DE HERVORMING VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE ORDENING VAN DE WIJNMARKT: VOORTGANG TOT OP HEDEN

Transcriptie

1 ISSN EUROPESE REKENKAMER Speciaal verslag nr DE HERVORMING VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE ORDENING VAN DE WIJNMARKT: VOORTGANG TOT OP HEDEN NL

2

3 Speciaal verslag nr DE HERVORMING VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE ORDENING VAN DE WIJNMARKT: VOORTGANG TOT OP HEDEN (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU) EUROPESE REKENKAMER

4 EUROPESE REKENKAMER 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel Fax E mail: eca info@eca.europa.eu Internet: Speciaal verslag nr Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( Catalografische gegevens bevinden zich aan het einde van deze publicatie. Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2012 ISBN doi: /86890 Europese Unie, 2012 Overneming met bronvermelding toegestaan. Printed in Luxembourg

5 3 INHOUD Paragraaf VERKLARENDE WOORDENLIJST AFKORTINGEN I IX SAMENVATTING 1 8 INLEIDING 1 2 OMSCHRIJVING VAN HET CONTROLEGEBIED 3 5 OVERZICHT VAN DE WIJNSECTOR IN DE EU TEN TIJDE VAN DE HERVORMING 6 8 DE DOELSTELLINGEN VAN DE HERVORMING 9 10 DOELSTELLING, REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE OPMERKINGEN HET ONTWERP VAN DE HERVORMING IN HET ALGEMEEN VOERDE DE COMMISSIE EEN GRONDIGE BEOORDELING UIT DE COMMISSIE HEEFT EEN BELANGRIJK ELEMENT ECHTER NIET VOLDOENDE ONDERZOCHT EN SOMMIGE AANVANKELIJKE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE WERDEN NIET AANGENOMEN 18 BEPERKTE MAATREGELEN OM SCHOMMELINGEN IN DE KORTETERMIJNPRODUCTIE AAN TE PAKKEN HET EFFECT VAN DE ROOIREGELING EN DE HERSTRUCTURERINGSMAATREGEL DE ROOIREGELING HERSTRUCTURERINGS- EN OMSCHAKELINGSMAATREGEL DE TENUITVOERLEGGING VAN DE NATIONALE TOTAALBEDRAGEN EN CONTROLESYSTEMEN OP NATIONAAL NIVEAU CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN CONCLUSIES AANBEVELINGEN ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

6 4 VERKLARENDE WOORDENLIJST Aanplantrechten: Binnen de EU is het aanplanten van wijnstokken van wijndruivenrassen verboden, tenzij hiervoor aanplantrechten zijn verleend het recht, toegekend per hectare, dat wijnbouwers toestemming geeft wijnstokken aan te planten. Deze rechten kunnen worden verleend in de vorm van i) individuele herbeplantingsrechten, die worden verleend aan een wijnbouwer na het rooien van voorheen bestaande wijnstokken; of ii) nieuweaanplantrechten en rechten uit een door de lidstaat beheerde nationale of regionale reserve die nog niet aan specifieke wijnbouwers zijn toegekend. In de artikelen 85 septies tot en met 85 quindecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 zijn aanvullende vereisten met betrekking tot de regeling inzake aanplantrechten beschreven. Afzetbevorderingsmaatregel: steun voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die ten voordele van communautaire wijnen worden getroffen. De afzetbevorderingsmaatregel heeft betrekking op wijn met een beschermde oorsprongsbenaming of een beschermde geografische aanduiding en op wijn met een aanduiding van het wijndruivenras. Deze maatregel mag uitsluitend bestaan uit: a) maatregelen op het gebied van public relations, promotie of reclame, b) deelname aan evenementen, beurzen of tentoonstellingen van internationaal belang, c) voorlichtingscampagnes, d) studies naar nieuwe markten die noodzakelijk zijn om de afzetmogelijkheden uit te breiden; en e) studies om de resultaten van de voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen te evalueren. De bijdrage van de EU voor afzetbevorderingsactiviteiten bedraagt ten hoogste 50 % van de subsidiabele uitgaven. Bedrijfstoeslagregeling (BTR): een steunregeling die de meeste voorheen bestaande rechtstreekse steunbetalingen vervangt en waarin de steun is losgekoppeld van elke productieverplichting. In plaats daarvan is de volledige betaling van de subsidie onderworpen aan de voorwaarde dat de wijnbouwers hun hele land in een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden en de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE s) naleven de randvoorwaarden. Bruikbare productie: productie van most bedoeld voor de vervaardiging van wijn, gelijk aan de totale productie verminderd met de volumes die voor andere doeleinden worden gebruikt, in het bijzonder most die bedoeld is voor druivensap en verliezen door verdamping. Chaptalisatie: het proces van toevoeging van suiker aan niet gegiste druivenmost teneinde het alcoholvolume na gisting te verhogen. Gebruik van geconcentreerde druivenmost: steun die tot en met 31 juli 2012 wordt verleend aan wijnbouwers die geconcentreerde druivenmost, daaronder begrepen gerectificeerde geconcentreerde druivenmost, gebruiken ter verhoging van het natuurlijke alcoholvolumegehalte van producten overeenkomstig de in bijlage XV bis van Verordening (EG) nr. 1234/2007 vastgestelde voorwaarden. Geconcentreerde druivenmost: niet gekarameliseerde druivenmost die verkregen is via gedeeltelijke onttrekking van het in de druivenmost aanwezige water door elk ander toegestaan procedé dan de rechtstreekse werking van vuur. Geconcentreerde most (gerectificeerd): niet gekarameliseerde vloeistof die is verkregen via gedeeltelijke onttrekking van het in de druivenmost aanwezige water door elk ander toegestaan procedé dan de rechtstreekse werking van vuur; en die de toegestane behandeling voor ontzuring en verwijdering van andere bestanddelen dan suiker heeft ondergaan. Groen oogsten: volledige vernietiging of verwijdering van onrijpe druiventrossen waardoor de opbrengst van de betrokken oppervlakte tot nul wordt herleid. Steun voor groen oogsten mag worden verleend als een vergoeding in de vorm van een door de betrokken lidstaat vast te stellen forfaitaire betaling per hectare.

