Ministerie van Financiën

Transcriptie

1 Ministerie van Financiën > Retouradres Postbus EE Den Haag Aan de President van de Algemene Rekenkamer de heer C.C.M. Vendrik Postbus EA Den Haag Korte Voorhout cw Den Haag Postbus EE Den Haag Inlichtingen mw. drs. J.G. Timmerman T F j.g.timmerman@minfin.nl Datum 28 augustus 2015 Betreft Bestuurlijke reactie op de conceptrapportage "Raming van belastingontvangsten" AFEP/2015/231 Uw brief (kenmerk) R Geachte heer Vendrik, Hierbij ontvangt u mijn reactie op de conceptrapportage "Raming van belastingontvangsten" van de Algemene Rekenkamer. Het doel van uw onderzoek was zicht te krijgen op hoe de ramingen van de inkomsten tot stand komen en hoe zij moeten worden geïnterpreteerd. De Algemene rekenkamer zag als aanleiding voor dit onderzoek de opeenvolgende tegenvallers in de begrotingen waardoor de 3%-norm werd overschreden zodat opeenvolgende bezuinigingspakketten moesten worden doorgevoerd. De tegenvallers betroffen met name de inkomstenzijde van de begroting. Met genoegen heb ik kennis genomen van uw conclusie dat het proces van de raming van belastingontvangsten bij het Ministerie van Financiën geen tekortkomingen kent. Zoals onder andere in hoofdstuk 3 en 4 van de Miljoenennota 2016 wordt toegelicht zijn belastingontvangsten sterk gerelateerd aan de economische ontwikkeling. Het Ministerie van Financiën gebruikt de voorspellingen van de economische ontwikkeling van het CPB als input voor de raming van de belastingontvangsten. Ramingen van de economische ontwikkeling zijn met grote onzekerheid omgeven zoals ook het CPB in alle publicaties benadrukt. Een hogere of lagere economische groei of een veranderende samenstelling van de groei heeft direct ook grote invloed op de belastingontvangsten. De tegenvallende belastingontvangsten van de afgelopen jaren waardoor de 3%-norm werd overschreden, komen dan ook direct voort uit Pagina 1 van 6

2 het feit dat de economisch groei (ver) achterbleef bij de verwachtingen daarover bij de totstandkoming van opeenvolgende begrotingen en regeerakkoord. Tijdens het onderzoek naar de ramingen van de belastingontvangsten hebt u niet alleen gekeken naar het ramingsproces van de belastingontvangsten maar ook hoe deze worden verantwoord in verschillende kabinetsnota's. U concludwrt daaruit dat het niet aitijd transparant is hoe de verschillende opeenvolgende kabinetsnota's die jaarlijks worden gepubliceerd op elkaar aansluiten als het gaat om de toelichting op (het effect op) de belastingontvangsten die erin worden vermeld. U doet een tweetal aanbevelingen over de informatievoorziening over belastingontvangsten. Hieronder zal ik ingaan op de conclusie en bijbehorende deelconclusies in het rapport en op de aanbevelingen. Verder worden in de conceptrapportage de uitgangspunten geëxpliciteerd die het kabinet hanteert bij de ramingen en hoe de Kamer ramingen moet interpreteren. Dit is bedoeld als een handreiking aan de Kamer waarmee zij wordt ondersteund bij het beoordelen van de raming van belastingontvangsten zoals deze staan vermeld in de verschillende opeenvolgende kabinetsnota's die elk jaar verschijnen. Ten slotte biedt de bijlage van het rapport verdiepende informatie die kan dienen om nog beter grip te krijgen op de interpretatie van de (raming van de) belastingontvangsten. Ik ben de Rekenkamer erkentelijk dat zij deze complexe materie zo helder en consistent heeft beschreven. Conclusies Algemene Rekenkamer Algemene reactie op hoofdconclusie over de informatievoorziening over belastingontvangsten Ik deel uw conclusie dat het voor de parlementaire controle op de uitvoering van de fiscale plannen van het kabinet van belang is dat de Kamer de voorgenomen belastingmaatregelen en de budgettaire consequenties daarvan transparant zijn verwerkt in de begroting. Hoewel er volledige aansluiting is tussen de fiscale voornemens in Regeerakkoorden, Belastingplannen en de raming van de belastingontvangsten, is deze aansluiting niet altijd herleidbaar uit de afzonderlijke stukken. Mijn voornemen is daarom de informatievoorziening daar waar mogelijk te verbeteren. Hieronder ga ik daar concreet op in. Deelconclusie 1: Ramingsciifers in kabinetsnota's ziin niet altijd vergelijkbaar Pagina 2 van 6

