Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. > Retouradres Postbus LV Den Haag. Osmsente Zeist ingekcmen

Transcriptie

1 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid > Retouradres Postbus LV Den Haag Colleges van Burgemeester en Wethouders I.a.a. Directeuren/Hoofden Sociale Zaken Gemeenteraadsleden p/a Griffier Hoofdkantoor UWV UWV/Werkbedrijf/Werkpleinen SVB IWI Sw-bedrijven Osmsente Zeist ingekcmen 2 * m I Ministerie van SZW Postbus LV Den Haag T Contact T gemeenteloket@minszw.nl Onze referentie RUA/RB/2011/16235 Datum 2 0 OKT 2011 Betreft Verzamelbrief oktober 2011 Hierbij ontvangt u de Verzamelbrief waarin informatie is opgenomen over diverse onderwerpen op het terrein van werk en inkomen. In deze Verzamelbrief ga ik in het bijzonder in op de aanpak van fraude. Fraude mag nooit lonen. Het kabinet staat voor een harde aanpak van fraude met uitkeringen en arbeidsregelingen. Misbruik van regelingen en voorzieningen door burgers en ondernemers is ontoelaatbaar. Fraude ondermijnt immers de solidariteit tussen burgers en zet een zware druk op de betaalbaarheid van regelingen en voorzieningen. In 2010 is er voor 119 mln sociale zekerheidsfraude geconstateerd. Hiervan was 53 mln bijstandsfraude. Gezien de omvang en de hardnekkigheid van fraudeproblematiek voldoet het bestaande stelsel van sancties niet meer. Het kabinet wil daarom verhoging van de straffen bij geconstateerde overtredingen en aanvullende maatregelen bij recidive. De aanscherping van het sanctiebeleid staat verwoord in de Fraudebrief van 10 maart Deze lijn wordt door de Tweede Kamer breed gedragen. Fraudebestrijding is gebaat bij een hoge pakkans. Het Handhavingsprogramma bevat concrete maatregelen om fraude en misbruik te bestrijden. Gemeenten spelen een belangrijke rol in de aanpak van fraude en moeten hun opsporingsinstrumenten zo effectief mogelijk kunnen inzetten. Daarom zorgt het kabinet ervoor dat gemeenten en uitvoeringsinstellingen meer mogelijkheden krijgen voor huisbezoeken en bestandskoppelingen. In deze Verzamelbrief wordt uitgebreid aandacht besteed aan fraudebestrijding. Ik hoop dat u samen met het kabinet de strijd tegen fraude wilt aangaan zodat we ons stelsel van sociale zekerheid ook in de toekomst kunnen behouden. Hoogachtend, Werkgelegenheid, P. de Krom Pagina 1 van 17

2 Inhoudsopgave _, Onze referentie 1. Fraudebrief RUA/RB/2OII/I Huisbezoeken voor rechtmatigheid uitkering 3. Informatie-uitwisseling 4. Handhavingsprogramma Regionale Centra Fraudebestrijding 6. SIOD 7. IWI-onderzoek naar categoriale aanvullende inkomensondersteuning 8. Versterking toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 9. Wet werken naar vermogen 10. Op weg naar effectieve schuldhulp 11. SCP rapport 'Voorbestemd tot achterstand?' 12. Jaarverslag Europees Jaar bestrijding armoede en sociale uitsluiting 13. Handreiking voor uitstappen prostituees 1 Fraudebrief (zie bijlage 1) De lijn die het kabinet inzet voor de aanscherping van het sanctiebeleid staat verwoord in de Fraudebrief van 10 maart Voor de WWB betekent dit in hoofdlijnen het volgende: Indien er sprake is van een verwijtbare overtrading dan moet de gemeente de ten onrechte betaalde uitkering terugvorderen. Daarnaast krijgt de fraudeur een sanctie (boete of korting) opgelegd ter hoogte van het fraudebedrag. Bij herhaalde overtrading wordt de bijstandsuitkering drie maanden stopgezet. Hogere straffen en het hard aanpakken van recidivisten moet mensen ervan weerhouden in de verleiding te komen de regels te overtreden. Er gaat dus ook een preventieve werking van uit. De aanscherping van de sanctionering is inmiddels uitgewerkt in een conceptwetsvoorstel. Het wetsvoorstel is recent besproken met het uitvoeringspanel en ligt bij de VNG voor een uitvoeringstoets. Streven is de wet op 1 juli 2012 inwerking te laten treden. De beoogde maatregelen brengen naar verwachting in mln op, waarvan 52 mln bij gemeenten. De fraudebrief is bijgevoegd als bijlage 1. 2 Huisbezoeken voor rechtmatigheid uitkering Gemeenten krijgen meer mogelijkheden om de informatie die een uitkeringsgerechte geeft over zijn leefsituatie te checken. Dit kan onder meer via een huisbezoek. Als een uitkeringsgerechtigde niet meewerkt aan een huisbezoek heeft dit gevolgen voor de uitkering. Ook wanneer er geen concreet vermoeden van fraude is, mogen controles worden uitgevoerd om de leefsituatie na te gaan, bijvoorbeeld of iemand alleenstaand is. Het wetsvoorstel huisbezoeken ligt nu in de Tweede Kamer (Kamerstukken II, ). De beoogde invoeringsdatum van dit wetsvoorstel is 1 januari Pagina 2 van 17

3 3 Informatie-uitwisseling Betere informatie-uitwisseling, zowel tussen uitvoeringsorganen onderling als met publieke en private nutsbedrijven, is van belang om de pakkans van fraudeurs te verhogen. In artikel 64 van de WWB zijn instanties opgenomen die een inlichtingenverplichting hebben naar gemeenten. Hieronder vallen ook de nutsbedrijven (energie en water). In individuele gevallen kunnen deze gegevens altijd worden opgevraagd. In 2010 heeft de rechter (CRvB) ook het koppelen van bestanden om het waterverbruik van (een groep) uitkeringsgerechtigden te meten, toegestaan (UN BM 3881). Hieraan zijn wel voorwaarden verbonden. Zo moet het dan gaan om gegevens van adressen van personen met een zeer hoog of zeer laag waterverbruik. Het ministerie van SZW werkt momenteel samen met bestuurders, VNG, Divosa en de Regionale Centra Fraudebestrijding aan verdere uitbreiding van de mogelijkheden, zoals informatie-uitwisseling tussen gemeenten en verhuurders van woonruimte en inzage in politiegegevens. In een volgende Verzamelbrief wordt u hierover nader gei'nformeerd. Het is van belang om goede ervaringen en praktijkvoorbeelden waarbij gebruik wordt gemaakt van informatie-uitwisselingen en bestandskoppelingen te blijven delen, bijvoorbeeld via digitale platforms (Kenniscentrum Handhaving, van gemeenten, Suwinet etc.), bijeenkomsten (SZW-dagen) en rapportages. Op die manier kunnen gemeenten elkaar verder helpen bij de ontwikkeling van gerichte aanpakken bij de fraudebestrijding. Onze referentie RUA/RB/2OII/I Handhavingsprogramma Staatssecretaris De Krom heeft in het voorjaar van 2011 het Handhavingsprogramma naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit programma, dat mede is vormgegeven door de VNG en Divosa, wordt het handhavingsbeleid voor de komende jaren geschetst. Het programma bevat concrete maatregelen waarbij gemeenten aan zet zijn, zoals het informatiegestuurd handhaven dat het mogelijk maakt om bij controles 'daar te vissen waar de vis zit'. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn het vergroten van de fraudealertheid bij klantcontacten, het verbeteren van de kwaliteit van de eigen gegevens, verbetering van het bestrijden van witte fraude en inzetten op dynamische klantprofielen (zie hoofdstuk 4 van het Handhavingsprogramma). Voor de Colleges van B&W is een exemplaar van het Handhavingsprogramma bijgevoegd bij deze Verzamelbrief. Het document is ook te vinden op het Gemeenteloket (dossier Naleving/Handhaving; Kamerstukken; 21 december 2010). 5 Regionale Centra Fraudebestrijding (zie bijlage 5) Regionale Centra Fraudebestrijding (RCF) en de bijbehorende bestuurlijke structuur kunnen een belangrijke rol spelen bij de ondersteuning van gemeenten in de handhaving van de WWB. SZW zal daarom de komende periode de RCF's financieel blijven ondersteunen bij het vervullen van hun taken met betrekking tot interventieteams en hoogwaardig handhaven. De RCF's zullen een centraal kenniscentrum handhaving inrichten en deskundigheid opbouwen waarmee de gemeenten hun voordeel kunnen doen. Pagina 3 van 17

4 Gemeenten kunnen ook gebruik maken van de bijzondere expertise en diensten van de SIOD (zie volgende item). Voor de ondersteuning door RCF's en de SIOD _.... v = ' Onze referentie is zo'n zes miljoen euro op jaarbasis gereserveerd. RUA/RB/2OII/I6235 Bijlage 5 bevat een adreslijst van de Regionale Centra Fraudebestrijding. 6 SIOD De Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) is de bijzondere opsporingsdienst van het ministerie van SZW en houdt zich bezig met de strafrechtelijke handhaving van de wet- en regelgeving op het terrein van werk en inkomen. Gemeenten kunnen bij de SIOD melding doen van grotere fraudegevallen en een beroep doen voor de inzet van bijzondere opsporingsmiddelen. De SIOD is actief als bestrijder van arbeidsuitbuiting en georganiseerde illegale arbeid, maar ook aanpak van uitkerings- en subsidiefraude behoort tot het werkgebied van de SIOD. Gemeenten beschikken over eigen sociale recherches of maken gebruik van samenwerkingsverbanden om opsporingsonderzoeken naar uitkeringsfraude aan te pakken. Wanneer is het dan zinvol om de SIOD te benaderen? De SIOD kan worden ingeschakeld als het schadebedrag de ondergrens van uit de aanwijzing sociale zekerheidsfraude overschrijdt. De hoogte van het schadebedrag (boven deze grens) is echter niet het enige criterium. Als het fraudes betreft die een gemeente zelf goed kan vaststellen en afdoen, dan heeft het inschakelen van de SIOD geen meerwaarde. De SIOD kan wel in beeld komen als het om georganiseerde verbanden gaat waarin uitkeringsfraude plaatsvindt en als de uitkeringsfraude onderdeel uitmaakt van grotere constructies waarin andere vormen van criminaliteit spelen. Ook als de door de gemeente gesignaleerde fraude zodanig is dat inzet van bijzondere opsporingsmiddelen - zoals observatie, inzet van camera's etc - noodzakelijk is, kan een gemeente zich tot de SIOD wenden. De SIOD voert onderzoeken in samenwerking met de betreffende gemeente uit. In al deze gevallen is de inzet van de SIOD kosteloos. Subsidiefraudes op het gebied van SZW, zoals fraude met re-integratiesubsidies, behoren eveneens tot het domein van de SIOD. Ook voor aanpak van subsidiefraude kunnen gemeenten aankloppen bij de SIOD waarbij dezelfde criteria als bij uitkeringsfraude van toepassing zijn. De SIOD kan niet alle meldingen in behandeling nemen, maar maakt samen met het Openbaar Ministerie een selectie uit de ontvangen meldingen. Als de melding niet in behandeling wordt genomen, wordt dat teruggekoppeld aan de gemeente met een nadere toelichting. 7 IWI-onderzoek naar categoriale aanvullende inkomensondersteuning Op verzoek van Staatssecretaris De Krom heeft de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) bij alle 418 (per 1 januari 2011 bestaande) gemeenten onderzocht of het beleid met betrekking tot de toepassing van categoriale inkomensondersteuning in overeenstemming is met de WWB. Het onderzoeksrapport is op 9 augustus jl. aan de Tweede Kamer aangeboden. Uit het onderzoek, dat zich heeft gericht op de periode 2008 tot en met 2010, is gebieken dat van 93% van de gemeenten het Pagina 4 van 17

5 beleid in overeenstemming is met de WWB. Bij de overige 7%, voornamelijk kleinere gemeenten, heeft IWI tekortkomingen geconstateerd. Deels vorig jaar en deels recent zijn de betreffende gemeenten hierop aangesproken, waaronder enkele gemeenten via de aanwijzingsprocedure. Qnze referentie RUA/RB/2OII/I6235 De praktijk laat zien dat het probleem van de onterechte eindejaarsuitkeringen, of daarmee vergelijkbare uitkeringen, hardnekkig en jaarlijks terugkerend is. Ook blijkt dat de huidige aanwijzing de gemeente de mogelijkheid biedt tot bestuurlijke calculatie. Dit houdt in dat de gemeente zich bij de voorbereiding van een besluit bewust is van het feit dat het in strijd is met de wet, maar de besluitvorming toch doorzet op grand van de afweging dat zij van de wetschending geen direct (financieel) nadeel kan ondervinden. Om deze ongewenste bestuurlijke calculatie uit te sluiten wordt onderzocht of het mogelijk is het wettelijk regime met betrekking tot de aanwijzing zodanig aan te scherpen, dat ingeval van een verwijtbare ernstige tekortkoming een aanwijzing direct gekoppeld wordt aan een financiele maatregel en dat de aanwijzing ook gevolgen zal hebben voor de gemeente indien zij een beroep doet op de incidentele- of meerjarige aanvullende uitkering. Indien het onderzoek positief uitvalt zal zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend. 8 Versterking toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang Aan het gemeentefonds wordt structureel 13 mln. toegevoegd voor toezicht en handhaving op kinderdagverblijven, buitenschoolse opvang, gastouderbureaus en gastouders. Hiermee kunnen gemeenten het toezicht intensiveren waar dat nodig is en is het ook mogelijk strenger te handhaven. Op voorstel van de VNG worden deze middelen tussen gemeenten verdeeld volgens de verdeelsleutel jongeren (75%), oppervlakte land (10%) en kernen (15%). De middelen voor toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang die al onderdeel uitmaakten van het gemeentefonds (11,9 mln) blijven verdeeld via de bestaande verdeelsleutel. Het Rijk heeft met de VNG afgesproken dat de VNG zich ervoor zal inspannen dat gemeenten en GGD-en het toezicht en de handhaving conform de afgesproken uitgangspunten uit de brief van 20 april 2011 (kamerstukken II, , , nr. 120) zullen uitvoeren en dat de VNG zich bestuurlijk aan de gemaakte afspraken houdt. Deze afspraken zijn: Jaarlijks worden alle kindercentra, buitenschoolse opvanglocaties en gastouderbureaus op locatie gei'nspecteerd (een dekking van 100%). De intensiteit van het toezicht wordt afgestemd op het risicoprofiel dat de GGD van de locatie maakt. Ondernemers met een laag risico op tekortkomingen worden onderworpen aan een lichter toezichtregime en ondernemers met een hoog risico krijgen te maken met zwaarder toezichtregime. Na controle van de gastouder bij de toegang tot het stelsel wordt jaarlijks per gastouderbureau een percentage van het gastouderbestand gecontroleerd. De omvang van de steekproef wordt bepaald op basis van het risicoprofiel van het gastouderbureau. Pagina 5 van 17

6 Om binnen het financiele kader te blijven kan er gevarieerd worden in de intensiteit van de inspectie. Ook kunnen gemeenten varieren met het aantal te inspecteren gastouders. Het aantal te inspecteren gastouders per gemeente bevindt zich daarbij in een bandbreedte van 5-30 procent. De financiele afspraken bieden een meerjarig budgettair kader op basis van de nu verwachte ontwikkeling in de capaciteit. Bij afwijkingen van plus of min 10 procent ten opzichte van de veronderstelde capaciteit in 2012, treden VNG en SZW in overieg over de gevolgen voor het budgettair kader.1 Eind 2014 vindt een evaluatie van de afspraken plaats, uiterlijk af te ronden begin Onderdeel van dit akkoord is dat de VNG ter verbetering van de handhaving in de kinderopvang een expertisecentrum opricht. Een deel van de 13 miljoen wordt hiervoor gebruikt. Onze referentie RUA/RB/2OH/I Wet werken naar vermogen SZW-dagen Extra 2011 In april dit jaar vonden de jaarlijkse SZW-dagen plaats. Op dat moment was de hoofdlijnennotitie Werken naar vermogen (WNV) nog niet openbaar. Ook het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet werk en bijstand (WWB) was toen nog niet openbaar. De Staatssecretaris heeft daarom toegezegd extra bijeenkomsten te organiseren. Deze bijeenkomsten vinden plaats op dezelfde locaties als de SZW dagen in april en duren van 9.15 tot uur (inclusief lunch). De data en locaties zijn: dinsdag 18 oktober (Eindhoven - Pullman Eindhoven Cocagne) donderdag 27 oktober (Nieuwegein - NBC) woensdag 2 november (Zwolle - Regardz Nieuwe Buitensocieteit) De SZW-dagen Extra zijn bedoeld voor managers, beleidsadviseurs en beleidsmedewerkers van gemeenten, UWV en sw-bedrijven. De deelnemers worden bijgepraat over de stand van zaken omtrent de WWNV en de WWBmaatregelen en ontvangen tips en handreikingen om direct mee aan de slag te gaan. Meer informatie is te vinden op Voorlichting over Wet Werken naar vermogen in uw regio Indien er in uw regio behoefte is aan nadere voorlichting over de Wet werken naar vermogen, bijvoorbeeld over wat u als gemeenten nu al kunt doen, dan kunt u het ministerie vragen om langs te komen. SZW kan vanaf oktober 2011 tot en met januari 2012 in uw regio op bezoek komen voor een presentatie inclusief vragen en discussie van maximaal 1,5 uur. Deze presentaties zijn bedoeld voor medewerkers en managers van gemeenten, sw-bedrijven, raadsleden en wethouders. De exacte vorm, focus en doelgroep van de presentatie in uw regio kunt u in overieg met het ministerie bepalen. U organiseert de bijeenkomst, SZW komt langs. Bij voorkeur worden de presentaties per arbeidsmarktreqio georganiseerd. Indien er in uw regio behoefte is aan deze voorlichting over de wet WNV, stuur dan een mail naar: qqebhard@minszw.nl locaties van kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang, 730 gastouderbureaus en gastouders. Pagina 6 van 17

7 Nieuwsbrief Werken naar vermogen Wilt u op de hoogte blijven van het laatste nieuws van SZW over de plannen voor de Wet werken naar vermogen? Geeft u zich dan op voor de maandelijkse nieuwsbrief. Hierin vindt u ook actuele informatie en goede voorbeelden uit de pilotprojecten werkgevers, sw-bedrijven, werkpleinen en loondispensatie. Onze referentie RUA/RB/2OII/I Op weg naar effectieve schuldhulp Het hebben van (problematische) schulden vormt een belemmering bij arbeidsparticipatie. Daarom vindt het kabinet het voorkomen en of oplossen van (problematische) schulden van groot belang. Hiervoor zijn schuldenaren en schuldeisers in de eerste plaats zelf verantwoordelijk. Als mensen toch hulp nodig hebben, kunnen zij bij de gemeente terecht. Het is aan de gemeente om hen snel en effectief en het liefst zo vroeg mogelijk te helpen. Om de gemeentelijke schuldhulpverlening effectiever te maken, is het Wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening ingediend. Het wetsvoorstel voorziet vooral in een omschrijving van 'wat' de gemeente moet realiseren. Het 'hoe' bepaalt de gemeente zelf. Het wetsvoorstel is al aangenomen door de Tweede Kamer en ligt nu ter behandeling bij de Eerste Kamer. Om gemeenten optimaal te ondersteunen bij schuldhulpverlening, werkt het ministerie van SZW nauw samen met Divosa, MOgroep, Nibud, NWK, VNG en Wijzer in geldzaken in het programma 'Op weg naar effectieve schuldhulp'. Dit programma ondersteunt gemeenten en haar partners bij het ontwikkelen, vaststellen, uitvoeren en bijstellen van beleid. Daarvoor worden verschillende producten ontwikkeld, zoals de handreiking Klantprofielen, en activiteiten georganiseerd, bijvoorbeeld door de regionale accountmanagers. De site waarop alle producten en activiteiten te vinden zijn, zal naar verwachting in de loop van oktober in de lucht komen. Via deze site kunt u zich ook abonneren op de maandelijkse nieuwsbrief. 11 SCP rapport 'Voorbestemd tot Achterstand? Armoede en sociale uitsluiting in de kindertijd en 25 jaar later' De meeste kinderen zullen later niet arm zijn, of ze nu opgroeien in armoede of niet: 93% van de kinderen die arm zijn, is dat later niet. Werk helpt armoede te voorkomen of te beeindigen. Mensen die werken zijn minder sociaal uitgesloten; het ontvangen van een uitkering vergroot de kans daarop juist. Voorgaande conclusies staan in het op 30 augustus jl. door het Sociaal Cultureel Planbureau gepubliceerde onderzoeksrapport 'Voorbestemd tot achterstand?'. Het onderzoek wijst op het belang van inzetten op (arbeids)participatie. Niet alleen participatie van kinderen is belangrijk om sociale uitsluiting tegen te gaan, maar juist ook de (arbeids)participatie van ouders is erg belangrijk. Het SCP rapport is het derde in een reeks van vier onderzoeken in het kader van het onderzoeksproject 'Armoede en Sociale Uitsluiting van Kinderen (ASOUK)'. In dit onderzoek wordt de vraag beantwoord hoe groot de kans is dat iemand die in Pagina 7 van 17

8 armoede opgroeit, op latere leeftijd ook arm is. Het SCP concludeert dat over het algemeen de kans op armoede op volwassen leeftijd groter is wanneer men als kind in een arm gezin leefde dan wanneer men in welvarender omstandigheden opgroeide, namelijk 7% tegenover 4%. Een speciale aandachtsgroep zijn kinderen die langdurig in armoede leven, voor hen is de kans op armoede op latere leeftijd groter: 15%. Onze referentie RUA/RB/2011/16235 De Colleges van B&W hebben de eerste twee rapporten in deze reeks al gekregen en ontvangen bij deze Verzamelbrief een exemplaar van het derde onderzoek. De rapporten zijn ook te downloaden van de site van het SCP. 12 Jaarverslag Europees Jaar van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (2010) Mede dankzij de inzet van vele gemeenten is in 2010 extra aandacht besteed aan armoede en sociale uitsluiting en met name aan wat mensen zelf kunnen doen om armoede tegen te gaan. Doel van het kabinet is om mensen weer op eigen benen te laten staan. In het Jaarverslag van het Europees Jaar van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting is een overzicht opgenomen van de activiteiten die in 2010 zijn georganiseerd. Meerdere auteurs vertellen hierin hoe zij het jaar hebben ervaren. Ook is een dvd bijgesloten waarop diverse projecten in beeld zijn gebracht. SZW hoopt dat u de verhalen en beelden zult gebruiken als inspiratie voor de komende jaren, zodat efficient en effectief gebruik wordt gemaakt van middelen om mensen weer actief mee te laten draaien in de maatschappij. De colleges van B&W ontvangen het Jaarverslag inclusief dvd als bijlage bij deze Verzamelbrief. Het Jaarverslag is ook te vinden op de site van het Gemeenteloket. 13 Handreiking voor uitstappen prostituees (zie bijlage 13) Bevorderen dat prostituees kunnen uitstappen uit de prostitutiebranche blijft een punt van aandacht. Op grond van de Regeling Uitstapprogramma's Prostituees (RUPS) is in 2008 van rijkswege 15 miljoen beschikbaar gesteld om de ontwikkeling van uitstapprogramma's voor prostituees te stimuleren. De uitstapprogramma's zijn succesvol te noemen (zie voor meer informatie bijlage 13). Op 21 juni 2011 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het rapport 'Evaluatie RUPS' aan de Tweede Kamer aangeboden. De evaluatie is uitgevoerd door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Mede op basis van deze evaluatie heeft CCV een handreiking opgesteld: 'Een goede opstap naar uitstappen'. Dit instrument helpt gemeenten en instellingen bij het opzetten en uitvoeren of verbeteren van een uitstapprogramma voor prostituees. SZW vindt het van belang dat meer gemeenten zo'n uitstapprogramma opzetten en daarom wordt deze handreiking onder uw aandacht gebracht. De handreiking is te vinden op de website in het dossier Re-integratie. Pagina 8 van 17

9 Digitale verzending In het kader van de digitalisering en met oog op het milieu gaat het ministerie van SZW de Verzamelbrieven vanaf volgend jaar niet meer op papier versturen maar alleen nog per mail. Onze referentie RUA/RB/2OII/I6235 Contact met het ministerie U kunt zich aanmelden voor de digitale Verzamelbrief door een met uw naam, gemeente, functie en adres te sturen naarverzamelbrief@minszw.nl. Voor vragen met betrekking tot de inhoud van de Verzamelbrief kunt u een sturen naar aemeentelokettaminszw.nl. De reeds verschenen Verzamelbrieven zijn ook te vinden op het Gemeenteloket, Bijlagen Verzamelbrief oktober 2011 Het nummer van de bijlage verwijst naar het bijbehorende item in de Verzamelbrief. Bijlage bij 1 Bijlage bij 5 Bijlage bij 13 Brief SZW aan TK over aanscherping fraudebeleid Adreslijst Regionale Centra Fraudebestrijding Handreiking voor uitstappen prostituees Losse bijlagen voor de Colleges van B&W: Handhavingsprogramma SCP rapport 'Voorbestemd tot Achterstand? Armoede en sociale uitsluiting in de kindertijd en 25 jaar later' Jaarverslag Europees Jaar van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (2010) Pagina 9 van 17

10 Bijlage bij 1 Handhavingsprogramma Tekst van brief over Aanpak fraude van minister Kamp en Staatssecretaris De Krom aan de Tweede Kamer, 10 maart 2011 (NAL/2011/2686) Het kabinet kiest voor maatregelen om iedereen zo veel mogelijk naar vermogen te laten participeren in de samenleving. Doel is om mensen perspectief te geven op fatsoenlijk werk en inkomen en het draagvlak te behouden voor sociale voorzieningen. Fraudebestrijding is daarbij een cruciaal onderdeel. Fraude dient te worden bestreden en ontmoedigd. In deze brief zetten wij de aanpak van fraude, die het kabinet in de sociale zekerheid en arbeidswetgeving voorstaat, uiteen. Onze referentie RUA/RB/2011/16235 Wij willen de benodigde wetgeving op 1 juli 2012 laten ingaan. Wijzigingen in lagere regels kunnen zoveel eerder als mogelijk van kracht worden. Steviger aanpak fraude burgers en bedrijven De solidariteit tussen burgers komt tot uitdrukking in onze sociale verzekeringen en voorzieningen en in het vertrouwen dat we daarvan gebruik maken zoals dat is bedoeld en vastgelegd. Beschamen van dat vertrouwen dient, omdat het de maatschappelijke solidariteit ondergraaft, niet lichtvaardig te worden bejegend. Dit geldt in versterkte mate nu de Nederlandse economie door een dal is gegaan. De budgettaire opgave om de overheidsfinancien houdbaar te maken, is groot. Dit vraagt om gemeenschapszin; misbruik van voorzieningen staat daar haaks op. Burgers ervaren dit ook zo. Er is een breed draagvlak voor onze sociale zekerheid. Onderzoek toont aan dat misbruik de wortels van die solidariteit aantast. Burgers zijn bereid elkaar solidariteit te bieden, vooral ook omdat zij zelf hechten aan de zekerheid van een vangnet. Die bereidheid neemt echter snel af indien misbruik ongestraft blijft of welwillend wordt bejegend. Het kabinet koestert de sociale zekerheid en verantwoorde arbeidsomstandigheden als een essentiele verworvenheid van de Nederlandse samenleving. Daarom willen we de maatschappelijke norm, dat misbruik een ernstige zaak is en streng bestraft moet worden, beter tot uitdrukking brengen in de handhaving van uitkeringsregels en arbeidswetgeving. In ons Handhavingsprogramma hebben we gewezen op de omvang en hardnekkigheid van de problematiek. Ter illustratie: het percentage inspecties waarbij de inspecteurs een overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen en/of de Wet Minimumloon hebben geconstateerd was in 2009 nog steeds 17% en daarmee op een vergelijkbaar niveau als voorgaande jaren. Dit ondanks meer gerichte inspecties, zoals door het Westland Interventieteam (WIT) waarin diverse inspectiediensten van de overheid samenwerken. Dat team controleerde gericht bij driehonderd bedrijven. Bij 18% van die inspecties bleken tuinders volgens de Arbeidsinspectie mensen illegaal aan het werk te hebben of onder het minimumloon te betalen. Het nalevingniveau van de zorgplicht in de Arbeidsomstandighedenwet lag in 2009 op 59%, net als het jaar daarvoor. En het aantal geconstateerde gevallen van uitkeringsfraude door het verzaken van de Pagina 10 van 17

