Een ieder verbindende bepalingen en verdragsgoedkeuring

Transcriptie

1 TVCR JANUARI 2017 WETGEVING 37 Een ieder verbindende bepalingen en verdragsgoedkeuring C.B. MODDERMAN* Inleiding In deze bijdrage staat de behandeling van het rijkswetsvoorstel van Tweede Kamerlid Taverne (VVD) tot wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv) centraal. 1 Het is een belangwekkend voorstel, daar het raakt aan de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van (en daarmee aan de democratische legitimatie van) gewichtige verdragen, namelijk verdragen die (vermoedelijk) een ieder verbindende bepalingen bevatten. Voor verdragen met die belangrijke een ieder verbindende bepalingen, die tot de vaststelling, uitbreiding of beperking van de rechtspositie van individuen leiden, 2 wilde Taverne in eerste instantie vereist maken dat die altijd uitdrukkelijke parlementaire goedkeuring behoeven. 3 Tegenwoordig behelst het voorstel een wijziging van artikel 2 Rgbv, 4 die ervoor zou zorgen dat bij ieder verdrag dat ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de Staten-Generaal, wordt aangegeven of het verdrag naar het oordeel van de regering bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden als bedoeld in artikel 93 van de Grondwet en zo ja, welke bepalingen het betreft. 5 Eerst zal als achtergrond van het voorstel de regeling en praktijk van parlementaire goedkeuring van verdragen worden beschreven (paragraaf 1). Vervolgens komt het voorstel zelf aan bod (paragraaf 2), inclusief de behandeling ervan. Tot slot volgt enige kritiek op het voorstel zoals het nu luidt (paragraaf 3). 1. Parlementaire goedkeuring van verdragen De huidige regeling van de goedkeuring van verdragen is, op hoofdlijnen en toegespitst op hetgeen relevant is voor deze bijdrage, als volgt. 6 In artikel 91, eerste lid, van de Grondwet staat de hoofdregel: voorafgaande wetgeving * Mr. C.B. (Coen) Modderman is docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. Hij dankt prof. dr. H.R.B.M. (Henk) Kummeling voor zijn waardevolle commentaar op een eerdere versie van deze bijdrage. Deze bijdrage werd afgerond op 6 december Ontwikkelingen van na die datum zijn er niet in meegenomen. 1 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 2 en de daarop volgende kamerstukken in dat dossier. 2 Fleuren 2004, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 11, p. 1-2.

2 38 WETGEVING JANUARI 2017 TVCR 5 Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 11, p Uitvoeriger over deze regeling: Van Dijk 1995, Vierdag 1995, p. 60 e.v., Modderman 2015, p Besselink en Wessel geven aan dat zo n hoofdregel dat goedkeuring voor elk verdrag vereist is, een bijna unieke regel is. Zie: Besselink en Wessel 2009, p Zie ook: Besselink 2007, p Art. 91 lid 1 Gw. 9 Art. 7 Rgbv. 10 Art. 91 lid 2 Gw. 11 Art. 3 Rgbv. 12 Art. 4 Rgbv. Voor kritiek hierop (op deze tussenkomst van de wetgever terwijl goedkeuring een puur parlementaire aangelegenheid zou (moeten) zijn), zie: Woltjer 2002, p. 26 en de verwijzingen aldaar. 13 Art. 5 lid 1 Rgbv. 14 Art. 5 lid 3 Rgbv. Zie ook art. 124 e.v. RvOTK en art. 143 e.v. RvOEK. 15 Zie art. 91 lid 3 Gw en art. 6 en 7 Rgbv. 16 Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Overigens kan het parlement het initiatief nemen bij goedkeuringswetten. Zie: Kamerstukken II 1990/91, (R 1375), nr. 8, p. 5, Sondaal 1986, p. 155, Kortmann 2012, p Eerdere informatie hierover: Kamerstukken II 1988/89, (R 1375), nr. 3, p. 6-7, Kamerstukken II 2012/13, (R 1994), nr. 8, p. 2. Zie ook nr. 233 van het Draaiboek voor de regelgeving. 19 Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p. 3. Zie ook aanwijzing 311 lid 2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. In de memorie van toelichting bij de Rgbv werd wat uitgebreider op dit punt ingegaan, zie: Kamerstukken II 1988/89, (R 1375), nr. 3, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p. 3. parlementaire goedkeuring alvorens het Koninkrijk aan een verdrag wordt gebonden is vereist. 7 Uitzonderingen op dit vereiste bepaalt de wetgever 8 en zijn te vinden in de Rgbv. 9 Ook de mogelijke wijzen van goedkeuring worden door de wetgever bepaald. 10 In de Rgbv staan de twee mogelijkheden: uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring. 11 Uitdrukkelijke goedkeuring geschiedt bij wet. 12 Stilzwijgende goedkeuring geschiedt als volgt: De stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na een daartoe strekkende overlegging van een verdrag aan de Staten-Generaal door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens te kennen wordt gegeven, dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring zal worden onderworpen. 13 Als die wens te kennen wordt gegeven, dan wordt het stilzwijgen doorbroken en wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot goedkeuring ingediend. 14 Er is bij de totstandkoming van een verdrag dat goedkeuring behoeft vrijheid wat betreft de keuze tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring. Alleen als het gaat om een verdrag met bepalingen die afwijken van de Grondwet (of tot zodanig afwijken noodzaken) is altijd uitdrukkelijke goedkeuring nodig. 15 Vrij recent (juli 2016) verscheen de Kabinetsnotitie inzake de huidige goedkeuringspraktijk van verdragen, 16 waarin duidelijk is gemaakt hoe de regering 17 in de praktijk omgaat met deze keuze. 18 Daarin wijst het kabinet om te beginnen op hetgeen hiervoor al werd aangestipt ten aanzien van verdragen die (mogelijk) van de Grondwet afwijken. 19 Wat tevens een rol speelt in de keuze, is of er uitvoeringswetgeving nodig is: dan legt de regering het verdrag in de regel samen met de uitvoeringswetgeving eveneens ter uitdrukkelijke goedkeuring voor. 20 De regering kijkt er verder naar of het waarschijnlijk is dat het parlement over het verdrag met haar van gedachten wil wisselen. 