3 In reactie op de concrete aanbevelingen door de AR hierover is mijn voornemen om: In alle begrotingsstukken (inclusief het Belastingplan) aan te geven of het gaat om een raming op kas, transactie dan wel EMU-basis. Consequent aan te geven op welke jaren de ramingen betrekken hebben De mutatie van de inkomsten als gevolg van beleidswijzigingen transparanter te maken door te expliciteren of het nieuw beleid betreft of beleid waartoe reeds in jaren daarvoor is besloten en die (nog) een effect hebben op de inkomsten van jaar t-hl. Indien in de raming van het lastenrelevante effect van beleidswijzigingen gedragseffecten zijn meegenomen zal dit expliciet worden aangegeven en toegelicht in de budgettaire paragraaf van betreffende fiscale wetgevingstukken. Deelconclusie 2: Invloed economische ontwikkelingen op individuele belastingontvangsten onduidelijk U geeft hierbij specifiek met betrekking tot het Financieel Jaarverslag aan dat de informatie die het kabinet verstrekt over de economische variabelen die relevant zijn voor de ontwikkeling van belastingontvangsten relevant en nuttig is, maar niet volledig omdat niet voor iedere individuele belastingsoort wordt aangegeven welke economische variabelen daarvoor worden gebruikt. In reactie daarop wil ik aangeven dat in het Financieel Jaarverslag de realisatie van de - qua omvang - grootste belastingontvangsten standaard wordt toegelicht aan de hand van de macro-economische indicatoren, die voor de raming worden gebruikt. Dit betreft de meest relevante indicatoren. Een lijst van factoren die de uiteindelijke uitkomst bepalen is in principe onbegrensd, zodat een volledige verklaring en opsomming van factoren niet mogelijk is. Daarnaast worden de belastingsoorten met relatief grote mee- of tegenvallers op deze wijze toegelicht. Naast een vergelijking van de realisatie van de belastingontvangsten met een eerdere raming (de verticale toelichting) wordt ook de ontwikkeling van de gerealiseerde ontvangsten ten opzichte van het voorgaande jaar (de horizontale toelichting) toegelicht aan de hand van de relevante macro-economische indicatoren. In een tabel worden de realisaties van alle (26) individuele) belasting- en premie soorten gepresenteerd die daarbij worden vergeleken met de oorspronkelijk raming. Ik zeg u toe om in het Financieel Jaarverslag tevens een overzicht te geven van de oorspronkelijke raming en de meest recente schatting van alle voor de belastingontvangsten relevante macro-economische variabelen. Daarbij wordt aangegeven op welke belastingsoorten deze variabelen van toepassing zijn. Pagina 3 van 6

4 Deelconclusie 3: Gedragseffecten van individuele maatregelen blijven buiten beeld U geeft aan dat het budgettaire effect van individuele fiscale beleidsmaatregelen alleen het directe effect omvatten. Gedragseffecten worden niet meegenomen in dit budgettaire effect. Dat is een juiste constatering. U geeft ook terecht aan dat het daarmee niet zo is dat het kabinet geen rekening houdt met gedragseffecten, deze maken wel deel uit van het effect van de economische ontwikkeling op de belastingontvangsten zoals in uw rapport ook duidelijk wordt toegelicht. Deze ramingssystematiek is zoals u in het rapport aangeeft een bewuste keuze van dit kabinet en vele kabinetten daarvoor. In hoofdstuk 4 van de Miljoenennota 2016 worden de basisprincipes van de raming van belastingontvangsten in relatie tot het trendmatig begrotingsbeleid beschreven. Daarbij wordt ook uitgebreid in gegaan op de wijze waarop gedragseffecten in de begrotingsraming van de belastingontvangsten doorwerken en waarom deze werkwijze wordt gevolgd. De reden dat alleen het directe effect als het lastenrelevante effect wordt beschouwd, schuilt ten eerste in het feit dat het directe effect recht doet aan de ervaring van de burger: een wijziging van het tarief of de grondslag. De in- en uitverdieneffecten (bijvoorbeeld meer werken of minder consumeren) worden op microniveau veel minder en zeker niet door iedereen ervaren. Verder geldt dat de meeste in- en uitverdieneffecten van beleidswijzigingen tot uitdrukking komen in de hoogte van de verschillende macro-economische indicatoren op basis waarvan de endogene ontwikkeling van de belastingen wordt geraamd. Het Centraal Planbureau (CPB) houdt in de macro-economische ramingen rekening met alle indirecte effecten van fiscaal beleid evenals met effecten van beleidswijzigingen op andere terreinen. Het macro-economisch beeld van het CPB is input voor de raming van de belastingontvangsten; de gevolgen van indirecte effecten van fiscale maatregelen worden op deze wijze dus in het totale budgettaire beeld verwerkt. Op deze manier wordt ook het indirecte effect van beleidswijzigingen op andere belastingsoorten meegenomen. Indirecte effecten niet meenemen bij het lastenrelevante effect van beleidsmaatregelen voorkomt dubbeltellingen. Ten tweede geldt dat alleen het directe effect in de meeste gevallen vrij ondubbelzinnig is vast te stellen, in tegenstelling tot de indirecte effecten. Deze zijn meestal niet exact te kwantificeren en noch objectief vast te stellen. Dit komt met name omdat gedrag van gezinnen en bedrijven nu eenmaal moeilijk te voorspellen is en daarmee de macro-economische ontwikkeling, zoals ook toegelicht in hoofdstuk 4 van de Miljoenennota Dit geldt dus ook bij de Pagina 4 van 6

