen. Over een reeks van jaren gezien is de gemiddelde voorspelfout van de groei van de economie praktisch nul. Dat geldt overigens niet voor andere macroramingen, zoals die van de ontwikkeling van de consumptie, de investeringen en de export. Financiën hanteert bij elke belastingsoort vervolgens een eigen ramingsvergelijking, die de endogene ontwikkeling van de belastingopbrengst dus zonder de invloed van beleidsmaatregelen relateert aan de (veronderstelde) toekomstige economische ontwikkeling. Hierop bestaat één uitzondering: de verwachte opbrengst van de premies werknemersverzekeringen wordt niet door Financiën geraamd, maar is gebaseerd op een opgave van het CPB. TREFZEKERHEID BELASTINGRAMINGEN Afwijkingen tussen raming en realisatie van de belastingopbrengst blijken regel, geen uitzondering; zie tabel 2 en figuur 1. Om de trefzekerheid van belastingramingen te beoordelen, hanteren wij diverse maatstaven. Zo mogen ramingen de belastingopbrengst niet systematisch over- of onderschatten, wat kan worden afgelezen aan de gemiddelde (absolute) voorspelfout. Ook is van belang dat bij ramingen alle beschikbare informatie wordt gebruikt. De ramingsfouten behoren idealiter immers klein te zijn. Verder dienen ramingsfouten af te nemen naarmate de voorspelhorizon korter is. Tot slot moeten ramingen meerwaarde hebben boven alternatieve naïeve voorspellingen. Tabel 2 Trefzekerheid belastingramingen ministerie van Financiën, Gemiddelde voorspelfout Gem. absolute voorspelfout Root Mean Square Error Naïviteitstoets o.b.v. t-2 Omzetbelasting -0,8% 3,4% 5,0% 0,50 Vennootschapsbelasting -0,6% 16,6% 19,1% 0,64 Premies werknemersverzekeringen -0,4% 1,6% 2,0% 0,03 Inkomensheffing -1,6% 29,8% 39,6% 0,50 Loonheffing 0,6% 2,1% 2,5% 0,17 Overdrachtsbelasting -1,8% 21,9% 30,8% 0,71 Bpm -5,0% 12,6% 18,0% 0,50 Overige belastingen -0,4% 3,2% 4,2% 0,19 Totaal belastingen en premies -0,5% 3,4% 4,3% 0,33 Idem, exclusief het jaar ,3% 2,8% 3,3% 0,16 3

4 Onze empirische analyse laat zien dat de ramingsfout van de totale belastingopbrengst in vijf van de vijftien ramingsjaren uit de periode meer dan 10 miljard euro bedraagt. Over de gehele periode is de totale belastingopbrengst gemiddeld met 0,5 procent onderschat. De ontwikkeling van de totale belastingopbrengst komt dus gemiddeld lager uit dan geraamd. Blijft het crisisjaar 2009 buiten beschouwing, dan is de realisatie van de totale opbrengst gemiddeld juist iets hoger dan geraamd met 0,3 procent. Er zijn overigens geen aanwijzingen dat Financiën de belastingopbrengst systematisch overschat of onderschat, hoewel de gemiddelde voorspelfout van de ramingen dus niet nul is. Achter de gemiddelde jaarlijkse ramingsfouten gaan over- en onderschattingen in afzonderlijke jaren schuil, die elkaar grotendeels compenseren. Zo wordt de totale belastingopbrengst in het crisisjaar 2009 met 12 procent overschat, terwijl in jaren met hoogconjunctuur de opbrengst doorgaans is onderschat. Ook van belasting tot belasting loopt de gemiddelde absolute voorspelfout uiteen. Deze varieert voor de periode van 1,6 procent voor de opbrengstraming van de premies werknemersverzekeringen tot meer dan 15 procent voor de ramingen van de vennootschapsbelasting (16,6 procent), de overdrachtsbelasting (21,9 procent) en de inkomensheffing (29,8 procent). Zijn de foutenmarges soms dus aanzienlijk, daar staat tegenover dat de loonheffing en de premies voor de werknemersverzekeringen met een zwaar gewicht in de belastingmix zich relatief goed laten ramen. De omzetbelasting neemt bij de ramingskwaliteit een middenpositie in. Figuur 1 Uitsplitsing ramingsverschil naar (groepen) belastingen, a (a) x miljard euro (b) procenten a Minteken betekent dat de belastingopbrengst is overschat. Een andere manier om de kwaliteit van de ramingen te evalueren is te kijken hoe de