11 inlichtingenplicht bedroeg in 2009 in totaal voor een schadebedrag van meer dan 100 miljoen euro2. Deze problematiek noodzaakt tot een steviger aanpak, zowel voor burgers als bedrijven. Als werkgevers hun verplichtingen niet naleven, ontstaat oneerlijke concurrentie en kunnen de gezondheid en veiligheid van werknemers in gevaar komen. Als mensen onterecht een uitkering ontvangen, benadelen zij daarmee anderen die onnodig hogere belasting en premies moeten betalen. Dat is onacceptabel. Deugd dient bevestigd en bevorderd te worden door ondeugd te bestraffen. In het Handhavingsprogramma hebben we het algemene handhavingsbeleid uiteengezet. Belangrijk daarin is betere informatie-uitwisseling waardoor de pakkans wordt verhoogd3. Dienstverlenende processen en handhaving moeten beter worden gei'ntegreerd. Verder is goede voorlichting een belangrijke pijler onder het handhavingsbeleid. Hierin zal de komende jaren worden gemvesteerd, zodat burgers en bedrijven goed op de hoogte zijn van hun rechten en plichten, onder andere via de campagne 'weet hoe het zit'. Daarbij zal de aandacht uitgaan naar de consequenties van het niet-naleven. Onze referentie RUA/RB/2011/16235 Naast voorlichting en het vergroten van de pakkans is ook aanscherping van het sanctieregime onderdeel van de steviger aanpak. De in het regeerakkoord aangekondigde aanscherping van het sanctieregime werken wij onderstaand uit overeenkomstig de toezegging van 17 november jongstleden tijdens het AO handhaving in de Tweede Kamer. Normbevestiging Aanscherping van het sanctieregime is nodig om de maatschappelijke norm tegen misbruik tot uitdrukking te brengen en dit hardnekkige probleem aan te pakken. Daarbij hoort dat de handhavingscapaciteit zo effectief en efficient mogelijk wordt ingezet. Voorkomen moet worden dat handhavers voortdurend met dezelfde overtreders bezig moeten zijn. Dat is dweilen met de kraan open. Preventie, toezicht en bestuurlijke- en strafrechtelijke handhaving dienen in samenhang de norm te bevestigen en naleving te stimuleren. Onderzoek ('Wat beweegt de fraudeur') geeft aan dat het streven naar financieel gewin de cruciale drijfveer is. Daarbij vindt veelal normvervaging plaats. Een onschuldig ogende bijverdienste ontaardt gaandeweg in serieuze fraude. Straffen en handhaving spelen een belangrijke rol om normvervaging te voorkomen. Van de straffen dient duidelijk het signaal uit te gaan dat nietnaleving voor de samenleving niet acceptabel en voor de fraudeur onrendabel is. Aanscherping frauderegime Uitgangspunten voor aanscherping zijn: 2Gegevens uit Integrale Rapportage Handhaving 2009 (Kamerstuk , nr. 400). 3 Handhavingsprogramma , hoofdstukken 4 en 9 (Kamerstuk , nr. 402) Pagina 11 van 17

12 Fraude mag niet lonen. Teveel ontvangen uitkering door burgers of genoten economisch voordeel door bedrijven wordt geheel teruggevorderd. Daarbovenop komt een geldboete. Afschrikkende werking en strafverzwaring. De hoogte van de straffen moet mensen en bedrijven bevestigen dat eerlijk het langst duurt en hen ervan weerhouden om in de verleiding tot overtreding te komen. Strafverzwaring bij herhaalde overtredingen, is daarbij belangrijk. We willen afschrikking en verzwaring bij recidive als volgt tot stand brengen. Bij de eerste overtreding wordt naast de terugvordering een boete of maatregel opgelegd ter hoogte van tenminste het toegeeigende voordeel. Bij een tweede overtreding wordt aan burgers opnieuw een boete opgelegd naast de terugvordering en worden zij voor een periode van 5 jaar uitgesloten van de rechten of voorzieningen waarop de overtreding heeft plaatsgevonden. Aan bedrijven wordt bij de tweede overtreding naast de terugvordering en een boete een preventieve last onder dwangsom opgelegd of stillegging van werkzaamheden in het vooruitzicht gesteld. Als ze vervolgens voor de derde keer in de fout gaan, leidt dit tot stillegging van het werk of het innen van de dwangsom4. De periode waarbinnen een tweede of derde overtreding als recidive wordt gerekend, wordt geharmoniseerd op 5 jaar. Niet doorslaan. Straffen is geen doel op zich. Doel van onze maatregelen is degene die verwijtbaar handelt en regels overtreedt, tot het juiste gedrag te brengen. Dit betekent dat bij verwijtbaar handelen ketenaansprakelijkheid geldt en dat bijvoorbeeld opdrachtgevers aangesproken en beboet kunnen worden voor overtredingen van onderaannemers. Dit betekent tevens dat sancties niet aan de orde zijn als bijvoorbeeld de klant van een dienstverlener met illegale werknemers geen daadwerkelijke invloed op die situatie heeft en hem niets verweten kan worden. De toepassing van de straf zal dus steeds in dienst van de fraudebestrijding moeten staan. Dat zal worden geborgd bij de uitwerking van de voorstellen in wet- en regelgeving, onder andere door het betrekken van uitvoerende instanties door middel van uitvoeringstoetsen. Regels worden waar nodig aangepast om doorslaan te voorkomen. Onze referentie RUA/RB/2OU/I6235 Onderstaand wordt ingegaan op wat de uitgangspunten betekenen voor burgers en bedrijven. Burgers: sancties uitkeringsfraude omhoog; zonodig uitsluiting Burgers krijgen te maken met sancties als ze verwijtbaar niet, te laat, of onjuiste informatie verstrekken waardoor ze ten onrechte (te veel) uitkering krijgen. Bijvoorbeeld het niet opgeven van inkomsten of een partner. Het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen betekent in de eerste plaats dat, conform besluitvorming in het Regeerakkoord, te veel betaalde uitkeringen teruggevorderd worden. Daarnaast geldt dat een sanctie wordt opgelegd ter hoogte van het fraudebedrag. Wij verhogen de sancties bij uitkeringsfraude daarmee fors. Concreet betekent dit het volgende. Indien UWV, SVB of gemeenten constateren dat sprake is van een verwijtbare overtreding, dan wordt de ten onrechte 4 Voor overtredingen zonder direct economisch voordeel zal een met de aanscherping overeenkomende verhoging van boetes gelden. Pagina 12 van 17

13 betaalde uitkering teruggevorderd en wordt een sanctie opgelegd. Die sanctie, in de vorm van een korting of boete moet in verhouding staan tot de benadeling of het financieel gewin. Het kabinet gaat uit van het principe dat de boete of korting 100% van het fraudebedrag is; nu is dat nog veel lager. Dit komt overeen met de maximale strafmaat bij belasting- en premiefraude. Het UWV en de SVB zullen iemand die bij onder hen vallende uitkeringen opnieuw fraude pleegt, een boete opieggen voor recidive en voor vijf jaar uitsiuiten van het recht op deze uitkering. De bijstand en bijstandachtige regelingen (Wij, Ioaz, Ioaw) hebben een vangnetkarakter. Daarom geldt hier een ander regime: in de bijstand en bijstandachtige regelingen wordt bij herhaalde overtreding de uitkering drie maanden stopgezet. Onze referentie RUA/RB/2OII/I6235 Bij ernstige overtredingen wordt aangifte gedaan en zal een fraudezaak worden overgedragen aan het OM. We gaan met het OM overleggen over de toereikendheid van de huidige werkstraffen bij ernstige fraude met het oogmerk de strafeisen fors op te hogen. We gebruiken voor de aanpak van fraude met de kinderopvangtoeslag dezelfde uitgangspunten en dezelfde aanpak. In principe is de boete op verwijtbare fraude 100% van het fraudebedrag en krijgt de betrokkene 5 jaar geen kinderopvangtoeslag meer indien opnieuw wordt gefraudeerd. Bij ernstige overtredingen krijgt de fraudezaak een strafrechtelijk vervolg. Bedrijven: dwangsom en stilleggen tegen ontduiken arbeidswetgeving Arbeidswetgeving dient ter bescherming van werknemers tegen slechte arbeidsomstandigheden, onderbetaling, illegaliteit en verdringing op de arbeidsmarkt. Die bescherming is een essentiele waarde van onze samenleving en dient overeenkomstig gehandhaafd te worden. Voor bedrijven kan het financieel voordelig zijn om de arbeidswetgeving te ontduiken. Door werknemers te weinig te betalen, te lang of onder slechte arbeidsomstandigheden te laten werken besparen zij op de kosten en behalen een oneigenlijk concurrentievoordeel. Illegale tewerkstelling leidt ertoe dat legale werknemers aan de kant blijven. De geformuleerde uitgangspunten voor aanscherping van het sanctieregime betekenen dat we ontduiking door bedrijven van de regelgeving steviger aanpakken. De boetebedragen bij een overtreding in de betreffende arbeidswetten gaan fors omhoog. Bij recidive worden deze bedragen verdubbeld. Het bestuurlijk afdoen van overtredingen geeft aanzienlijk sneller duidelijkheid over de boete(hoogte) dan langs de weg van het strafrecht. Het kabinet bevordert daarom de bestuursrechtelijke afdoening bij de betreffende arbeidswetten. Ook de afdoening bij herhaalde overtreding - nu vaak nog strafrechtelijk - wordt zoveel mogelijk overgeheveld naar het bestuursrecht. Over de invulling van de overgang van bestuursrecht naar strafrecht en de gehanteerde straffen zal overieg met de minister van Veiligheid en Justitie en het Openbaar Ministerie worden gevoerd. Nieuwe overtredingen moeten zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarom gaan we een preventieve last onder dwangsom invoeren. Dit betekent, dat bij herhaalde overtreding de werkgever te horen krijgt dat hij bij een volgende overtreding niet alleen een verhoogde boete zal krijgen, maar dat tevens een Pagina 13 van 17

14 forse dwangsom verbeurd verklaard zal worden. Dit kan, met name bij kleine bedrijven waar de geconstateerde overtreding ten opzichte van het totaal van de activiteiten substantieel is, neerkomen op het moeten sluiten. Daarbij zullen we werkgevers die personeel inlenen van malafide uitzendbureaus niet ontzien. Naast de invoering van een preventieve last onder dwangsom, wordt tevens de mogelijkheid van stillegging van werkzaamheden ingevoerd. Dit kan nu al bij levensbedreigende arbeidsomstandigheden. Het instrument komt straks ook beschikbaar voor alle overige situaties waarin arbeidswetgeving wordt overtreden en het zal op gelijke wijze als de last onder dwangsom kunnen worden toepast. Concreet betekent dit het volgende voor bedrijven. Bij overtreding van arbeidswetgeving wordt een boete opgelegd. De hoogte is zodanig dat hiervan een corrigerende en normbevestigende werking uitgaat ('terugvorderen' en straf). Bij recidive wordt dat verdubbeld. Naast oplegging van een boete voor recidive, wordt een preventieve last onder dwangsom opgelegd of stillegging van werk in het vooruitzicht gesteld. Bij herhaalde recidive, wordt de dwangsom geind of stillegging ten uitvoer gelegd. Onze referentie RUA/RB/2OU/I6235 Het resultaat is een transparant, stevig en evenwichtig sanctiesysteem met extra sancties voor werkgevers die de regelgeving meermaals ontduiken. Slot De maatregelen worden uitgewerkt in overleg met de ministers van Veiligheid en Justitie, Financien, Volksgezondheid Welzijn en Sport, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Milieu en met gemeenten (VNG en Divosa) en de uitvoeringsorganen (SVB, UWV en Belastingdienst). Onze inzet is dat de wettelijke maatregelen in werking zullen treden per en aanpassingen van de lagere regelgeving zoveel eerder als mogelijk. Pagina 14 van 17

15 Bijlage bij 5 Handhavingsprogramma Adreslijst RCF Kenniscentrum Handhaving (versie mei 2011) Onze referentie RUA/RB/2OII/I6235 RCF Kenniscentrum Handhaving Haaglanden - Hollands Midden Coordinator: Ronald van Gangelen Johanna Westerdijkplein EN Den Haag (Ronald van Gangelen) Fax: ronald.vanqanqelen@denhaaq.nl RCF Kenniscentrum Handhaving Noord Coordinator (waarnemend vanaf 11/8/09): Roelof van Urk Lissabonstraat AX Groningen Postbus BC Groningen Tel.: / Fax: RCF-Noord@sozawe.groningen.nl r.van.urk@sozawe.qroninqen.nl: johstals@sozawe.groningen.nl (LSI-stukken) RCF Kenniscentrum Handhaving Rotterdam Rijnmond Zuid Holland Zuid (RCF RR ZHZ), beheersorganisatie SoZaWe Rotterdam Coordinator: Jan Polet Teilingerstraat WA Rotterdam Postbus BA Rotterdam Tel: Fax: j.polet@sozawe.rotterdam.nl RCF Kenniscentrum Handhaving Overijssel Coordinator: Dieuwke Haak Twentepoort West RD Almelo Postbus AH Almelo Tel.: Fax: d.haak@rcf.almelo.nl Pagina 15 van 17

16 RCF Kenniscentrum Handhaving Utrecht-Gooi & Vechtstreek Coordinator: Erwin van der Waal. Onze referentie 't Goylaan 127 RUA/RB/2OII/I6235 Postbus RL Utrecht Tel.: Fax: RCF Kenniscentrum Handhaving Noord-Holland Coordinator: Jan Brouwer Herikerbergweg CT Amsterdam Tel.: Fax: RCF Kenniscentrum Handhaving Zuidoost Nederland Coordinator: Reiner Brink Postbus AZ Eindhoven Nachtegaallaan CM Eindhoven Tel.: Fax : fraudebestriidinqzon@eindhoven.nl; r.brink@eindhoven.nl r.brink@telfort.nl RCF Kenniscentrum Handhaving Zuidwest Nederland Coordinator: Ad van Mierlo Schouwburgring TK Tilburg Tel.: ad.van.mierlo@tilburg.nl RCF Kenniscentrum Handhaving Gelderland Coordinator: Roland van der Pluym Marienburg PS Nijmegen Postbus BB Nijmegen Tel.: / Fax : rpi@niimeqen.nl; r.van.der.pluvm@niimeqen.nl Pagina 16 van 17

17 Bijlage bij 13 Handreiking voor uitstappen prostituees Uit de evaluatie van de RUPS van april 2011 door het CCV blijkt dat de regeling erin geslaagd is om de ontwikkeling van uitstapprogramma's te stimuleren. Er zijn 13 projecten opgezet om prostituees te helpen bij het vinden van werk, opleiding of dagbesteding buiten de prostitutie. Aan deze projecten, aangeboden in 15 verschillende gemeenten, hebben circa 800 tot 850 prostituees deelgenomen. Alhoewel de definitieve cijfers daarover nog niet bekend zijn, is het aannemelijk dat de uitstapprogramma's succesvol zijn en dat prostituees ook daadwerkelijk uitstappen. Dit desondanks de complexiteit van de problematiek van clienten en trajecten die langer duurden dan gedacht. Het CCV concludeert dat ongeveer 300 prostituees zijn uitgestapt, ruim een derde van de deelnemers. Tussen de 60 en 75 deelnemers zijn tussentijds gestopt met het traject. Een groot deel van de deelnemers zit nog in het programma. Een belangrijk kenmerk van een uitstapprogramma is de begeleiding door trajectbegeleiders, die als vertrouwenspersoon voorde prostituee dienen. De handreiking, als instrument ontwikkeld voor gemeenten en instellingen, bestaat uit drie delen: Organisatie: hoe organiseer je een uitstapprogramma voor prostituees? Uitvoering: hoe voer je zo'n programma uit? Evaluatie: hoe vindt de evaluatie van het programma plaats? Ru"RB%eorn/i6235 Voor meer informatie over de RUPS en de handreiking kunt u ook terecht op de website Pagina 17 van 17

18 BE i

19 S a m e n v a t t i n g Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) staat voor een economisch krachtig en sociaal Nederland met werk en bestaanszekerheid voor iedereen. Daarvoor is nalevingvan de regels op het gebied van sociale zekerheid en werk van essentieel belang. Als werkgevers hun verplichtingen niet naleven, ontstaat oneerlijke concurrentie en kunnen de gezondheid en veiligheid van werknemers in gevaar komen. Als uitkeringsgerechtigden zich niet aan de regels houden, benadelen zij daarmee anderen die onnodig hogere belasting en premies moeten betalen. Als mensen de regels niet naleven dan ondermijnt dat het rechtvaardigheidsgevoel van burgers en bedrijven die zich wel aan die regels houden. Fraude ondermijnt de geloofwaardigheid, houdbaarheid en het draagvlak van onze wet- en regelgeving. Niet naleving moet worden aangepakt en voorkomen. Daarom spannen het ministerie van SZW en haar partners (gemeenten, UWV en SVB) zich in om misbruik en fraude tegen te gaan. Deze handhaving is repressief wanneer de overtreding al heeft plaatsgevonden. Dan moet de rechtmatige situatie zo snel mogelijk worden hersteld, moet een onterecht ontvangen uitkering worden terugbetaald en moet de overtreder worden gestraft. Handhaving kan ook gericht zijn op het voorkomen van overtredingen. Voorbeelden hiervan zijn voorlichting, een toets of nieuwe regels helder zijn en goede diensrverlening door de uitvoerders van die regels. Dit Handhavingsprogramma schetst de maatregelen voor de periode en vormtdaarmee een uitwerking van het Regeerakkoord. Nadere uirwerkingvan het Regeerakkoord kan eventueel leiden tot aanscherpingen en wijzigingen in het handhavingsbeleid zoals dat in het Handhavingsprogramma is vastgelegd. De jaarlijkse Integrale Rapportage Handhaving beschrijft de voortgang en de wijzigingen in het handhavingsbeleid. De nalevingsniveaus zullen daarbij een indicatie geven van de effectiviteit van de handhaving. Binnen de sociale zekerheid zal fraude met uitkeringen stevig worden aangepakt. Fraudeurs worden fors gestraft. Van mensen die zich niet aan de regels houden wordt de uitkering drie maanden ingehouden. De pakkans van fraudeurs wordt verhoogd doordat verschillende instanties informatie delen en door een slimmere analyse van gegevens. Notoire overtreders en mensen die naast een uitkering ook werken kunnen zo beter worden opgespoord. SZW zal nauw met haar partners samenwerken. SZW gaat de fraudebestrijding bij gemeenten ondersteunen via de Regionale Centra Fraudebestrijding, door expertise van de SIOD beschikbaar te stellen en door gemeenten te ondersteunen zodat zij zoveel mogelijk onterecht ontvangen uitkeringen kunnen terugvorderen. Preventie zal vorm krijgen door doelgroepgerichte voorlichting, aandacht voor handhaafbare en naleefbare regelgeving en doorverdere integratie van dienstverlening en handhaving. Ook de regels op het gebied van arbeidsmarkt en arbeidsomstandigheden moeten worden gehandhaafd. Arbeidsgerelateerde uitbuiting belemmert eerlijke concurrentie tussen bedrijven en is een grove schending van de arbeidsomstandigheden. Daarom worden deze misstanden hard aangepakt. De effectiviteit van de controle- en opsporingscapaciteitvan de Inspectie SZW wordt vergroot door onder meer een betere uitwisselingvan informatie met andere diensten. Zodoende kunnen bedrijven en sectoren worden ontzien die hun verplichtingen goed naleven en waar sprake is 2 Handhavingsprogramma iq

20 van deugdelijke zelfregulering. Daarmee wordt invuiiing gegeven aan de 'Inspectievakantie' in het Regeerakkoord. De sancties op overtredingen worden beter gestroomlijnd. De naleving van de regels op het gebied van werk wordt bevorderd door werknemers, werkgevers en brancheorganisaties bij de handhaving te betrekken, bijvoorbeeld door ondersteuning van vrijwillige certificering. Interventieteams controleren bedrijven en wijken aan de hand van thema's, waarbij diverse overheidsorganisaties als de Arbeidsinspectie, het UWV en de Belastingdienst samenwerken. Zo wordt in een keer gecontroieerd of de regels op het gebied van sociale zekerheid en arbeidsmarkt worden nageleefd. De interventieteams gaan strategischeren meer wijkgericht werken. Maar ook hier wordt via voorlichtinggeprobeerd fraude te voorkomen. Dit gebeurt met de campagne 'Voorkom problemen, weet hoe het zit'. Hiermee krijgen burgers en bedrijven op de doelgroep afgestemde voorlichting over regels op het gebied van werk en sociale zekerheid. Voor uitvoering en handhaving op Caribisch Nederland wordt een SZW-unit opgezet in het Regionaal Service Centrum (RSC) dat het ministerie van BZK daar inricht. Handhavingsprogramma

21 Handhavingsprogramma

22 I n h o u d s o p g a v e Samenvatting 2 Inhoudsopgave 5 Deel A Inleiding 7 Inleiding 8 Hoofdstuk 1 Stand van de naleving 1.1 Metenisweten Resultaten van de metingen Motieven voor het niet naleven van verplichtingen Geplande activiteiten 14 Deel B Sociale zekerheid en re-integratie 15 Hoofdstuk 2 Nieuwe ontwikkelingen voor de sociale zekerheid 16 Hoofdstuk 3 Aanscherping en stroomlijning van sancties 3.1 Aanscherping van sancties De mogelijkheden van stroomlijning 17 Hoofdstuk 4 Informatiegestuurd handhaven 4.1 Verzamelen van gegevens Verwerken van gegevens Doorontwikkeling van klant-en risicoprofielen Aanpak van notoire overtreders Bestrijdingvan witte fraude 23 Hoofdstuk 5 Stimulering van handhaving door gemeenten 5.1 Instandhoudingen uitbouwvan de RCF-structuur Ondersteuningvan gemeenten door desiod Invordering en schuldenproblematiek 25 Hoofdstuk 6 Overige maatregelen voor de sociale zekerheid 6.1 Stimuleren eigen verantwoordelijkheid Dienstverlening en handhaving Regelgeving 27 Overzicht maatregelen sociale zekerheid en re-integratie 28 Deel C Arbeidsregelgeving 29 Handhavingsprogramma

23 Hoofdstuk 7 Thema's voor de arbeidsregelgeving 30 Hoofdstuk 8 Empowerment en communicatie 8.1 Empowerment Communicatie 34 Hoofdstuk 9 Informatiegestuurd handhaven van de arbeidsregelgeving 36 Hoofdstuk 10 Bestuurlijke sancties in de arbeidsregelgeving 10.1 Bestuurlijke handhaving algemeen De Arbeidsomstandighedenwet Besluit risico's zware ongevallen en Arie (aanvullende risico-inventarisatie en -evaluatie De wet arbeid vreemdelingen (Wav) De wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) Grensoverschrijdende handhaving arbeidsregelingen 43 Overzicht maatregelen arbeidsregelingen 44 Deel D Domeinoverstijgende onderwerpen 46 Hoofdstuk 11 Domeinoverstijgende onderwerpen 11.1 Speerpunten interventieteams voor de periode Nieuwe werkwijze Agentschap SZW Caribisch Nederland Communicatie over verplichtingen Internetsite Werkplaats Naleving 50 Overzicht maatregelen domeinoverstijgende onderwerpen 51 Deel E Bijlagen 52 Bijlage Afkortingen en Begrippenlijst 53 6 Handhavingsprogramma

24

25 Inleiding Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid staat voor een economisch krachtig en sociaal Nederland in Europa met werk en bestaanszekerheid voor iedereen. Bij werk gaat het om optimaliseringvan dearbeidsdeelname, totstandkoming van verantwoorde arbeidsrelaties en een gezonde en veilige werkomgeving. Bestaanszekerheid wordt in eerste instantie geboden door mensen te stimuleren aan het werk te gaan. Alleen als arbeidsparticipatie geen doel meer is of als werk niet beschikbaar is, is inkomensondersteuning aan de orde. Om dit te bereiken, is het van belang dat iedereen zich aan de regels houdt. Als werkgevers hun verplichtingen niet naleven, kunnen de gezondheid en veiligheid van werknemers in gevaar komen en ontstaat daarnaast oneerlijke concurrentie. Als uitkeringsgerechtigden zich niet aan de regels houden, ondervinden andere burgers daarvan de nadelen, zoals hogere belasting en premies. De belastingbetaler mag verwachten dat zijn geld goed wordt besteed. Bovendien ondermijnt niet-naleving het rechtvaardigheidsgevoel van de burgers en bedrijven die wel naleven. Daarmee komen de geloofwaardigheid, houdbaarheid en het draagvlak van het beleid in hetgeding. Burgers en bedrijven zijn primair zelf verantwoordelijk voor het naleven van de aan hen opgelegde verplichtingen. De acties die SZW, de Arbeidsinspectie, SIOD en de uitvoerende instanties ondernemen om de naleving van deze verplichtingen te bevorderen of af te dwingen worden aangeduid als handhaving. Wanneer burgers of bedrijven zich niet aan de regels houden, moet de rechtmatige situatie zo spoedig mogelijk worden hersteld, moet ten onrechte genoten voordeel worden ontnomen en moet de overtrederaangepakt worden. Hiervoor is een breed scala aan maatregelen beschikbaar, varierend van een schriftelijke waarschuwing tot het opleggen van bestuurlijke boetes, het treffen van (dwang) maatregelen of strafrechtelijke maatregelen bij ernstige of herhaalde overtredingen, zoals uitbuiting in de arbeid en substantiatefinancielebenadeling. Voor de effectiviteit van de repressieve handhaving is snelheid bij de sanctioneringvan belang. Om die reden wordt de voorkeur gegeven aan een bestuursrechtelijk lik-op-stuk beleid boven strafrechtelijke handhaving. De bestuursrechtelijke aanpak vergroot in veel gevallen ook de gepercipieerde pakkans en daarmee wordt weer de nalevingsbereidheid bevorderd. Daarwaar strafrecht toch aan de orde is, is ook een slagvaardige samenwerking met de andere opsporings- en vervolgingsinstanties belangrijk. Sancties moeten afschrikkend werken. De hoogte van de sancties moet potentiele overtreders er ook van weerhouden daadwerkelijk te frauderen. Verder moet het handhavingsbeleid coherent en consistent zijn. Verschillen in de benadering van burgers en bedrijven moeten uitgelegd kunnen worden. Iemand kan niet wezenlijk zwaarder of lichter worden gestraft dan een anderdie een vergelijkbaar vergrijp pleegde. Ook het juridische instrumentarium voor de verschillende rechtsgebieden moet consistent en effectief zijn. Voor de uitvoerende en toezichthoudende instanties is enige discretionaire ruimte daarbij wenselijk. 8 Handhavingsprogramma

26 Dit kabinet wil fraude ook aan de voorkant aanpakken. Dat kan bijvoorbeeld door kritisch te kijken naar de noodzaak en de kwaliteit van de regelgeving. De kwaliteit van regelgeving en dienstverlening kan worden bevorderd door heldere voorschriften die goed naleefbaar en handhaafbaar zijn en die de regeldruk voor burgers, bedrijven en overheid beperkt houden. De dienstverleningsprocessen moeten zo worden ingericht dat overtredingen effectief voorkomen en vroegtijdig getraceerd worden. Goede doelgroepgerichte voorlichting over verplichtingen en handhaving maken een vanzelfsprekend onderdeel uit van die dienstverlening. Dit is het derde Handhavingsprogramma van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het bestrijkt de jaren en bevat de maatregelen die SZW de komende jaren zal treffen om de handhaving te verbeteren van de verplichtingen die de SZW-regelgeving oplegt. De maatregelen in het programma geven ook een eerste invulling aan de fraudetaakstellingvan 180 miljoen euro die het kabinet wil realiseren. Een volledig beeld van de invulling van deze taakstellingzal in februari 2011 separaat aan detweede Kamer worden aangeboden. Een belangrijke nieuwe ontwikkeling binnen het SZW-domein vormt de oprichtingvan een Inspectie SZW. In dit nieuwe organisatieonderdeel worden de Arbeidsinspectie, de SIOD en de Inspectie Werk en Inkomen ondergebracht. De handhavingsactiviteiten van de Inspectie SZW (in oprichting) zijn in dit programma opgenomen. Het Handhavingsprogramma omvat vier delen. Deel A bestaat uit dit voorwoord en een hoofdstuk over de stand van de naleving. Het handhavingsbeleid wordt verder uitgewerkt in deel B voor het domein sociale zekerheid en re-integratie en in deel C voor de arbeidsregelgeving. Deel D omvat een aantal domeinoverstijgende thema's zoals vernieuwingen bij de inzet van de interventieteams, de handhaving op Caribisch Nederland en de voorlichtingscampagne 'Weet hoe het zit'. Elk van deze delen wordt afgesloten met een overzicht van maatregelen die voor dat domein gelden. Dit Handhavingsprogramma schetst de maatregelen voor de periode en vormt daarmee een uitwerking van het Regeerakkoord. Nadere uitwerking van het Regeerakkoord kan eventueel leiden tot aanscherpingen en wijzigingen in het handhavingsbeleid zoals dat in het Handhavingsprogramma is vastgelegd. De jaarlijkse Integrale Rapportage Handhaving beschrijft de voortgang en de wijzigingen in het handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan. Handhavingsprogramma