7 5 Investeringsmaatregel: steun die wordt verleend voor materiële of immateriële investeringen in verwerkingsinstallaties, de infrastructuur van wijnhuizen en de afzet van wijn die de totale prestatie van de onderneming verbeteren en betrekking hebben op een of meer van de volgende activiteiten: a) de productie of het in de handel brengen van de in bijlage XI ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007 bedoelde producten; b) de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés en technologieën met betrekking tot de in bijlage XI ter bedoelde producten. Maatregel voor crisisdistillatie: steun die tot en met 31 juli 2012 mag worden verleend voor vrijwillige of verplichte distillatie van wijnoverschotten waartoe door lidstaten in gerechtvaardigde crisisgevallen is besloten, om de overschotten te verkleinen of weg te werken en tegelijkertijd de continuïteit in de voorziening van de ene oogst tot de andere te waarborgen. Maatregel voor de distillatie tot drinkalcohol: steun die tot 31 juli 2012 aan producenten wordt verleend voor wijn die wordt gedistilleerd tot drinkalcohol, in de vorm van steun per hectare. Maatregel voor de distillatie van bijproducten: steun die wordt verleend voor de vrijwillige of verplichte distillatie van bijproducten van de vervaardiging van wijn (druivendraf en wijnmoer) die is uitgevoerd overeenkomstig de voorwaarden van punt D in bijlage XV ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007. Maatregel voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden: Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend verleend voor één of meer van de volgende activiteiten: a) omschakeling op andere rassen, onder meer door overenting; b) aanleg van wijngaarden op andere plaatsen; c) verbete - ring van wijnbouwtechnieken. Voor de gewone vernieuwing van wijngaarden die het einde van hun natuurlijke ontwikkelingscyclus hebben bereikt, wordt geen steun verleend. Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend in de volgende vorm verleend: a) een vergoeding van de producenten voor het verlies aan inkomsten als gevolg van de uitvoering van de maatregel; b) een bijdrage in de herstructurerings- en omschakelingskosten. Onderlinge fondsen: onderlinge fondsen verlenen steun ten behoeve van producenten die zich tegen marktschommelingen wensen te verzekeren. Steun van de EU voor het opzetten van onderlinge fondsen mag worden verleend in de vorm van tijdelijke en degressieve steun ter dekking van de aan deze fondsen verbonden administratieve kosten. Oogstverzekeringsmaatregel: steun bedoeld als bijdrage aan de verzekering van de inkomsten van de producenten die zijn getroffen door natuurrampen, ongunstige weersomstandigheden, ziekten of plagen. Rooipremie: steun die wordt verleend aan wijnbouwers voor het permanent verwijderen van alle wijnstokken in een perceel of onderneming. Verrijking: de verhoging van het natuurlijke alcoholvolumegehalte voor druiven, druivenmost of nog gistende wijn door toevoeging van sacharose, geconcentreerde druivenmost of gerectificeerde druivenmost of door gedeeltelijke concentratie. Wijngaardeninventaris: een databank met informatie over het potentieel van de wijnproductie van elke lidstaat. Wijnjaar: het productiejaar voor wijnproducten (omschreven in deel XII van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1234/2007. Het begint elk jaar op 1 augustus en eindigt op 31 juli van het volgende jaar.

8 6 AFKORTINGEN BTR: bedrijfstoeslagregeling ELFPO: Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds EU-27: Europese Unie van 27 lidstaten GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid GMO: gemeenschappelijke marktordening ha: hectare hl: hectoliter

9 7 SAMENVATTING I. De Europese Unie (EU) is de grootste wijnproducent ter wereld. Met 3,5 miljoen ha wijngaarden werd in het wijnjaar 2007/2008 in de EU ca. 160 miljoen hl wijn geproduceerd. Dit vormt ongeveer 60 % van de wijnproductie in de wereld. Wijnproductie vormt naar schatting ca. 5 % van de landbouwproductie in de EU. Frankrijk, Spanje en Italië zijn de grootste wijnproducerende lidstaten. II. In 2008 introduceerde de Raad een hervorming van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt die er hoofdzakelijk op was gericht het concurrentievermogen van de wijnproducenten in de EU te verbeteren en vraag en aanbod in de wijnsector met elkaar in evenwicht te brengen, met het oog op het langdurige structurele overschot aan de aanbodzijde tegenover een dalende vraag. De belangrijkste financiële instrumenten van deze hervorming bestonden uit een tijdelijke rooiregeling en het opzetten van nationale steunprogramma s: een specifieke begroting die ter beschikking wordt gesteld aan alle lidstaten, die de maatregelen kunnen kiezen (uit elf beschikbare maatregelen) die het best aansluiten op hun specifieke situatie. III. De belangrijkste doelstelling van de controle was het beoordelen van de tot dusver geboekte vooruitgang ten aanzien van een van de belangrijkste doelstellingen van de hervorming: de verbetering van het evenwicht tussen vraag en aanbod. De controle was gericht op de maatregelen betreffende het rooien en de herstructurering en omschakeling van wijngaarden, de twee grootste uitgavensectoren. IV. Aangezien de EU-27 werd geconfronteerd met een langdurige situatie van structurele overschotten en een verlies van internationaal concurrentievermogen, werden in het kader van de hervorming instrumenten ontworpen of herontwikkeld om de belangrijkste problemen in de wijnmarkt aan te pakken. Het is te vroeg om de doeltreffendheid van de maatregelen te beoordelen, afgezien van het rooien en de herstructurering, die zijn geïntroduceerd met het invoeren van het nationale totaalbedrag dat rekening houdt met de diversiteit van marktomstandigheden in elke lidstaat. V. Wat betreft de rooiregeling die een belangrijk instrument was voor het in evenwicht brengen van vraag en aanbod, ogenschijnlijk door de marktverstoring weg te werken of op zijn minst aanzienlijk te verkleinen werd bij de controle geconstateerd dat de steunbedragen in de eerste twee jaren van de regeling te hoog waren. Elk jaar was de vraag naar steun groter dan het streefdoel, zelfs toen de steunbedragen in het derde jaar op gelijke hoogte werden gehouden als daarvoor. De Rekenkamer is van mening dat de regeling in deze omstandigheden doelmatiger had kunnen zijn, aangezien waarschijnlijk betere resultaten hadden kunnen worden bereikt met de beschikbaar gestelde middelen, dan wel dezelfde resultaten met minder middelen door de steunbedragen in geringere mate te laten stijgen of zelfs op gelijke hoogte te houden. VI. De verwachte volumevermindering werd echter niet verwezenlijkt, voornamelijk omdat andere maatregelen niet het geplande effect hadden. Het streefdoel van gerooide ha was ontoereikend om de bestaande marktverstoring te corrigeren. Het was gebaseerd op criteria die niet werden verwezenlijkt, zoals de afschaffing van de verrijking met sacharose, en het effect van andere maatregelen zoals groen oogsten en de afzetbevordering.