ramingsfout bij toepassing van bestaande methoden zich verhoudt tot de ramingsfout bij het gebruik van een alternatieve methode. Wij kiezen als alternatief voor een naïeve raming waarbij de in jaar t verwachte opbrengst gelijk is aan de meest recente gerealiseerde jaaropbrengst. Aangezien de gerealiseerde opbrengst van het voorafgaande jaar op het moment van ramen nog niet bekend is, vormt de gerealiseerde opbrengst van twee jaren terug hierbij dan het vertrekpunt. Aldus benaderd blijkt de huidige opbrengstraming van alle afzonderlijke belastingen meerwaarde te hebben boven deze naïeve raming. 4

5 Tot slot: hoewel we in dit artikel niet ingaan op de voorspelkracht van het CPB, vermelden we dat ook het CPB belastingopbrengsten raamt. Uit ons vergelijkend warenonderzoek blijkt dat de onderlinge verschillen tussen de trefzekerheid van de ramingen van beide instellingen uiterst gering zijn. OORZAKEN RAMINGSFOUTEN De kloof tussen raming en realisatie van belastingontvangsten heeft diverse oorzaken. Zo kunnen economische grootheden zich anders ontwikkelen dan eerder voorzien in de macroramingen van het CPB. Verschillen tussen raming en realisatie van de budgettaire gevolgen van beleidsmaatregelen hebben ook invloed. Verder kunnen in de ramingsmodellen vastgelegde samenhangen tussen (macro-economische) variabelen en belastingopbrengsten niet langer actueel of ronduit onjuist zijn. Tot slot kan sprake zijn van een onjuiste beoordeling van de initiële ramingsresultaten door deskundigen en daarop gebaseerde foutieve bijstellingen van de ramingen. Wij hebben geprobeerd uiteen te rafelen in hoeverre de ramingsfouten uit de vier genoemde oorzaken zijn te verklaren. De beoogde analyse is echter niet mogelijk voor de totale belastingopbrengst, onder andere doordat de oorzaak van ramingsfouten per belastingsoort verschilt. Ten tweede wordt een substantieel deel van de opbrengst niet geraamd de verwachte opbrengst van de premies werknemersverzekeringen is gebaseerd op een opgave van het CPB. Daarom hebben wij ons beperkt tot een oorzakenanalyse van de ramingsfouten bij drie heffingen die een grote bijdrage leveren aan de voeding van de schatkist: de omzetbelasting, de vennootschapsbelasting en de loonheffing. Deze nadere analyse van de oorzaken van ramingsfouten laat zien dat zij voor een substantieel deel verklaard worden door de input van het ramingsmodel. Pakken de macro-economische ontwikkelingen anders uit dan het CPB aan de belastingramers heeft doorgegeven, of worden na Prinsjesdag beleidsmaatregelen getroffen die bij de presentatie van de rijksbegroting nog niet bekend waren, dan beïnvloedt dat uiteraard de trefzekerheid van de ramingen. Deze factoren verklaren echter bij geen van de onderzochte belastingen de gehele ramingsfout. Bij de omzetbelasting en de loonheffing wordt de ramingsfout inderdaad vooral gedreven door de input, bij de vennootschapsbelasting blijft het overgrote deel van de ramingsfouten onverklaard. De vennootschapsbelasting laat zich notoir moeilijk ramen. Zowel in absolute als in relatieve zin kent deze heffing in verhouding tot andere belastingsoorten grote ramingsfouten. Figuur 2 bevat als illustratie een decompositie van de ramingsfout van de vennootschapsbelasting in de jaren 2003 tot en met In de figuur tonen de rode balkjes het effect van maatregelen die na Prinsjesdag nog zijn getroffen. De groene balkjes tonen het effect van afwijkende economische ontwikkelingen ten opzichte van de raming van het CPB. De roze balkjes tonen het effect van de afwijkende realisatie van het jaar t-1, die doorwerkt in de raming van het jaar t. De resterende afwijking is weergegeven met geel en kan onder meer zijn oorzaak vinden in tekortkomingen van het ramingsmodel. Figuur 2 illustreert dat geen van de genoemde factoren een doorslaggevende rol speelt in het verklaren van de voorspelfout. 5