27 H o o f d s t u k I : S t a n d v a n d e naleving i.i Meten isweten In dit handhavingsprogramma is het nalevingsniveau gekozen als invalshoek voor het handhavingsbeleid. Onder nalevingsniveau wordt verstaan de mate waarin burgers en bedrijven de verplichtingen nakomen die aan hen in de regelgeving worden opgelegd. De nalevingsniveaus kunnen een goed beeld geven van de effectiviteit van het handhavingsbeleid. Het vaststellen van nalevingsniveaus beperkt zich tot de verplichtingen in de regelgeving die als 'kernverplichtingen' worden beschouwd. Uitgangspunt bij de keuze van een kemverplichting is dat het moet gaan om een verplichting die direct aansluiten bij het primaire doel van de wet dat is geformuleerd in de considerans, de memorie van toelichting of overige kamerstukken. De sociale zekerheidsregelingen kennen twee soorten kernverplichtingen: de inlichtingenverplichting en de verplichtingen om mee te werken aan re-integratie en aan het aanvaarden van werk. De inlichtingenverplichting is de verplichting om aan de uitkeringsinstantie onverwijld alle feiten en omstandigheden mee te delen die van invloed kunnen zijn op het recht op of de hoogte van de uitkering. Afhankelijkvan de wet kan het gaan om het hebben van inkomsten uit werk, hetvoeren van een gezamenlijke huishouding en/of het hebben van een vermogen of bezittingen. In de arbeidswetgeving verschilt de kemverplichting per wet. In de Arbeidsomstandighedenwet wordt de algemene zorgplicht van de werkgever als kemverplichting beschouwd. De werkgever dient bij de arbeid zorg te dragen voor de veiligheid en gezondheid van zijn werknemers. In de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) is het naleven van het verbod op het tewerkstellen van een vreemdeling zonder te beschikken over een tewerkstellingsvergunning de kemverplichting voor de werkgever. Het is de bedoeling bij de handhavingsactiviteiten in de periode bij voorrang aandacht te geven aan de verplichtingen die naar verhouding minder goed worden nageleefd. Het ligt in de bedoeling vvoor alle kem-verplichtingen zullen streefwaarden voor de naleving te formuleren worden geformuleerd die aan het einde van deze periode moeten zijn bereikt. Voor de kemverplichting in de Arbeidsomstandighedenwet is reeds een streefwaarde geformuleerd. 10 Handhavingsprogramma

28 1.2 Resultaten van de metingen Het eerste kengetal voor de sociale zekerheidsregelingen betreft de naleving van de plicht tot melding van inkomen uit arbeid (WW, WAO/WIA, ANW en WWB). Dit kengetal wordt primair berekend met de gegevens die bij de uitkeringsadministraties beschikbaar zijn over geconstateerde wine en zwarte fraude door uitkeringsgerechtigden. De gegevens worden aangevuld met de uit CBS-onderzoeken beschikbare aanvullende informatie over zwart werk in de afgelopen 12 maanden. De gegevens over wine en zwane fraude worden afgezet tegen de totale uitkeringspopulatie in de desbetreffende regeling. Onder wine fraude wordt in dit verband verstaan het verrichten van arbeid waaroverwel belastingen premies zijn betaald maar die niet is gemeld bij de uitkeringsinstantie. De uitkeringsinstantie wordt over deze arbeid geinformeerd door uitwisseiing van informatie met de Belastingdienst en via het Inlichtingenbureau. IMalevingsniveau opgave inkomsten uit arbeid 2009 WW 90% WAO/WIA 97% ANW 95% WWB 94% N.8.: De nalevingsniveaus in deze tabe! zijn ofgerond op heie procenten Het tweede kengetal voor de sociale zekerheidsregelingen betreft de naleving van de plicht tot melding van het voeren van een gezamenlijke huishouding (AOW, ANW en WWB). Uit het oogpunt van onderlinge vergelijkbaarheid tussen de nalevingsniveaus van de drie regelingen is gekozen voor het totale aantal uitkeringsgerechtigden dat de verplichting tot melding van samenwoning niet overtreedt, afgezet tegen de totale uitkeringspopulatie voor de regeling. IMalevingsniveau melden samenwoning 2009 AOW 99% ANW 98% WWB 99.9% N.B.: Bij het nalevingsniveau WWB heeft geen afronding ploatsgevonden omdat anders ten onrechte de indruk ontstaat dat de naleving voledig is. Handhavingsprogramma

29 Het kengetal nalevingsniveau Arbeidomstandighedenwet geeft weer in welke mate werkgevers de aan hen opgelegde algemene zorgplichtvoorde veiligheid en de gezondheid van de werknemers naleven. De indicator is opgebouwd uit de vier deelverplichtingen die evenredig meewegen: de aanwezigheid van een risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E), het gebruik van arbodienstverlening, de preventiemedewerkeren debedrijfshulpverlening(bhv). De naleving van de regelgeving wordt uitgedrukt in het percentage bedrijven waardeze arbozorgaanwezig is en het aantal werknemers voor wie deze arbozorg beschikbaar is. Het nalevingspercentage voor werknemers valt hoger uit dan dat voor bedrijven, doordat grote bedrijven met veel werknemers vaker dan kleine bedrijven beschikken over de genoemde onderdelen van het systeem van arbozorg. Nalevingsniveau zorgplicht Arbeidsomstandighedenwet 2009 H Bedrijven Werknemers 59% 62% 90% 12 Handhavingsprogramma 2on

30 1.3 Motieven voor het niet naleven van verplichtingen Onderzoek naar de motieven van overtreders verkeert nog in een experimenteel stadium. In de loop van 2010 zijn twee onderzoeken afgerond waarmee is geprobeerd de motieven van overtreders in kaart te brengen, een naar overtreders in de sociale zekerheid (uitkeringsgerechtigden) en een naar overtreders van de arbeidswetgeving (werkgevers). Het onderzoek "Wat beweegt de fraudeur" is een onderzoek in dossiers van de uitkeringsinstanties van personen die (over het algemeen ernstige) overtredingen in de WW, WAO, de AOW en de WWB hebben begaan. Het onderzoek is grotendeels gebaseerd op zaken die zijn onderzocht door inspecteurs en betreft dus voornamelijk 'zware gevallen'. Vastgestelde motieven zijn bijvoorbeeldfinancieelgewin, nalatigheid, administratieve onbekwaamheid en emstige persoonlijke problemen. In een enkel geval was men te goeder trouw en was er sprakevan een misverstand bij de overtreder. In het merendeel van de dossiers was sprake van financieel gewin als motief. Vaakwas sprakevan een proces van normvervaging waarbij aanvankelijk het belang van incidentele klussen wordt gebagatelliseerd en men geleidelijk structured gaat frauderen. De onderzoekers wijzen ook op situaties waarin uitkeringsgerechtigden in de beginfase van een nieuwe relatie hunfinancielezelfstandigheid willen behouden en hun oude woning als terugvaloptie aanhouden. De onderzoekers doen een aantal aanbevelingen met betrekking tot aanpassingvan regelgeving, inhoud en toonzettingvan communicatie, werkwijze van werkcoaches en consulenten en de aanpak van witte fraude. Deze zijn in de maatregelen in deel B en D van dit programma meegenomen. Ook onder ondernemers is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd, "Plichtsbesefof Boeteangst" naar motieven voor niet-naleving, namelijk bij de ARBO- en WAV-wetgeving. Het onderzoek is uitgevoerd in de vorm van een enquete onder ondernemers. Door de tegenvallende respons, met name onder ondernemers die zijn bevraagd overde WAV, kunnen ook deze resultaten alleen kwalitatief worden geduid. Uit het onderzoek komt het beeld naarvoren dat ondernemers in de regel te goeder trouw zijn. Ondernemers menen dat ze goed op de hoogte zijn van de regels, maar blijken de regels in de praktijk niet altijd goed kennen. Daarbij geven sommigen aan dat het de nodige moeite kost om goed op de hoogte te blijven van de complexe regelgeving. Bovendien worden er wel eens onbedoeld fouten gemaakt en treden erslordigheden op. De aanbevelingen van de onderzoekers o.a. met betrekking tot betere voorlichting en ondersteuning van werkgevers bij de naleving van voorschriften zijn meegenomen in deel C en D van dit programma. Op het punt van de ondersteuning van werkgevers bij de naleving van de identificatieplicht in de WAV is een concrete handreiking gei'mplementeerd. Handhavingsprogramma

31 1.4 Geplande activiteiten Het ontwikkelen van kengetallen voor het nalevingsniveau van de kernverplichtingen uit de SZW-regelgeving en het bepalen van streefwaarden voor deze kernverplichtingen zal in de jaren 2011 en 2012 worden voortgezet. In de eerste plaats moet nog een meting plaatsvinden van het nalevingsniveau van de re-integratieverplichtingen in de WW en in de WWB. Ookvoorde WAV wordt nog onderzocht op welke wijze het nalevingsniveau kan worden gemeten. Voor alle kernverplichtingen behoudens die van de Arbeidsomstandighedenwet zullen voor de begroting 2012 nog streefwaarden worden geformuleerd. In 2014 kan met een nieuwe meting van de nalevingsniveaus de geboekte voortgang worden vastgesteld. Overzicht maatregelen nalevingsniveaus m Operationaliseren nalevingsniveau kemverplichting re-integratie WW en WWB SZW Operationaliseren nalevingsniveau kemverplichtingwav SZW vaststellen streefniveaus kernverplichtingen SZW Nieuwe meting nalevingsniveaus en vaststellen geboekte resulta- SZW ten '4 Handhavingsprogramma

32 Deel B: Sociale zekerheid e n re-integratie

33 H o o f d s t u k 2 : N i e u w e o n t w i k k e l i n g e n v o o r d e sociale z e k e r h e i d In het domein van de sociale zekerheid heeft zich sinds een aantal ontwikkelingen voorgedaan die noodzaken tot nieuwe keuzen in de inrichting van het handhavingsbeleid. Het Openbaar Ministerie heeft begin 2009 de aangiftegrenzen voor de strafrechtelijke afdoening van uitkeringsfraude aanzienlijkverhoogd. In beginsel kunnen de uitvoerende instanties nogslechts aangiftedoen indien sprake is van een schadebedrag van tenminste Als sprake is van wine fraude (samenloop van reguliere arbeidsinkomsten en een uitkering zonder medeweten van de uitkeringsinstantie dan is de aangiftegrens zelfs Het kabinet is van oordeel dat mede om die reden de bestuurlijke sancties in het kader van de bijstandsverleningaanzienlijk moeten worden aangescherpt. Indien een uitkeringsgerechtigde de inlichtingenverplichting verwijtbaar niet naleeft en op die manier financieel voordeel wil behalen dan zal dat als consequentie krijgen dat de uitkering voor een periode van drie maanden wordt stopgezet. Om het belang van een strengere sanctionering te benadrukken is in het regeerakkoord eenfinancieletaakstellingopgenomen die oplooptvan 50 miljoen in 2012 tot 180 miljoen structureel in Deze taakstelling moet worden gerealiseerd door een intensivering van de bestrijding van uitkeringsfraude door gemeenten en door UWV en SVB. Een concreet plan van aanpak zal in februari 2011 aan detweede Kamer worden aangeboden. Met gemeenten, UWV en Svb zal overde uitwerking van het plan van aanpak worden overlegd. Ook overigens verdient het sanctie- en maatregelenbeleid in de sociale zekerheid nadere aandacht. In de regelgeving die recent tot stand is gekomen is (de WIJ, de nieuwe WAJONG en in de experimenten WSW) staat het belang van maatschappelijke participatie van uitkeringsgerechtigden en re-integratie in reguliere arbeid voorop. Deze lijn wordt in versterkte mate doorgetrokken bij de hervorming van WWB, Wajong en WSW tot een regeling voor werken naar vermogen, die het kabinet voorstaat. De toegenomen nadruk op re-integratie komt ook al tot uitdrukking in de Werkpleinen waarin het UWV en gemeenten samenwerken. Deze Werkpleinen moeten geintegreerde dienstverlening aanbieden aan de WW- en WWB-clienten, die met een vaste contactpersoon te maken krijgen, en een gezamenlijke werkgeversbenadering realiseren. De samenwerking op de Werkpleinen noodzaakt tot stroomlijning en afstemming van de werkwijze en van het sanctie- en maatregelenbeleid. Het belang van eenheid van beleid en optimale helderheid en rechtsgelijkheid voor de clienten is door de samenwerking immers groter geworden. Een andere relevante ontwikkeling betreft de gewijzigde verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en de Sociale Verzekeringsbank (SVb) bij de verstrekkingvan een (aanvullende) bijstandsuitkering aan personen van 65 jaar en ouder die door een onvolledige AOW-opbouw een inkomen hebben onder het sociaal minimum. De regeling Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen regelt dat met ingangvan 2010 niet langer de gemeente de aanvullende bijstand verstrekt maar de SVb. Voor de SVb betekent dit dat voor de groep uitkeringsgerechtigden die zowel een AOW- als een WWB/ AlO-uitkering ontvangt zowel de informatieverplichtingen uit de AOW als uit de WWB van toepassing zijn alsmede het sanctie- en maatregelenbeleid uit beide regelingen. Ookde mogelijkheden om door koppeling van bestanden informatie over deze clienten te verzamelen lopen op dit moment nog per regeling uiteen. 16 Handhavingsprogramma

34 H o o f d s t u k 3: A a n s c h e r p i n g e n s t r o o m l i j n i n g v a n sancties 3.1 Aanscherping van sancties Het onderzoek "Wat beweegt de fraudeur?" laat zien dat aan veel emstige uitkeringsfraudes financieel winstbejag ten grondslag ligt. Het kabinet vindt dat daarop zwaardere sancties behoren te staan dan nu het geval is. In lijn met het regeerakkoord zal worden uitgewerkt wat de mogelijkheden zijn om iedere uitkeringsgerechtigde die verwijtbaar geen, te late of onjuiste informatie aan de uitkeringsinstantie verstrekt en op die manierfinancieelvoordeel wil behalen in de toekomst voor drie maanden de uitkering te ontnemen. Daamaast moet de ten onrechte genoten uitkering vanzelfsprekend volledig worden teruggevorderd. Ook andere mogelijkheden voor aanscherping van het sanctie-instrumentarium zullen in kaart worden gebracht, bijvoorbeeld indien een uitkeringsgerechtigde door gedrag of kleding feitelijk zijn kansen op de arbeidsmarkt beperkt. 3.2 De mogelijkheden van stroomlijning In de komende periode zal extra aandacht worden gegeven aan de stroomlijning van de bestuurlijke boeten in de sociale zekerheidswetgeving. Onderzocht zal worden of een verdere harmonisatie te bereiken valt door de regelingen voor bestuurlijke boete die nog resteren in de sociale zekerheidswetten na de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht onder te brengen in een apart hoofdstuk van de Wet SUWI. De maatvoering van het sanctiebeleid voor de werknemers- en volksverzekeringen is op lager niveau met het Maatregelenbesluit Sociale Zekerheidswetten (hiema Maatregelenbesluit) al geharmoniseerd en in een AMvB ondergebracht. Het Maatregelenbesluit geldt echter niet voor gemeenten, zij kunnen bijvoorbeeld zelf bepalen ofvoorafgaand aan een sanctie een waarschuwing wordt geven. Doorde introductie van de Werkpleinen is er uit een oogpunt van goede samenwerking tussen de uitvoeringsorganen opnieuwbehoefteaan harmonisatie van het sanctiebeleid en daarmee afstemmingvan het Maatregelenbesluit op de maatregelen die gemeenten in het kadervan de WWB kunnen opleggen. Indien modelverordening en maatregelenbesluit lokaal meer op elkaar zouden zijn afgestemd, dan bevordert dat zowel de preventieve werking (eenduidige do's en dont's voor de klant) als de toepassing van repressieve handhaving (in gelijke situaties gelijke sancties) en daarmee de rechtsgelijkheid. Er zal een aantal mogelijkheden worden verkend, die naar verwachting leiden tot aanpassing van de wet en regelgeving (Wet SUWI, de WWB en het Maatregelenbesluit). Het gaat om de volgende drie maatregelen: a. Mogelijkheid van bestuurlijke boete opgrond van de WWB Onderscheid wordt gemaakt tussen bestraffende en herstelsancties. Waar het gaat om de mogelijkheid om bestraffende sancties te kunnen opleggen ontbreekt thans voor de gemeenten de optie tot het opleggen van een bestuurlijke boete bij overtredingen van verplichtingen op grond van de WWB. Aangezien bij overtredingen van de werknemersverzekeringen voor het UWV wel de Handhavingsprogramma '7

35 mogelijkheid bestaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt in het kadervan de beoogde harmonisatie bezien of hetwenselijkis ook gemeenten deze bevoegdheid te verlenen. In verband met de decentrale verantwoordelijkheid voor de uitvoeringen handhaving van de WWB kan het hierbij (slechts) gaan om een optionele bevoegdheid voor gemeenten om bij verordening de bestuurlijke boete te kunnen toepassen. b. Tussen wettelijkkaderen de voortschrijdendepraktijk: Startvan een regelluwepwef Voordat het Maatregelenbesluit in werking trad had het UWV de bevoegdheid om zelf (beleids)- regels te stellen met betrekking tot de toe te passen maatregelen. Nagegaan zal worden of het gewenst is met het oog op de harmonisatie van de handhavingspraktijk en de bevordering van maatwerk het UWV meer ruimte te bieden. In het huidige stadium op weg naar een geintegreerde aanpak van het UWV en gemeenten zal daartoe een regelluwe proef worden gestart gericht op effectieve handhaving bij re-integratie. Dit sluit aan bij de wijziging van de Wet SUWI die tot doel heeft bij te dragen aan een betere samenwerking in de keten van werk en inkomen en daarmee aan het verbeteren van dedienstverlening door die keten. Ook past deze lijn goed in het streven naar een twee-sporenaanpak waarbij handhaving en dienstverlening elkaars complementen vormen en bij voorkeur zelfs - lerterlijk - in een hand liggen. c. Ruimte voor "een korte stevige maatregel" Het is wenselijk voor het UWV om - zoals gemeenten dat kunnen- in geeigende gevallen een korte stevige maatregel (algehele weigeringvan de uitkering gedurende 2 weken) toe te passen. Deze mogelijkheid valt buiten het kader van het Maatregelenbesluit. Zoals ook de schriftelijke waarschuwingmogelijkheid past deze optie goed in het beoogde maatwerk dat wordt nagestreefd. 18 Handhavingsprogramma

36 H o o f d s t u k 4: I n f o r m a t i e g e s t u u r d h a n d h a v e n Fraudebestrijding is gebaat bij een hoge pakkans. Bij handhaving in de sociale zekerheid wordt daarom gebruik gemaakt van informatiegestuurd handhaven. Door informatiegestuurd handhaven wordt het bij controles mogelijk 'daar te vissen waar de vis zit'. Voorwaarde is het verwerven van relevante en betrouwbare gegevens. Daarnaast moeten deze gegevens op een efficiente en slimme manier worden benut. De voorgenomen maatregelen met betrekking tot het verzamelen en koppelen van persoonsgegevens zullen, zoals in het regeerakkoord is aangekondigd, worden voorzien van een horizonbepaling en worden getoetst op effectiviteit. 4-i Verzamelen van gegevens Beschikbaarheid, betrouwbaarheid en kwaliteit van gegevens zijn noodzakelijke voorwaarden om informatiegestuurde handhaving goed te positioneren. Hierdoor wordt het beter mogelijk om naleving te bevorderen of niet naleving te corrigeren. Naast de traditionele onderzoeksmiddelen en mogelijkheden om misstanden te melden, komen er steeds meersystemen en technieken beschikbaar die de organisaties in staat stellen relevante informatie te verkrijgen buiten de eigen bestanden om. Dit moet de mogelijkheden voor het opsporen van zwarte fraude versterken. Verbetering kwaliteit eigen gegevens Organisaties beschikken vaak over een schat aan gegevens. De kwaliteit van deze gegevens is echter vaaknietvoldoende om als input voor informatiegestuurde handhaving te dienen. Soms zijn gegevens uit andere onderdelen van de organisatie (bijvoorbeeld de gemeentelijke belastingdienst) ook niet direct beschikbaar voor handhavingsdoeleinden in de sfeer van werk en inkomen. De RCF's zullen gemeenten daarom ondersteunen bij het verbeteren en het optimaal toegankelijk maken van de eigen gegevens voor handhavingsdoeleinden. Aansluiting op externe gegevensbronnen zal daardoor niet altijd meer noodzakelijk zijn. Wanneer aansluiting op externe bronnen nodig is, zal door de verbeterde kwaliteit van de gebruikte gegevens ook het rendement van de gegevenskoppeling toenemen. Voor het verbeteren van de kwaliteit van de gebruikte gegevens is ook het terugmelden van discrepanties aan de Gemeentelijke Basis Administratie van groot belang. Alle uitvoerders zijn immers verplicht voor hun primaire processen gebruik te maken van de authentieke gegevens uit het GBA. Inzer internet research en commercieel beschikbare consumentendata Internet is een goed voorbeeld van een informatiebron die kansen biedt voor betere handhaving. Naast het UWV zullen ook gemeenten de mogelijkheden voor internet research verkennen. Voor gemeenten spelen hierbij de RCF's in samenwerking met Divosa een centrale rol. Daarnaast gaat het UWV de komende vier jaar onderzoeken of externe, openbare bronnen en/of lifestyle gegevens kunnen helpen om tot betere klantsegmentaties te komen zodat beter maatwerk mogelijk is bij de dienstverlening van het UWV. Deze informatie kan ook van belang zijn voor gemeenten en SVB. Handhavingsprogramma 2on - 20iq 19

37 Bestaande infrastructuur In de afgelopen jaren is in het sociale zekerheidsdomein een goed functionerende infrastructuur opgebouwd die het gegevensverkeer in de sector werk en inkomen faciliteert. Via Suwinet worden de gegevens uit de achterliggende bestanden van UWV, SVB en gemeenten ontsloten voor de professionals. Ook de Arbeidsinspectie en de SIOD zijn op Suwinet aangesloten. Op gevalsniveau kunnen medewerkers van de SUWI-partners en medewerkers van de Arbeidsinspectie en de SIOD met behulp van het burgerservicenummer gegevens als dienstverbanden, arbeidsverleden, opleiding en leefvorm inkijken, bijvoorbeeld om wine fraude te traceren. Voor het structured en periodiek vergelijken van bestanden faciliteen het Inlichtingenbureau de sector werk en inkomen. De verbindingsfactor tussen de bestanden is het burgerservicenummer. Het Inlichtingenbureau (IB) is verantwoordelijkvoorde samenloopapplicatie die signalen bij elkaar brengt die kunnen wijzen op mogelijke wine fraude. Het IB voert bestandsvergelijkingen uit met bestanden van de Belastingdienst over inkomens en vermogen, met bestanden van het UWV met gegevens over dienstverbanden, met bestanden van de Dienst uirvoering Onderwijs met onderwijsen inkomensgegevens en met bestanden van de Rijksdienst voor het Wegverkeer met kentekengegevens. In de periode zal de informatie-uitwisseling verder worden verbeterd. Harmoniseren van de regels voorgegevensuitwisseling Op dit moment bevanen de Wet SUWI en de Wet Werk en Bijstand uiteenlopende voorschriften over de uitwisseiing van gegevens met andere instanties en met private nutsbedrijven. Nu de uitvoering van de sociale zekerheid steeds meer ge'integreerd plaatsvindt (WWB 65+, Werkpleinen), wordt meer en meer aangedrongen op harmonisatie van de voorschriften. Op kone termijn zal worden onderzocht op welke wijze een dergelijke harmonisatie kan worden gerealiseerd uitgaande van de werkelijke behoeften van de uitvoerende instanties aan gegevens van derden en van de te stellen beperkingen uit een oogpuntvan bescherming van de privacy van burgers. In hetkadervan de herijkingvan de regels voor gegevensuitwisseling zal tevens worden nagegaan of dooraanpassing van de regelgeving het gebruikvan ad hoc convenanten voor gegevensuitwisseling kan worden gereduceerd. Internationale uitwisseiing van gegevens Stimuleren data uitwisseiing in Europees verband Voor een goede handhaving is het ook van belang om de intemationale gegevensdeling te verbeteren. Voor het verder ontwikkelen en mogelijk maken van bestandsvergelijkingen zal binnen Europa een meer gezamenlijke lijn in privacybescherming moeten ontstaan en een gedeelde interpretatie van de Europese dataprotectierichtlijn. Die richtlijn zal blijkens hetwerkplan van de Europese Commissie in de komende periode gemoderniseerd worden. Nederland zal in Europees verband initiatieven ondersteunen om bijvoorbeeld door onderzoek en conferenties over dataprotectie de toepassing in data-uitwisseling tussen Europese uitvoerders van sociale zekerheid te helpen verhelderen. Samenwerking zal gezocht worden met andere lidstaten en of de Europese Commissie. Ook technisch en organisatorisch zullen de komende jaren bestandsvergelijkingen verder worden ontwikkeld. Aandacht bij de EU voor inzet TESTA netwerk voor fraudebestrijding SZW, UWV en de SVB zullen in hun bilaterale en multilaterale contacten aandacht blijven vragen voor het - eveneens - gebruiken van het Europees netwerk TESTA voor fraude gerelateerde 20 Handhavingsprogramma

38 informatie-uitvraag. UWV en SVB moeten op grond de nieuwe verordening EU Vo 883/04 klaar zijn voor elektronische gegevensuitwisseling over sociale zekerheid via TESTA. Samenwerking met Europol terversnellingvan de afhandeling van rechtshulpverzoeken De SIOD wil investeren in de relatie met Europol om de internationale informatie-uitwisseling te versnellen. Informatie-uitwisseling met het buitenland ten behoeve van strafrechtzaken verloopt via rechtshulpverzoeken. Vertragingen in deze procedure kunnen strafzaken schade toebrengen. Verkrijgen van de medewerking van lokale overheden in het buitenland In het kader van de sociale zekerheid verdient deverhouding met de autoriteiten in het land van herkomst van migranten en asielzoekers aandacht. Ingezet wordt op het verbeteren van de medewerking van lokale autoriteiten in deze landen bij de controle en handhaving van de vermogenstoets in de WWB. Vragen van buitenlandse toezichthouders In verband met grensoverschrijdende bestandsvergelijking over onder andere premieafdracht en het beantwoorden van vragen hierover van buitenlandse toezichthouders zal worden geinvesteerd in verdere versterking van de samenwerking tussen AI, UWV, SVB, SIOD en de Belastingdienst en FIOD-ECD. 4.2 Verwerken van gegevens Bestandskoppelingen door de SIOD De SIOD heeft in opdracht van de Landelijke stuurgroep interventieteams (LSI) een databewerkings -en datakoppelingsomgeving ontworpen waarin bestanden op een beveiligde manier ontvangen, geschoond, bewerkt en gekoppeld worden. Daarbij wordt nauw samengewerkt met het Inlichtingenbureau. De koppelingen worden, indien noodzakelijk, anoniem uitgevoerd. Deze omgeving voldoet aan hoogwaardige eisen voor 'privacy enhancing technology'. Het gaat zowel om koppelingen die betrekking hebben op personen als op ondernemingen. Met behulp van de datakoppelingen heeft de SIOD risico- en selectieprofielen ontwikkeld ten behoeve van de interventieteams. De Landelijke stuurgroepinterventieteams (LSI) gaat thans na wat de algemene bruikbaarheid is van de ontwikkelde selectieprofielen en onderzoekt of het wenselijk is de voorziening ook in de toekomst te behouden en verder te ontwikkelen voor het koppelen van bestanden. Ookde positionering van de voorziening - bij de SIOD of elders - wordt nader bezien. Ontwikkeling Digitaal Onderzoeks Netwerk Het onderzoeksnetwerkvan de SIOD biedt momenteel zeer beperkte ruimte om ten behoeve van derden digitale bestanden/administraties in te lezen, op te slaan en te analyseren op onvolkomenheden/fraude. Daarom wil de SIOD een Digitaal Onderzoeksnetwerk (DON) bouwen. Doordat steeds meer digitale bestanden worden aangetroffen bij fraude-onderzoeken neemt de behoefte aan deze faciliteit toe. Met de te plegen investeringen komt deze faciliteit voor het gehele SZW-domein beschikbaar. Een DON biedt efficiencywinst omdat digitale bestanden sneller met behulp van onderzoekssoftware kunnen worden geanalyseerd dan wanneer dat handmatig zou moeten gebeuren. Bovendien kan dit op de werkplek van de externe medewerker (van bijvoorbeeld AI en gemeente) zelf plaatsvinden. Deze maatregel komt ook het domein arbeidsregelingen ten goede. Handhavingsprogramma