21 Om die waarschijnlijkheid te bepalen let de regering op het volgende: In de eerste plaats laat de regering zich leiden door signalen van het parlement; de belangstelling die parlementsleden in een eerder stadium voor een verdrag hebben getoond, beïnvloedt de besluitvorming met betrekking tot de wijze van goedkeuring. ( ) Ook wanneer het parlement belangstelling heeft getoond voor een bepaalde categorie verdragen, betrekt de regering dat bij het maken van de keuze ( ). ( ) De regering vormt zich een beeld van de wensen van het parlement ten aanzien van de wijze van goedkeuring van een verdrag aan de hand van eerdere Kamervragen en overleggen. Meer in het bijzonder wordt de keuze voor een stilzwijgende of uitdrukkelijke procedure mede bepaald door vragen die parlementsleden stellen naar aanleiding van overzichten die de Minister van Buitenlandse Zaken periodiek naar het parlement stuurt. Het gaat hierbij om de lijsten van in onderhandeling zijnde verdragen die ieder kwartaal aan het parlement worden verschaft. Verdragen, die het kabinet taxeert als politiek belangrijk, worden apart vermeld en worden ter

3 TVCR JANUARI 2017 WETGEVING 39 uitdrukkelijke goedkeuring aan het parlement voorgelegd. ( ) Het gaat hierbij ook om het jaarlijks verstrekte overzicht van tot stand gekomen verdragen, die ter goedkeuring aan het parlement zullen worden voorgelegd. 22 De regering let tot slot op het belang van het verdrag voor de samenleving. 23 De manier waarop de regering dit belang taxeert, is uiterst relevant voor het hier centraal staande rijkswetsvoorstel: Het eventuele een ieder verbindende karakter van een verdragsbepaling is geen zelfstandige, dwingende, reden te kiezen voor uitdrukkelijke goedkeuring, maar de omstandigheid wordt wel betrokken in de oordeelsvorming, onder andere omdat de mogelijkheid van een ieder verbindende bepalingen tot politiek debat aanleiding zou kunnen geven. 24 Een ieder verbindendheid speelt dus geen doorslaggevende rol in de te maken keuze tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring. Dit is eveneens het geval qua toepasselijkheid van de uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste. 25 Het kan dus zo zijn dat een verdrag überhaupt geen goedkeuring behoeft, ook al staan er een ieder verbindende bepalingen in. In de juridische literatuur is regelmatig aandacht voor de geringe parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen. 26 Naast de aandacht voor de vaststelling dat het parlement vaak pas echt betrokken is zodra het verdrag in kwestie reeds een voldongen feit (een kwestie van slikken of stikken 27 ) is, 28 wordt dikwijls ingegaan op hetgeen hiervoor aan de orde kwam met betrekking tot een ieder verbindendheid. 29 In de woorden van Besselink is er in dit systeem sprake van een belangrijke afwijking van de aan het legaliteitsbeginsel ten grondslag liggende idee dat de volksvertegenwoordiging aan burgers bindende bepalingen haar mede werking dient te verlenen. 30 In 2007 sprak hij van een constitutionele weeffout. 31 In 2010 bleek ook de Staatscommissie Grondwet van mening dat het systeem in dit opzicht niet deugt: De Staatscommissie meent dat de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen een te grote uitzondering mogelijk maakt op het uitgangspunt van democratische legitimering van belangrijke verdragen, door toe te staan dat verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevatten, ( ) bindend worden zonder parlementaire goedkeuring. Dergelijke verdragen kunnen leiden tot de beperking van de burgerlijke vrijheden door de oplegging van plichten aan burgers en de beperking van grondrechten. Voor gebondenheid aan deze verdragen zou naar het oordeel van de Staatscommissie altijd uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal vereist moeten zijn. 32 Verwijzend naar (onder meer) Besselink en de Staatscommissie 33 maakte Taverne begin 2015 het rijkswetsvoorstel aanhangig tot wijziging van de Rgbv Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p. 3. Zie, m.b.t. de in het citaat genoemde periodieke lijsten, art. 1 Rgbv. 23 Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Zie de aanhef van art. 7 Rgbv, waarin zoals gezegd alleen een begrenzing staat voor wat betreft verdragen die bepalingen bevat[ten] welke afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken. 26 Zie bijvoorbeeld de verwijzingen in voetnoot 1 van Modderman 2015 (p. 34). 27 Vermeulen Zie hierover: Herman 1976, p , Besselink 2007, p en de verwijzingen in Modderman 2015, p Zie bijvoorbeeld Besselink en Wessel 2009, p. 43: Geen criterium voor uitdrukkelijke of ook maar stilzwijgende goedkeuring is de vraag of het verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat ( ). 30 Besselink 1996, p Besselink 2007, p Zie ook Besselink en Wessel 2009, p. 43: De Rijkswet is op dit punt een aanmerkelijke inbreuk op het legaliteitsbeginsel, en betekent dat er geen waarborg is voor de democratische legitimatie die de Grondwet overigens verschaft voor burgers bindende regelgeving. 32 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p Zie ook de volgende reacties hierop: Hoogers 2011, p. 367 e.v., Schutgens 2011, p En zie tevens, in reactie op het voorstel van Taverne, Barkhuysen 2015, p. 551: In het licht van de vereiste democratische legitimatie is ( ) niet goed vol te houden dat verdragen burgers direct kunnen raken zonder uitdrukkelijke goedkeuring van het parlement. 33 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p Zie ook: Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 1 en 2.