10 8 SAMENVATTING VII. Wat betreft de maatregel voor herstructurering en omschakeling, die nu aan de lidstaten beschikbaar is gesteld als onderdeel van het nationale totaalbedrag, is een aanzienlijk effect bereikt voor grote delen van de wijngaarden in Europa. De maatregel bevordert en versnelt zodoende het proces van kwalitatieve aanpassing van het aanbod aan de vraag en de modernisering en rationalisatie van de wijngaarden. De lidstaten hebben echter gebruikgemaakt van de hun toegekende flexibiliteit bij de toepassing van de maatregel om een groot aantal operaties onder de maatregel te laten vallen, en hebben sterk uiteenlopende steunbedragen gehanteerd. Bovendien zijn de effecten van de rooiregeling deels tenietgedaan in Spanje en Italië door een stijging van de opbrengsten die het resultaat was van herstructurering zonder enig waarneembaar effect op de totale consumptie. VIII. Hoewel de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie voor het grootste deel zeer grondig en omvattend waren, werden enkele van haar aanvankelijke voorstellen niet verwezenlijkt en was onvoldoende onderzoek verricht naar de beoogde liberalisering van de aanplantrechten. IX. Op basis van deze opmerkingen doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen: -- De Commissie zou een schatting moeten vaststellen van de verhouding tussen vraag en aanbod in de wijnsector, aan de hand van bijgewerkte gegevens, met inachtneming van de geplande liberalisering van de aanplantrechten. Op basis van die schatting zou de Commissie moeten bepalen of er maatregelen nodig zijn om eventuele onevenwichtigheden aan te pakken. -- Ingeval aanvullende rooimaatregelen nodig worden geacht, moet het rooien van gemoderniseerde wijngaarden worden voorkomen door aanvullende subsidiabiliteitscriteria vast te stellen die betrekking hebben op de wijngaard zelf en niet alleen op de wijnbouwer. -- Gezien de uiteenlopende reeks door de lidstaten vastgestelde activiteiten bij de tenuitvoerlegging van de herstructureringsmaatregel, zou de Commissie een nauwkeurigere definitie moeten vaststellen van subsidiabele herstructureringsactiviteiten, met name de activiteiten die zijn toegestaan krachtens de rubriek Verbetering van wijnbouwtechnieken van de verordening. -- Teneinde overcompensatie te vermijden in de gevallen waarin betalingen aan begunstigden gebaseerd zijn op forfaitaire bedragen per hectare, zou de Commissie van lidstaten moeten eisen om, ten minste steekproefsgewijs, te controleren of de EU subsidie niet hoger is dan het subsidiabele percentage van de daadwerkelijke kosten. -- Terwijl de EU enerzijds de rooiregeling financiert met als doel het overschot aan geproduceerde wijn te verminderen, leidt de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel anderzijds tot een toename van de opbrengsten van wijngaarden en daarmee van de geproduceerde volumes, hetgeen ingaat tegen de doelstelling om vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen zonder de veiligstelling van nieuwe afzetmarkten; de Commissie zou er derhalve voor moeten zorgen dat een passende beleidsmix beschikbaar komt om dit spanningsveld aan te pakken. -- Ten aanzien van statistische gegevens moet de Commissie essentiële prestatie indicatoren vaststellen die relevant zijn voor de doelstellingen van de hervorming en die tijdig kunnen aangeven in hoeverre de hervorming succesvol is.

11 9 INLEIDING OMSCHRIJVING VAN HET CONTROLEGEBIED 1. De Europese Unie is de grootste wijnproducent ter wereld. Met 3,5 miljoen ha wijngaarden werd in de jaren 2007 en 2008 in de EU ca. 160 miljoen hl wijn geproduceerd 1. Dit is goed voor ongeveer 60 % van de wijnproductie in de wereld en vormt ongeveer 5 % van de landbouwproductie van de EU. Frankrijk, Spanje en Italië zijn de grootste wijnproducerende lidstaten. 1 Respectievelijk Europese Commissie / DG Landbouw en plattelandsontwikkeling, wijngaardeninventaris, en voorzieningsbalans van Eurostat. GRAFIEK 1 GEOOGST AREAAL WIJNGAARDEN EN BRUIKBARE WIJNPRODUCTIE (GEMIDDELDE VAN 2003/2004 TOT 2007/2008) Geoogst areaal (1 000 ha) Bruikbare productie (1 000 hl) Bulgarije Duitsland Griekenland Spanje Frankrijk Italië Hongarije Oostenrijk Portugal Roemenië 0 Geoogst areaal Bruikbare productie 1 In deze grafiek zijn alleen de lidstaten opgenomen met een gemiddelde productie van meer dan 1 miljoen hl. De getoonde waarden voor productie zijn een afgetopt gemiddelde waarbij de hoogste en laagste waarden voor elk land in de betreffende periode niet zijn meegerekend. Bron: Eurostat, voorzieningsbalans en jaarcijfers plantaardige producten.

12 10 2. De gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor wijn werd opgericht in In die tijd waren er slechts enkele wetgevingsinstrumenten die de wijnmarkt reguleerden. Destijds ondersteunde de GMO de productie met een vrijwel gegarandeerde afzet door middel van interventiemaatregelen zoals distillatie- en uitvoerrestituties, wat tot een structureel overschot leidde. In 1976 werden een verbod op nieuwe aanplant en een verplichting om het productieoverschot te distilleren ingevoerd, en aan het eind van de jaren tachtig werden de financiële prikkels voor het rooien van wijngaarden versterkt. De hervorming van de GMO voor wijn van 1999 was erop gericht een beter evenwicht te bereiken tussen vraag en aanbod in de markt door de herstructurering van een groot deel van het totale areaal wijngaarden in de EU te financieren en interventiemaatregelen zoals uitvoerrestituties en steun voor distillatie en opslag te versterken. Ondanks de versterkte interventiemaatregelen werd er geen evenwicht bereikt tussen vraag en aanbod, aangezien deze maatregelen feitelijk een gesubsidieerde afzetmarkt in stand hielden voor het wijnoverschot. 2 Omdat de totale productie van jaar tot jaar aanzienlijk kan variëren door de invloed van weersomstandigheden, kan het structurele overschot het best gemeten worden aan de hand van gemiddelden van meerdere jaren. De schatting van 14,5 miljoen hlis gebaseerd op de analyse van de Commissie voor de periode en de analyse van de Rekenkamer zelf vertoont geen wezenlijke verschillen. OVERZICHT VAN DE WIJNSECTOR IN DE EU TEN TIJDE VAN DE HERVORMING 3. Dit structurele productieoverschot is de afgelopen decennia een vast kenmerk geweest van de Europese wijnmarkt en is herhaaldelijk aangewezen als kernprobleem in de diverse hervormingen van de GMO. In 2005, toen de Commissie begon met haar voorbereidende werkzaamheden voor de meest recente hervorming van de GMO, vormden de geaccumuleerde wijnvoorraden het equivalent van een jaar productie en werd het structurele overschot geschat op ca. 14,5 miljoen hl 2, wat gelijk is aan 8,5 % van de totale productie. De Commissie schatte dat de regeling voor gesubsidieerde distillatie tot drinkalcohol dit overschot met 4 miljoen hl zou doen toenemen tot 18,5 miljoen hl. Het effect van dit bovenmatige aanbod ten opzichte van de vraag zou een neerwaartse druk uitoefenen op de wijnprijzen op het niveau van de producenten. 4. Aan de vraagzijde nam de wijnconsumptie in de EU in de twintig jaar tot aan 2009 af. Dit is voornamelijk te wijten aan een aanzienlijke daling van de consumptie in de belangrijkste producerende lidstaten (grafiek 2). Terwijl de wijnconsumptie in sommige lidstaten is gestegen, is grotendeels in deze toegenomen vraag voorzien door import, die tot 2007 is toegenomen en sindsdien stabiel is gebleven (grafiek 3), hetgeen op een algemeen verlies aan concurrentievermogen van de Europese wijnproductie duidt. Zoals de Commissie in 2006 opmerkte heeft de gunstige ontwikkeling van de wijnconsumptie in landen die zelf geen wijn produceren niet tot een voordeel voor de verkoop van EU wijn geleid, aangezien het bijkomende consumptievolume bijna in zijn geheel overeenkomt met een stijging van de consumptie van uit derde landen geïmporteerde wijn. Ten tijde van de hervorming was de export toegenomen, maar minder snel dan de import.