39 4.3 Doorontwikkeling van klant- en risicoprofielen Op dit moment gebruiken het UWV en de gemeenten uiteenlopende instrumenten om de kenmerken van hun clienten in kaart te brengen en om risico's voor regelovertreding in een vroegtijdig stadium te detecteren. De samenwerking op de Werkpleinen maakt het gewenst te onderzoeken welke synergiemogelijkheden er zijn om te komen tot uniformering - of juist specificering - van de gebruikte klantprofielen en risicomodellen. Zo is leefsituatie voor de gemeenten een wezenlijk element voor de bepaling van het recht op uitkering en voor de meeste werknemersverzekeringen niet, terwiji werkzoekgedrag voor zowel UWV als gemeenten een relevante klanteigenschap is. Het is van belang om in de komende periode de doorontwikkeling van klant- en risicoprofielen te stimuleren. Profielen helpen om mogelijke regelovertreding in een zo vroeg mogelijk stadium, bij voorkeur aan de poort, te signaleren. Maar ook risico's binnen het zittende bestand kunnen worden gesignaleerd. Bij de doorontwikkeling zijn een aantal aspecten van belang. In de eerste plaats kan het verregaand automatiseren van klantprofielen ('vooringevulde scorekaarten") het gebruiks-gemaken de efficiente toepassing verbeteren. De komende periode zal worden benut om de profielen te laten evolueren van instrumenten met een statisch karakter naar dynamische analyse instrumenten die aansluiten bij de actuele situatie en die 'real time' interventies mogelijk maken. Voor de bevordering van het gebruik van profielen is het belangrijk om de bewustwording over deze instrumenten onder medewerkers (klantmanagers, werkcoaches) te verhogen en waar mogelijk te komen tot een eenduidige en een eenvoudige werkwijze. Dit geldt ook waar het gaat over het registreren van kwalitatief goede klantinformatie die verderop in het uitkeringsproces cruciaal is voor het nemen van de juiste beslissingen. De afgelopen jaren is doorde analisten en onderzoekers van de SIOD een grote hoeveelheid kennis samengebracht en ontwikkeld over toepasbare indicatoren en kenmerken bij risicoanalyses. De komende periode zal worden benut om te komen tot doorontwikkeling van deze expertise. Ook zal worden ingezet op het actief delen van deze kennis met de andere partijen in het SUWI-domein. Door samenwerking tussen SIOD, UWV, SVB, gemeenten en RCF's kunnen de modellen meer en meer dynamisch worden gemaakt waardoor processen rond fraudedetectie efficienter en effectiever kunnen verlopen. Divosa en UWV hebben afgesproken om met het oog op een effectievere handhaving op de Werkpleinen de mogelijkheden te zullen onderzoeken voor een wederzijdse validering van de gebruikte instrumenten. De RCF's zullen daarbij ondersteuning bieden. 22 Handhavingsprogramma

40 4-4 Aanpak van notoire overtreders Verondersteld wordt dat niet-naleving van de verplichtingen op een terrein ook kan duiden op een geringe nalevingsbereidheid op andere terreinen. Kennis over het bestaan van notoire overtreders en de samenhang tussen overtredingen op verschillende terreinen kan een bijdrage leveren aan een snellere signaleringvan overtreders en een betere risicogroepenbenadering. In de loop van het programma zal onderzoek worden gedaan naar de juistheid van de veronderstellingen over notoire overtreders en naar de beleidsterreinen die in dat verband van belang zijn. De gegevensuitwisseling met andere instanties (inspecties, zorgverzekeraars, Belastingdienst) kan mede aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek worden gestuurd. 4.5 Bestrijding van witte fraude In het kader van informatiegestuurd handhaven zal in de komende periode bijzondere aandacht uitgaan naar het bestrijden van witte fraude. Witte fraude betreft overtredingen van de inlichtingenplicht door uitkeringsgerechtigden die kunnen worden getraceerd door bestandsvergelijking. Een vorm van witte fraude die verhoudingsgewijs veel voorkomt is het hebben van een reguliere baan waarvoor belasting en premies worden afgedragen maar die niet is gemeld bij de uitkeringsinstantie. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek komt dergelijke wine fraude jaarlijks voor bij 3% van de personen die een WWB-uitkering onrvangen en bij bijna 4% van de WW-uitkeringsgerechtigden. Volgens het onderzoek 'Wat beweegt de fraudeur' zijn het hier vooral de incidentele fraudeurs die nalatigzijn. Medewerkers van de uitvoeringsorganisaties kunnen wine fraude in beginsel traceren door SUWI-net te raadplegen. In de praktijk gebeurt dat echter niet altijd of niet tijdig. Oorzaken daarvoor zijn gelegen in de hoge werkdruk enerzijds en de beschikbaarheid van een beperkte gegevensset anderzijds, waarvan de beperktheid mede afhankelijk is van de functie die binnen de organisatie wordt bekleed. In samenspraak met het Inlichtingenbureau en enkele uitvoeringsorganisaties zal een proefproject worden uitgevoerd. In dit proefproject wordt onderzocht op welke wijze de medewerkers pro-actief en op maat geinformeerd kunnen worden over het feit dat clienten met wie zij contact hebben, hebben gewerkt. De aanpak van witte fraude kan bij gebleken succes uiteindelijk, mits binnen de juridische kaders van de bescherming van de privacy, leiden tot geautomatiseerde inkomstenverrekeningen en verlaging van administratieve lasten. UWV en de Belastingdienst zijn in 2010 een onderzoeksprogramma gestart naar gebruik, bruikbaarheid en herkenbaarheid van polisgegevens, mede naar aanleiding van het besluit tot uitstel van invoering van de Wet Eenduidige Loonaangifte. De inzet is de doorontwikkeling van de polisadministratie tot een basisregistratie lonen, arbeids- en uitkeringsverhoudingen. Het onderzoeksprogramma omvat als een van de elementen een onderzoek naar de kansen om inkomstenverrekening bij lopende uitkeringen met polisgegevens mogelijk te maken. Onderzocht zal worden wat ervoor nodig is om een deel van de huidige wine fraudes eerder in het proces te ondervangen, en inkomsten met de uitkering te verrekenen. Handhavingsprogramma

41 H o o f d s t u k 5: S t i m u l e r i n g v a n h a n d h a v i n g d o o r g e m e e n t e n Bij de inwerkingtreding van de Wet Werk en Bijstand in 2004 is de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de minister van SZW en de gemeenten bij de verleningvan bijstand opnieuw vastgelegd, ook op het terrein van de handhaving. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de indenting en uitvoering van hun eigen handhavingsbeleid. Ze kunnen uitvoerende taken zelf ter hand nemen, onderbrengen in een samenwerkingsverband met andere gemeenten of opdragen aan derden. De minister van SZW heeft in de WWB een systeemverantwoordelijkheid. Hij is verantwoordelijk voor het systeem vanfinanciering,regelgeving en uitvoering in zijn totaliteit. Daarnaast biedt hij in bepaalde situaties ondersteuning aan gemeenten. Ook in de komende periode wil SZW gemeenten nog op een aantal onderdelen van het handhavingsbeleid WWB ondersteunen. Op lange termijn is het uitgangspunt dat gemeenten zelfstandig in de benodigde ondersteuning op handhavingsterrein gaan voorzien. 5.1 Instandhouding en uitbouw van de RCF-structuur Uit het recente onderzoeken blijkt dat de regionale coordinatiepunten fraudebestrijding en de bijbehorende bestuurlijke structuur een waardevolle bijdrage leveren aan het borgen van voldoende aandacht voor de handhaving van de WWB. Het is de bedoeling om in de komende periode de RCF's over de voile breedte van hun takenpakket (interventieteams en hoogwaardig handhaven) te blijven ondersteunen en bovendien ruimte te bieden om de RCF's uit te bouwen tot een kenniscentrum handhaving dat gemeenten actief benadert en waarop gemeenten een beroep kunnen doen. De RCF's zullen deskundigheid opbouwen over nalevingscommunicatie, informatiegestuurde handhaving, programmatisch handhaven, de gecombineerde projectmatige aanpak van fraude in de wijken en de leefbaarheidsproblematiek in die wijken en over de invordering en beslaglegging bij personen die in het buitenland verblijven. De RCF's zullen daarnaast sociale rechercheurs ondersteunen bij hun ontwikkeling naar medewerker handhaving met zowel taken op het terrein van preventie, controle als opsporing door het beheer en actueel houden van de e-module handhaving van Divosa. Vanuit het gemeentelijk management moet fraude-alerheid onderdeel van de reguliere bedrijfsprocessen moeten worden. Voor informatiegestuurd handhaven is het bevorderlijk dat organisaties bekend zijn met de ontwikkelingen op dat gebied. De RCF's zullen daarom ten behoeve van de ondersteuning van gemeenten hun kennisfunctie ten aanzien van informatiegestuurd handhaven versterken. Daarnaast zullen de RCF's met Divosa het bewustzijn van gemeenten over de mogelijkheden van informatiegestuurd handhaven vergroten. Hierdoor wordt voorkomen dat het wiel meerdere malen opnieuw wordt uitgevonden. Cruciaal is een goede uitwisselingvan kennis en ervaring tussen de zelfstandig bestuursorganen, gemeenten en RCF's. 24 Handhavingsprogramma

42 Een punt van aandacht bij de verdere ontwikkeling van de RCF's is de vorming van regionale informatie- en expertisecentra (RIEC's) voor de bestuurlijke aanpak van criminaliteit op lokaal niveau. De RIEC's vormen informatieknooppunten waarbinnen gegevens van verschillende handhavende partijen en opsporingsdiensten (zoals politie, marechaussee, Openbaar Ministerie, provincies, gemeenten en belastingdienst) bij elkaar worden gebracht. De RIEC's zullen ter ondersteuning van gemeenten gevraagd en ongevraagd analyses verrichten die een beeld geven van de verwevenheid tussen onder- en bovenwereld. Het is de bedoeiing dat de RCF's, hoewel die zich op een ander terrein bewegen, samenwerking zoeken met de RIEC's. Om onnodige bestuurlijke en ambtelijke drukte te vermijden zal de regionale structuurvan de RCF's zodanigworden herzien dat een RIEC altijd slechts met een RCF van doen heeft. 5.2 Ondersteuning van gemeenten door de SIOD In de brief van 10 juli 2009 (TK '09,17 050, nr. 390) is de Tweede Kamer geinformeerd over het besluit van de staatssecretaris van SZW om het mogelijk te maken dat de SIOD gemeenten ondersteunt op drie terreinen waarop de dienst bijzondere expertise heeft. Het gaat om de inzet van digitale expertise in gemeentelijke opsporingsonderzoeken (het verzamelen van digitaal bewijs en internet research), om het beschikbaar stellen van kennis over risico analyses en over de ontwikkeling van selectieprofielen. Dit laatste gebeurt in het verlengde van de kennis die al in het kadervan de interventieteams beschikbaar is en het uitvoeren van opsporingsonderzoeken op verzoek van gemeenten. Voor gemeenten zal een overzicht beschikbaar komen (permanent gepubliceerd op de website van de SIOD) van de werkzaamheden die de SIOD kan verrichten. In dat overzicht wordt ook inzichtelijk gemaakt welke werkzaamheden de SIOD tegen een financiele vergoeding verricht op basis van een dienstverleningsbijeenkomst en welke werkzaamheden de SIOD gratis voor een gemeente kan verrichten. De capaciteitvan de SIOD om gemeenten te ondersteunen wordt uitgebreid. 5.3 Invordering en schuldenproblematiek Bij constatering van fraude maken nagenoeg alle gemeenten gebruik van de mogelijkheid om ten onrechte verstrekte uitkeringen terug te vorderen. Ondanks dat gemeenten een actief invorderingsbeleid voeren, blijkt dit in de praktijk een moeizaam en arbeidsintensief proces te zijn. Een belangrijk deel van de openstaande vorderingen stamt uit de periode van voor de invoering van de WWB. Er is een aantal cruciale belemmeringen voor invordering. Betrokkenen zijn na het beeindigen van een uitkering in sommige gevallen niet meer te achterhalen. Daarnaast kan het invorderen op gespannen voet staan met de zorgplicht van gemeenten, zoals voor schuldhulpverlening. Mocht aflossing al mogelijk zijn, dan is het aflossingsbedrag beperkt tot 10% van de bijstandsnorm, wat een beperkte afloscapaciteit tot gevolg heeft. Als laatste hebben betrokkenen vaak meervoudige schulden, waarbij de gemeente te maken heeft met andere preferente schuldeisers. Uitgangspunt van het kabinet is dat ook in die situaties onterechtverstrekte uitkeringen daadwerkelijk moeten worden ingevorderd. Over een optimalisering van de mogelijkheden voor een gerichte aanpak zal met gemeenten in overleg worden getreden. Ook wordt in samenwer-king met het CBS bezien hoe gemeenten hun vorderingenbestand - aantal en omvangvan nog niet ingevorderde bedragen aan onrechtmatig verstrekte uitkeringen - op hun reele waarde kunnen beoordelen. Handhavingsprogramma

43 H o o f d s t u k 6: O v e r i g e m a a t r e g e l e n v o o r d e sociale zekerheid 6.1 Stimuleren eigen verantwoordelijkheid Ook burgers zelf hebben belang bij het tegengaan van misbruik van de regelingen. Nietalleen omdat hun belastingafdrachten goed besteed dienen te worden. Naleving van de regels in de sociale zekerheid draagt, zoals al eerder gezegd, bij aan een sterker rechtvaardigheidsgevoel, grotere nalevingsbereidheid en betere houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel. Empowerment betekent dat ook burgers zelf een rol kunnen vervullen bij de naleving van de regelgeving. Allereerst is het daarvoorvan belang dat burgers de regels kennen. Doordat zij de regels kennen, kunnen zij regelovertreding van henzelf en anderen voorkomen. Wanneer burgers regelovertreding door anderen constateren, kunnen zij de regelovertreders daarop aanspreken. Ook kunnen burgers ervoor kiezen om regelovertreding te melden bij de overheid. Hiervoor hebben de landelijke organisaties en gemeenten eigen meldpunten. Meldingen bij de meldpunten spelen een belangrijke rol bij het bestrijden van zwarte fraude. Door handhavingscommunicatie zullen burgers worden gewezen op de mogelijkheden om een rol te spelen bij de handhaving. Dit moet ook de aanpak van zwarte fraude versterken. Op handhavingscommunicatie wordt in paragraaf 12.5 dieper ingegaan. 6.2 Dienstverlening en handhaving Dienstverlening en handhaving gaan hand in hand. Goede dienstverlening zal de bereidheid tot naleving vergroten. Naleving wordt bevorderd als klanten zich serieus en evenwichtig behandeld voelen en er sprake is van goede, correcte dienstverlening. Verschillende onderzoeken hebben aangetoond dat het gedrag van de burger of instelling die een regel moet naleven positief wordt beinvloed door een correcte procedure en respectvolle bejegening. Van een organisatie die men vertrouwt, is men eerder geneigd de regels na te leven en afspraken na te komen. Correcte procedures en respectvolle bejegening en het vertrouwen dat clienten in een organisatie hebben, bepalen in grote mate de effectieve inzet van communicatie als beinvloedingsmiddel. Daarom blijft ook in de komende periode de kwaliteit van dienstverlening van belang. Preventie krijgt vorm door handhaving te integreren in de dienstverlenende processen. Door diagnose-instrumenten dierisico'svoor niet-naleving in beeld brengen aan het begin van de klantprocessen (bij intake) stevig te verankeren, kan schade in een later stadium beperkt worden. In het hoofdstuk informatiegestuurd handhaven staat beschreven hoe deze instrumenten de komende periode worden verbeterd. Naast de inzet van instrumenten zijn ook medewerkers zelf van belang bij het signaleren van fraude. Daarom zullen gemeenten verder investeren in training en instructie aan medewerkers om het fraudebewustzijn en handhavingsvaardigheden te vergroten. Met de inzet de Werkplaats Naleving (zie paragraaf 12.4) kan de fraude alertheid nietalleen onder handhavingsprofessionals maar ook onder andere medewerkers met klantcontacten verder verbeterd worden. De inzet van gemeentelijke handhavingsprofessionals gericht op de totale keten van 26 Handhavingsprogramma

44 preventie, controle en opsporing dicht bij de burger kan dit proces door collegiale ondersteuning verder versterken. Tenslotte moet ook voorlichting als onderdeel van de dienstverlening worden beschouwd. Medewerkers kunnen door goede voorlichting over de nalevingsverplichtingen en het handhavingsbeleid niet-naleving voorkomen. Ook normoverdragende gesprekken met risicoclienten kunnen daaraan bijdragen. Hieraan zal ook in de komende jaren aandacht worden geschonken. 6.3 Regelgeving Uit een oogpuntvan optimale naleving moet regelgeving naleefbaar, acceptabel, uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. SZW bewaakt dat door haar partners UWV, SVB en gemeenten bij de totstandkomingvan de regelgeving te betrekken. Daarbij wordt steeds op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid getoetst en komt in de regei ook naleefbaarheid aan de orde. Bovendien adviseren de partners van SZW over regelgeving op basis van signalen uit de praktijk over moeizame naleefbaarheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. In de handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidstoetsen wordt in wisselende mate aandacht besteed aan grensoverschrijdende aspecten. Die toetsing vindt bovendien vaak laat in het traject plaats. Veel belangrijke keuzes zijn dan al gemaakt en bijstelling van regelgeving is gezien andere zwaarwegende belangen vaak moeilijk. Om dit proces te verbeteren, ontwikkelt SZW in de periode een aanvulling op de SZW handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidstoets voor het aspect grensoverschrijdende handhaafbaarheid. De uitkomst van die toetsing op intemationale handhaafbaarheid kan betrokken worden bij de Beoordeling van Nieuwe Commissievoorsteiien (BNC-fiches), impact assessments van de Europese Commissie en bij de totstandkomingvan nationale wet- en regelgevingtrajecten. Ook voor de parlementaire behandeling van nieuwe wetsvoorstellen wordt daardoor het aspect intemationale handhaafbaarheid van het wetsvoorstel beter toegelicht voor wat betreft de afwegingen tussen nationale wenselijkheid of noodzaak versus de daaraan verbonden intemationale handhavingsrisico's. Handhavingsprogramma

45 Overzicht maatregelen sociale zekerheid en re-integratie 9." "itjfi'ii i n i Aanscherping van het sanctie-instrumentarium bij uitkeringsfraude (inhouden uitkering) Idem in geval van ongepaste kleding of gedrag Verkenning van mogelijkheden voor harmonisatie van het sanctie-instrumentarium Verbetering kwaliteit eigen gegevens gemeenten Inzet internet research Onderzoek bruikbaarheid externe openbare bronnen Harmoniseren regels voor gegevensuitwisseling SUWI en WWB Verbeteren van de intemationale uitwisseiing van gegevens Onderzoek naar de algemene bruikbaarheid van de door de SIOD ontwikkelde selectieprofielen en naar de wenselijkheid van continuering van de gebouwde omgeving voor beschermde koppeling van gegevens Ontwikkeling Digitaal Onderzoeks Netwerk Onderzoek uniformering klant- en risicoprofielen op de Werkpleinen Dynamisering klantprofielen Validering gebruikte instrumenten Aanpak notoire overtreders Verbetering bestrijding witte fraude Instandhouding en uitbouw RCF-structuur Borging kennisfunctie inforrnatiegestuurd handhaven Afstemming werkzaamheden RCF's en RIEC's Ondersteuning gemeenten door SIOD Informeren gemeenten over beoordeling vorderingenbestand Versterken betrokkenheid burgers bij naleving door nalevingscommunicatie en meldpunten Vergroten fraude-alertheid bij klantcontacten Aandacht voor grensoverschrijdende handhaafbaarheid in de uitvoerings- en handhavingstoetsen SZW, UWV, SVB, VNG SZW, UWV, VNG SZW, UWV, VNG. Divosa RCF, gemeenten UWV.RCF UWV SZW SZW LSI/SZW SIOD UWV/Divosa SIOD, UWV, SVD, gemeenten enrcf Divosa,UWV SZW SZW/lnlichtingenbureau/UWV/ gemeenten SZW RCF SZW/RCF SZW SZW SZW SZW, UWV, SVB, gemeenten SZW 28 Handhavingsprogramma

46 Deel C: A r b e i d s r e g e l g e v i n g

47 H o o f d s t u k 7: T h e m a ' s v o o r d e a r b e i d s r e g e l g e v i n g Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is niet alleen verantwoordelijkvoor de regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid, maar ook voor de ordeningswetgeving met betrekking tot de arbeid en de handhaving daarvan. De arbeidsregelgeving omvat een groot aantal wetten en lagere regelingen over onderwerpen als een veilige en gezonde werkomgeving, verantwoorde werk- en rusttijden, verlofregelingen, aanvullende pensioenen, minimumloon, intermediairs op de arbeidsmarkt, het tegengaan van illegale tewerkstelling van vreemdelingen. Het toezicht op de naleving van de verplichtingen die deze regelingen opieggen aan werknemers, werkgevers en ondernemingen is in de meeste gevallen opgedragen aan de Arbeidsinspectie. Het nalevingstoezicht op pensioenuitvoerders (pensioenfondsen en verzekeraars) is in de Pensioenwet op afstand van het ministerie geplaatst, in navolging van de Wet op het financiele toezicht. Het prudentiele en materiele toezicht is belegd bij de Nederlandsche Bank, het gedragstoezicht bij de Autoriteit Financiele Markten. Zij stellen hun eigen werkprogramma vast. De handhaving van de verplichtingen die de Pensioenwet oplegt aan de pensioenuitvoerders is geen onderwerp in dit handhavingsprogramma. Voor de komende periode staat het bevorderen van een goede naleving van de arbeidswetgeving centraal. De Arbeidsinspectie signaleert in zijn Jaarverslag 2009 dat met het intreden van de kredietcrisis en economische recessie er op vrijwel alle terreinen sprake is van enige verslechtering van de naleving van arbeidsregelgeving ten opzichte van eerdere jaren: er zijn meer illegaal tewerkgestelde vreemdelingen aangetroffen, er is vaker sprake van onderbetaling en er zijn meer overtredingen van de arbeidsomstandighedenregelgeving geconstateerd. Dat kan voor een deel het gevolg zijn van gerichter inspecteren maar ook een verminderde nalevingsbereidheid als gevolg van de kredietcrisis wordt als een mogelijke oorzaak gezien. In het regeerakkoord is aangegeven dat in ieder geval de controles op arbeids- en kennismigranten zullen worden geintensiveerd. Een eerste belangrijk thema voor de komende periode is de arbeidsgerelateerde uitbuiting. De aanpak van mensenhandel en arbeidsgerelateerde uitbuiting krijgt in Nederland steeds meer aandacht. Ook in Nederland worden mensen onder extreem slechte arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden tewerkgesteld. Soms is daarbij sprake is van dwang. Dit fenomeen wordt deels verklaard door de beschikbaarheid van goedkope en kwetsbare arbeidskrachten en steeds fellere (Internationale) concurrentie. SZW voert in nauwe samenwerking met het ministerie van Veiligheid en Justitie een beleid dat erop gericht is om daar waar mogelijk arbeidsgerelateerde uitbuiting (buiten de seksindustrie) daar waar mogelijk te voorkomen en aan te pakken. Daarbij gaat het om het signaleren van mogelijke vormen van arbeidsgerelateerde uitbuiting, het opieggen van bestuurlijke boetes bij slecht werkgeverschap (Wet arbeid vreemdelingen, Wet minimumloon, Arbeidsomstandighedenwet, Arbeidstijdenwet) en het opsporen van uitbuitingssituaties die verder gaan dan slecht werkgeverschap en waarvan de daders strafrechtelijk moeten worden aangepakt. In het overzicht van maatregelen aan het einde van dit deel van het programma is een aantal concrete maatregelen in dit verband opgenomen (nrs ). Deze betreffen het ontwikkelen van de kennis 30 Handhavingsprogramma

48 en vaardigheden van SIOD-rechercheurs en arbeidsinspecteurs, de ontwikkeling van specifieke ondersteunende instrumenten en gerichte communicatie naar het algemene publiek. Een tweede thema in de komende periode is het vergroten van de betrokkenheid (empowerment) van werknemers, werkgevers en brancheorganisaties bij de handhaving van de arbeidsregelgeving. Bij werknemers gebeurt dat vanuit de invalshoekdat zij er zelf alle belang bij hebben dat werkgevers de verplichtingen die werkgevers jegens hen hebben inzake de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden naleven. Voor werkgevers en werknemers geldt dat niet-naleving van verplichtingen door anderen er toe kan leiden dat voor bonafide werkgevers een oneerlijk concurrentienadeel ontstaat. In hoofdstuk 9 wordt nader op dit thema ingegaan. Een derde thema voor de komende periode is de handhaving in Europees perspectief. Nederland zal in de eerste plaats op het brede terrein van de sociale politiek de komende jaren blijven benadrukken dat de bestaande Europese regelgeving beter moet worden toegepast, dat tijdig helderheid moet worden verschaft over opkomende onduidelijkheden, en dat de Commissie sneller corrigerend optreedt als de uitvoering van het bestaande Acquis tekort schiet. Dat laat onverlet dat nationale staten ruimte moeten houden om naar eigen inzicht de handhaving in te kunnen richten. Op het terrein van veiligheid en gezondheid op het werk wil Nederland niet dat Europa middelbepalingen regelt. In Nederland kunnen sociale partners de doelbepalingen invullen via arbocatalogi die de Arbeidsinspectie dan weer als referentie bij handhaving gebruikt. Bij het verminderen van administratieve en toezichtslasten vindt SZW volumegerichte Europese regelgeving aangaande controles nietwenselijk, mede omdat ze het tot stand brengen van informatiegestuurd handhaven kunnen hinderen. Uitbreiding van de EU met Kroatie vindt mogelijk in de periode van het handhavingsprogramma plaats. Ook is versterkte samenwerking van de EU met een aantal andere Balkanlanden waarschijnlijk. Een en ander kan voor de inwoners uit deze landen gevolgen op reis- verblijf- en werkrechten in de EU hebben. De invulling van de extra ruimte voor extern EU beleid na Lissabon speelt in deze programmaperiode. Mogelijk biedt dat ook nieuwe kansen om samenwerking met landen buiten de EU te realiseren. Al naargelangde ontwikkeling van de behoefte aan intensiever samenwerking kan totstandbrenging van Memoranda of Understanding (MOU) met de autoriteiten in de betrokken landen overwogen worden. Ook de implementatie van nieuwe internationale regelgeving die recent van kracht is geworden of de komende jaren van kracht gaat worden, vergt de nodige aandacht. Het gaat in de eerste plaats om twee richtlijnen met betrekking tot de arbeid door vreemdelingen: Uiterlijk 19 juni 2011 moet de Europese richtlijn inzake kennismigranten zijn geimplementeerd. Deze regelt een gecombineerde verblijfs- en werkvergunning die de EU aantrekkelijker moet maken voor hoogopgeleide werknemers uit niet EU-landen, de zogenaamde Blue Card. Een wijzigingvan hetvreemdelingenbesluit en het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen is in voorbereiding. De Blue Card verblijfsvergunning komt naast de huidige vergunningvoor kennismi granten en kent een hoger salariscriterium. De Arbeidsinspectie brengt haar handhavingsbeleid in overeenstemming met de nieuwe richtlijn. Handhavingsprogramma i