4 40 WETGEVING JANUARI 2017 TVCR 2. Het voorstel tot wijziging van de Rgbv 35 Kas Zie ook de memorie van toelichting bij het voorstel (Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p. 1): Het doel van het wetsvoorstel is de democratische legitimatie bij het sluiten, wijzigen en opzeggen van verdragen te vergroten. 36 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 11, p Kamerstukken I 1952/53, 2700, nr. 63a, p. 3, Kamerstukken II 1988/89, (R 1375), nr. 3, p. 21, Kummeling 1995, p. 374, Fleuren 2004, p. 309, Besselink en Wessel 2009, p. 50, Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p , Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p. 12, Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Fleuren 2004, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p. 5. Zie ook: Kas Anders had de regering wel voor uitdrukkelijke goedkeuring gekozen of had het parlement, indien de regering dat niet zou hebben gedaan, het stilzwijgen wel doorbroken. 43 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p. 5. In NRC Handelsblad (februari 2015) gaf Taverne aan met zijn voorstel het in de vorige paragraaf beschreven democratische gat te willen dichten. 35 Dit wilde Taverne in eerste instantie doen door artikel 6 en 7 Rgbv aan te passen, op zo n manier dat parlementaire goedkeuring uitdrukkelijk moet worden verleend indien een verdrag bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden als bedoeld in artikel 93 van de Grondwet. 36 Inmiddels is zijn voorstel behoorlijk gewijzigd: het betreft zoals gezegd nu wijziging van artikel 2 Rgbv. 37 In deze paragraaf wordt erop ingegaan hoe de behandeling en verandering van het voorstel is verlopen. Daarbij staat eerst het voorstel zoals het initieel luidde centraal. Vervolgens komt het voorstel zoals het nu luidt aan bod. (De ruimte is er overigens niet om alle aspecten/details van en kritiekpunten/vragen in de behandeling te beschrijven, maar belangrijke kwesties zullen worden uitgelicht.) 2.1 Het voorstel zoals het initieel luidde Een verdrag met een ieder verbindende bepalingen zou door het oorspronkelijke voorstel tot wijziging van artikel 6 en 7 Rgbv altijd uitdrukkelijk goedgekeurd moeten worden. Maar hoe weet je bij de goedkeuring ervan of er sprake is van zo n verdrag? Het eindoordeel daarover ligt in Nederland bij de rechter, 38 niet bij de wetgever. Bij dit eindoordeel betrekt de rechter vaak wel, als die er zijn, opmerkingen van de wetgever. 39 De rechter slaat, in de woorden van Fleuren, acht op hetgeen bij de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet, met name in de memorie van toelichting, over het al dan niet een ieder verbindende karakter wordt gezegd, zonder dit per se als doorslaggevend te beschouwen. 40 Op deze praktijk wilde Taverne inspelen: Op dit moment ontbreekt vaak ( ) een uitdrukkelijk oordeel van de wetgever of is het oordeel van de wetgever onvolledig ( ). Als gevolg van de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de artikelen 6 en 7 van de Rgbv zal vaker dan nu een oordeel van de wetgever over de een ieder verbindendheid van verdragsbepalingen voorhanden zijn. 41 Taverne verbond hieraan dat een rechter die een bepaling uit een stilzwijgend goedgekeurd verdrag (waarvan de wetgever dus blijkbaar heeft gemeend dat dit verdrag geen een ieder verbindende bepalingen bevatte 42 ) als een ieder verbindend wil aanmerken, dit dan alleen zal doen indien daar zwaarwegende argumenten aan ten grondslag liggen. De rechter zal een dergelijke beslissing bovendien grondig moeten motiveren, aldus de memorie van toelichting op dit punt. 43 Maar wat als het om een verdrag