13 11 GRAFIEK 2 Liters WIJNCONSUMPTIE PER HOOFD VAN DE BEVOLKING IN GESELECTEERDE LIDSTATEN / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / De gegevens voor het wijnjaar 2010/2011 zijn nog niet definitief. Bron: Eurostat, voorzieningsbalans wijn. Duitsland Spanje Frankrijk Italië Verenigd Koninkrijk GRAFIEK 3 WIJNHANDEL MET DERDE LANDEN hl / / / / / / / / / / /11 1 Import EU-27 1 De gegevens voor het wijnjaar 2010/2011 zijn nog niet definitief. Export EU-27 Bron: Eurostat, voorzieningsbalans wijn.

14 12 5. Het laatste door de Rekenkamer opgestelde speciale verslag over de GMO voor wijn werd gepubliceerd in 1987 en had hoofdzakelijk betrekking op de communautaire maatregelen betreffende de distillatie van wijn 3. Het was indertijd al duidelijk dat het aanbod groter was dan de vraag als gevolg van een combinatie van stijgende opbrengsten (die de maatregelen voor de verkleining van het wijnbouwareaal ongedaan maakten) en een afname van de vraag. De Rekenkamer constateerde niet alleen tekortkomingen in zowel de geldende verordeningen als in de tenuitvoerlegging daarvan op lidstaatniveau, maar stelde ook vast dat de distillatiemaatregelen in feite bijdroegen aan het structurele overschot van het aanbod door te zorgen voor een gegarandeerde afzet tegen overmatig aantrekkelijke prijzen. Het belangrijkste effect van de distillatiemaatregelen was dat het probleem van het structurele overschot werd verplaatst van de wijn- naar de alcoholmarkt. De Rekenkamer heeft ook in jaarverslagen 4 van daaropvolgende jaren gewezen op de ongunstige effecten van de distillatiemaatregelen in combinatie met de bredere problemen van voortdurende evenwichtsverstoringen in de wijnmarkt en de relatieve ondoeltreffendheid van de rooiregeling (deels te wijten aan het feit dat het effect ervan teniet werd gedaan door het effect van de regelingen voor steun voor herbeplanting). DE DOELSTELLINGEN VAN DE HERVORMING 6. In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement van 2006 getiteld Naar een duurzame Europese wijnsector 5 noemde de Commissie het toenemende gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod als voornaamste reden om te hervormen. Als aanvullende redenen vermeldde de Commissie de complexiteit van het bestaande regelgevingskader, het toegenomen gebruik van crisisdistillatie, wat een gangbare praktijk werd, afnemende consumptie, toenemende concurrentie uit derde landen, het beperkte succes van aanplantrechten bij het reguleren van het productiepotentieel, en de negatieve effecten van aanplantbeperkingen op het proces van rationalisatie van de structuren van de bedrijven. 3 Speciaal verslag nr. 4/87 (PB C 297 van , blz. 14). 4 De jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 1991 (PB C 330 van , blz. 1), 1993 (PB C 327 van , blz. 1), 1996 (PB C 348 van , blz. 1) en 1999 (PB C 342 van , blz. 1) bevatten delen waarin specifiek op deze punten wordt ingegaan. 5 COM(2006) 319 definitief, Overweging 5 van Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad van 29 april 2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (PB L 148 van , blz. 1). 7. In het licht van deze problemen luidden de doelstellingen van de hervorming als volgt 6 : -- instelling van een wijnregeling waarbij met duidelijke, eenvoudige en doeltreffende regels wordt gewerkt om vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen; -- versterking van het concurrentievermogen van de wijnproducenten van de Gemeenschap; -- versterking van de reputatie van kwaliteitswijn uit de Gemeenschap als beste ter wereld; -- herovering van oude markten en verovering van nieuwe markten in de Gemeenschap en de rest van de wereld;

15 13 TEKSTVAK 1 DE BELANGRIJKSTE KENMERKEN VAN DE HERVORMDE GMO De voornaamste financiële instrumenten, gesteund door een jaarlijkse begroting van 1,4 miljard euro, zijn: οο οο οο het vrijwillig rooien van wijngaarden, beperkt tot een periode van drie jaar; het nationale totaalbedrag: aan alle lidstaten wordt een specifiek budget beschikbaar gesteld, waarmee de lidstaten maatregelen kunnen kiezen (uit elf beschikbare maatregelen 8 ) die het meest geschikt zijn voor hun specifieke situatie; plattelandsontwikkeling en milieubescherming in wijnproducerende gebieden. Andere kenmerken van de wijnhervorming omvatten: οο οο οο οο οο οο onmiddellijke intrekking van interventiemaatregelen zoals uitvoerrestituties en opslag en de geleidelijke intrekking van overige interventiemaatregelen (bijv. crisisdistillatie), die aan het eind van 2012 moeten zijn beëindigd. Laatstgenoemde maatregelen zijn opgenomen in het nationale totaalbedrag; verlenging van de regeling inzake aanplantrechten tot eind 2015 met een mogelijkheid voor lidstaten de regeling te verlengen tot eind 2018; de aanpassing van de wijnproductiepraktijken in overeenstemming met de praktijken zoals vastgesteld door de Internationale Organisatie voor Wijnbouw en Wijnbereiding (OIV ); nieuwe regels voor de classificatie van wijn op basis van drie categorieën ( beschermde oorsprongsbenaming, beschermde geografische aanduiding en andere wijnen waaronder cépagewijnen); eenvoudigere etiketteringsregels; naleving van randvoorwaarden (wijnbouwers moeten nu voldoen aan de goede landbouw- en milieucondities die zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad). 7 In artikel 103 quaterdecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale GMO verordening) (PB L 299 van , blz. 1) worden de maatregelen opgesomd die beschikbaar zijn voor de lidstaten: een bedrijfstoeslagregeling, afzetbevordering, herstructurering en omschakeling van wijngaarden, groen oogsten, onderlinge fondsen, oogstverzekering, investeringen, distillatie van bijproducten, distillatie tot drinkalcohol, crisisdistillatie, en het gebruik van geconcentreerde druivenmost. het bottelen van wijn