49 Uiterlijk 20 juli 2011 dient Nederland de Europese richtlijn 'minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen' geimplementeerd te hebben. De richtlijn voorziet in een verplichting tot nabetaling van achterstallige beloning, de verplichting de tewerkstelling van vreemdelingen te notifkeren en voorlichting. De Wav en het Wetboek van Strafrecht voldoen al in een belangrijke mate aan het gestelde in de richtlijn. Nieuw zijn mogelijkheden om werkgevers uit te sluiten van deelname aan overheidsopdrachten en om ze uit te sluiten van overheidsuitkeringen, -steun of subsidies of deze terug te vorderen. In dit kader is een voorlichtingscampagne voorzien. Ook is een Markttoezkhtsprogramma op veiligheidsvereisten producten professioneelgebruik in voorbereiding. De Europese Commissie brengt momenteel in kaart hoe lidstaten markttoezicht vorm geven en in welke landen witte vlekken in de handhaving zitten. SZW en de Arbeidsinspectie zijn verantwoordelijkvoorde veiligheid van producten voor professioneel gebruik, zoals vastgelegd in de besluiten van de Warenwet. De Arbeidsinspectie heeft zich tot nu toe vooral beperkt tot reactief markttoezicht naar aanleiding van ongevallen of klachten. Op basis van de Europese Verordening 765/2008/EG en besluit 768/2008/EG is dat onvoldoende. De Arbeidsinspectie zal in de komende jaren samen met de Voedsel en Warenautoriteit (VWA) en Douane een actief handhavingsprogramma opzetten over de veiligheid van producten voor professioneel gebruik. In het kader van de implementatie van intemationale regelgeving is tenslotte het Maritiem Arbeidsverdrag van belang. In 2006 heeft de International Labour Organisation (ILO) een nieuw Maritiem Arbeidsverdrag (MAV) aangenomen. Mogelijk kan het verdrag eind 2012 in werking treden. SZW is het eerst verantwoordelijke departement voor de implementatie van ILO verdragen. Het feitelijke toezicht op naleving ligt bij de divisie zeescheepvaart van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). IVW heeft niet op alle in het verdrag genoemde sociale aspecten van het MAV ervaring. Het IVW wordt door SZW gefaciliteerd om de handhaving in te vullen. 32 Handhavingsprogramma

50 H o o f d s t u k 8: E m p o w e r m e n t e n c o m m u n i c a t i e Het vergroten van de betrokkenheid en zelfwerkzaamheid (empowerment) van werknemers, werkgevers en brancheorganisaties bij de handhaving van de arbeidsregelgeving is een ontwikkeling die in de komende periode krachtig zal worden gestimuleerd. Voorlichting speelt daarbij een belangrijke rol, maar ook andere instrumenten zullen worden ingezet. Een grotere mate van zelfregulering en actieve inzet vanuit het bedrijfsleven kan bijdragen aan een vermindering van de inspectielast. 8.1 Empowerment Ondersteunen en stimuleren campagnes empowerment werknemers Empowerment van werknemers vindt plaats door hen voor te lichten over hun rechten en plichten onder meer op het terrein van arbeidswetgeving. In diverse talen is informatie beschikbaar over bijvoorbeeld hetrechtop minimumloon en minimumvakantiebijslag. Door (buitenlandse) werknemers te wijzen op de mogelijkheid tot het (anoniem) doen van meldingen over hun arbeidsomstandigheden en -voorwaarden bij de Arbeidsinspectie of bij het meldpunt Meld Misdaad Anoniem, wordt hun betrokkenheid bij de handhaving vergroot. In bepaalde sectoren zijn campagnes gestart om de veiligheid en gezondheid van werknemers te bevorderen en te behouden, zoals de campagne in de metaal onder het motto '5 x beter' met de nadruk op minder lasrook, minder lawaai, minder oplosmiddeldamp en meer veiligheid bij de machines. SZW zal dergelijke campagnes vanuit sectoren ondersteunen en stimuleren. Verder zal SZW in haar campagne "Weet hoe het zit" speciale aandacht besteden aan buitenlandse werknemers die kwetsbaar zijn voor uitbuiting. Ondersteunen vrijwillige certificering Empowerment van bedrijven vindt plaats door de bedrijven en brancheorganisaties zelf een rol te geven bij de naleving. In de Arbowet geeft de overheid de kaders voorveiligen gezond werken aan. De werkgevers en werknemers zijn ervoor verantwoordelijk binnen deze kaders invulling te geven aan het arbeidsomstandighedenbeleid. In het huidige beleid stimuleert de overheid werkgevers en werknemers middels de sociale partners om arbocatalogi tot stand te brengen. In arbocatalogi is vastgelegd wat de belangrijkste risico's in een bedrijf of sector zijn en hoe deze aangepakt dienen te worden. De naleving van de toepasselijke regels is leidend. Positief getoetste catalogi vormen het referentiekader voor de handhaving door SZW. Bezien wordt of branche-organisaties een actievere rol kunnen gaan vervullen bij het bevorderen van de naleving van de voorschriften uit de catalogi binnen hun branche. Handhavingsprogramma

51 Bij vrijwillige certificering is sprake van volledige zelfregulering. Een bekend voorbeeld hiervan is de Veiligheids Checklist Aannemers (VCA) ontwikkeld in de petrochemische industrie. Het gebruik van VCA heeft in de loop der jaren een enorme vlucht genomen doordat diverse bedrijven de VCA zijn gaan hanteren als universeel veiligheidsbeheerssysteem ten behoeve van Veiligheid, Gezondheid en Milieu en de mogelijkheid van certificering door een externe, onafhankelijke deskundige. SZW wil vrijwillige certificering faciliteren. Een voorbeeld hiervan is de vrijwillige certificering in de uitzendbranche. Uitzendondememingen kunnen zich laten certificeren volgens de Nen-4400 en daarmee worden opgenomen in het register van de Stichting Normering Arbeid (SNA). Inmiddels zijn ruim tweeduizend uitzendondememingen gecertifkeerd en opgenomen in het register. Voor inleners biedt dit enige garantie dat zij met een betrouwbare uitzendondememing van doen hebben. Voor de handhavende instanties is het register een hulpmiddel om hun risicoanalyse te verfijnen. Dit betekent overigens niet dat gecertificeerde bedrijven niet meer zouden worden gecontroieerd. Gebleken is dat het certificaat slechts beperkte waarborgen voor betrouwbaarheid oplevert. Zo zijn arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa kwetsbaar voor malafide uitzendbureaus. SZW bereidt een wetsvoorstel voor dat het mogelijk maakt dat gegevens over bedrijven, die de regels m.b.t. Nen-norm en gerelateerde zaken hebben overtreden, worden doorgegeven aan de Stichting Normering Arbeid. Deze kan dan zelf controles laten verrichten. Het is dan aan de Stichting Normering Arbeid om te bezien of deze controles aanleiding moeten geven om het desbetreffende bedrijf uit het Register Normering Arbeid te verwijderen. Mijn Al voor bedrijven De Arbeidsinspectie gaat de komende jaren investeren in de ontwikkeling van "mijn Al voor bedrijven", waarbij bedrijven via digitale weg inzage krijgen in hun dossier en elektronische correspondentie. Tevens worden hierbij inspectieondersteunende services ontwikkeld, zoals digitale melding en hercontrole waardoor zelfwerkzaamheid wordt bevorderd, inspectiecapaciteit bespaard en de inspectiedruk voor bedrijven verminderd. Zelftestinstrument naleving De Arbeidsinspectie gaat de komende jaren ook verder met het ontwikkelen en aanbieden van (zelftest)instrumenten waarmee werkgevers, werknemers en OR-leden kunnen toetsen of zij aan de regelgeving voldoen. Mocht dit niet het geval zijn dan wordt hen de weggewezen naarverdere informatie waarmee zij zelf de naleving kunnen verbeteren. 8.2 Communicatie Uit het onderzoek 'Plichtsbesef of boeteangst' komt naar voren dat een deel van de niet-naleving kan worden verklaard doordat bedrijven onvoldoende op de hoogte zijn van de verplichtingen. Voorlichting zal daarom onverminderd een belangrijke rol blijven spelen in het werk van de Arbeidsinspectie, waarbij de nodige aandacht zal uitgaan naarde kemverplichtingen. Voorlichting kent bovendien de nodige voordelen. Allereerst maakt voorlichting een groter 'bereik' onder de doelgroep mogelijk. De Al komt jaarlijks maar in een zeer beperkt deel van de bedrijven. Door communicatie kun je ook bedrijven beinvloeden waar je niet komt. Daarnaast is er dankzij voorlichting minder overlast en meer begrip voor de toezichthouder. Uit een indicatief onderzoek blijkt voorlichting een positief effect te hebben op de naleving. 34 Handhavingsprogramma

52 De Arbeidsinspectie zet communicatie op vierverschillende manieren in: (1) als pure voorlichting over de nalevingsverplichtingen van bedrijven en werknemers; (2) als middel om de 'gepercipieerde pakkans' te vergroten; (3) als middel om de doelgroep aan te spreken op normen en waarden; (4) als instrument om naleving en stimulering van zelfwerkzaamheid- en regulering te vergroten. Welke vorm de Arbeidsinspectie inzet hangt af van de doelgroep en de redenen van niet-naleving. In de volgende twee subparagrafen wordt ingegaan op de rol en inzet van voorlichting aan Nederlandse, respectievelijk buitenlandse werknemers. Beproeven nieuwe communicatie instrumenten Om de effectiviteit van communicatie als instrument te vergroten, beproeft de Arbeidsinspectie vanaf 2010 nieuwe aanpakken en middelen, zoals kleine campagnes met een mix aan instrumenten, het inzetten van meer 'beeld' in plaats van tekst in de vorm van korte filmpjes en deelname aan social networks/communities als Linkedin. Ook zet de Arbeidsinspectie via pilots nadrukkelijker instrumenten in om de effectiviteit van communicatie te kunnen meten. Maatwerk bij communicatie Bij de Arbeidsinspectie staat de sectorgerichte aanpak ook de komende jaren centraal om zo de effectiviteit te vergroten. Dat betekent dat de inspectiecapaciteit vooral wordt ingezet in (delen van) sectoren en op thema's waar dat gezien de risico's en de achterblijvende naleving van de wet het meest noodzakelijk is. De Arbeidsinspectie kiest bij de sectorgerichte aanpak steeds voor een mix van instrumenten die het beste aansluiten op de (niet-)nalevingsmotieven, en via de kanalen die de werkgevers daadwerkelijk bereiken (maatwerk). In principe maakt de Arbeidsinspectie op deze manier voor elke prioritaire sector en voor elk centraal thema een meerjarig maatwerk (communicatie)plan, dat de komende vier jaar wordt uitgevoerd. Om dit te bereiken zet de Arbeidsinspectie vanaf 2010 ook een (klein) deel van de inspectiecapaciteit in op voorlichting, communicatie en overieg met sociale partners en branches. De activiteiten rond bepaalde - sectoroverstijgende - thema's lopen in enkele gevallen mee in de campagne 'Voorkom problemen, weet hoe het zit', zoals het bestrijden van agressie en geweld tegen werknemers en de verplichtingen van werkgevers om de identiteit van buitenlandse werknemers te verifieren. Campagnes voorspecifieke doelgroepen Naast toegang tot correcte en actuele informatie en goede toegankelijkheid van instanties zijn campagnes nodig die specifieke doelgroepen proactief stimuleren tot naleving. Dat kan varieren van waarschuwen van potentiele slachtoffers van arbeidsuitbuiting, tot stimuleren van werkgevers om identiteitsgegevens van werknemers correct te verifieren. Een stappenplan dat werkgevers daarbij behulpzaam is, is in 2010 gereed gekomen. Handhavingsprogramma

53 H o o f d s t u k 9: I n f o r m a t i e g e s t u u r d h a n d h a v e n v a n d e a r b e i d s r e g e l g e v i n g Voor de Arbeidsinspectie en de SIOD komt het geautomatiseerd beschikbaar maken en verwerken van informatie steeds meer in het hart van het werkproces te staan. Bij de vormingvan de nieuwe SZW-inspectie zal opnieuw een aantal stappen worden gezet. Door het optimaal benutten van de beschikbare informatie en door het delen van de informatie binnen de inspectie en met andere toezichthouders kan de beschikbare capaciteit juist daar worden ingezet waar de risico's het grootst zijn en waar zich de meeste problemen voordoen. Zodoende kunnen bedrijven en sectoren worden ontzien die hun verplichtingen goed naleven en waar sprake is van deugdelijke zelfregulering. Verder wordt de beschikbare inspectiecapaciteit zo efficienter en effectiever ingezet. In hoofdstuk 2 zijn al een aantal nieuwe activiteiten van de SIOD genoemd, zoals het ontwikkelen van een beveiligde omgeving voor het koppelen van bestanden en de bouw van een Digitaal Onderzoeks Netwerk, dat ook door de Arbeidsinspectie kan worden benut. De komende periode worden nog de volgende stappen gezet om het informatiegestuurd handhaven voor de arbeidsregelgeving verder vorm te geven. Digitaal werken bij Arbeidsinspectie In Digitaal Werken bij de Al (DIWA) wordt een basis Document Management Systeem ontwikkeld tbv het gehele werkveld van de Al. Tevens wordt een digitaal archief ontwikkeld voor alle zaak- en niet zaakgerelateerde correspondentie als vervanging van het papieren dossier. DIWA schept de voorwaarde voor een moderne digitaal denkende efficiente en risicogerichte inspectiedienst die de moderne mogelijkheden maximaal kan benutten met een sterk verlaagd risico van een informatieinfarct (door de bomen het bos niet meer zien waardoor er een contraproductief effect wordt bereikt). Ontwikkeling Digitaal dossier bedrijven Met het digitaal dossier bedrijven wordt het mogelijk om gegevens geautomatiseerd op te halen van andere inspectiediensten ten behoeve van risicoanalyse en effectmeting. Daarnaast wordt overgegaan tot het koppelen van externe databases tot een virtuele datawarehouse ten behoeve van risicoanalyse en effectmeting. Inzet tool voor uniforme data presentatie Verdere uitbouwen ontwikkeling van de reeds bestaande informatiesystemen is nodig. Een voorbeeld hiervan is het verbeteren van een tool om data uniform te kunnen presenteren en te bewerken tot informatie die gecombineerd met kennis en ervaring een strategische rol moet spelen binnen de SZW Inspectie i.o.. Hierbij kan worden gedacht aan toepassing ervan bij effectmeting, het maken van prognoses en risicogericht inspecteren. 36 Handhavingsprogramma

54 lnrichting datawarehouse De Arbeidsinspectie en de beleidsdirecties willen tevens een datawarehouse inrichten en onderhouden als basis voor risicoanalyse, effect/outcome analyse en voor (management)rapportage en verantwoording in het algemeen. Koppelingvan de datawarehouses van verschillende diensten kan uitgroeien tot een laagdrempelige digitale toepassing waarin alle relevante handhavingsinformatie beschikbaar is voor de inspecteur, zodat deze zo efficient en effectief mogelijk de controles kan uitvoeren. Het toegankelijk maken van (monitor)gegevens dient de beleidsontwikkeling en - onderbouwing. Tevens moet dit leiden tot een effectievere inzet van de capaciteit van de Arbeidsinspectie. Elektronischegegevensuitwisseling binnen Europa De AI moet de komend jaren klaar zijn om elektronische gegevensuitwisseling binnen Europa over naleving van arbeidswetgeving via het Internal Market Information System (IMI) van de Commissie te laten verlopen. Ook beleidsmatig wordt verder geinvesteerd in het verwerven van informatie en inzichten die de naleving en de handhaving van de arbeidswetgeving kunnen verbeteren. Analyse onderwerpen op het gebied van de arbeidsomstandigheden In hetvorige handhavingsprogramma zijn via de methode van programmatisch handhaven een aantal onderwerpen op het gebied van arbeidsomstandigheden tegen het licht gehouden. In de looptijd van het huidige handhavingsprogramma wordt dit traject voor nog enkele onderwerpen op hetzelfde terrein uitgevoerd. De hieruit voortkomende informatie kan voor zowel preventieve als repressieve handhaving dienen. Handhavingsprogramma

55 H o o f d s t u k IO: Bestuurlijke sancties in d e a r b e i d s r e g e l g e v i n g Op het terrein van de arbeidsregelgeving is de afgelopen jaren in vrijwel alle wetten bestuurlijke handhaving en straftoemeting geintroduceerd. De instrumenten voor bestuurlijke handhaving en de hoogte van de maximaal op te leggen bestuurlijke boete verschillen per regeling. De komende periode zal worden nagegaan in welke mate een harmonisatie van het bestuurlijke instrumentarium in de arbeidsregelingen van de hoogtes van de bestuurlijke boetes tot de mogelijkheden behoort. Onderstaand worden per regeling de mogelijkheden voor het treffen van herstelsancties besproken, worden mogelijke verbeteringen uiteengezet en wordt in een aantal gevallen de introductie van herstelsancties voorgesteld. Verder wordt de toepassing van de bestuurlijke boete en het strafrecht op grond van deze wetten bezien en worden mogelijke verbeteringen voorgesteld. Eenheid van boetetarieven in de arbeidsregelingen en transparantie van de boetestructuur zorgen voor duidelijkheid en vergroten de kans op naleving van de verplichtingen Bestuurlijke handhaving algemeen Onderzoek methode tarifering bestuuriijke boetes rijksbreed In de kabinetsnota overde keuze van sanctiestelsels (TK , VI, nr. 69) is aangekondigd dat onderzocht wordt of de eenheid in de handhavingstelsels kan worden bevorderd door een systematiek aan de hand waarvan bij nieuwe wetgeving de methode van tarifering en de hoogte van een tarief voor een bestuurlijke boete kan worden beoordeeld. Het WODC van het Ministerie van Justitie doet hiernaar in 2010 onderzoek. SZW zal hierbij nauw worden betrokken. Bij een eventuele herziening van het boetetoemetingsbeleid op grond van de SZW-wetgeving zal aansluiting worden gezocht bij de resultaten van het WODC-onderzoek. Onderzoek e'en SZW wet voor bestuursrechtelijke handhaving SZW zal in het kader van kenbaarheid en rechtszekerheid onderzoeken of harmonisatie mogelijk is en daarmee te komen tot een SZW-wet voor bestuurlijke handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet, de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs, uiteraard voor zover in deze laatste wet bestuursrechtelijke handhaving wordt ingevoerd. Verder zal worden onderzocht of de verschillende beleidsregels die uitwerking geven aan de boetesystemadek in voornoemde arbeidswetten eveneens kunnen worden geharmoniseerd. Onderzoek verbetering toepassing bestuuriijke boete, daderschap Met de introductie van een algemene regeling voor de bestuurlijke boete in de AWB en de (nieuwe) mogelijkheden die hiermee worden geboden, is er aanleiding om te bezien of de inzet en toepassing van de bestuurlijke boete kan worden verbeterd. In dit verband wordt specifiek gewezen op de regeling van het daderschap. Voor die situaties waarin niet via het strafrecht sancties worden opgelegd, maar via het bestuursrecht, is in art. 5:1 AWB opgenomen dat (bestuursrechtelijke) overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke of rechtspersonen. De regeling van het 38 Handhavingsprogramma

56 daderschap in het straf- en bestuursrecht is daarmee gelijkgetrokken. Onderzocht zal worden of de (verruimde) regeling van het daderschap (meer) strategisch kan worden ingezet bij de toepassing van de bestuurlijke boete om ook personen achter overtredende rechtspersonen adequater te kunnen aanpakken, de zgn. feitelijk leidinggevenden, voor zover dit niet al mogelijk is. io.2 De Arbeidsomstandighedenwet De per 1 januari 2007 gewijzigde Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) kent meer doelvoorschriften dan voorheen. Voor doelvoorschriften die niet voldoende concreet zijn, zal de Arbeidsinspectie (AI) zelf, op basis van voorhanden zijnde informatie over de stand van de techniek en professionele dienstverlening, invulling moeten geven aan de door de werkgever te nemen maatregelen. Dit kan door middel van een eis tot naleving. Faciliteren gebruik eis tot naleving en last onder dwangsom De eis tot naleving wordt door de AI relatief weinig toegepast. Geconstateerd is dat arbeidsinspecteurs knelpunten ervaren bij het stellen van een eis, vooral het concretiseren van doelvoorschriften levert problemen op. Kennis hieromtrent is niet voldoende aanwezig. Het stellen van een eis wordt bovendien als arbeidsintensief ervaren. Om het gebruik van de eis tot naleving en de last onder dwangsom te stimuleren dienen heldere richtlijnen voor de arbeidsinspecteurs ontwikkeld te worden over het hoe en wanneer toepassen van deze instrumenten en over het nader invullen van doelvoorschriften (bijvoorbeeld in de vorm van een "Handboek Handhaving"). Dit komt ook de eenduidige handhaving en de effectiviteit ten goede. Bezien zal worden of ten aanzien van de last onder dwangsom een procedure nader uitgewerkt en vastgelegd kan worden in een uitvoeringsregeling. Ook wordt bekeken of de bevoegdheid om de last onder dwangsom op te leggen meer gecoordineerd kan worden en te beleggen bij de afdeling die ook belast is met het opieggen van de bestuurlijke boete. Technische deskundigheid zal bij wervingsinspanningen van arbeidsinspecteurs een prominenter aandachtpunt vormen. Ook het verzorgen van opleidingen voor de inspecteurs kan bijdragen aan deskundigheidsbevordering. Om te voorkomen dat technische deskundigheid verloren gaat, kunnen hierover standaardafspraken worden gemaakt (kennisoverdracht) bij personeelswisselingen. Bevorderen gebruik 'last onder bestuursdwang' De last onder bestuursdwang is in 2007 als handhavingsinstrument geintroduceerd. De last onder bestuursdwang kan worden toegepast om gevaarlijke arbeidsomstandigheden snel te kunnen corrigeren. Sinds 1 januari 2007 (wijziging Arbowet) is dit instrument door de AI eenmaal toegepast. Bekeken wordt of en welke belemmeringen door de AI worden ervaren bij het toepassen van dit instrumenten of heldere richtlijnen voor de AI de toepassing ervan kunnen bevorderen. Overigens wordt de lang bestaande mogelijkheid van stillegging van werk bij gevaarlijke situaties als een bijzondere vorm van bestuursdwang wel toegepast en blijkt een effectief instrument te zijn. Handhavingsprogramma

57 Bezien eenduidige beboeting werknemers De per i januari 2007 gewijzigde Arbowet heeft geleid tot een verdubbeling van de bedragen van de bestuurlijke boetes. De bestuurlijke boete werkt zeer effectief en de inning van boetes verloopt eveneens goed. Aan de mogelijkheid om werknemers te beboeten wordt relatief weinig invulling gegeven door de arbeidsinspecteurs, hoewel in 2009 het aantal boetes bijna is verdubbeld ten opzichte van Bekeken wordt hoe een eenduidige toepassing van de mogelijkheid om werknemers te beboeten bevorderd kan worden. Bezien bestuurlijke boete bij lichte vergrijpen Ten aanzien van de bestuurlijke boete zal bekeken worden of het toepassingsgebied daarvan uitgebreid kan worden naar bepaalde lichtere overtredingen waarop nu nog strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Gelet op de resultaten van de huidige strafrechtelijke handhaving bij herhaalde recidive, wordt bezien of ook in deze situaties sanctie-oplegging via de bestuurlijke boete met verhoogde boetebedragen kan plaatsvinden of dat de (bestuurlijke) strafbeschikking kan worden toegepast. Ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving wordt opgemerkt dat een betere communicatie over de afloop van processen-verbaal moet worden bevorderd door effectieve afspraken met het Openbaar Ministerie. Verder zal worden bezien of de toepassing van de (bestuurlijke) straf-beschikking of het traditionele strafrecht het meest geschikte instrument is voor de handhaving van verbodsbepalingen en misdrijven en het opieggen van sancties. De per 1 januari 2007 gewijzigde Arbowet wordt geevalueerd, waarbij ook de handhaving wordt bezien. De resultaten worden uiterlijk 1 januari 2012 aan de Tweede Kamer aangeboden Besluit Risico's Zware Ongevallen en Arie (Aanvullende risicoinventarisatie en -evaluatie) Het Besluit risico zware ongevallen (BRZO) is gebaseerd op vier wetten waaronder de Arbowet en de Wet milieubeheer en richt zich op de systematische beheersing van de (grote) risico's die kunnen optreden als gevaarlijke stoffen onbedoeld vrijkomen en tot explosie, brand of een giftige wolk leiden. De Aanvullende risico-inventarisatie en - evaluatie (Arie) is een aanvullende verplichting op grond van de Arbowet en opgenomen in het hierop gebaseerde Arbeidsomstandighedenbesluit voor gelijksoortige bedrijven als waarop het BRZO van toepassing is, maar is alleen van toepassing op die bedrijven waar het onbedoeld vrijkomen alleen tot effecten 'binnen de poort' leidt en niet tot milieu- of externe veiligheidsrisico's. Bijzonder is dat zowel niet-naleving van de voorschriften van het BRZO als van de Arie-verplichtingen vanwege de ernst van de effecten per definitie strafrechtelijk gesanctioneerd is. Onderzoek bestuurlijke boete bij BRZO en Arie Bedrijven die onder de werkingssfeer van het BRZO of het Arie-besluit vallen, kunnen bij overtredingen niet worden beboet met een bestuurlijke boete. Het handhavingstraject bestaat in principe uit een waarschuwing of een eis tot naleving, eventueel gevolgd door een proces-verbaal of het direct opmaken van een proces-verbaal. Er zijn echter bepaalde normen in deze besluiten die niet direct zijn gerelateerd aan het voorkomen of beperken van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen. Deze normen worden ten aanzien van bedrijven die niet onder deze besluiten vallen op grond van de 40 Handhavingsprogramma

58 arbo-wetgeving bestuursrechtelijk gehandhaafd en overtredingen gesanctioneerd met een bestuurlijke boete. Bezien wordt of ook bedrijven die onder de desbetreffende besluiten vallen in vergelijkbare situaties kunnen worden gesanctioneerd met een bestuurlijke boete. Onderzoek inzet bestuursdwang en dwangsom bij Arte Het instrument last onder bestuursdwang is bij de toepassing van het Arie-besluit nog niet ingezet door de Al. Bekeken wordt of dit instrument in sommige situaties ook ingezet kan worden in plaats van de last onder dwangsom. Beide instrumenten kunnen immers niet naast elkaar ingezet worden. De consequenties van een last onder bestuursdwang kunnen ingrijpend zijn; in voorkomende gevallen wordt immers zelf ingegrepen (al dan niet door ingehuurde deskundigen) in de bedrijfsvoering bij een hoog risico bedrijf. De last onder dwangsom kan in de handhavingspraktijkeffectiefzijn. Daarom zou het gebruik ervan bevorderd moeten worden. Bezien wordt of het toepassingsgebied voor de last onder dwangsom uitgebreid kan worden; deze is nu beperkt tot een drietal omstandigheden. Om het gebruik van de last onder dwangsom te bevorderen, dienen duidelijke richtlijnen geformuleerd te worden voor toepassing van dit instrument, waaronder richtlijnen voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving wordt opgemerkt dat een betere communicatie over de afloop van processen-verbaal moet worden bevorderd door effectieve afspraken met het Openbaar Ministerie. Inhoudelijk wordt nagegaan of voor de afdoening van bepaalde strafbare feiten gekozen kan worden voor de inzet van de (bestuurlijke) strafbeschikking in plaats van het traditionele strafrecht. io-4 De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) De Wav regelt de voorwaarden waaronder werkgevers vreemdelingen mogen tewerkstellen en daarmee de mogelijkheid in hoeverre vreemdelingen kunnen deelnemen aan de Nederlandse arbeidsmarkt. Metde Wav wordt de toelatingvan arbeidsmigranten van buiten de EU worden gereguleerd. Voorwerknemers uitde EU geldt vrij verkeer van werknemers. Voor Bulgaren en Roemenen hebben werkgevers nog een tewerkstellingsvergunning nodig. In 2011 moet het kabinet besluiten of het vereiste van de tewerkstellingsvergunning voor Bulgaren en Roemenen ook per blijft gelden. In het regeerakkoord is afgesproken dat het vereiste van een tewerkstellingsvergunning blijft gelden tot indien de huidige omstandigheden ongewijzigd blijven. Het kabinet moet hierover eind 2011 de Europese Commissie informeren. Een tewerkstellingsvergunning voor Bulgaren en Roemenen na is niet mogelijk: per die datum geldt vrij werknemersverkeer. De Wav wordt sinds 2005 gehandhaafd met een bestuurlijke boete, ingeval geen tewerkstellingsvergunning is toegekend of niet aan bepaalde administratieve vereisten is voldaan. Bij herhaalde recidive gaat de afhandeling over naar het strafrecht. Voorheen werd de Wav volledig strafrechtelijk gehandhaafd. Uit een recente evaluatie blijkt dat de overgangvan straf- naar bestuursrecht heeft geleid tot een effectievere handhaving van de Wav. De bestuurlijke boete heeft een meer afschrikwekkende werking, er is meer eenduidigheid in de handhaving ontstaan en overtreders ervaren sneller de Handhavingsprogramma