5 TVCR JANUARI 2017 WETGEVING 41 gaat dat niet stilzwijgend, maar helemaal niet is goedgekeurd (artikel 7 Rgbv)? Dan zal mijns inziens niet gezegd kunnen worden dat de wetgever tot het oordeel is gekomen dat het verdrag geen een ieder verbindende bepalingen bevat. 44 Immers, alleen de regering is er dan aan te pas gekomen. 45 Maakt dat uit voor de zwaarwegendheid van de argumenten die de rechter nodig heeft om een bepaling van het verdrag in kwestie toch als een ieder verbindend aan te merken? En wat als regering en/of parlement niet erg consciëntieus omspringen met de verplichting om voor uitdrukkelijke goedkeuring te kiezen vanwege (vermoedelijke) aanwezigheid van een ieder verbindende bepalingen? 46 In hoeverre moet de rechter dan nog waarde hechten aan (impliciete) oordelen, voor zover je dan überhaupt nog van een oordeel kan spreken, van de wetgever over een ieder verbindendheid? Wat als regering en parlement (of Tweede en Eerste Kamer onderling) van mening verschillen over de een ieder verbindendheid van een of meer verdragsbepalingen? 47 En wat te denken van de volgende situatie die werd aangevoerd van D66-zijde tijdens de behandeling van het voorstel (door de commissie voor Buitenlandse Zaken)? [W]at dient er te gebeuren indien het parlement tot uitdrukkelijke goedkeuring is overgegaan omdat artikel A naar haar oordeel een ieder verbindend is en zich daar tezamen met de regering in de behandeling geheel op heeft gericht, maar de rechter tot oordeel komt dat artikel B ook een ieder verbindend is? 48 De Afdeling advisering van de Raad van State (van het Koninkrijk) was vrij kritisch op het voorstel wat betreft de positie van de rechter. 49 Het advies luidde om de blijkens de toelichting op de rechter rustende verzwaarde motiveringsplicht ( ) aanzienlijk te relativeren. 50 Taverne heeft hier gevolg aan gegeven, door de memorie van toelichting zo te wijzigen dat ervan werd gesproken dat de rechter uitdrukkelijk en ondubbelzinnig zal dienen te motiveren, 51 en niet meer werd gesproken van uitdrukkelijk en grondig motiveren en van zwaarwegende argumenten. 52 Een ander belangrijk punt van kritiek op verschillende plaatsen in het advies van de Afdeling is het tijdsbeslag dat invoering van het vereiste dat verdragen met een ieder verbindende bepalingen altijd uitdrukkelijke goedkeuring behoeven, zou betekenen. 53 Er zou een risico zijn voor de effectiviteit/slagvaardigheid van het optreden van het Koninkrijk in het internationale verkeer. 54 De Afdeling wees er daarbij op dat [e]en tijdrovend onderzoek zal ( ) betekenen dat uitvoerings- of omzettingstermijnen niet worden gehaald, zonder dat daarvoor een bevredigende verklaring kan worden gegeven aan andere verdragspartijen. 55 Ook door de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken is het beslag op de tijd en de middelen van departementen en het parlement benoemd. 56 Taverne gaf hierop aan, 44 Wat dus Tavernes (op zich logische) redenering is in het geval van een bepaling van een stilzwijgend goedgekeurd verdrag (zie: Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p. 5). Ook al kan je je ook voor die situatie afvragen in hoeverre de wetgever telkens heel bewust hierover heeft nagedacht. 45 Je zou nog kunnen zeggen dat het parlement er evenwel toch enigszins aan te pas komt bij verdragen als beschreven in art. 7, onder b en e, Rgbv, omdat bij die verdragen het parlement had kunnen verijdelen dat er binding zonder parlementaire goedkeuring zou plaatshebben (art. 8 en 9 Rgbv), en het parlement heeft dat dan dus blijkbaar niet gedaan. 46 Zie ook: Modderman en Van Rossem 2015, p Handelingen II 2015/16, nr. 60, item 16, p. 9. (Dit kan ook achteraf pas het geval blijken te zijn, zie: Modderman 2015, p. 56.) Taverne gaf later in de behandeling van zijn voorstel aan dat dit past binnen de dialoog in de trias en dat de rechter het eindoordeel heeft, zie: Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 6, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p. 12 en Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 5, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 3, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p. 5, 7 en Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p. 5 en Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 6, p. 2 (inbreng van VVD-zijde).