16 14 -- instelling van een wijnregeling die de beste tradities van de wijnproductie in de Gemeenschap in stand houdt, het sociale weefsel in vele plattelandsgebieden versterkt en borg staat voor een milieuvriendelijke productie. 8. Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad inzake de nieuwe GMO voor wijn trad op 1 augustus 2008 in werking en stelde een algemeen kader in voor een hervorming van de wijnsector. In augustus 2009 werd de verordening ingetrokken 7 en werd de GMO voor wijn geïntegreerd in één GMO vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad. 8 Verordening (EG) nr. 491/2009 van de Raad van 25 mei 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1234/2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale GMO verordening) (PB L 154 van , blz. 1). geherstructureerde wijngaard in spanje

17 15 DOELSTELLING, REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE 9. De belangrijkste doelstelling van de controle was de beoordeling van de tot dusver geboekte vooruitgang ten aanzien van met name een van de hoofddoelstellingen van de hervorming: de verbetering van het evenwicht tussen vraag en aanbod. De controle was gericht op de rooiregeling en de herstructurering en omschakeling, omdat deze twee maatregelen de grootste uitgavenposten vormen en omdat ze cruciaal zijn bij het verwezenlijken van de doelstelling om het evenwicht tussen vraag en aanbod te verbeteren. De rooiregeling is ontworpen om het aanbod terug te dringen en de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel heeft onder meer tot doel het aanbod af te stemmen op de vraag. Hoewel de opbouw van andere maatregelen aan een algemene evaluatie werd onderworpen, werd hun doeltreffendheid in deze controle niet beoordeeld, omdat ze pas sinds 2009 worden uitgevoerd. Op het moment van uitvoering van de controle was het te vroeg voor een dergelijke beoordeling. 9 Het begrotingsjaar (n) van het ELGF loopt van 16 oktober n-1 tot 15 oktober n. 10. De Rekenkamer voerde controlebezoeken in Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Roemenië en naar de Commissie, om de functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding, tenuitvoerlegging en monitoring van de hervorming te ondervragen. In de geselecteerde lidstaten omvatte de controle onder meer de beoordeling en analyse van de nationale wetgeving, statistische gegevens en interne procedures op basis van een steekproef van verrichtingen, evenals controles ter plaatse bij begunstigden de wijnbouwers. De gecontroleerde verrichtingen waren steekproeven van de bestedingen die zijn verricht tijdens het begrotingsjaar het eerste jaar van de tenuitvoerlegging van de hervorming. geherstructureerde wijngaard in roemenië

18 16 OPMERKINGEN HET ONTWERP VAN DE HERVORMING IN HET ALGEMEEN VOERDE DE COMMISSIE EEN GRONDIGE BEOORDELING UIT 11. Ter voorbereiding van de hervorming verrichtte de Commissie een uitgebreide beoordeling van de wijnsector. Tussen 2005 en 2008 voerde zij een ex postevaluatie van de voorheen bestaande regeling uit, raadpleegde zij belanghebbenden en verrichtte zij een effectbeoordeling en onderzoek naar specifieke aspecten van de wijnsector. TEKSTVAK 2 GEBRUIK VAN CRISISDISTILLATIE EN OPSLAG, GEDISTILLEERDE VOLUMES EN EU UITGAVEN IN DE PERIODE Wijnjaar Gebruik van crisisdistillatie Volumes gedestilleerd (hl) Uitgaven gedestilleerd (euro) Opslag van wijn en druivenmost Begrotingsjaar Uitgaven (euro) 2000/ / / / / / / / Totaal Totaal Bron: Europese Commissie, DG Landbouw en plattelandsontwikkeling. Bron: Europese Commissie, algemene begroting.

19 Naast de rooiregeling en de maatregel voor de herstructurering, die in de volgende paragrafen uitgebreid aan bod komen, omvatte de hervorming de volgende belangrijke elementen: a) De invoering van een nationaal totaalbedrag, wat betekent dat de lidstaten, gezien de diversiteit van de wijnsector 10, de maatregelen kunnen kiezen die het meest geschikt zijn voor hun specifieke situatie, waaronder de bovengenoemde herstructureringsmaatregelen. Wijn is namelijk geen uniform handelsproduct: er is een grote productdiversiteit en de marktsituatie in de diverse lidstaten verschilt aanzienlijk. Nationale totaalbedragen die kunnen worden aangepast, kunnen een geschikt antwoord zijn op deze uiteenlopende nationale marktomstandigheden. b) De geleidelijke beëindiging van interventiemaatregelen als opslag en distillatie, waarvan structureel gebruik werd gemaakt, zoals te zien is in tekstvak 2, is ontworpen om alternatieve, niet op de markt gebaseerde absorptie van wijnproductie op te heffen. 10 De wijnsector verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, niet alleen wat betreft de diversiteit van de producten, maar ook ten aanzien van de productiestructuur en het evenwicht of het gebrek aan evenwicht tussen de nationale productie en consumptie. 11 Artikel 85 octies, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1234/ In tegenstelling tot wat er in andere markten gebeurde die aan grote veranderingen onderhevig waren, zoals de melkmarkt na de afschaffing van de melkquotaregeling. DE COMMISSIE HEEFT EEN BELANGRIJK ELEMENT ECHTER NIET VOLDOENDE ONDERZOCHT DE BEËINDIGING VAN DE REGELING INZAKE AANPLANTRECHTEN 13. Een van de belangrijkste elementen van de GMO voor wijn is de regeling voor aanplantrechten, die sinds 1976 van kracht is en de aanplant van nieuwe wijngaarden aanzienlijk beperkt. Hoewel in de GMO van 1999 werd opgenomen dat de regeling in 2010 zou worden beëindigd, werd deze in de hervorming van 2008 gehandhaafd tot eind 2015 en werd aan de lidstaten de mogelijkheid geboden de regeling tot het einde van 2018 op hun hele grondgebied of een gedeelte ervan toe te passen De Commissie gaf in interne nota s een beknopte analyse van het effect van de afschaffing van aanplantrechten en stelde vast dat er geen risico was op een toename van de aanplant na beëindiging van de regeling inzake aanplantrechten, in de veronderstelling dat na beëindiging van de marktondersteuningsmechanismen de producenten alleen nieuwe wijnstokken zullen aanplanten als ze zeker zijn van een verkoopmogelijkheid. De Commissie heeft echter geen grondige effectbeoordeling uitgevoerd van de potentiële gevolgen risico s en kansen van de verlenging van de regeling voor aanplantrechten 12.