6 Figuur 2 Oorzaken ramingsfouten vennootschapsbelasting EEN BLIK OVER DE LANDSGRENZEN Internationaal vergelijkend onderzoek naar de trefzekerheid van belastingramingen blijkt een onontgonnen terrein te zijn. Navraag bij de OESO en het IMF leert dat beide instanties geen rapporten kennen die beschrijven hoe lidstaten in de praktijk hun belastingontvangsten ramen. Er is verrassend weinig vergelijkend onderzoek naar de trefzekerheid van belastingramingen en hoe zij tot stand komen. We hebben slechts één wetenschappelijk artikel kunnen vinden (Thiess Buettner en Bjoern Kauder, 2010). Nederland is een van twaalf in dit onderzoek betrokken landen. Het onderzoek bevestigt dat ramingsproblemen zich vooral voordoen bij belastingen op kapitaal en ondernemingswinsten (vennootschapsbelasting). Afgaande op dit wetenschappelijke artikel, scoort Nederland niet bijster goed. Toeval of niet, de gemiddelde absolute voorspelfout die in dit onderzoek wordt gevonden is met 3,4 procent precies gelijk aan de door ons gevonden fout (tabel 2). Nederland noteert hiermee de grootste voorspelfout waarbij ook nog te vermelden is dat anders dan voor nagenoeg alle andere landen de moeilijke ramingsjaren rond de Grote Recessie niet zijn meegewogen in het internationaal vergelijkende onderzoek. Omringende landen doen het dus beter, zoals België, Duitsland en vooral Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. Nu zijn bij deze internationale vergelijking best kanttekeningen te plaatsen. Niettemin geven de resultaten van de studie te denken. Wij zien in de analyse vooral een aansporing voor Financiën en het CPB om meer gebruik te maken van kennis en ervaring met belastingramingen die zijn opgebouwd in (beter scorende) omringende landen. AANDACHTSPUNTEN Alles overziende, stellen wij vast dat de ruimte om de kwaliteit van de huidige ramingen van de belastingopbrengst te verbeteren beperkt is. Een blik over de landsgrenzen leert dat de trefzekerheid van de ramingen elders veelal groter is dan hier. Kennis opsnuiven bij buren zou dus best kunnen helpen. Het feit dat het niet mogelijk is om de belastingopbrengst zeer nauwkeurig te ramen heeft consequenties voor de beoordeling van het door het kabinet gevoerde budgettaire beleid. 6

7 Beoordelaars moeten in alle redelijkheid een ruime onzekerheidsmarge aanhouden, want een jaarlijkse afwijking van 10 miljard euro en meer is niet ongewoon. Verder valt op dat de raming van de opbrengst van de premies voor de werknemersverzekeringen van alle onderzochte heffingen het beste scoort. Eén mogelijke verklaring is het beperkte aantal beleidswijzigingen bij deze heffingen. Verder kan de goede score samenhangen met het feit dat het CPB deze raming baseert op de uitkomsten van simulaties met een micromodel. In de bouw en het onderhoud van dat model is veel inspanning en deskundigheid gestoken. Het verdient overweging bij een of meer andere belastingen te experimenteren met ramingen die worden gegenereerd door te ontwikkelen microsimulatiemodellen, om te onderzoeken of langs deze weg de trefzekerheid van de opbrengstraming van die belastingen kan worden vergroot. Het ligt voor de hand om vooral voor de raming van de opbrengst van de vennootschapsbelasting te werken aan de bouw van een experimenteel microsimulatiemodel, want haar opbrengst ramen blijkt notoir lastig te zijn. LITERATUUR Buettner, Thomas en Kauder, Bjoern (2010), Revenue Forecasting Practices: Differences across Countries and Consequences for Forecasting Performance, Fiscal Studies vol. 31, no. 3: Commissie Visitatie raming belasting- en premieontvangsten (2018), Raamwerk aan de winkel, Den Haag, 20 juli Studiegroep Begrotingsruimte (2016), Van saldosturing naar stabilisatie, 15 e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. 7