59 consequenties van hun daden (lik-op-stuk beleid). Wei werd geconstateerd dat er geen mogelijkheden waren om bedrijven (tijdelijk) te sluiten. Daarom zal worden bezien of het instrument van bedrijfsstillegging of - sluiting kan worden opgenomen in de bestuursrechtelijke handhaving van de Wav en of dit kan bijdragen aan een effectievere handhaving. Daarnaast worden de mogelijkheden bekeken om de verplichtingen met betrekking tot de uitwisseiing van informatie en de bewaarplicht te vereenvoudigen. Een andere constatering uit de evaluatie is dat de strafrechtelijke vervolging van herhaalde recidive niet leidt tot zwaardere sancties dan die in het bestuursrechtelijke traject worden gehanteerd. De strafrechter legt soms sancties op, gelijk aan de boete in geval van enkelvoudige recidive (150% van het boetenormbedrag), maar het komt ook voor dat lagere sancties worden opgelegd. Daarom zal worden bezien of ook in geval van herhaalde recidive sanctionering via de bestuurlijke boete met verhoogde boetebedragen kan plaatsvinden of dat het instrument van de (bestuurlijke) strafbeschikking kan bijdragen aan een effectievere handhaving. Een ander probleem bij de handhaving van de Wav betreft de aanpak van volhardende overtreders. Bij de herziening van de Wav is daarom aangekondigd dat in de wet meer mogelijkheden worden opgenomen om een tewerkstellingsvergunning te weigeren of in te trekken en dat de schorsende werking van het aantekenen van bezwaar en beroep tegen het intrekken van een verleende tewerkstellingsvergunning onthouden kan worden. Mede naar aanleiding van de uitgevoerde evaluatie van de bestuurlijke boete in de Wav zullen de voorgestelde maatregelen worden verwerkt in een op te stellen wetsvoorstel tot wijziging van de Wav. Bij deze wetswijziging wordt ook de afspraak in het regeerakkoord betrokken, dat het kabinet zal onderzoeken of aanscherping van het arbeidsmigratiebeleid mogelijk en wenselijk is. Daarnaast zal ook de implementatie van de Europese richtlijn 'minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen' worden geregeld De Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) In verband met de invoering van vrij werknemersverkeer met acht landen uit Midden- en Oost-Europa per 1 mei 2007 is per die datum de bestuursrechtelijke handhaving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag ingevoerd. De Al is belast met de handhaving. De handhaving van dewml is arbeidsintensief en vergt veel onderzoekscapaciteit. Knelpumen doen zich onder andere voor bij grote bedrijven vanwege de hoeveelheid te controleren betalingen. Ook het beleid om perwerknemer een waarschuwing te geven bij geringe onderbetaling is vanuit het oogpunt van de handhaving tijdrovend. De belangrijkste knelpunten bij de handhaving zullen worden gei'nventariseerd. Vervolgens zal worden vastgesteld of, en zo ja hoe, door middel van aanpassing van de wet- en regelgeving de normstelling in de wet duidelijker kan worden gemaakt voorde werkgever Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) Een aantal uitzendbureaus en inleners kiest er bewust voor om wet- en regelgeving niet na te leven en hierdoor economisch voordeel te behalen. Een middel daartoe is om via illegale wegen goedkopere arbeidskrachten, bijvoorbeeld uit Midden- en Oost-Europa, in te huren van malafide 42 Handhavingsprogramma

60 uitzendbureaus. Veelal opereren deze uitzendondememingen buiten het zicht van de handhaving door zich bijvoorbeeld niet te laten registreren in het Handelsregister. Om deze malafiditeit beter te kunnen bestrijden worden in de Waadi bepalingen opgenomen die ertoe strekken dat ondememingen die zich bezighouden met het uitlenen van arbeidskrachten, zich als zodanig moeten registreren in het Handelsregister. Uitzendondememingen die zich niet laten registreren, kunnen worden beboet, evenals bedrijven die personeel van deze ondememingen inhuren. Met deze verplichting krijgt de branche een nieuw instrument in handen in het kader van empowerment. Via deze weg komt een overzicht beschikbaar van geregistreerde uitzendondememingen die kunnen worden aangesproken om zich te laten certificeren Grensoverschrijdende handhaving arbeidsregelingen Onderzoeken mogelijkheden inning bestuurlijke boete in buitenland Internationale handhaving kent zijn beperkingen. In het Nederlands arbeidsrecht gebeurt het opieggen van sancties voor overtredingen hoofdzakelijkvia bestuurlijke sancties. Dat wordt in Nederland als passender ervaren. Het werkt sneller en belast het juridische apparaat minder. Een probleem is dat ervoor het grensoverschrijdend innen van bestuurlijke boetes in Europa geen geschikte rechtstitel bestaat. Het Europese kaderbesluit inzake het wederzijds erkennen van sancties van 2005 zou hier in principe voor gebruikt kunnen worden, ware het niet dat de beroepsprocedure in het Nederlandse systeem van bestuurlijke boetes niet voldoet aan de eis in het kaderbesluit dat beroep bij een in strafrechtzaken bevoegde rechter mogelijk moet zijn. SZW zal mogelijke oplossingsrichtingen onderzoeken. Te denken valt bijvoorbeeld aan bilaterale afspraken (verdragen) met de landen in kwestie. Ook wordt nader bekeken ofbestaande Europese regelgeving mogelijkheden biedt. Tot slot is het denkbaar dat door deaanpassing van Nederlandse regelgeving een enander opgelost kan worden. Ontwikkelen financieel rechercheren in Europees verband In strafrechtzaken is ook bij grensoverschrijdende handhaving de voordeelsontneming van belang. Het "Pluk ze principe" vergt financieel rechercheren naar de mate van verkregen voordeel en naar het te ontnemen bezit en vermogen. De SIOD betrekt ook in onderzoeken naar arbeidsuitbuiting het ontnemen van wederrechtelijk verkregen in het onderzoek. De SIOD zal zich blijven inzetten om dit aspect van financieel rechercheren internationaal en zeker in Europees verband verder tot ontwikkeling te brengen. Handhavingsprogramma

61 Overzicht maatregelen arbeidsregelingen r"^. ** J * (JFw* w>»**fc*j 28 7 Opleiden van SIOD-rechercheurs en Al-inspecteurs ter verbetering ten behoeve SZW van de signaiering, ontneming financieel voordeel en zeker stellen bewijs m.b.t. areidsuibuiting 29 7 Ontwikkelen risico databestand en risicomodel m.b.t. arbeidsuitbuiting SZW 30 7 Ontwikkelen van een toolkit arbeidsuitbuiting voor handhavingspartners SZW 31 7 Ondersteunen van Internationale opsporing door de SIOD (waaronder Joint SZW Investigation Teams) 32 7 Inzet van cultural mediators voor de SIOD SZW 33 7 Bewustwordingscampagnes voor algemene publiek inzake arbeidsuitbuiting SZW 34 7 Implementatie handhaving Blue Card SZW 35 7 Implementatie richtlijn illegaletewerkstelling vreemdelingen, inclusief voorlichting SZW aan werkgevers 36 7 Markttoezichtsprogramma op veiligheidsvereisten producten professioneel gebruik SZWismVWA en Douane 37 7 Maritiem Arbeidsverdrag: facilitering IVW SZW Ondersteunen en stimuleren campagnes vanuit sectoren voor empowerment SZW werknemers Faciliteren vrijwillige certifkering SZW Wetsvoorstel gegevensuitwisseling AI/BD met private partijen in uitzendbranche SZW Ontwikkeling MijnAI voor bedrijven SZW 42 8.i Ontwikkeling zelftest instrumenten voor werkgevers, werknemers en OR-leden of SZW zij naleven Beproeven nieuwe communicatie instrumenten SZW Maatwerk bij communicatie; inzet capaciteit op communicatie met meerjarige plannen voor prioritaire onderwerpen Inzet campagnes voor specifieke doelgroepen SZW 46 9 Digitaal werken bij Arbeidsinspectie SZW 47 9 Ontwikkeling digitaal dossier bedrijven SZW 48 9 Tool voor uniforme presentatie van data SZW 49 9 Inrichting datawarehouse SZW 50 9 Implementatie Interrnal Market Information System SZW 51 9 Analyse onderwerpen arbeidsregelingen volgens methodiek programmatisch SZW handhaven 52 IO.I Onderzoek mogelijkheden een SZW-wet bestuursrechtelijke handhaving voor SZW arbeidsregelingen. 44 Handhavingsprogramma

62 53 IO.I Onderzoek verbetering inzet en toepassing bestuurlijke boete SZW 54 io.2 Arbo: faciliteren gebruik eis tot naleving en last onder dwangsom SZW Arbo: bevorderen gebruik last onder bestuursdwang SZW Arbo: bevorderen eenduidige toepassing van de mogelijkheid om werknemers te SZW beboeten Arbo: bekijken uitbreiding toepassingsgebied bestuurlijke boete naar bepaalde SZW lichtere overtredingen BRZO: bezien of in Arbo gelijkende situaties kan worden gesanctioneerd met een SZW bestuurlijke boete Arie: bezien of last onder bestuursdwang in sommige situaties ook ingezet kan SZW worden in plaats van de last onder dwangsom Arie: bezien of het toepassingsgebied voor de last onder dwangsom uitgebreid kan SZW worden WAV: bezien of instrument bedrijfsstillegging of - sluiting kan worden opgenomen SZW WAV: bekijken mogelijkheden om verplichtingen over uitwisseiing van informatie en SZW bewaarplicht te vereenvoudigen WAV: bezien of ook bij herhaalde recidive sanctionering bestuurlijke boete met SZW verhoogde boetebedragen kan plaatsvinden of dat het instrument van de (bestuurlijke) strafbeschikking kan bijdragen aan een effectievere handhaving WAV: bezien mogelijkheden om een tewerkstellings-vergunning te weigeren of in te SZW trekken WML: inventariseren en adresseren knelpunten handhaving SZW Waadi: uitzendondememingen worden op straffe van een bestuurlijke boete SZW verplicht om zich als zodanig te registreren in het Handelsregister Waadi: ook inleners van niet geregistreerde ondernemingen kunnen worden beboet SZW Onderzoek mogelijkheden inning bestuurlijke boetes in het buitenland SZW Financieel rechercheren internationaal verder tot ontwikkeling te brengen. SZW Handhavingsprogramma 20ii

63 Deel D: D o m e i n o v e r s t i j g e n d e o n d e r w e r p e n

64 H o o f d s t u k n : D o m e i n o v e r s t i j g e n d e o n d e r w e r p e n n.i Speerpunten interventieteams voor de periode De interventieteams zijn samenwerkingsverbanden van organisaties die gezamenlijk handhavingsen controleactiviteiten verrichten op onder andere het terrein van de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid en de belastingen. In de interventieteams werken gemeenten, de Belastingsdienst, de Arbeidsinspectie, het UWV, de SVB, de politie en het Openbaar Ministerie samen. De teams richten zich op bepaalde branches of sectoren of op (stedelijke) gebieden en pakken misstanden in de breedte aan. De SIOD verricht ondersteunende analyses. Het is de bedoeiing de interventieteams de komende periode strategischer en gerichter in te zerten. Strategische themakeuze met meetbare resultaten Het is de praktijk dat de partners in de interventiestructuur projectvoorstellen doen gebaseerd op een gesignaleerd handhavingstekort in een bepaalde branche, doelgroep ofwijk. Dit leidt ertoe dat de inzet van interventieteams regelmatig door incidenten wordt gestuurd. Het reageren op incidenten en politieke prioriteiten zal deel blijven uitmaken van de praktijk maar in de programmaperiode zal de inzet van interventieteams meer worden gestuurd op basis van een probleemanalyse op basis van een analyse van alle beschikbare gegevens en een inschatting van de bestaande risico's voor regelovertreding. De doelstellingen van de interventieteamprojecten zullen zo 'SMART' mogelijk worden geformuleerd. Inzet is ook dat de interventieteams vanaf 2011 er steeds beter in zullen slagen om de effecten van hun optreden te meten. Gebiedsgebonden aanpak: handhaving op langere termijn om naleving op hoger niveau te brengen Een groot aantal wijken in Nederland kampt met specifieke problemen, waarvoor multidisciplinaire inzet vereist is. Interventieteams kunnen in deze wijken worden ingezet om de leefbaarheid te verbeteren. Daarvoor is het van belang dat er een duidelijkbeeld is van (1) de verwachte toegevoegde waarde van de interventieteams, (2) flankerend beleid van de gemeente om problemen bijvoorbeeld als gevolg van behoefte aan zorg en niet-gebruik van voorzieningen aan te pakken en (3) de nazorg om de resultaten te borgen. Met een gebiedsgebonden aanpak wordt verder beoogd om niet alleen resultaten te behalen in de bestrijdingvan fraude en illegale tewerkstelling maar ook en vooral om de nalevingsbereidheid en de leefbaarheid te verbeteren van de burgers in het betreffende gebied te verbeteren. n.2 Nieuwe werkwijze Agentschap SZW Het Agentschap SZW (AGSZW) investeert de komende jaren in een nieuwe werkwijze bij de verlening van subsidies uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) om de re-integratie te bevorderen. De verantwoordelijkheid voor de naleving van de subsidievoorschriften wordt in de nieuwe werkwijze nadrukkelijk belegd bij de aanvrager van de subsidie. De aanvrager heeft belang bij het naleven van de voorschriften, omdat hij daardoor het risico van correcties op de subsidie zoveel Handhavingsprogramma

65 mogelijk kan beperken. Het Agentschap SZW kan hem daarbij met een op maat gerichte aanpak ondersteunen. De combinatie van deze twee elementen (eigen verantwoordelijkheid van de aanvragers en gerichte ondersteuning door het Agentschap SZW) moet leiden tot versterkte betrokkenheid van de aanvragers bij de naleving van de voorschriften en moet de kwaliteit van de einddeclaraties verbeteren. Daardoor verwacht het Agentschap SZW de controles sneller en met mindercorrecties te kunnen uitvoeren. Zo nodigwordt de subsidie echter waar nodig lager vastgesteld dan gedeclareerd of zelfs helemaal op nul gesteld. De verplichte tussentijdse controles komen in de nieuwe werkwijze te vervallen. Om de inzet en intensiteit te bepalen van de aan de aanvragers te bieden ondersteuning en de uit te voeren controles wordt door het Agentschap SZW een risicoanalyse uitgevoerd. Aan de hand van bijvoorbeeld de kenmerken van het project en de kennis over de aanvrager wordt het risico op fouten in de projectadministratie en einddeclaratie ingeschat. Daar waar de aanvrager zelf risico's of onzekerheden signaleert, kan hij hierover met het Agentschap SZW in gesprekgaan. Hierdoor kan op maat ondersteuning worden geboden tijdens de uitvoeringvan het project en kan het Agentschap SZW zijn capaciteit effectiever en efficienter inzetten. Ookde termijn van afhandelingvan einddeclaraties kan hierdoor beter worden beheerst. Er wordt geen ruimte meer geboden voor een langdurig proces van het alsnog op orde brengen van projectadministraties. Administratieve lastenverlichting ESF SZW zet zich in voor vermindering van regeldruk op Europees niveau. SZW benut daartoe de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de toezichts- en controlefilosofie en systematiek van de Commissie voor onder andere het Europees Sociaal Fonds. SZW zal de komende periode het Ministerie van Financien blijven ondersteunen bij het ontwikkelen van voorstellen gericht op vermindering van regeldruk en zal bij de voorbereiding van de nieuwe ESF-programma periode initiatieven steunen die tot vereenvoudiging van de verantwoordingsregels en verlaging van de controletoren leiden Caribisch Nederland De eilanden Bonaire, St. Eustatius en Saba zijn na de opheffmg van de Nederlandse Antillen vanaf 10 oktober2oio als openbaarlichaam onderdeel van het Nederlandse staatsbestel. De minister van SZW wordt op zijn terrein verantwoordelijk voor de wet- en regelgeving op Caribisch Nederlanbd, evenals voorde uitvoeringen handhaving. De bestaande wet- en regelgeving zoals die voor 10 oktober20io op de eilanden van kracht was, is grotendeels getransponeerd naar specifieke regelgeving voor Caribisch Nederland. Voor uitvoering en toezicht wordt een SZW-unit gevormd die wordt ondergebracht in de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) dat het Ministerie van BZK daar momenteel inricht. De SZW-unit zal zijn handhavingstaken binnen RCN uitvoeren onder verantwoordelijkheid van de minister van SZW. Bestaande relaties in Koninkrijks- en Caribisch verband zullen waar mogelijk gebruikt worden met oog voor de Caribische context en lokaal passende en herkenbare methoden van toezicht en handhaving. Zeker in de beginperiode zal veel aandacht worden gegeven aan een goede communicatie met uitkeringsgerechtigden, werknemers en werkgevers over de verplichtingen die de regelgeving met zich meebrengt. De mate waarin sprake is van overtredingen zal systematisch in kaart worden gebracht. In de Integrale Rapportage Handhaving zullen verdere ontwikkelingen ten aanzien van de handhaving van de SZW regelgeving worden gemeld. 48 Handhavingsprogramma

66 n.4 Communicatie over verplichtingen Om te bereiken dat burgers zich aan hun plichten houden, is het nodig dat zij hun verplichtingen kennen. Informatie en voorlichting is de eerste schakel in de samenhangende keten van preventie, controle, opsporing en het opieggen van sancties. De afgelopen jaren is er zowel bij SZW als bij de uitvoerende instanties de nodige aandacht besteed aan de voorlichting over plichten aan burgers, bedrijven en subsidieaanvragers, zowel in Nederland als in het buitenland. Om de voorlichting de komende periode verder te verbeteren, zal meer aandacht uitgaan naar de afstemmingvan (sub) doelgroep, boodschap, (laag)geletterdheid, toon en communicatiemiddel. Zo kan bij structurele fraudeurs gekozen worden voor een steviger toonzetting en meer aandacht voor het repressieve handhavingsbeleid. Bij de voorlichting zal ook aandacht worden besteed aan het handhavingsbeleid en strafmaten. Zekerals sprake is van aanscherping van de sancties, zoals het inhouden van de uitkering voor drie maanden bij fraude, zal dit breed gecommuniceerd worden. De komende periode worden drie instrumenten ingezet om dit te realiseren. Campagne 'Voorkom problemen, weet hoe het zit' Allereerst de campagne 'Voorkom problemen, weet hoe het zit'. Hierin werken SZW, UWV, SVB, de Belastingdienst en gemeenten samen om tot een herkenbare nalevingsboodschap te komen, toegesneden op de doelgroepen en thema's. In de komende periode worden de onderwerpskeuze en de inzet van communicatiemiddelen in samenwerking met gemeenten en ketenpartners verder gecompleteerd door de inzet van nieuwe instrumenten als SMS-alerts, , RSS feeds en sociale netwerken op internet. Burgers en bedrijven worden bewust gemaakt van het strengere handhavingsbeleid van dit kabinet en van gedragingen die naleving kunnen belemmeren, bijvoorbeeld vriendendiensten die structurele vormen aannemen. Ook zal bij de voorlichting aandacht worden besteed aan het verbeteren van de naleving via sociale controle te vergroten. Tenslotte zal ook aandacht worden besteed aan de mogelijkheden om misbruik te melden. Een uitgebreide evaluatie van de campagne 'Voorkom problemen, weet hoe het zit' in 2011 wordt gebruikt voor de verdere invulling en verbetering van de campagne. Inzet RCF voor betere communicatie De RCF's zullen gemeenten ondersteunen bij de uitvoering van landelijke communicatiethema's binnen de specifieke setting van de gemeente. De RCF's kunnen daarbij adviseren overde afstemming van de communicatieboodschap en het kanaal op specifieke doelgroepen zoals administratiefonbekwamen. Zij werken daarbij samen met SZW, Divosa-commissie Handhaving en de VNG. Daarbij krijgt ook de verbinding tussen beleid en communicatie aandacht. In het RCF Kenniscentrum Handhaving zal een overzicht worden geboden van initiatieven, ontwikkelingen en activiteiten op het terrein van nalevingscommunicatie. Vanuit dit kenniscentrum zal ook een permanente relatie worden gelegd met universiteiten en kenniscentra, zodat nieuwe wetenschappelijke inzichten direct kunnen worden vertaald naar de dagelijkse praktijk van communicatie en dienstverlening. Onderzoek informatiebehoefie in en uit buitenland Ten aanzien van de handhavingscommunicatie voor uitkeringsgerechtigden in het buitenland en buitenlandse uitkeringsgerechtigden in Nederland geldt dat in de komende jaren onderzoek gedaan zal worden naar de informatiebehoefte van specifieke doelgroepen en dat meer effectmetingen nodig zijn van communicatiecampagnes. Naast toegang tot correcte en actuele informatie, goede Handhavingsprogramma

67 toegankelijkheid van instanties en goede dienstverlening zijn campagnes nodig die specineke doelgroepen proactief stimuleren tot het juiste gedrag zoals actief verifieren of aangeven van veranderingen in de leefsituatie. Met gerichte communicatie rondom huisbezoeken in het buitenland wordt het gevoel van controleerbaarheid over de grens wordt versterkt. De verwachting is dat daarmee regelovertreding wordt voorkomen. Ook bij grensoverschrijdend werken of wonen moeten bedrijven en personen hun verplichtingen en rechten kunnen vinden. Men moet met vragen, klachten of signalen bij de juiste instanties terecht kunnen en men moet weten dat handhaving niet bij de grens ophoudt en dat inspectiediensten grensoverschrijdend samenwerken. SZW, partners en ambassades hebben in de afgelopen programmaperiode al veel op het buitenland en buitenlanders gerichte communicatie tot stand gebracht. Daarbij valt te denken aan meertalige versies van websites die speciaal zijn gericht op arbeidsmigranten. Het is voor de effectiviteit van de informatievoorziening belangrijk dat deze vanuit de informatiebehoefte van burgers en bedrijven gestalte krijgt, actueel is en past bij het zoekgedrag van betrokkenen. De komende jaren zal daarom onderzoek gedaan worden naar de informatiebehoefte van specineke doelgroepen zoals grensarbeiders, grensoverschrijdend werkende bedrijven of zzp-ers en naar de effectiviteit en het gebruik van bestaande communicatiekanalen. Ook effectmetingen van communicatiecampagnes in het kader van intemationale handhaving zijn wenselijk om de communicatie preciezer te richten. De informatie moet vanuit het burgerperspectief logisch geclusterd zijn en met links die de ministeriegrenzen overschrijden. n-5 Internetsite Werkplaats Naleving De Werkplaats Naleving is aangekondigd in het Handhavingsprogramma De Werkplaats is een nieuw en vernieuwend digitaal platform voor handhavingsprofessionals in het sociale domein dat de mogelijkheid biedt tot vergroting en verdieping van kennis en inzicht op het gebied van handhaving. Zowel medewerkers van SZW als van het UWV, de SVB en gemeenten kunnen zich aanmelden als gebruiker. Ook is de website van de Regionale Coordinatiepunten Fraudebestrijding aan de Werkplaats gekoppeld. De Werkplaats draagt bij aan het 'levend' houden van handhaving binnen het SZW-domein en draagt bij aan 'ontkokerde samenwerking' zoals voorgestaan in het kader van de vernieuwing Rijksdienst. De Werkplaats biedt daarnaast hulp bij het kunnen vinden van collega's metspecifieke kennis op deelterreinen en duidelijkheid overwie wat weet en wie wat doet. De ontwikkeling en uitrol van de Werkplaats moeten eind 2010 zijn gerealiseerd. In 2011 wordt besloten over de verdere inzet van de Werkplaats aan de hand van een evaluatie. 50 Handhavingsprogramma

68 Overzicht maatregelen domeinoverstijgende onderwerpen i n.i n.i n.i Meer strategische themakeuze voor de interventieteams Inzet op het meetbaar maken van de resultaten van de interventieteams Verdere ontwikkeling gebiedsgebonden aanpak door interventieteams Introductie nieuwe werkwijze Agentschap SZW: meer eigen verantwoordelijkheid voor subsidieaanvragers. Inzet op vermindering van regeldruk bij de ontwikkeling van de nieuwe structuurfondsprogramma's Vormgeving van het handhavingsbeleid voor de SZW-regelgeving voor Caribisch Nederland Jaarlijkse invulling van de nieuwe thema's voor de nalevingscampagne Evaluatie van de nalevingscampagne 'Voorkom problemen, weet hoe het zit' in Onderzoek informatiebehoefte buitenlandse werknemers en bedrijven en implementatie Ondersteuning gemeenten bij nalevingscommunicatie Onderzoek informatiebehoefte uitkeringsgerechtigden buitenland Evaluatie van de internetsite Werkplaats Naleving in 2011 LSI/SZW LSI/SZW LSI/SZW SZW SZW SZW SZW/UWV/ SVB /VNG/Divosa SZW SZW RCF SZW SZW Handhavingsprogramma

69 Deel E: Bijlagen

70 Bijlage: A f k o r t i n g e n e n Begrippenlijst Acquis AGSZW Al AL AMF ANKER-model ANW AOW Arbo Arie AWB BHV BOD BRZO Divosa EER EMM ESF EU ILO IMI IND IVW IWI MAV MMA MHC MOU NEN OM RI&E RCF RCN SIOD SL1C SUWI SVB SZW TESTA Acquis Communautaire: het geheel van Europese regelgeving Agentschap SZW Arbeidsinspectie Administratieve Lasten Arbeidsmarktfraude Analyse van Kansen en Risico's Algemene Nabestaanden Wet Algemene Ouderdoms Wet Arbeidsomstandigheden Aanvullende risico-inventarisatie en - evaluatie Algemene Wet Bestuursrecht Bedrijfshulpverlening Bijzondere Opsporingsdienst (SIOD, FIOD-ECD, VROM-AID, AID) Besluit Risico's Zware Ongevallen Nederlandse vereniging van gemeentelijke managers op het terrein participatie, werk en inkomen Europese Economische Ruimte Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel Europees Sociaal Fonds Europese Unie International Labour Organisation Internal Market Information System Immigratie en Naturalisatiedienst Inspectie Verkeer en Waterstaat Inspectie voor Werk en Inkomen Maritiem Arbeidsverdrag Meld Misdaad Anoniem Major Hazard Control Memorandum of Understanding Nederlandse Norm Openbaar Ministerie Risico-inventarisatie en -evaluatie RCF kenniscentra handhaving, voorheen: Regionaal Coordinatiepunt Fraudebestrijding Rijksdienst Caribisch Nederland Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst Senior Labour Inspectors Committee Structuur Uitvoering Werk en Inkomen Sociale Verzekeringsbank Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid Trans European Services for Telematics between Administrations Handhavingsprogramma

71 Deze brochure is een uitgave van: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Postbus I 2509LV Den Haag Rijksoverheid )anuari20ii szws

72 voorbestemd tot achterstand? Armoede en sociale uitsluiting in de kindertijd en 25 jaar later

73 V o o r b e s t e m d t o t a c h t e r s t a n d? Armoede en sociale uitsluiting in de kindertijd en 25 jaar later Maurice Guiaux m.m.v. Annette Roest Jurjen ledema Sociaal en Cultured Planbureau Den Haag, augustus 2011

74 Het Sociaal en Cultureel Planbureau is ingesteld bij Koninklijk Besluit van 30 maart Het Bureau heeft tot taak: a wetenschappelijke verkenningen te verrichten met het doel te komen tot een samenhangende beschrijving van de situatie van het sociaal en cultureel welzijn hier te lande en van de op dit gebied te verwachten ontwikkelingen; b bij te dragen tot een verantwoorde keuze van beleidsdoelen, benevens het aangeven van voor- en nadelen van de verschillende wegen om deze doeleinden te bereiken; c informatie te verwerven met betrekking tot de uitvoering van interdepartementaal beleid op het gebied van sociaal en cultureel welzijn, teneinde de evaluatie van deze uitvoering mogelijk te maken. Het SCP verricht deze taken in het bijzonder bij problemen die het beleid van meer dan een departement raken. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is als coordinerend minister voor het sociaal en cultureel welzijn verantwoordelijk voor het door het SCP te voeren beleid. Over de hoofdzaken hiervan heeft hij/zij overieg met de minister van Algemene Zaken; van Veiligheid en Justitie; van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; van Financien; van Inf rastructuur en Milieu; van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2011 scp-publicatie Zet- en binnenwerk: Textcetera, Den Haag Figuren: Mantext, Moerkapelle Vertaling samenvatting: Julian Ross, Carlisle, Engeland Omslagontwerp: Bureau Stijlzorg, Utrecht Foto omslag: Marie Cecile Thijs / Hollandse Hoogte ISBN NUR 7 )0 Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel i6h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130KB Hoofddorp, Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de StichtingPRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130KB Hoofddorp, pro). Sociaal en Cultureel Planbureau Parnassusplein vx Den Haag Telefoon (070) Fax (070) Website: info@scp.nl De auteurs van scp-publicaties zijn per te benaderen via de website.