20 18 EN SOMMIGE AANVANKELIJKE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE WERDEN NIET AANGENOMEN DE REGELING VOOR DISTILLATIE TOT DRINKALCOHOL 15. Eerdere versies van de GMO omvatten steun voor het distilleren van wijn tot drinkalcohol die vervolgens kan worden gebruikt voor dranken als port of brandewijn. Dergelijke steun werd berekend op basis van het volume van de daadwerkelijk gedistilleerde wijn. Tijdens de voorbereidingsfase van de meest recente GMO overwoog de Commissie zowel een verlaging van de steun voor distillatie als de beëindiging ervan. Deze alternatieven kwamen voort uit de bezorgdheid dat de voormalige steuntarieven voor distillatie te aantrekkelijk waren in vergelijking met de prijzen op de wijnmarkt, waardoor de productie van wijn van lage kwaliteit kunstmatig werd gestimuleerd en de herstructurering van de sector werd belemmerd. Uiteindelijk besloot de Raad de regeling gedurende een tijdelijke overgangsperiode van vier jaar te handhaven, zij het in de vorm van steun per hectare (onafhankelijk van het volume gedistilleerde wijn) die wordt betaald aan producenten van wie de productie wordt gebruikt voor wijndistillaten. Hoewel dit besluit een positief kortetermijneffect heeft op het evenwicht in de wijnmarkt, biedt het geen oplossing voor de negatieve effecten van de regeling. VERRIJKING 16. In jaren waarin het weer ongunstig is, kan verrijking nodig zijn om wijn te vervaardigen met het vereiste alcoholpercentage. In Europa wordt jaarlijks gemiddeld 27 miljoen hl wijn verrijkt met behulp van geconcentreerde druivenmost of gerectificeerde geconcentreerde most, en 28 miljoen hl met behulp van sacharose (dit proces wordt chaptalisatie genoemd). Het totaal van 55 miljoen hl komt overeen met 30 % van de totale wijnproductie in de EU. Bij de verrijking op deze schaal wordt gebruikgemaakt van 5 miljoen hl most en ton sacharose. 17. De Commissie stelde aanvankelijk voor, de steun voor het gebruik van geconcentreerde most af te schaffen en het gebruik van sacharose te verbieden. De overgang van verrijking met suiker naar verrijking met gerectificeerde geconcentreerde most brengt geen grote technische problemen met zich, maar zou de productiekosten, zoals de kosten voor het vervoer van gerectificeerde geconcentreerde most, verhogen. De Commissie verwachtte dat dit tot besparingen van 130 miljoen euro per jaar zou leiden en ertoe zou hebben bijgedragen de markt in evenwicht te brengen (4,4 miljoen hl door middel van de vervanging van sacharose door gerectificeerde geconcentreerde most). Het voorstel stuitte echter op hevig verzet van enkele lidstaten, die van mening waren dat dit een ongunstig effect zou hebben op het concurrentievermogen van de betrokken producenten en een verandering zou forceren in de traditionele gebruiken in regio s waar geen structureel overschot bestaat. De Raad besloot de steun voor het gebruik van geconcentreerde druivenmost met ingang van het wijnjaar 2012/2013 af te schaffen, maar het gebruik van sacharose in bepaalde regio s (zoals vastgesteld in bijlage XV bis van Verordening (EG) nr. 1234/2007) nog wel toe te staan. Derhalve kon de theoretische reductie van 4,4 miljoen hl niet worden bereikt.

21 19 BEPERKTE MAATREGELEN OM SCHOMMELINGEN IN DE KORTETERMIJNPRODUCTIE AAN TE PAKKEN 18. Historische gegevens duiden erop dat de totale wijnproductie van twee achtereenvolgende jaren met meer dan 15 % 13 kan verschillen. De hervorming maakte een einde aan de marktondersteuningsmechanismen (zoals opslag, distillatie of uitvoerrestituties) die wijnproducenten hielpen het schommelende productieniveau het hoofd te bieden. De twee maatregelen die door de hervorming zijn ingevoerd met de doelstelling om de ongunstige effecten van deze schommelingen te minimaliseren (groen oogsten, onderlinge fondsen), zijn of tot dusver weinig benut, of zijn beperkt in hun reikwijdte 14. Bovendien heeft groen oogsten, de maatregel die het grootste potentieel biedt om schommelingen in de oogst het hoofd te bieden, het inherente nadeel dat er alleen een beroep op kan worden gedaan in een periode in juni en juli 15, als wijnbouwers mogelijk nog geen duidelijk beeld hebben van de oogst van dat jaar. Daarom kan deze nieuwe maatregel geen wezenlijk effect hebben op het evenwicht in de wijnproductie. HET EFFECT VAN DE ROOIREGELING EN DE HERSTRUCTURERINGSMAATREGEL DE ROOIREGELING EEN PASSEND INSTRUMENT 19. De tijdelijke rooiregeling is een belangrijk onderdeel van de hervormde gemeenschappelijke marktordening en is bedoeld om een snelle en permanente respons te bieden op het structurele overschot door middel van een verlaging van de productie. In essentie biedt de regeling een vergoeding aan wijnbouwers die ervoor kiezen hun wijnstokken permanent te rooien en de bijbehorende aanplantrechten te verliezen. De rooiregeling, waarmee de permanente opheffing van wijngaarden wordt ondersteund, is een doeltreffender instrument voor de aanpak van het structurele wijnoverschot dan de voorgaande interventiemaatregelen zoals de opslag- en distillatiemaatregelen, die niet meer dan een tijdelijke oplossing bieden voor een structureel probleem. In deze omstandigheden is het succes van de rooiregeling van essentieel belang om een structureel evenwicht te bereiken tussen vraag en aanbod in de wijnmarkt. 13 De bruikbare wijnproductie bedroeg in miljoen hl, maar steeg in 2004 naar 194 miljoen hl; de stijging bedroeg dus 26 miljoen hl wijn tussen 2003 en Tijdens het begrotingsjaar 2009 maakte alleen Slovenië gebruik van groen oogsten, voor een bedrag van euro, oftewel 3,7 % van zijn nationale totaalbedrag. In 2010 maakten meer landen gebruik van de maatregel (voor 16,8 miljoen euro), maar dit bleef beperkt tot Italië, Slovenië en Cyprus. Wat onderlinge fondsen betreft, waren er in de begrotingsjaren 2009 en 2010 geen uitgaven in het kader van deze maatregel en er zijn geen uitgaven gepland tot het eind van de programmeringsperiode in Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB L 170 van , blz. 1) aanvragen moeten tussen 15 april en 31 mei worden ingediend, terwijl de oogst zelf en de eindcontrole tussen 15 juni en 31 juli moeten plaatsvinden.