5 inschatting van het indirecte effect van beleidswijzigingen. Ook achteraf zijn deze effecten vaak lastig of helemaal niet vast te stellen, omdat ze niet kunnen worden afgezonderd van alle overige factoren die van invloed zijn op de belastingontvangst. poiitiek Bij uitzondering wordt wel rekening gehouden met indirecte effecten bij het lastenrelevante effect. Bij geheel nieuwe fiscale maatregelen waaraan de deelname of het gebruik geheel vrijwillig is, is een inschatting van het gebruik en deelname (het pick-up effect) noodzakelijk. Zonder een dergelijke inschatting zou het lastenrelevante effect immers nihil zijn. Ook in gevallen waarbij verwacht wordt dat het gedrag de directe effecten van de maatregel volledig domineert, tellen indirecte effecten mee in het lastenrelevante effect. Dat geldt bijvoorbeeld voor maatregelen die gedrag toestaan dat zonder de maatregel niet mogelijk was, zoals de tijdelijke verlaging van het tarief voor box 2. Bij maatregelen waarvan het expliciete doel is om bepaald gedrag te stimuleren dan wel te ontmoedigen, denk aan type autogebruik, houdt het kabinet ook rekening met gedragseffecten. Indirecte effecten van dergelijke maatregelen komen ook niet tot uitdrukking in de macro-economische modellen van het CPB. Voor dergelijk beleid moet dus sowieso aparte schattingen voor gemaakt worden. Dat indirecte effecten in de regel niet meetellen in het lastenrelevante directe effect wil uiteraard niet heggen dat deze niet van belang zijn voor de politieke afweging over de wenselijkheid van een maatregel. Waar mogelijk dienen de indirecte effecten zoveel mogelijk kwantitatief, en ten minste kwalitatief te worden beschreven. De Algemene Rekenkamer doet in dit verband de aanbeveling om duidelijk vast te leggen of en zo ja, hoe in de raming van het budgettaire effect van een fiscale maatregel rekening is gehouden met gedragseffecten. Zoals bij deelconclusie 1 gemeld zal indien in de raming van het lastenrelevante effect van beleidswijzigingen gedragseffecten zijn meegenomen, dit expliciet worden aangegeven en toegelicht in de budgettaire paragraaf van betreffende fiscale wetgeving. Ook doet de Algemene Rekenkamer de aanbeveling om in de begrotingsregels in meetbare termen expliciteren wanneer de uitzonderingsregeling van toepassing is. De huidige begrotingsregels komen voort uit het regeerakkoord en zijn vastgesteld door het kabinet bij de start van het kabinet en vastgelegd in de Startnota die op 7 december 2012 naar de Kamer is gestuurd. Het is niet gebruikelijk de begrotingsregels gedurende een kabinetsperiode te wijzigen. Het ligt in de rede dat een volgend kabinet deze aanbeveling meeneemt bij het vaststellen van de nieuwe begrotingsregels. Pagina 5 van 6

6 Deelconclusie 4 Geen eenduidig overzicht fiscale maatregelen Hierbij geeft de Rekenkamer aan dat het ontbreekt aan een vastgesteld definitief Belastingplan. Tijdens de parlementaire behandeling van het belastingplan wordt voorgenomen fiscale wetswijzigingen vaak weer gewijzigd op basis van moties en amendementen. Hoewel de budgettaire effecten van wijzigingen wel telkens worden hieegenomen, wordt het definitieve resultaat niet overzichtelijk vastgelegd in één budgettaire nota. Ik zeg u toe dat in de brief die jaarlijks na de stemmingen in de Tweede Kamer naar de Eerste Kamer wordt verstuurd in het vervolg ook een geactualiseerde budgettaire tabel van het definitieve Belastingplan wordt opgenomen. Daarin zullen de budgettaire gevolgen van nota's van wijziging en aangenomen amendementen zijn verwerkt. Deelconclusie 5 Onduidelijke koppeling tussen regeerakkoord, startnota en begroting voor lastenmaatregelen Het ontbreekt volgens de Algemene Rekenkamer op twee punten aan een heldere aansluiting tussen de financiële bijlage van het Regeerakkoord, de Startnota en de begrotingstukken (Miljoenennota, Belastingplan). Allereerst is het niet altijd duidelijk welke type raming (kas-, transactie- of EMU-basis) is gehanteerd. Ten tweede blijkt niet goed mogelijk om de in het Regeerakkoord gepresenteerde fiscale maatregelen te relateren aan de Startnota, op basis waarvan de maatregelen uit het regeerakkoord in de begroting worden verwerkt. Zoals ook bij deelconclusie 1 aangegeven zeg ik u toe in alle begrotingsstukken (inclusief het Belastingplan) te vermelden of het gaat om een raming op kas, transactie dan wel EMU-basis. Ik onderschrijf het belang van een goede aansluiting tussen de financiële bijlage van het Regeerakkoord, de Startnota en de begrotingstukken (Miljoenennota, Belastingplan). Het ministerie van Financiën zal zich blijven inzetten om daar in toekomst verdere verbeteringen in aan te brengen. Hoogachtend, De Minister van Financiën J.R.V.A. Dijsselhkfem Pagina 6 van 6