6 42 WETGEVING JANUARI 2017 TVCR 57 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p. 7-8 en Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p. 2. Zie ook Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 8 ( Onze Minister van Buitenlandse Zaken stuurt binnen vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet een verslag aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. ), Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 9, p. 2, Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 10, p. 6, Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p De Afdeling overigens eerder ook al: Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 4, p. 3 e.v. 62 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 6, p. 4 (inbreng van PvdA-zijde) en p. 5-6 (D66). Zie art. 4 en art. 14 e.v. van deze wet. De reactie van Taverne hierop luidde als volgt: [D]at neemt niet weg dat het parlement zelf een verantwoordelijkheid heeft om te oordelen over verdragen, zeker als deze mogelijk een ieder verbindende bepalingen bevat. Los van de vraag of referenda passen in ons stelsel van representatieve democratie, is het vooral van belang dat het parlement in die democratie zelf zijn werk goed doet en daartoe alle mogelijkheden beschikbaar heeft (Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p. 4). 63 Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 6, p. 4 (inbreng PvdA), p. 5 (CDA) en p. 7 (D66). Zie ook: Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 9, p. 2 (PvdA). 64 Oomen Barkhuysen 2015, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 10, p. 1-3, i.h.b. p Kamerstukken II 2014/15, (R 2048), nr. 6, p. 6. zoals hij dat eerder in reactie op de Afdeling al deed, 57 dat hij denkt dat dit wel mee zal vallen. 58 Daarbij gaf hij aan desalniettemin bereid te zijn een evaluatiebepaling op te nemen in het voorstel: 59 na vijf jaar zou worden bezien of het tijdsbeslag dusdanig is toegenomen dat Nederland veel minder effectief kan opereren bij verdragsonderhandelingen. 60 De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken had veel aandacht voor de vraag of het voorstel wel echt noodzakelijk is. 61 Zo werd erop gewezen dat democratische legitimatie ook kan worden verkregen na toepassing van de Wet raadgevend referendum. 62 Verder vroeg men zich af of het parlement niet gewoon de reeds bestaande mogelijkheden beter zou moeten benutten. 63 Oomen schreef in 2012 in dit licht al dat het zwaarbevochten parlementaire instrumentarium ligt te verstoffen. 64 Barkhuysen ging hier (naar aanleiding van het voorstel van Taverne) eveneens op in: Tegelijkertijd roept de huidige praktijk, waarin het parlement ondanks het bestaan van de nodige bevoegdheden meestal (stil)zwijgt, de vraag op hoe inhoudsvol een verplichte uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure zal verlopen. Heeft het parlement wel voldoende capaciteit, kwaliteit en belangstelling voor een zinvolle behandeling? Deze gewetensvraag moet het parlement zichzelf stellen bij de behandeling van het voorstel van Taverne. Luidt het eerlijke antwoord daarop ontkennend, dan zou het voorstel geen kracht van wet moeten krijgen. Aan verplichte rondjes rond de kerk heeft namelijk niemand behoefte. 65 De reactie van Taverne op de commissie voor Buitenlandse Zaken luidde dat er inderdaad beter gebruik zou moeten worden gemaakt van reeds bestaande bevoegdheden, maar dat dit naar zijn oordeel niet betekent dat het wettelijk gebrek dat de Rgbv bevat niet gerepareerd zou moeten worden. 66 Later benadrukte Taverne bovendien dat zijn opvatting een principieel punt is, los van de vraag of binding aan verdragen met een ieder verbindende bepalingen zonder dat het parlement zich erover heeft uitgelaten op grote schaal plaatsheeft. 67 De leden van de D66-fractie vroegen in het licht van dit voorstel nog naar Tavernes andere rijkswetsvoorstel, 68 namelijk het rijkswetsvoorstel tot wijziging van artikel 94 Grondwet, 69 dat ertoe strekt om wetten in formele zin uit te zonderen van de in artikel 94 opgenomen rechterlijke toetsing. 70 Tavernes reactie luidde dat hij eraan hecht te benadrukken dat beide initiatiefvoorstellen los van elkaar staan en dat de doelen van beide voorstellen verschillend zijn. 71 Dit is wat mij betreft wat te makkelijk. Vlak voor de zojuist geciteerde woorden van Taverne gaf hij nog aan dat hij met het Rgbv-voorstel beoogt een constitutionele dialoog tot stand te brengen tussen rechter en wetgever over de vraag of een verdragsbepaling een ieder verbindend is. 72 Zeker van een initiatiefnemer van een zo ingrijpend voorstel als het artikel 94-voorstel, mag mijns inziens worden verwacht dat achter diens voorstel(len) een doordachte en coherente