22 Hoewel in voorgaande versies van de GMO een soortgelijke regeling al bestond ( premie voor stopzetting ), werd de reikwijdte van de maatregel uitgebreid, met name omdat de lidstaten niet langer de keuze werd geboden om de maatregel al dan niet op hun grondgebied toe te passen. Tussen 1996 en 2008 was de toegang tot deze maatregel voor wijnbouwers afhankelijk van nationale regelgeving, waardoor het areaal dat in die periode werd gerooid in de meeste lidstaten onbeduidend was 16. Sinds de laatste hervorming staat het iedere afzonderlijke wijnbouwer vrij om de maatregel aan te vragen, waardoor de potentiële reikwijdte ervan wordt uitgebreid tot alle wijngaarden in de EU In Verordening (EG) nr. 479/2008 wordt het beschikbare budget voor de rooiregeling vastgesteld op een bedrag van miljoen euro, dat gedurende de drie jaar durende toepassingsperiode als volgt gebruikt moet worden: (miljoen euro) Wijnjaar 2008/ / /11 Totaal Beschikbaar budget ER WERDEN ECHTER TE HOGE STEUNBEDRAGEN VASTGESTELD EN HET AANTAL AANVRAGEN VOOR DE MAATREGEL WAS HOGER DAN GEPLAND, ZELFS WANNEER DE BEDRAGEN OP HET VOORAFGAANDE NIVEAU WERDEN GEHOUDEN 22. De Commissie besloot zonder duidelijke motivatie het steunbedrag met 20 % te verhogen in het eerste jaar van de drie jaar waarin de regeling werd uitgevoerd, met 10 % in het tweede jaar en de bedragen voor het derde en laatste jaar op gelijke hoogte te houden als voorheen 18. Dit was gebaseerd op het uitgangspunt dat de premieniveaus ten minste vijf jaar van de winstmarge van de wijnbouwers moesten vertegenwoordigen. Gebieden van de wijngaardeninventaris van de EU waarin een aanzienlijk deel van het in het kader van de regeling gerooide areaal ligt, voldeden echter al voor de hervorming aan dat criterium 19. De Rekenkamer schat dat deze verhogingen van de steunbedragen het ELGF circa 100 miljoen euro hebben gekost, oftewel 10 % van de totale kosten van de rooiregeling. 16 In de periode voor de laatste hervorming van de GMO, met name tussen 1988 en 1996 zijn meer dan ha wijnstokken gerooid, hoofdzakelijk in Spanje, Italië en Frankrijk, de grootste productielanden in de EU. Dit komt neer op een afname van meer dan 1/8 van het in 1988 bestaande areaal wijngaarden in de EU-12 circa 4 miljoen ha. Na 1996 werd de lidstaten echter de mogelijkheid geboden de toepassing van de maatregel op hun grondgebied te beperken, met als gevolg dat het gerooide areaal na dat jaar aanzienlijk afnam (tussen 1997 en 2008 is minder dan ha gerooid, voornamelijk in Frankrijk). 17 De lidstaten behielden echter nog wel de mogelijkheid het effect van het rooien te beperken in bepaalde streken of als het reeds gerooide areaal een bepaalde vooraf gedefinieerde drempel bereikte. 18 De steunbedragen per hectare in het kader van de rooiregeling worden berekend op basis van de opbrengst in het verleden van de betreffende onderneming, hoewel bepaalde uitzonderingen mogelijk zijn indien die informatie niet beschikbaar is. De bedragen variëren van euro/ha voor de laagste opbrengstcategorie tot euro/ha voor de hoogste opbrengstcategorie. Deze bedragen werden echter tijdens het eerste jaar van de toepassing van de regeling met 20 % en in het tweede jaar met 10 % verhoogd. 19 De analyse van de Commissie zelf toont dat voor Castilla La Mancha (waar 44 % van het totale gedurende de driejarige looptijd gerooide areaal gelegen is) de voorgaande steunbedragen al gelijk waren aan 6,5 jaar marge, en dat Languedoc Roussillon (waar 10 % van het totale gedurende de driejarige looptijd gerooide areaal gelegen is) bijna aan het criterium voldoet (4,9 jaar marge).

23 Toen de hervorming van de GMO in 2008 ten uitvoer werd gelegd, leidde de combinatie van hogere steunbedragen en grotendeels onbeperkte toegang in veel wijnproducerende lidstaten tot een aanzienlijke stijging van het aantal aanvragen voor deze maatregel, waardoor de beschikbare middelen in elk van de drie jaren werden overschreden. De Commissie moest daarom de acceptatie van aanvragen in elke lidstaat beperken tot een bepaald percentage van het totaalbedrag van de ontvangen aanvragen. De algehele situatie wordt weergegeven in tabel Aangezien de vraag naar de rooiregeling in de drie jaar van de looptijd van de maatregel de beschikbare middelen ruimschoots oversteeg, was een voorrangsregeling nodig. Dit betekende dat voor de vastgestelde vergoedingen veel meer wijnbouwers bereid waren te rooien dan degenen die daadwerkelijk van de regeling gebruikmaakten. Van deze situatie was zelfs sprake in het derde en laatste jaar van de maatregel, toen de steunbedragen gelijk waren aan die welke voor de hervorming van kracht waren. Dit roept twijfel op over de mate waarin de steunbedragen zijn verhoogd en derhalve over de doelmatigheid van de maatregel: de grote vraag naar de maatregel toont aan dat het rooien van dezelfde oppervlakte ook met minder middelen had kunnen worden bereikt, door geringere verhogingen van de steunbedragen of zelfs door de steunbedragen op gelijke hoogte te houden als voorheen. TABEL 1 ROOIREGELING AANGEVRAAGD AREAAL, GEACCEPTEERD NA TOEPASSING VAN HET ACCEPTATIEPERCENTAGE EN DAADWERKELIJK GEROOID Wijnjaar Aangevraagd areaal (ha) % acceptatie Geaccepteerd areaal (ha) Gerooid areaal (ha) % gerooid 2008/ , ,9 2009/ , ,9 2010/ , ,8 Totaal , ,6 Bron: DG Landbouw en plattelandsontwikkeling, mededelingen van de lidstaten.