75 INHOUD Inhoud Voorwoord 7 Samenvatting 9 1 Inleiding Doel van dit onderzoek Beleidscontext 20 Noot 20 2 Opgroeien in armoede en sociale uitsluiting: literatuurverkenning Wat verstaan we onder armoede? Wat is sociale uitsluiting? Overdracht van armoede Samenhang armoede en sociale uitsluiting Van opgroeien in armoede naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene Samenvatting 29 3 Methode en data Onderzoeksopzet Operationalisering van variabelen Analyses 35 Noten 36 4 Overdracht van armoede en sociale uitsluiting Overdracht van armoede Samenhang armoede en sociale uitsluiting Samenvatting 42 Noot 43 5 Routes naar sociale uitsluiting en armoede als volwassene Sociale uitsluiting in de jeugd, en armoede en sociale uitsluiting nu Opleiding en opvoeding Economisch kapitaal en arbeidsparticipatie Samenstelling huishouden, gezondheid en psychologische hulpbronnen Selectie van variabelen Verklarende mechanismen Welke route verklaart het meest? Samenvatting 66 5

76 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? 6 Conclusies en implicaties voor beleid Antwoord op de onderzoeksvragen Mogelijke beleidsimplicaties 75 Summary 79 Literatuur 88 Publicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau 92 6

77 VOORWOORD Voorwoord In Nederland leeft bijna een op de tien kinderen in armoede. Wat zijn de langetermijngevolgen van opgroeien in armoede? In hoeverre zijn arme kinderen later als volwassene arm en sociaal uitgesloten? En hoe komen die langetermijngevolgen tot stand? Dat zijn de hoofdvragen in dit rapport, het derde rapport dat verschijnt in het kader van het onderzoeksprogramma 'Armoede en sociale uitsluiting bij kinderen'. In 2008 startte het sc P dit programma op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het toenmalige (programma)ministerie van Jeugd en Gezin. We zijn op zoek gegaan naar het antwoord op twee vragen: hoe groot is het aantal (arme) kinderen dat om financiele redenen niet maatschappelijkmeedoet, en in hoeverre verhogen armoede en andere factoren de kans op sociale uitsluiting (bij kinderen)? Dit rapport behandelt de tweede verdiepende vraag. Het laat zien of een kind dat opgroeit in armoede ook als volwassene een hoger risico loopt op armoede en sociale uitsluiting. De opzet van deze studie is bijzonder. Om meer inzicht te krijgen in de processen die leiden tot armoede en sociale uitsluiting als volwassene hebben we objectieve gegevens van vijfentwintig jaar geleden kunnen koppelen aan het oordeel van de betrokkenen zelf over de situatie thuis in hun jeugd. De administratieve gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (c BS) maakten het mogelijk objectief vast te stellen of onze respondenten in hetverleden als kind armwaren en dat nu als volwassene ook zijn. In devragenlijst is met de respondenten teruggekeken naar de afgelopen vijfentwintig jaar van hun leven. Niet alleen de verschillende vormen van sociale uitsluiting kwamen aan bod, maar ook allerlei andere onderwerpen, zoals de (huidige) arbeidsparticipatie, de onderwijsloopbaan en de opvoeding, en bijvoorbeeld ook de arbeidsparticipatie van hun ouders. Deze unieke opzet maakte het mogelijk meer inzicht te krijgen in de complexe samenhang tussen opgroeien in armoede en het risico op armoede en sociale uitsluiting later. Goed nieuws is dat de meeste kinderen die opgroeien in armoede later niet arm of sociaal uitgesloten zijn. Toch is er wel degelijk sprake van een serieus probleem. Voor kinderen die opgroeien in armoede is het risico dat zij later arm of sociaal uitgesloten zijn namelijk veel groter dan voor welvarender leeftijdsgenoten. Bovendien ervaren arme kinderen gedurende hun jeugd meer gezondheidsproblemen, doen zij minder mee aan allerlei sociale activiteiten, hebben zij vaak een lager opleidingsniveau en als volwassene minder vaak (vast) werk. Om het risico op armoede en sociale uitsluiting laag te houden blijft het van belang dat (arme) kinderen voldoende gelegenheid hebben een goede opleiding te volgen. Die is cruciaal voor de kansen aan het werk te komen en te blijven. Graag danken wij het CBS voor de steekproeftrekking, in het bijzonder Jos Beckers voor zijn hulp bij het koppelen van de 1 P o -gegevens aan de vragenlijst, en Marion van den Brakel en Linda Moonen voor het uitvoeren van de analyses op het volledige 1 p o -bestand. Dank gaat tevens uit naar Intomart Gfk voor het verrichten van de dataverzameling. Prof. dr. Paul Schnabel Directeur Sociaal en Cultureel Planbureau 7

78 SAMEN VATTING Samenvatting Deze studie heeft tot doel na te gaan in welke mate kinderen die in 1985 opgroeiden in armoede tegenwoordig-alsvolwassene-arm en sociaal uitgesloten zijn, en welke mechanismen daarbij een rol hebben gespeeld. De onderzoeksvragen zijn: 1. Welk deel van de mensen die als kind in een arm huishouden leefden, is als volwassene zelf arm? 2. In hoeverre zijn arme kinderen ook sociaal uitgesloten? Blijft het verband bestaan in hun latere jeugd en wanneer zij volwassen zijn? 3. Welke mechanismen verklaren de relatie tussen opgroeien in armoede enerzijds en armoede en sociale uitsluiting als volwassene anderzijds? Nadatwe eerstde centrale begrippen en de gevolgde methode hebben toegelicht, bespreken we de antwoorden die de studie heeft opgeleverd. Ook gaan we kort in op de mogelijke beleidsimplicaties, die in hoofdstuk 6 uitvoeriger behandeld zijn. Armoede en sociale uitsluiting Armoede en sociale uitsluiting zijn twee verschillende, elkaar aanvullende begrippen. Van armoede is sprake wanneer iemand over een langere periode niet de middelen heeft om te kunnen beschikken over hetgeen in de samenleving minimaal noodzakelijk is. Hier is dit afgemeten aan het inkomenscriterium dat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de laatste jaren meestal centraal stelt bij het meten van armoede: het 'niet veel maar toereikend'-budget (Soede en Vrooman, 2010). Dat budget wordt vastgesteld aan de hand van de normbedragen die het Nibud hanteertvoorde noodzakelijke en moeilijk te vermijden uitgaven (voedsel, kleding, huisvesting en dergelijke), en laat daarnaast enige ruimte voor uitgaven ten behoeve van ontspanning en het onderhouden van sociale contacten. Als het jaarinkomen minder bedraagt dan het normbudget, hebben de betrokkenen niet de mogelijkheid alle noodzakelijke of zeer wenselijke zaken te bekostigen en gelden ze als arm. Bij het meten van armoede wordt rekening gehouden met verschillen in de omvang en samenstelling van huishoudens. Elk jaar worden de normbedragen geindexeerd met een bedrag dat gewoonlijk het midden houdt tussen de prijsinflatie en de welvaartsgroei (Soede, 2011). Sociale uitsluiting verwijst naar daadwerkelijke tekorten op vier dimensies: onvoldoende sociale participatie, gebrekkige normatieve integratie, materiele deprivatie en een beperkte toegang tot basale rechten. Het SCP heeft hier een meetinstrument voor ontwikkeld, dat sinds 2004 bij diverse groepen is afgenomen (Jehoel-Gijsbers 2004; Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2008; Hoff en Vrooman 2011). Voor deze studie is dit op een specifieke manier ingevuld, omdat over een lange periode wordt teruggekeken (zie bijlage B). Sociale participatie verwijst hier bij volwassen personen onder andere naar bezoek aan familie of vrienden, en het samen vieren van verjaardagen. In de kindertijd is onder meer gekeken naar het geven van verjaardagspartijtjes en het spelen bij vriendjes 9

79 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? en vriendinnetjes. Normatieve integratie heeft bij de volwassenen betrekking op arbeidsethos en eerlijkheid, terwijl bij jongeren is gekeken naar spijbelen, geschorst zijn op school, en delinquent gedrag (stelen, vandalisme en geweld). Materiele deprivatie is op volwassen leeftijd bijvoorbeeld afgemeten aan betalingsachterstanden op de huur of hypotheek, terwijl het in de kindertijd gaat om zaken als niet op schoolreis kunnen gaan vanwege geldgebrek. De 'toegang tot basale rechten' betreft bij volwassenen zaken als huisvesting, gezondheidszorg, sociale zekerheid, onderwijs en de afwezigheid van overlast, onveiligheid en dergelijke in de buurt. In de kindertijd gaat het vooral om een veilige opvoeding, de buurt waarin men opgroeide, en het gevolgde onderwijs. Aanpak onderzoek Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is in deze studie gebruikgemaakt van een combinatie van administratieve gegevens en enquete-onderzoek. Armoede is in deze publicatie vastgesteld met de gegevens uit het grootschalige Inkomenspanelonderzoek van het cbs. Het ipo loopt al ruim een kwart eeuw en is gebaseerd op administratieve gegevens, onder andere afkomstig van de Belastingdienst. Het biedt gedetailleerde informatie over de inkomenspositie en huishoudenssituatie. Door het administratieve karakter is er geen sprake van weigering tot deelname, geheugeneffecten, sociale wenselijkheid, en andere problemen die bij bevolkingsenquet.es een rol kunnen spelen. Het i po is in dit onderzoek op twee manieren gebruikt: - om de mate van armoede vast te stellen onder mensen die in jaar oud waren. Wededen dit voor de jaren 1985,1989,2006,2007 en 2008 op basis van de integrale IPO-gegevens van het CBS. Er is ook gekeken of het risico op overdracht van armoede tussen de kindertijd en 25 jaar later groter is wanneer mensen in hun kindertijd langer arm waren. Langdurige armoede in de jeugd is bepaald op basis van het inkomen van ouders in 1985 en 1989 (voor de tussenliggende jaren is in het IPO geen informatie beschikbaar); - als steekproefkader voor een enquete, die in de periode augustus-december 2009 is afgenomen onder 996 volwassen personen. De steekproef bestaat uit mensen die in jaar oud waren, toen waren opgenomen in het 1 p o, en van wie de ouders in 1985 en 1989 ook in het IPO voorkwamen. De benaderde personen verkeerden op alle meetpunten van dit onderzoek dus ongeveer in dezelfde levensfase: toen de enquete in 2008 werd afgenomen waren zij volwassen, in 1985 zaten ze op de lagere school (8-12 jaar) en in 1989 doorgaans op het voortgezet onderwijs. De inkomensgegevensuithetipo zijn door het CBS achteraf aan het enquetebestand gekoppeld. Op deze manier is dus ook bekend of de deelnemers aan de enquete arm waren. Bijna een derde van de geinterviewde personen was als kind in 1985 arm. De enquetes waren er in de eerste plaats op gericht om de mate van sociale uitsluiting in de verschillende levensfasen vast te stellen. Waren de respondenten die als kind arm waren toen ook meer sociaal uitgesloten, en bleef dat zo op latere leeftijd? In het mondeling afgenomen interview is gevraagd naar de toestand tijdens drie fases van hun leven: toen ze tussen de 8 en 12 jaar oud waren, toen ze tussen de 13 en 18 jaar oud waren 10

80 SAMENVATTING en de periode daarna. De eerste periode valt samen met de armoede van toen, zoals vastgesteld via hetipo. De enquete is bovendien benut om inzicht te krijgen in de redenen en processen die schuilgaan achter het mogelijke verband tussen armoede en sociale uitsluiting in de verschillende levensfases. Voor dit doel zijn vragen gesteld over de wijze van opvoeding, de genoten opleiding, de gezondheidstoestand en werk en dergelijke. Dit zijn zaken die kunnen worden beschouwd als hulpbronnen, die het in theorie mogelijk maken om aan armoede of sociale uitsluiting te ontsnappen. Tijdens het interview beantwoordden respondenten vragen over henzelf (en soms de partner), maar ook over hun ouders. Omdat het interview een lange periode beslaat, kan het zijn dat respondenten zich niet alles even goed herinneren. Hierdoor zal soms sprake zijn van enige vertekening. Om dit tegen te gaan is in het interview zoveel mogelijk gevraagd naar concrete zaken en concreet gedrag. Voorbestemd tot armoede? Een arme jeugd vergroot de kans op armoede op latere leeftijd... Wanneer men als kind in een arm gezin leefde, is de kans dat men op volwassen leeftijd arm is veel groter dan wanneer men in welvarender omstandigheden opgroeide. Van de mensen die in 1985 als kind (0-17 jaar) arm waren, was 7% in 2008 arm. Daarmee is hun tegenwoordige armoederisico bijna twee keer zo groot als bij degenen die in hun jeugd niet arm waren. Van die groep was in % arm. Deze resultaten liggen in het verlengde van eerdere Nederlandse studies naar de overdracht van inkomenstekorten (Corvers 2000; Van den Brakel en Moonen 2009)....en dat wordt groter als men jonger of langer arm is geweest Nieuw is hier dat het risico dat kinderen als volwassene arm zijn in twee gevallen toeneemt, namelijk wanneer mensen op jongere leeftijd arm waren en wanneer zij als kind langer arm waren. Van deo-7-jarige arme kinderen is 8% als volwassene arm. Dat is een procentpunt meer dan het gemiddelde van alle kinderen onder de 18. Bij langdurige armoede is nagegaan of mensen die als kind in 1985 en 1989 arm waren, als volwassenen in de periode een of meer keren arm waren. Dat laatste is bij 15% van de langdurig arme kinderen het geval; bij degenen die alleen in 1985 arm waren, ging het om 9%. Het aandeel 'tot armoede voorbestemde kinderen' is klein Daarbij past echter wel een kanttekening: de meeste kinderen zijn later niet arm, of ze nu opgroeien in armoede of niet. Van de kinderen die in 1985 arm waren, bleek immers 93% in 2008 niet arm. Slechts een kleine groep arme kinderen is dus voorbestemd tot armoede op latere leeftijd. Dat is consistent met de bevindingen uit ander onderzoek van het SCP en het CBS. Daaruitkwam naarvoren dat slechts een klein deel van de bevolking langdurig arm is, en dat de dynamiek (jaarlijkse in- en uitstroom uit armoede) groot is (Soede en Vrooman 2010:50; Otten et al. 2008:39). 11

81 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Meer onderzoek gewenst naar meergeneratie-armoede Volgens de Denktank Armoedebestrijding (2004) zouden enkele duizenden gezinnen al meerdere generaties in armoede leven. In dit onderzoek hebben wij niet kunnen vaststellen in hoeverre een dergelijke groep bestaat en welke processen bij hen een rol spelen. Als gezegd heeft slechts een klein aandeel van de Nederlanders (maximaal 2%, afhankelijk van het meetjaar) langdurig een inkomen onder de armoedegrens (Soede en Vrooman, 2010). Voor zover er gezinnen zijn die al meerdere generaties in armoede leven, bevinden zij zich in die beperkte groep. Zo'n kleine subcategorie zal per definitie in geringe aantallen aanwezig zijn in onze landelijk representatieve steekproef. Om de overdracht van armoede en de achterliggende mechanismen in deze specifieke groep te achterhalen is gerichter onderzoek nodig. Een verband tussen armoede en sociale uitsluiting in de kindertijd en later? Arme kinderen: later minder sociale participatie, meer materiele deprivatie Opgroeien in armoede gaat samen met een verhoogd risico op bepaalde vormen van sociale uitsluiting. De verschillen manifesteren zich vooral op het gebied van sociale participatie en materiele deprivatie. Arme kinderen die in 1985 tussen de 8 en 12 jaar oud waren, verbleven relatief vaak in een gezin waar zuinig moest worden geleefd, bepaalde goederen ontbraken, men niet op vakantie ging, een eigen slaapkamer, fiets of geschikte sportkleding ontbrak, enzovoorts. Zij namen ook minder deel aan sociale activiteiten - sport- of vrijetijdsvereniging, spelen bij klasgenootjes, een verjaardagsfeestje geven - dan de niet-arme groep. De verschillen in materiele tekorten en sociale participatie beklijfden voor een deel van de groep ook op latere leeftijd: mensen die als 8-12-jarig kind arm waren, bleken ook als volwassene meer sociaal uitgesloten. Geen effect op normatieve integratie en toegang tot basale sociale rechten Opgroeien in armoede maakt echter geen verschil voor de andere twee dimensies van sociale uitsluiting in de jeugd: gebrekkige normatieve integratie en een beperkte toegang tot basale sociale rechten. Dat wil zeggen, wie als 8-12-jarige opgroeide in armoede hield zich later, als jarige gemiddeld even vaak aan gangbare normen en waarden en had gemiddeld evenveel toegang tot sociale rechten (geen onveilige opvoedingssituatie of onveilige buurt) als degenen die op 8-12-jarige leeftijd niet-arm waren. Op volwassen leeftijd heeft de armoede uit de kindertijd geen invloed op de normatieve integratie, en slechts beperkt invloed op de toegang tot sociale rechten. Wie als kind langdurig arm was, heeft als volwassene gemiddeld een iets beperktere toegang tot sociale rechten. Het is mogelijk dat de afwezigheid van een verband in de jeugd (deels) te maken heeft met de retrospectieve vraagstelling. Sociale wenselijkheid en herinneringseffecten spelen bij deze aspecten van sociale uitsluiting wellicht een grotere rol dan bij de meer 'objectief vast te stellen materiele deprivatie en sociale participatie. De dimensies 'normatieve integratie' en 'toegang sociale grondrechten' bleken echter ook in eerder onderzoek van het SCP, waarbij geen gebruikgemaaktwerd van retrospectieve vragen, moeilijker in kaart te brengen. Bij de 'normatieve integratie' speelt bovendien een principieel punt dat al in de eerste scp-studie naar sociale uitsluiting werd 12

82 SAMENVATTING geconstateerd (Jehoel-Gijsbers 2004:28). Het is niet eenvoudig vast te stellen wanneer mensen in dit opzicht tekortschieten omdat het onduidelijk is om welke gedragsregels het precies gaat en hoeveel men van het standaardpatroon af moet wijken om te kunnen spreken van uitsluiting. De vraag is bovendien wie bepaalt dat er inderdaad ook sprake is van deze vorm van uitsluiting. Routes en verklarende factoren De vraag naar de verklaring van de gevonden verbanden tussen armoede en sociale uitsluiting is in twee stappen benaderd. Eerst is gekeken welke kenmerken zowel samenhangen met armoede in de kindertijd als met armoede en sociale uitsluiting op volwassen leeftijd. Die 'tussenliggende' factoren zijn vervolgens opgenomen in een tamelijk complex verklarend regressiemodel (zie figuur 5.5). Er kunnen twee hoofdroutes worden onderscheiden die voeren van kinderarmoede naar armoede en sociale uitsluiting op latere leeftijd. Eerste hoofdroute: sociaaleconomische hulpbronnen als verklaring Kinderen die opgroeien in armoede, verkeren niet alleen in hun jeugd in een gezin met weinig inkomen en verdienpotentieel, maar krijgen in hun latere leven ook minder de beschikking over de belangrijke sociaaleconomische hulpbronnen. De route verloopt als volgt: arme kinderen hebben meer materiele tekorten dan welvarender leeftijdsgenoten. Door deze tekorten nemen zij gedurende hun jeugd ook minder deel aan allerlei sociale activiteiten. Dit blijkt een van de factoren te zijn waardoor arme kinderen op een lager opleidingsniveau uitkomen. Dat heeft vervolgens zijn weerslag op hun arbeidsmarktkansen als volwassene: na hun i8de hebben ze meer onderbrekingen in hun arbeidsloopbaan, en als dertiger hebben zij ook minder vaak een vaste baan en daardoor gemiddeld een lager inkomen uit werk. 13

83 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Figuur S.i Hoofdroutes van armoede als kind naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene arm als volwassene MD kind aandoening kind aandoening later werk en inkomen inkomsten uit loon 0,66 gezondheid ervaren gezondheid 0,28 vaste baan SP! o,66_ kind I" SP jong opleiding na i8e ziek, werkloos etc. 0,36 uitkering niet-westerse herkomst sociale uitsluiting als volwassene MO: materiele deprivatie, SP: sociale participatie * ongestandaardiseerd effect is gelijkgesteld; vanwege standaardisatie zijn de waarden niet gelijk: vaste baan = -o,56*uitkering, uitkering = -o,o8*vaste baan. Bron: SCP (ASOUK '09), CBS (IPO '85, '89, '06-08) Tweede hoofdroute: gezondheidsproblemen De tweede hoofdroute verloopt via de gezondheid. Arme kinderen zijn vaker ongezond. Kinderen met gezondheidsproblemen zijn als volwassene vaker ongezond en lager opgeleid. Die twee factoren beinvloeden de arbeidsmarktkansen negatiefen leiden tot meer uitkeringsafhankelijkheid, hetgeen gepaard gaat met meer armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Meer sociale uitsluiting bij kinderen van niet-westerse herkomst Als we kijken naar de invloed van afzonderlijke factoren valt het belang van een niet-westerse herkomst op. Die is vooral van invloed op de mate van sociale uitsluiting op volwassen leeftijd (al is er ook een duidelijke relatie met de mate van armoede in die levensfase). Er is zowel een rechtstreeks verband als een indirect effect. Mensen van nietwesterse herkomst waren in hun jeugd vaker arm en ervoeren meer materiele tekorten. Door die materiele tekorten, maar ook los daarvan, namen de niet-westerse respondenten gedurende hun jeugd minder deel aan sociale activiteiten. Dit vertaalde zich in een 14

84 SAMENVATTING geringere aanwezigheid van hulpbronnen, die op volwassen leeftijd doorwerkt in een hogere mate van sociale uitsluiting. Opleiding, werken uitkeringsafhankelijkheid De lagere opleiding van arme kinderen hangt niet alleen afvan hun lagere sociale participatie, maar hangt ook samen met hun gezondheidsproblemen. De rol van de opleiding begint echter al bij de vader. Wanneer hij een lagere opleiding heeft, dan is de kans groter dat zijn opgroeiende kinderen in een arm gezin leven en dat zij een lagere opleiding afronden. Wie een lagere opleiding heeft, loopt vervolgens ook zelf weer een groter risico op armoede en sociale uitsluiting. Met een lage opleiding zijn iemands kansen op (participatie via) betaald werk beperkt. Werk zorgt voor inkomen en kan zo helpen armoede te voorkomen of te beeindigen. Werk biedt bovendien structuur en is een belangrijke voorwaarde om deel te nemen aan de maatschappij. Ditverklaartwaarom mensen die werken minder sociaal uitgesloten zijn, terwijl het ontvangen van een uitkering de kans daarop juist vergroot. Sociale participatie en gezondheid Naast opleiding en werk, hebben ook gezondheid en sociale participatie in de jeugd een behoorlijke invloed op het risico op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. De effecten van gezondheid en sociale participatie in de jeugd zijn ongeveer even groot, maar hun invloed is kleiner dan die van opleiding en werk. De sociale participatie in de jeugd en de gezondheid beinvloeden het risico op armoede en sociale uitsluiting als volwassene namelijk via de opleiding en de arbeidsparticipatie. Naast het opgebouwde menselijk en economisch kapitaal, spelen dus ook het sociaal kapitaal in de jeugd en de gezondheid een rol in de samenhang tussen armoede als kind en armoede als volwassene. Gezinsomstandigheden van minder groot belang Het zelfstandige effect van de gezinsomstandigheden die in het onderzoek in kaart zijn gebracht, is kleiner dan dat van opleiding, werk, gezondheid, etnische herkomst en sociale participatie. Arme gezinnen kennen een minder goed gezinsklimaat: er is sprake van meer agressie en minder rust en regelmaat. Daardoor is de band die kinderen met hun ouders hebben slechter, en zien zij hun ouders ook minder als een voorbeeld. Deze processen hadden echterweinig invloed op het risico op armoede en sociale uitsluiting dat arme kinderen als volwassene lopen. Wei heeft een positief gezinsklimaat een bescheiden effect op het welbevinden van kinderen. Mensen die zich als kind beter voelden, hadden later als volwassene ook een betere gemoedstoestand (kalmer, rustiger, tevredener met het werk). Die psychologische hulpbronnen beschermen tegen sociale uitsluiting op volwassen leeftijd. Taal en eenoudergezin bieden geen verklaring Dat in arme gezinnen van toen vaker geen Nederlands werd gesproken, blijkt niet samen te hangen met de mate van sociale uitsluiting en de kans op armoede nu. Omdat de respondenten sinds die tijd in Nederland verbleven en onderwijs in Nederland gevolgd 15

85 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? hebben, is deze factor op volwassen leeftijd niet meer van belang. Op zichzelf vergroot het slecht spreken van Nederlands wel de kans op armoede en sociale uitsluiting, maar bij kinderen die al sinds 1985 in Nederland leven is dat effect verdwenen. Van eenoudergezinnen is bekend dat ze een hoger risico hebben op armoede en sociale uitsluiting. Dat is hier ook teruggevonden; maar dat iemand is opgegroeid in armoede, vergroot niet de kans om zelf alleenstaande ouder te worden. Mensen die in de jaren tachtig in armoede opgroeiden, eindigen op volwassen leeftijd ongeveer even vaak als een eenoudergezin als degenen die in welvarender omstandigheden verkeerden. Het is wel mogelijk dat deze factor bij latere generaties inmiddels belangrijker is geworden, omdat er tegenwoordig veel meer kinderen opgroeien in een eenoudergezin dan in Beleidsimplicaties Hoewel armoede in de jeugd zich maar in beperkte mate vertaalt naar armoede en sociale uitsluiting op latere leeftijd, is het toch wenselijk er in het beleid aandacht aan te besteden. Bij de kleine groep arme kinderen die erop latere leeftijd ook door wordt getroffen, is immers sprake van structurele armoede. Bovendien heeft opgroeien in armoede meer gevolgen dan alleen een verhoogde kans op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. De opbouwvan sociaaleconomische hulpbronnen (opleiding en werk) blijft achter en de kans op een slechtere gezondheidstoestand wordt vergroot. Er zijn ook andere redenen om armoede in de jeugd aan te pakken: Nederland heeft zich via wetten, regelingen en internationale verdragen (o.a. hetvn-verdragvan de rechten van het kind) gecommitteerd aan bepaalde rechtsbeginselen. Dat betreft onder meer het uitgangspunt dat kinderen niet de dupe mogen worden van de omstandigheden waarin hun ouders verkeren. In principe zou iedereen gelijke ontwikkelingskansen moeten hebben. In Eu-verband zal het tegengaan van armoede en sociale uitsluiting bij kinderen naar verwachting ook prioriteit krijgen bij de Europa 2020-agenda. Tegelijkertijd mag men niet verwachten dat louter door het bij kinderen te bestrijden armoede en sociale uitsluiting op volwassen leeftijd kunnen worden voorkomen. Daarvoor is het aantal 'tot armoede voorbestemde' kinderen eenvoudigweg te klein. Bovendien komt ook een klein deel van de welvarend opgegroeide kinderen als volwassene in een situatie van armoede terecht. Welk beleid men op dit gebied wil voeren, vergt uiteindelijk een politieke afweging. De bevindingen van dit onderzoek wijzen op vier gebieden die een grote rol spelen bij de (overdracht van) armoede en sociale uitsluiting: onderwijs, werk, gezondheid en sociale participatie. Op deze terreinen is al veel beleid gevoerd, soms pas sinds kort, maar vaak ook al veel langer. Het gegeven dat het merendeel van de arme kinderen een kwart eeuw later als volwassene niet arm of sociaal uitgesloten is, kan duiden op hun individuele veerkracht, maar mag niet los worden gezien van de mogelijkheden tot sociale stijging die door voorzieningen als onderwijs geboden worden. Er zijn in dit onderzoek overigens weinig aanwijzingen gevonden voor de houdbaarheid van de gedachte dat de verzorgingsarrangementen in hetverleden het ontstaan van een massale 'cultuurvan 16

86 SAMENVATTING afhankelijkheid' hebben bevorderd, waaruit arme kinderen nauwelijks meer zouden kunnen ontsnappen. Het lijkt wenselijk in elk geval de groep kinderen die langdurig arm is goed te volgen, omdat de 'overdrachtproblematiek' zich bij hen lijkt te concentreren. Er zou in het beleid ook gerichter kunnen worden gekeken naar kinderen met 'risico-ouders': laag opgeleide vaders, niet-westerse ouders, ouders zonder werk. Verder is het, gezien de sleutelrol van het onderwijs bij alle hier geanalyseerde outcome-variabelen, belangrijk om na te gaan of het rendement van het beleid op dit terrein kan worden vergroot. Inzetten op gezondheidsbevordering en sociale participatie van kinderen lijkt eveneens nuttig, al zijn die factoren van minder belang dan het opleidingsniveau, waar ze echter wel op van invloed zijn. Het spreekt niet vanzelf dat interventies uitsluitend van de rijksoverheid uit zouden moeten gaan; gemeenten, maatschappelijk middenveld en burgers hebben hier ook een eigen verantwoordelijkheid. Het feit dat er veel factoren een rol blijken te spelen in het proces tussen armoede in de jeugd en achterstanden op latere leeftijd, houdt logischerwijs in dat er niet een 'knop' is waaraan kan worden gedraaid. Het effect van maatregelen die zich beperken tot en factor in dit proces zal haast per definitie beperkt zijn. Men moet zich bij aanvullende beleidsinterventies dan ook steeds afvragen of men redelijkerwijs kan verwachten dat ze, gezien de vereiste inzet van middelen, voldoende rendement zullen opleveren. 17