7 TVCR JANUARI 2017 WETGEVING 43 redenering zit. Als het ene voorstel de rechter opzij zet voor wat betreft toetsing van de wet aan een ieder verbindende bepalingen, terwijl in het andere voorstel voor wat betreft de een ieder verbindendheidsvraag juist de dialoog tussen wetgever en rechter zo belangrijk zou zijn, 73 dan lijkt het mij goed om de (hopelijk doordachte en coherente) redenering achter het geheel van voorstellen duidelijk weer te geven. Zeggen dat de voorstellen los van elkaar staan en verschillende doelen hebben, is ontoereikend. Te meer daar de plannen voor deze voorstellen in 2012 wel degelijk als geheel en met eenzelfde doel werden gepresenteerd. 74 Ook bij de behandeling van het artikel 94-voorstel benadrukte Taverne juist de samenhang. 75 Meer uitleg over de verhouding tussen (de ideeën achter) deze voorstellen zou daarom allesbehalve hebben misstaan. Op 3 maart 2016 diende het plenair debat in de Tweede Kamer over dit voorstel zich aan. In deze eerste termijn van de zijde van de Kamer kwamen diverse punten terug die ook in eerdere fasen van de behandeling speelden, zoals de kwesties of dit voorstel een risico vormt voor de effectiviteit/slagvaardigheid van Nederland in het internationale verkeer, of er wel echt een probleem is dat de voorgestelde wijziging rechtvaardigt en of er niet gewoon beter gebruik moet worden gemaakt van de mogelijkheden die reeds bestaan. 76 Ook werd verzocht om een kabinetsnotitie over de goedkeuringspraktijk van verdragen. 77 Hierna verscheen de Kabinetsnotitie inzake de huidige goedkeuringspraktijk van verdragen 78 en wijzigde Taverne zijn voorstel aanzienlijk. 79 Op die notitie is in paragraaf 1 van deze bijdrage reeds ingegaan, 80 in paragraaf 2.2 komt de wijziging van het voorstel aan bod. 2.2 Het voorstel zoals het nu luidt Het voorstel behelst nu een wijziging van artikel 2 Rgbv en dus niet meer van artikel 6 en 7 Rgbv. 81 Taverne over de betekenis van zijn voorstel tot wijziging van artikel 2: Met deze nota van wijziging wordt geregeld dat bij ieder verdrag dat ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de Staten-Generaal, wordt aangegeven of het verdrag naar het oordeel van de regering bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden als bedoeld in artikel 93 van de Grondwet en zo ja, welke bepalingen het betreft. Deze verplichting geldt zowel voor verdragen die ter uitdrukkelijke goedkeuring worden voorgelegd als voor verdragen die ter stilzwijgende goedkeuring worden voorgelegd. De Staten-Generaal kan deze informatie gebruiken in het parlementaire debat over de verdragen. Bij verdragen die ter stilzwijgende goedkeuring zijn voorgelegd, kan de geleverde informatie een extra reden zijn voor de Staten-Generaal om de stilzwijgendheid te doorbreken. Uiteraard is het in laatste instantie aan de rechter om in individuele gevallen te oordelen of een specifieke bepaling een ieder verbindend is of niet Kamerstukken II 2011/12, (R 1986), nr. 2 en Kamerstukken II 2013/14, (R 1986), nr. 5. Ook in de behandeling van dat voorstel werd een dergelijke vraag gesteld: Kamerstukken II 2013/14, (R 1986), nr. 7, p Kamerstukken II 2013/14, (R 1986), nr. 6, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p. 5. Daar voegt hij nog aan toe: In de nog te publiceren nota naar aanleiding van het verslag bij het Grondwetsvoorstel zal de initiatiefnemer ingaan op de vragen en opmerkingen die gesteld zijn in het kader van dat voorstel. 72 Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 7, p Zie ook: Modderman en Nehmelman 2015, p Blok, Dijkhoff en Taverne Kamerstukken II 2013/14, (R 1986), nr. 4, p. 7: Juist dankzij dit voorstel in combinatie met het voorstel om de rijks wet goedkeuring en bekendmaking van verdragen te wijzigen zal er vaker een uitdrukkelijke opinie van de wetgever voorhanden zijn op het moment dat een justitiabele naar de rechter gaat. 76 Handelingen II 2015/16, nr. 60, item 16, p Handelingen II 2015/16, nr. 60, item 16, p. 4 en Zie: Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr Overigens bevat die notitie ook nog andere informatie dan hetgeen in par. 1 is beschreven. Zo is er, naast over de goedkeuringspraktijk, informatie in te vinden over wat een ieder verbindende bepalingen zijn en wie vaststelt of er sprake van is (Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 12, p. 4-5). Ook zijn er vier bijlagen met daarin overzichten van verdragen, waardoor getallen aan de goedkeuringspraktijk vanaf 1 januari 2012 tot 1 april 2016 kunnen worden gekoppeld (zie: Kamerstukken II

8 44 WETGEVING JANUARI 2017 TVCR Bij voorlegging van een verdrag ter goedkeuring moet de regering volgens dit voorstel het parlement dus informeren of er naar haar oordeel een ieder verbindende bepalingen in staan. Een behoorlijke verandering, en een verandering die het voorstel minder ingrijpend maakt. De bedoeling van het voorstel is echter ook nu nog om de rechter van handvatten te voorzien bij de een ieder verbindendheidsvraag. 83 Een nadere toelichting van Taverne op de wijziging van het voorstel is te vinden in de voortzetting van de behandeling ervan in de Tweede Kamer: 2015/16, (R 2048), nr. 12, p. 5). 81 Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 11, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 11, p Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), D, p. 3: Het voorstel van de indiener is erop gericht de rechter handvatten te bieden, zodat de rechter bij de beoordeling van een dergelijke rechtsvraag hoe dan ook het oordeel van de wetgever kan gebruiken als uitgangspunt. 84 Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Kamerstukken II 2015/16, (R 2048), nr. 10, p Kas Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p. 6 en Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p Zie: detail?id=2015z02977&dossier= Kamerstukken I 2015/16, (R 2048), A en B. 95 Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), C. [V]eel collega s hebben gevraagd of het niet mogelijk is om het geconstateerde probleem op te lossen op een minder vergaande wijze. De afgelopen week heb ik contact gehad met een aantal collega s en mijn adviseur, de minister van Buitenlandse Zaken, over precies dit onderwerp. Als ik de collega s goed heb verstaan, is er brede steun voor het versterken van de parlementaire betrokkenheid bij verdragen, maar moet dat de regering en dit parlement niet onnodig extra werk opleveren. Om aan deze bezwaren tegemoet te komen, heb ik de ( ) nota van wijziging opgesteld. 