24 22 DE VERWACHTE VOLUMEVERMINDERING WERD NIET VERWEZENLIJKT, VOORNAMELIJK OMDAT ANDERE MAATREGELEN NIET HET GEPLANDE EFFECT HADDEN 25. Met het oog op de voorgestelde beëindiging van de distillatiemaatrege - len schatte de Commissie het structurele wijnoverschot aanvankelijk op 18,5 miljoen hl (zie paragraaf 3), en schatte dat het voor het verlagen van het aanbod met deze hoeveelheid nodig zou zijn om gedurende een periode van vijf jaar ha te rooien, met 2,4 miljard euro aan kosten. Later, in 2007, veronderstelde de Commissie dat andere hervormingsmaatregelen zoals het verbod op sacharose, groen oogsten, plattelandsontwikkeling, afzetbevordering en etikettering het wijnoverschot met 10 miljoen hl zouden verlagen. Daarom werd het streefdoel van de rooiregeling bijgesteld naar ha, met een bijbehorende begroting van circa 1,1 miljard euro. 26. Sommige van deze veronderstellingen werden echter niet verwezenlijkt: het verbod op sacharose werd niet opgenomen in de definitieve tekst van de hervorming, en groen oogsten en afzetbevordering hebben tot dusver een beperkt effect gehad. De Rekenkamer is ook van oordeel dat de verwachte toename van de vraag door middel van afzetbevordering, etikettering en plattelandsontwikkeling onvoldoende was gebaseerd op specifieke kwantitatieve bewijzen. Zonder de geplande effecten van de andere maatregelen was het streefdoel van ha van de rooiregeling op zichzelf ontoereikend om het ten tijde van de hervorming door de Commissie geraamde structurele overschot aan te pakken. 20 3,5 miljoen ha in het wijnjaar 2007/ De schatting van de totale bruikbare productie die permanent is opgeheven door de rooiregeling is gebaseerd op de officiële mededelingen van de lidstaten aan de Commissie over het aantal gerooide ha en hun classificatie in opbrengstcategorieën, betreffende de driejarige periode van de campagnes 2008/2009 tot 2010/2011. De gemiddelde bruikbare productie voor de periode was volgens de gepubliceerde cijfers van Eurostat 176,3 miljoen hl. 27. Hoewel de vraag naar de rooiregeling groter was dan ha (tabel 1), werd het effect ervan beperkt door het vastgestelde streefdoel van ha, en waren uiteindelijk slechts ha gerooid. De Rekenkamer schat dat door de rooiregeling het areaal van de wijngaardinventaris met circa 5 % 20 is verminderd wat ongeveer overeenkomt met 10,2 miljoen hl minder wijn, oftewel 6 % van de bruikbare wijnproductie 21. Zoals in grafiek 4 is weergegeven, namen de productie van bruikbare wijn en voorraden enigszins af in het wijnjaar 2010/2011 maar nam de wijnconsumptie eveneens af. Zelfs als een dergelijke afname van productie en voorraden op de lange termijn wordt bevestigd, is een aanzienlijke toename van de export nodig om aan de resterende marktverstoringen een einde te maken. 28. Grafieken 5 en 6 geven de meest recente data weer over de wijnproductie tot het jaar 2011/2012, overeenkomend met de drie wijnjaren van de uitvoering van de rooiregeling.

25 23 GRAFIEK 4 RECENTE ONTWIKKELING VAN BRUIKBARE PRODUCTIE, CONSUMPTIE EN VOORRADEN hl / / /11 1 Bruikbare productie Menselijke consumptie Eindvoorraden 1 De gegevens voor het wijnjaar 2010/2011 zijn nog niet definitief. Bron: Eurostat, voorzieningsbalans. GRAFIEK 5 EN 6 WIJNPRODUCTIE EU hl / / / / / / /12 1 ONTWIKKELING VAN DE WIJNPRODUCTIE IN SOMMIGE LIDSTATEN (2008/2009=100) / / / /12 1 Spanje Frankrijk Italië Duitsland Roemenië 1 De gegevens voor het wijnjaar 2011/2012 zijn nog niet definitief. Bron: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

26 De totale wijnproductie van de EU-27 nam af in wijnjaar 2010/2011 maar niet in de lidstaten waar de grootste arealen zijn gerooid tijdens de eerste twee campagnes: Spanje ( ha), Italië ( ha) en Frankrijk ( ha). Zonder nieuwe afzetmarkten wordt een gedeelte van de reductie van de productiecapaciteit tenietgedaan door een toename van de opbrengst in bepaalde regio s (zoals uitgebreider omschreven in de paragrafen 36 en 37). De afname van de EU-27 wijnproductie is voornamelijk toe te schrijven aan een afname in Duitsland en Roemenië waar in de eerste twee jaren van de uitvoering van de regeling in totaal respectievelijk 56 ha en 185 ha is gerooid. In wijnjaar 2011/2012 nam de wijnproductie toe vergeleken met De Rekenkamer is van oordeel dat, met inachtneming van klimatologische omstandigheden, de rooiregeling niet tot de verwachte afname van de wijnproductie heeft geleid. 22 In overweging 68 van Verordening (EG) nr. 479/2008 wordt het volgende gesteld: Producenten die menen dat de omstandigheden in sommige gebieden niet erg bevorderlijk zijn voor een rendabele productie, dienen de mogelijkheid te krijgen hun kosten te verlagen door deze oppervlakten permanent uit de wijnproductie te nemen [...]. ROOIREGELING NIET GERICHT OP MINDER RENDABELE WIJNGAARDEN 30. Het feit dat steun opengesteld is voor de meeste wijnbouwers en dat er op grond van artikel 85 vicies, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 prioriteit wordt verleend aan wijnbouwers die ouder zijn dan 55 jaar of die ervoor kiezen al hun wijnstokken te rooien, wijst erop dat met de rooiregeling niet per definitie is gericht op de minder concurrerende of minder rendabele wijngaarden. Dit weerspiegelt de doelstelling van de regeling om het aan de producenten over te laten om te bepalen of hun wijngaarden rendabel zijn 22. Deze vrijheid brengt echter het risico met zich mee dat via de regeling het rooien van wijngaarden wordt gefinancierd die al waren geherstructureerd en die in principe concurrerend waren. De Rekenkamer ontdekte dergelijke gevallen van gemoderniseerde wijngaarden die desondanks met EU middelen werden gerooid (zie tekstvak 3). Er is dus een inherente spanning tussen de rooiregeling en de herstructureringsmaatregelen die tot ondoelmatig gebruik van EU steun leidt. TEKSTVAK 3 VOORBEELD VAN EEN GEMODERNISEERDE WIJNGAARD DIE IS GEROOID Een van de wijnbouwers die de Rekenkamer heeft bezocht in Spanje koos ervoor een perceel van circa 55 ha te rooien dat slechts elf jaar eerder was beplant met een blauwe druivensoort (tempranillo) in een spaliersysteem (espaldera) omstandigheden die overeenkomen met het model waarvoor ook steun voor herstructurering beschikbaar werd gesteld aan andere wijnbouwers. Het ELGF leverde een bijdrage van circa euro voor deze operatie. Dit wijst erop dat het beleid de herstructurering van oudere wijngaarden financiert, terwijl het tegelijkertijd het rooien van wijngaarden met een reeds gemoderniseerde, marktgerichte structuur subsidieert. Het laat ook zien dat de steun voor het rooien onbedoeld aantrekkelijk kan zijn, zelfs in het geval van moderne, concurrerende wijngaarden.