84 En zo is Taverne bij zijn oplossing voor het principiële punt, 85 het democratische gat, 86 uiteindelijk toch gezwicht voor pragmatische overwegingen: er moet wel op de werklast worden gelet. Dat lijkt mij overigens helemaal geen gekke gedachte. Het pragmatisme steekt alleen af bij de genoemde eerdere opmerkingen. In de Tweede Kamer was men enthousiast: het gewijzigde voorstel werd praktisch genoemd, 87 de aanpassing verstandig 88 en Taverne had goed geluisterd naar de Kamer. 89 Deze waardering kwam niet van PVV-zijde. Daar was er teleurstelling, omdat de wijziging een afzwakking werd gevonden 90 waarbij geringe winst is overgebleven. 91 Taverne heeft op die teleurstelling als volgt gereageerd: [I]k kon, gebruikmakend van mijn ( ) ragfijne politieke gevoel eigenlijk niet anders dan na de eerste termijn van de Kamer constateren dat het oorspronkelijke voorstel mogelijkerwijs op minder brede steun had kunnen rekenen. Toen rees de vraag of het betere de vijand van het goede moet zijn. 92 Hieruit blijkt dus wel dat Taverne niet alleen, zoals hij in eerste instantie aangaf, vrees had voor onnodig extra werk, maar dat hij ook ervoor vreesde dat zijn voorstel het niet zou gaan halen. Op zich heel begrijpelijk: beter iets dan niets. De ragfijne politieke inschatting bleek succesvol, de brede steun was er. 93 Op het moment van schrijven ligt het voorstel in de Eerste Kamer. 94 Recentelijk verscheen het voorlopig verslag van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking. 95 Hierin komen onder meer (en wederom) de extra werklast en het risico voor de

9 TVCR JANUARI 2017 WETGEVING 45 effectiviteit in het nationale verkeer naar voren. 96 Van SGP-zijde is gevraagd wat de consequentie zou zijn indien de regering van mening is (en het parlement daar ook vanuit gaat) dat er in een bepaald verdrag geen ieder verbindende bepalingen zijn opgenomen, terwijl de rechter vervolgens toch van mening is dat een bepaling in dat verdrag «een ieder verbindend» is. Zou dat tot gevolg hebben dat de regering in dat geval de Kamer onjuist geïnformeerd zou hebben? 97 Van onjuist informeren lijkt mij zeker geen sprake, dankzij de wijze waarop Taverne zijn voorstel heeft geformuleerd: er moet aangegeven worden of het verdrag naar het oordeel van de regering bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden (cursivering toegevoegd). 98 De regering informeert de Kamer dan dus niet onjuist, zoals Taverne dan ook in de memorie van antwoord aangeeft. 99 Op dat moment is immers het oordeel van de regering dat er geen sprake is van een ieder verbindende bepalingen. De regering zegt in zo n situatie niet dat haar opvatting hoe dan ook de waarheid is en dat de rechter daar later geen ander (eind)oordeel over kan hebben. Na van de memorie van antwoord kennis te hebben genomen, beschouwde de commissie voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking de openbare behandeling van Tavernes voorstel voldoende voorbereid. 100 De plenaire vergadering staat vooralsnog gepland op 14 februari Kritiek Los van de kritiek hiervoor en hierna acht ik het voorstel zoals het nu luidt wenselijk. Bovendien vind ik het goed dat er dankzij Taverne aandacht is voor parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen. Nog wel, tot slot, twee korte opmerkingen/kritiekpunten bij het voorstel zoals het nu luidt. Het jammere ervan is naar mijn mening dat het voorstel nu helemaal niet meer ziet op de verdragen die zijn uitgezonderd van het goedkeuringsvereiste. Voor de artikel 7 Rgbv-gevallen verandert er dus, daar er dan überhaupt geen voorlegging ter goedkeuring is, 102 niets. Verder doet het voorstel niets aan de, in de reeds genoemde woorden van Vermeulen, slikken of stikken -situatie. 103 Het wetsvoorstel ziet immers op het moment van voorlegging ter goedkeuring, waarop doorgaans aan de inhoud van het verdrag in kwestie al niets meer valt te doen. 104 Waarom niet (tevens) aanpassing van artikel 1 Rgbv? In de periodieke lijsten van de minister van Buitenlandse Zaken wordt nu reeds middels een sterretje aangegeven welke verdragen politiek belangrijk worden gevonden. 105 In lijn met die praktijk zou er een symbool kunnen komen voor 96 Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), C, p. 2. Zie ook de reacties van Taverne en de minis ter van Buitenlandse Zaken daarop: Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), D, p. 1-2 en Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), E, p Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), C, p Kamerstukken I 2015/16, (R 2048), A, p Zie ook: Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), D, p Kamerstukken I 2016/17, (R 2048), F. 101 Zie: (geraadpleegd op 6 december 2016). 102 Althans, die voorlegging hoeft er niet te zijn. Het mag wel. Zie hierover: Sondaal 1986, p Vermeulen Zie par. 1 van deze bijdrage. 104 Zie: Herman 1976, p , Besselink 2007, p en, met verwijzingen, Modderman 2015, p Zie Kamerstukken II 2016/17, , nr. 112: De ontwerpverdragen die worden aangemerkt als politiek belangrijk, zijn voorzien van een sterretje. Zie ook: Handelingen II 1993/94, nr. 8, p. 473 en Kamerstukken II 1993/94, (R 1375), nr. 28, p. 1.

10 46 WETGEVING JANUARI 2017 TVCR verdragen die naar het oordeel van de regering een ieder verbindende bepalingen bevatten. 106 Dit kan in artikel 1, tweede lid, Rgbv verplicht worden gesteld. 107 Dan is er sprake van een nog eerder informeren van het parlement, namelijk op het moment dat over de inhoud van het verdrag nog onderhandeld wordt en die inhoud dus nog niet zo goed als vaststaat, en worden daarenboven de van het goedkeuringsvereiste uitgezonderde verdragen meegepakt. Literatuur 106 Een dakje lijkt mij daarvoor zeer geschikt. Zie ook: Modderman 2015, p Overigens kan dit, in plaats van door een wetswijziging, ook door een toezegging van de minister van Buitenlandse Zaken plaatshebben. Ten aanzien van het voorstel van Taverne speelde deze kwestie (wetswijziging vs. toezegging minister) eveneens. Zie: Handelingen II 2015/16, nr. 106, item 5, p. 4 en 5. Barkhuysen 2015 T. Barkhuysen, Parlement moet minder (stil)zwijgen bij sluiting, wijziging en opzegging van verdragen, Nederlands Juristenblad 2015, p. 551 Besselink 1996 L.F.M. Besselink, De staatsrechtelijke regeling van aanvaarding en invoering van verdragen in Nederland. Preadvies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996 Besselink 2007 L.F.M. Besselink, Parlement en buitenlandse politiek. Over Constitutionele relaties en de buitenwereld: een drieluik, in: J.Th.J. van den Berg, L.F.M. Verheij en J.L.W. Broeksteeg (red.), Het parlement (Publikaties van de Staatsrechtkring. Staatsrechtconferenties 11), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2007, p Besselink en Wessel 2009 L.F.M. Besselink en R.A. Wessel, De invloed van ontwikkelingen in de internationale rechtsorde op de doorwerking naar Nederlands constitutioneel recht. Een neo-monistische benadering, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009 Blok, Dijkhoff en Taverne 2012 S. Blok, K. Dijkhoff en J. Taverne, Verdragen mogen niet langer rechtstreeks werken, NRC Handelsblad 23 februari 2012 Van Dijk 1995 P. van Dijk, Het parlementaire goedkeuringsrecht inzake verdragen (artikel 91), in: J.B.J.M. ten Berge, P.J.J. van Buuren, H.R.B.M. Kummeling en B.P. Vermeulen (red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg. Burkens-bundel, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p

11 TVCR JANUARI 2017 WETGEVING 47 Fleuren 2004 J.W.A. Fleuren, Een ieder verbindende bepalingen van verdragen, diss. Nijmegen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004 Herman 1976 V. Herman (m.m.v. F. Mendel), Parliaments of the world. A reference compendium, London: The Macmillan Press Ltd 1976 Hoogers 2011 H.G. Hoogers, De Staatscommissie Grondwet en het staatsrecht van de buitenlandse betrekkingen. Een analyse met kanttekeningen, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2011, p Kas 2015 A. Kas, Nederland moet weer over z n eigen wetten gaan, NRC Handelsblad 20 februari 2015 Kortmann 2012 C.A.J.M. Kortmann (bewerkt door: P.P.T. Bovend Eert, J.L.W. Broeksteeg, B.P. Vermeulen en C.J.N. Kortmann), Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012 Kummeling 1995 H.R.B.M. Kummeling, Internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde. Over een onduidelijke grondwet(gever) en verwarrende jurisprudentie, in: J.B.J.M. ten Berge, P.J.J. van Buuren, H.R.B.M. Kummeling en B.P. Vermeulen (red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg. Burkens-bundel, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p Modderman 2015 C.B. Modderman, De Staten-Generaal en de totstandkoming van verdragen, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2015, p Modderman en Nehmelman 2015 C.B. Modderman en R. Nehmelman, Parallelle rijkswetsvoorstellen, een oproep, Nederlands Juristenblad 2015, p Modderman en Van Rossem 2015 C.B. Modderman en J.W.C. van Rossem, Taverne en de Trias, Nederlands Juristenblad 2015, p Oomen 2012 B.M. Oomen, Kamerleden zijn lui met grondrechten en verdragen; De goedkeuring van verdragen is uitbesteed aan ambtenaren, NRC Handelsblad 1 maart 2012 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010 Rapport Staatscommissie Grondwet, bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, , nr. 17

12 48 WETGEVING JANUARI 2017 TVCR Schutgens 2011 R.J.B. Schutgens, Het Rapport van de Staatscommissie Grondwet, Rechtsgeleerd Magazijn Themis , p Sondaal 1986 H.H.M. Sondaal, De Nederlandse verdragspraktijk, diss. Leiden, Den Haag: T.M.C. Asser Instituut 1986 Vermeulen 1993 B.P. Vermeulen, Slikken of stikken? De invloed van het parlement op het buitenlands beleid, Staatscourant, 120, 29 juni 1993 Woltjer 2002 A.J.Th. Woltjer, Wetgever, rechter en het primaat van de gelijkheid. Over primaten in het recht, diss. Utrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002