87 INLEIDING i Inleiding In Nederland, net als in vrijwel alle andere Europese lidstaten, leven kinderen relatief vaker in een arm huishouden dan volwassenen. In 2009 leefden in Nederland meer dan kinderen in armoede (SCP/CBS 2010). Dit is 9,1% van alle kinderen in Nederland tussen 0 en 17 jaar, terwijl van de volwassenen tussen de 18 en 65 jaar 6,1% in armoede leefde. Een substantieel deel van de kinderen onder de 18 jaar groeit dus op in armoede. Voor ruim kinderen duurde de armoede langer dan drie jaar. Armoede kan kinderen belemmeren in hun ontwikkeling. Wanneer arme kinderen in hun ontwikkeling worden belemmerd, kan dit emstige gevolgen hebben voor hun kansen als volwassene in de maatschappij en bijvoorbeeld tot sociale uitsluiting leiden. Aangezien kinderen zelf weinig mogelijkheden hebben om iets aan hun armoedesituatie te veranderen, verdient de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting onder kinderen aandacht. In Nederland is nog weinig verdiepend onderzoek gedaan naarde intergenerationele overdracht van armoede. Volgens de Denktank Armoedebestrijding (2004) zouden in Nederland enkele duizenden gezinnen al meerdere generaties lang in armoede leven. In deze gezinnen zou vaak sprake zijn van langdurige afhankelijkheid van instanties en lage toekomstverwachtingen voor de kinderen. De rol van de fmanciele achterstandspositie van de ouders is om twee redenen onderbelicht gebleven. Ten eerste was men aangewezen op retrospectieve data die minder betrouwbaar zijn als het gaat om inkomensgegevens. Ten tweede werd de verklaring meer gezocht in ouderlijke kenmerken zoals opleiding, cultuur en echtscheidingsproblematiek (Hoff et al. 1997). Met name het opleidingsniveau van de ouders zou in belangrijke mate iemands succes in het onderwijs en op de arbeidsmarkt bepalen. Het verworven onderwijsniveau en de positie op de arbeidsmarkt zijn op hun beurtweer belangrijke determinanten van iemands inkomen, woonsituatie, voorkeuren of sociale omgang. In Nederland is echter nog weinig inzicht in hoeverre en op welke manier ontwikkelingsachterstanden of sociale uitsluiting het risico vergroten dat arme kinderen als volwassene zelf ook arm zijn. i.i Doel van dit onderzoek Deze studie is een van de vier onderdelen' van het onderzoeksproject Armoede en Sociale Uitsluiting bij Kinderen (ASOUK), dat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) uitvoert op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het inmiddels opgeheven programmaministerie van Jeugd en Gezin. De centrale vraag van het gehele onderzoeksproject is: leidt het opgroeien in armoede tot sociale uitsluiting tijdens de jeugd (kortetermijneffect) en/of tijdens de fase van (jong-)volwassenheid (langetermijneffect)? In het onderhavige onderzoek gaan we na in welke mate armoede op jonge leeftijd leidt tot armoede en sociale uitsluiting op latere, volwassen leeftijd en welke mechanismen daarbij een rol hebben gespeeld. Hoe verlopen de langetermijneffecten van het opgroeien in armoede? Wordt armoede van generatie op generatie overgedragen en welke factoren spelen een rol in deze overdracht? Hebben arme kinderen een 19

88 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? grotere kans om later als volwassene sociaal uitgesloten te raken? In dit rapport wordt het onderzoek naar de intergenerationele overdracht van armoede meer uitgediept. De specifieke onderzoeksvragen luiden als volgt: 1 Welk percentage van de mensen die als kind in een arm huishouden leefden, is als volwassene zelf arm? 2 In hoeverre zijn arme kinderen ook sociaal uitgesloten? Blijft het verband bestaan in hun latere jeugd en wanneer zij volwassen zijn? 3 Welke mechanismen verklaren de relatie tussen opgroeien in armoede enerzijds en armoede en sociale uitsluiting als volwassene anderzijds? i.2 Beleidscontext Er is de laatste jaren beleidsmatig veel aandacht geweest voor de thema's armoede en sociale uitsluiting van kinderen. Het tegengaan van armoede en sociale uitsluiting was in het afgelopen decennium een van de hoofddoelstellingen van de Europese Commissie en het jaar20io is uitgeroepen tot Europees Jaarvan de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. In Nederland was het bestrijden van armoede en het bevorderen van participatie onder kinderen en jongeren een centrale doelstelling van de Nationale Actieplannen Armoedebestrijding en Participatiebevordering 2006 en Daarnaast heeft het toenmalige kabinet op aandringen van de Tweede Kamer extra middelen ingezet voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting bij kinderen (TK 2007/2008). Deze studie is ook relevant voor andere beleidsvelden, zoals gezinsbeleid, onderwijs- en arbeidsmarktbeleid. Om te achterhalen welke processen een rol spelen in de overdracht van armoede van generatie op generatie kijken we namelijk naar zaken als opvoeding, onderwijs, gezondheid, sociale zekerheid en deelname aan maatschappelijke activiteiten. Noot 1 Eerder verschenen de rapporten. Kunnen alle kinderen meedoen? (2009) en Sociale uhsluhing bij kinderen: omvang en achtergronden (2010). Daarnaast zal in 2011 nog een rapport over de landelijke vervolgmeting verschijnen. 20

89 OPGROEIEN IN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING: L IT E R ATU U RVE R KEN NI N G 2 Opgroeien in armoede en sociale uitsluiting: literatuurverkenning 2.1 Wat verstaan we onder armoede? In deze studie hanteren we deze definitie van armoede: Een huishouden is arm wanneer hetgedurende een langere periode niet de middelen heeft om te kunnen beschikken over hetgeen in de samenleving minimaal noodzakelijk is. Deze definitie komt overeen met de gebruikelijke definitie van armoede bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP; Soede en Vrooman 2010), maarwijkt op een puntaf. Armoede verwijst in deze studie naar de situatie van een huishouden in plaats van een persoon, omdat kinderen voor hun middelen van bestaan in de meeste gevallen afhankelijk zijn van hun ouders, ofwel van het huishouden waarin ze leven. Armoede verwijst naar een bestendige toestand, en niet naar een incidentele situatie. Een huishouden is niet arm wanneer het een keer de energierekening niet kan betalen, het is wel arm wanneer het tekort langer aanhoudt. Het is gebruikelijk om van armoede te spreken wanneer het tekort een jaar duurt, houdt het tekort meerdere jaren aan dan spreken we van langdurige armoede. Het feit dat armoede afhangt van een bepaald minimaal consumptieniveau betekent dat armoede een absoluut karakter heeft, bij de vaststelling van armoede doet het er niet toe over hoeveel middelen anderen kunnen beschikken. Dat wil niet zeggen dat er geen 'relatieve' aspecten aan armoede zitten, de hoogte van het minimaal noodzakelijke pakket hangt namelijk af van tijd en plaats. Verschillen in welvaart, prijzen, wetgeving, beschikbare technologie en dergelijke beinvloeden wat als minimaal noodzakelijk wordt beschouwd. Met andere woorden: armoede in Nederland anno 2011 is niet vast te stellen aan de hand van normen uit het verleden of die van een ander land. Verder draait het bij armoede niet om de vraag of een huishouden bepaalde zaken daadwerkelijk niet bezit of consumeert, maar om de onmogelijkheid om te beschikken over wat als minimaal noodzakelijk wordt geacht. Wat een huishouden bezit of consumeert, hangt namelijk ook af van preferenties in het huishouden. Zo kan een huishouden ervoor kiezen om geld uit te geven aan niet-noodzakelijke zaken, zoals een verre vakantie of een verslaving, in plaats van aan noodzakelijke goederen. 2.2 Wat is sociale uitsluiting? Van sociale uitsluiting is sprake wanneer iemand op meerdere vlakken aansluiting mist met de maatschappij. Sociale uitsluiting heeft, in tegenstelling tot armoede, geen absoluut karakter, maar draait om de mate waarin iemand achterstanden heeft. Onderdeel van de definitie is verder dat sociale uitsluiting gaat over daadwerkelijke achterstanden en niet, zoals bij armoede, over mogelijke tekorten. Waar armoede slechts verwijst naar een tekort aan middelen, draait het bij sociale uitsluiting om achterstanden op meerdere gebieden. In onderzoek naar sociale uitsluiting onder volwassenen worden twee hoofddimensies onderscheiden waarop iemand achtergesteld kan zijn: het sociaal-culturele vlak en het 21

90 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? financieel-econornischevlak((ehoel-gijsbers 2004). Elk van deze hoofddimensies wordt weer opgedeeld in twee dimensies. Op het sociaal-culturele vlak kan er sprake zijn van onvoldoende sociale participatie en van onvoldoende normatieve integratie. Bij financieel-economische uitsluiting draait het om materiele deprivatie en onvoldoende toegang tot basale rechten. Sociale participatie Sociale participatie gaat over de verschillende sociale contacten die mensen hebben met anderen en hoe zij hun (vrije) tijd besteden. Het gaat over de tijd die doorgebracht wordt met familie en vrienden. Hierondervallen bezoek aan familie of vrienden, het samen vieren van een verjaardag, op bezoek gaan bij vrienden of familie, of bij kinderen het geven van verjaardagspartijtjes en het spelen bij vriendjes en vriendinnetjes. Mensen komen elkaar ook tegen in de buurt op speel- of ontmoetingsplekken, of wanneer zij uitgaan, bijvoorbeeld naar een dierentuin, bowlingbaan, bioscoop, museum of theater. Dit valt ook onder sociale participatie. Daarnaast zijn er meerdere georganiseerde vormen van sociale participatie, zoals lidmaatschap van sport- en vrijetijdsverenigingen, vrijwilligerswerk, muziekles en andere culturele activiteiten. Voor kinderen zijn het lidmaatschap van activiteitenclubs, zoals de scouting en Jong Nederland, van belang en deelname aan activiteiten die door scholen, gemeenten, buurthuizen en instanties voor buitenschoolse opvang worden georganiseerd. Sociale uitsluiting op het gebied van sociale participatie hangt af van de mate waarin iemand minder contact heeft met anderen of aan minder verschillende vormen van participatie deelneemt. Normatieve integratie Om aansluiting te houden met de maatschappij is niet alleen sociale participatie van belang, maar ook dat iemand de waarden en normen die in de samenleving gangbaar zijn onderschrijft. Dit houdt dus in dat volwassenen en kinderen zich houden aan de geldende wet- en regelgeving. Het gaat er bijvoorbeeld om dat mensen geen delinquent gedrag vertonen, zoals stelen, brandstichten en vechten, en bij kinderen dat ze niet spijbelen. Daarnaast zijn er allerlei ongeschreven regels, die uitdrukking geven aan gangbare normen en waarden. Mede om deze reden blijkt het in de praktijk lastig vast te stellen wat gangbare normen en waarden zijn in een samenleving als de onze (WRR 2003). Iemand is meer sociaal uitgesloten op de dimensie van normatieve integratie, naarmate hij of zij deze normen en waarden minder naleeft dan de meeste anderen mensen. Materiele deprivatie Aansluiting houden met de maatschappij kan ook mislopen wanneer iemand tekorten heeft op materieel gebied. Er is dan sprake van materiele deprivatie. Het zichtbaarst zijn materiele tekorten in een huishouden wanneer bepaalde duurzame goederen, zoals een televisie, wasmachine of auto, ontbreken. Minder zichtbare materiele tekorten varieren van het niet dagelijks een volwaardige maaltijd op tafel kunnen zetten en het niet jaarlijks een week op vakantie kunnen gaan tot betalingsachterstanden of andere 22

91 OPGROEIEN IN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING: LITERATUURVERKENNING problemen met de vaste lasten, en onverwachte uitgaven niet kunnen opvangen. Op materieel vlak kunnen kinderen zich sociaal uitgesloten voelen wanneer zij van hun ouders niet regelmatig nieuwe kleding en schoenen krijgen of wanneer zij geen cadeautjes kunnen kopen voor een jarige vriend of vriendin (Roest et al. 2010). Basale sociale rechten Basale sociale rechten verwijzen naar bepaalde zaken en diensten die in principe voor iedereen toegankelijk zouden moeten zijn. Naarmate iemand minder toegang heeft tot deze zaken, is iemand meer sociaal uitgesloten. We hebben het dan over toegang tot zaken als huisvesting, gezondheidszorg, sociale zekerheid, onderwijs, een veilige leefomgeving en een beperkte toegang tot zakelijke dienstverlening van bijvoorbeeld banken en verzekeringsmaatschappijen. Een aantal van deze zaken, zoals zakelijke dienstverlening, is niet direct relevant in het leven van kinderen. Ook andere zaken zijn relevant voor kinderen, zoals een veilige leefomgeving en veilige opvoeding en vooral de toegang tot onderwijs. Indicatoren voor een veilige leefomgeving zijn de overlast in de buurt, de sociale cohesie en de ervaren veiligheid. Specifiek voor kinderen is ook relevant of er speel- en ontmoetingsplekken zijn in de buurt. Een indicatie van beperkte toegang tot onderwijs kan zijn dat jongeren afgewezen worden voor een opleiding of een stageplaats. 2.3 Overdracht van armoede Intergenerationele overdracht van armoede wordt meestal aangetoond door het inkomen van volwassen kinderen op een bepaald moment te vergelijken met dat van hun ouders toen zijn net zo oud waren. Onderzoek in de Verenigde Staten, Groot-Brittannie en in Finland laat zien dat de kans dat iemand later arm is ongeveer twee keer groter is wanneer diens ouders arm waren toen hij of zij kind was dan wanneer dat niet het geval was (Airio 2010; Blanden en Gibbons 2006; Jenkins en Siedler 2007). Cdrvers (2000) liet zien dat in Nederland de inkomensmobiliteit tussen generaties relatief groot is, maar dat deze beperkter is in de laagste inkomensklasse dan in de hogere inkomensklassen. Van de personen wier ouders in 1985 in de laagste inkomensklasse vielen, hoorde 25% in 1998 zelf ook tot de laagste inkomensklasse; dat is 6% meer dan bij mensen wier ouders boven deze grens zaten. Om overdracht van armoede aan te tonen worden dus meestal twee momentopnamen met elkaar vergeleken. Op deze manier blijft buiten beschouwing dat armoede ook langer kan duren. Lindquist en Lindquist (2010) lieten bijvoorbeeld zien dat 20% van kinderen in Zweden wel een keer lid is van een arm huishouden, maar dat slechts 2% langer dan zeven jaar arm is. Ook in Nederland is er een grote dynamiek in en uit armoede en leeft slechts rond de 2% van de bevolking gedurende een langere periode in armoede (SCP/CBS 2007,2010). in Nederland is wel onderzocht of kinderen die op enig moment arm waren een grotere kans hebben om als volwassene langdurig arm te zijn. Van den Brakel en Moonen (2009) toonden aan dat dit niet het geval is: in 2005 was de kans groter dat iemand eenmalig een laag inkomen had, maar niet dat iemand langer dan twee jaar een laag inkomen had, wanneer diens ouders in 1985 een laag inkomen hadden. Nog niet 23

92 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? eerder is in Nederland onderzocht in hoeverre kinderen die langdurig arm waren een grotere kans hebben om als volwassene arm te zijn. Anders dan in het eerdere Nederlandse onderzoek gebruiken wij in dit onderzoek niet alleen de inkomenssituatie van ouders in 1985, maar ook die in Op deze manier kunnen we bepalen wat de invloed van de duur van armoede is op de overdracht van armoede. 2.4 Samenhang armoede en sociale uitsluiting In een arm huishouden kunnen de leden van dat huishouden, zowel de ouders als de kinderen, op meerdere dimensies sociaal uitgesloten zijn. Armoede gaat namelijk vaak hand in hand met verschillende vormen van sociale uitsluiting. Soms is uitsluiting een gevolg van armoede, soms is het een oorzaak van armoede (Blanden en Gibbons 2006). Uit eerder onderzoek is gebieken dat arme mensen meer kans hebben om sociaal uitgesloten te zijn dan niet-arme mensen (Jehoel-Gijsbers 2004; Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2007). Omdat armoede verwijst naar een tekort aan middelen en feitelijke tekorten op materieel gebied onderdeel zijn van sociale uitsluiting, kan armoede gezien worden als een van de oorzaken van sociale uitsluiting. Zo kan een te laag inkomen een reden zijn om niet lid te zijn van een sportvereniging of ieder jaar een week met vakantie te gaan (Jehoel-Gijsbers 2004). Omdat kinderen en ouders verschillende levensbehoeften hebben - kinderen hebben speelgoed en schoolartikelen nodig, hun ouders niet - hoeft materiele deprivatie van ouders niet samen te gaan met materiele deprivatie van hun kinderen. Daarbij kunnen ouders de beschikbare middelen onevenredig over de gezinsleden verdelen. In tijden van krapte kunnen ouders er bijvoorbeeld voor kiezen om zichzelf zaken te ontzeggen, zodat de kinderen minder de dupe worden. Anderzijds kunnen ouders te maken krijgen met hoge persoonlijke uitgaven (bijvoorbeeld als zij een dieet volgen of verslaafd zijn), waardoor hun kinderen relatief meer tekortkomen. Een te laag inkomen kan ook de mogelijkheden voor sociale participatie beperken of van invloed zijn op basale sociale rechten. Uit de nulmeting van het onderhavige ASOUK-project bleek dat arme kinderen, en dan vooral die uit bijstandsgezinnen, vaker niet meedoen aan sport en andere georganiseerde vrijetijdsactiviteiten om financiele redenen dan niet-arme kinderen (Jehoel-Gijsbers 2009). Wanneer ouders beperkt deelnemen aan het maatschappelijke, culturele en sociale leven, kan dit een voorbeeld zijn voor hun kinderen. Het gevolg hiervan kan zijn dat kinderen ook minder belang hechten aan participatie, en dat dus ook minder doen. Op deze manier bleek beperkte sociale participatie bij de ouders tot beperktere sociale participatie bij kinderen te leiden (Roest et al. 2010). De toegang tot basale sociale rechten is voor arme kinderen eveneens niet gegarandeerd. Het risico bestaat bijvoorbeeld dat arme kinderen in arme en onveilige buurten wonen omdat de ouders zich geen betere woning kunnen veroorloven. Een te laag inkomen kan bovendien samengaan met een tekort aan normatieve integratie. Kinderen uit materieel gedepriveerde gezinnen vertonen bijvoorbeeld vaker diverse vormen van regelovertredend of delinquent gedrag (Rovers 1998). Het gaat hierbij om verschillende gedragingen zoals vernieling, geweld en diefstal: gedrag dat mogelijk indicatief is voor onvoldoende normatieve integratie. Sociale uitsluiting op verschillende dimensies bij zowel ouders als kinderen is dus in een sterke mate verweven met 24

93 OPGROEIEN IN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING*. LITERATUURVERKENNING armoede, maar in Nederland is nog niet eerder onderzocht in hoeverre een kind dat opgroeit in armoede later, als jongere of als volwassene, ook sociaal uitgesloten is. 2.5 Van opgroeien in armoede naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene Hulpbronnen en kapitaal In het algemeen wordt verondersteld dat de mate waarin mensen slagen op belangrijke levensgebieden afhangt van hun gedrag en van de mate waarin zij kunnen, willen en mogen beschikken over hulpbronnen (Bijl 2009:18). Hulpbronnen verwijzen naar een breed scala van zaken die iemand kan aanwenden om een doel te bereiken, van kennis opgedaan in een opleiding tot sociale netwerken. Hulpbronnen die mensen kunnen aanwenden, worden in de literatuur veelal ingedeeid in verschillende typen kapitaal (Becker 1964,1993; Bourdieu 1989). Naast economisch kapitaal, dat bestaatuitwerken inkomen, is er menselijk kapitaal (kennis, ervaring en opleiding), sociaal kapitaal, zoals relaties en netwerken, en cultureel kapitaal (het besef van normen, waarden en culturele codes). Buiten deze typen kapitaal vallen nog andere hulpbronnen, zoals een goede gezondheid en psychologische veerkracht. Het gebrek aan hulpbronnen zou een van de redenen zijn waarom arme mensen weinig mogelijkheden hebben om iets aan hun situatie te veranderen (De Wilde 2008). Opbouw van kapitaal De hulpbronnen die kinderen gedurende hun leven opbouwen, hangt af van de hulpbronnen waarmee zij starten, de hulpbronnen die ouders en anderen aan hen overdragen, en van persoonlijke kenmerken. Hulpbronnen als kennis en ervaring bouwen kinderen op via hun opvoeding, hun opleiding, en later via werkervaring. Maar persoonlijke aanleg speelt ook een rol bij de kennis en ervaring die kinderen opdoen. Andere hulpbronnen, zoals besef van normen en culturele codes, krijgen kinderen deels mee in hun opvoeding, maar ook door opleiding en de omgang met anderen. Daarnaast hangt dit besef ook samen met persoonlijke kenmerken zoals herkomst. Kinderen die opgroeien in arme gezinnen, blijken over weinig hulpbronnen te beschikken en scoren daarom later slechter op verschillende vlakken, zoals opleiding en arbeidsmarktpositie (De Wilde 2008). Overdracht van armoede en sociale uitsluiting kan tot stand komen wanneer arme kinderen onvoldoende kapitaal opbouwen en later niet over voldoende hulpbronnen kunnen beschikken. Dat arme kinderen minder kapitaal opbouwen, kan samenhangen met persoonlijke kenmerken, zoals herkomst en aanleg, maar dit kan komen ook door een gebrek aan hulpbronnen bij hun ouders en in hun omgeving (Becker 1964,1993; zie Corcoran 1995). Cultuurverandering In bepaalde uitzichtloze omstandigheden zou het ontbreken van hulpbronnen kunnen leiden tot een culture of poverty (Lewis 1959). Wanneer de situatie van personen uitzichtloos is, kan zich dat in een cultuurverandering vertalen bij diegenen die in die situatie leven. De cultuurverandering houdt in dat door gewenning aan armoede en de 25

94 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? bijbehorende situatie mensen een ander perspectief op de maatschappij krijgen, zich anders gaan gedragen en andere normen en waarden naleven, bijvoorbeeld ten aanzien van werk (Engbersen et al. 1993). Dit kan gebeuren wanneer men al gedurende heel lange tijd, soms zelfs al generaties lang in armoede leeft of, zoals in Amerikaanse achterstandswijken, in een omgeving leeft waar men geen toegang heeft tot betaald werk en waar men alleen maararmen tegenkomt. Om deze reden zou bijvoorbeeld het arbeidsethos lager kunnen worden en ook zou het belang dat men hecht aan scholing kunnen afnemen. Wilson (1996) stelt echter dat van een cultuurverandering vaak geen sprake is, maar dat bepaalde omstandigheden - de afwezigheid van werk en de grote mate van afhankelijkheid van sociale voorzieningen - mensen in sommige gevallen wel gevangen houden in armoede. Of er nu wel of geen cultuurverandering optreedt, zoeken wij in deze studie de verklaring voor overdracht van armoede en sociale uitsluiting in een aantal persoonlijke kenmerken en in het ontbreken van hulpbronnen. Persoonlijke kenmerken: niet-westerse herkomst en eenoudergezin Een niet-westerse herkomst is een risicofactor voor sociale uitsluiting en armoede (Jehoel-Gijsbers 2004; Soede en Vrooman 2010). De kans op een laag inkomen is voor niet-westerse migranten ruim twee keer hoger dan voor autochtonen, maar de kans om langdurig (langer dan een jaar) een laag inkomen te hebben is voor niet-westerse migranten niet groter dan voor autochtonen (Van den Brakel en Moonen 2009). Daarnaast blijken niet-westerse migranten oververtegenwoordigd in de bijstand (Jehoel- Gijsbers 2009). Niet-westerse migranten zouden een groter risico lopen op sociale uitsluiting, omdat ze over minder hulpbronnen kunnen beschikken: ze hebben meestal een lagere opleiding, een minder goede beheersing van het Nederlands en minder ICTvaardigheden. Het is bekend dat eenoudergezinnen een groter risico lopen op armoede en meer uitgesloten zijn dan gezinnen waarin twee ouders aanwezig zijn (Vrooman et al. 2007). Ouders in eenoudergezinnen blijken minder vaak nieuwe kleren voor hun kinderen te kunnen kopen. Ook gaat men minder vaak op vakantie dan in gezinnen met twee ouders. Bovendien blijkt de inkomensmobiliteit voor eenoudergezinnen en eenverdienergezinnen met kinderen relatief lager dan voor andere typen huishoudens (Corvers 2000). Dat eenoudergezinnen vaker arm zijn en over minder hulpbronnen lijken te beschikken, zou ertoe kunnen bijdragen dat hun kinderen later een groter risico op armoede en sociale uitsluiting lopen. Economisch kapitaal: werk en inkomen Of kinderen in een arm huishouden opgroeien, is op de eerste plaats afhankelijk van het inkomen van de anderen in het huishouden. Een tekortschietend inkomen kan een oorzaak zijn van materiele deprivatie, maar er zijn ook andere oorzaken mogelijk (zoals een gebrek aan financiele redzaamheid, pech of bepaalde preferenties). Materiele deprivatie kan zich zodoende ook voordoen als men niet arm is in termen van inkomen. Volgens Kdsters en Otten (2007) is de objectieve financiele situatie van de ouders niet bepalend voor de toekomstige financiele situatie van kinderen, maar het is wel van belang hoe die situatie werd ervaren. Volwassenen die het idee hebben dat hun ouders 26

95 OPGROEIEN IN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING: LITERATUURVERKENNING vroeger financiele problemen hadden, kunnen zelf ook vaker moeilijk rondkomen van hun inkomen. Verder kan het belangrijk zijn of ouders een baan hebben of niet. Wanneer ouders werkloos zijn, kan de financiele situatie van het huishouden immers verslechteren. Werkloosheid leidt ook tot minder sociale participatie en een kleiner sociaal netwerk (Van Echtelt 2010). Dit kan vervolgens zijn weerslag hebben op de mate van uitsluiting van de kinderen. Of kinderen later als volwassene zelf ook arm en sociaal uitgesloten zijn, zal mede afhangen van de mogelijkheden die zij zien om werk en voldoende inkomen te verwerven. Menselijk kapitaal: opleiding In de Angelsaksische literatuur is vooral veel aandacht voor het negatieve effect van armoede op de schoolprestaties van kinderen. Armoede belemmert de cognitieve ontwikkeling van kinderen en hangt samen met lagere testscores op lees- en rekentoetsen (Dahl en Lochner 2008; Brooks-Gunn en Duncan 1997). Hoe vroeger de situatie van armoede in het leven van kinderen optrad, hoe ernstiger het effect op de cognitieve ontwikkeling van kinderen blijkttezijn (Tominey 2009). Door een tekortschietende opleiding zouden arme kinderen als volwassenen een kleinere kans van slagen hebben op de arbeidsmarkt, met armoede als mogelijk gevolg. In Nederland hebben Kdsters en Otten (2007) aangetoond dat de inkomenspositie en, in sterkere mate, het opleidingsniveau van de ouders bepalend is voor het opleidingsniveau van de kinderen en dat het opleidingsniveau van de kinderen in sterke mate bepalend is voor hun latere inkomenspositie. Daarnaast is gebleken dat opleiding een indirect effect heeft op de mate van sociale uitsluiting bij volwassenen, omdat deze samenhangt met zaken als gezondheid, huishoudensinkomen, beheersing van de Nederlandse taal en icr-vaardigheden (Jehoel-Gijsbers 2004). Dit wil zeggen dat volwassenen met een lage opleiding vaker een slechtere gezondheid en een lager inkomen hebben, de Nederlandse taal minder goed beheersen en minder icr-vaardigheden bezitten, zodat zij een grotere kans hebben sociaal uitgesloten te zijn. Gebleken is dat ook kinderen een groter risico lopen op sociale uitsluiting wanneer hun ouders lager zijn opgeleid en geringere vaardigheden hebben (Roest et al. 2010). De overdracht van armoede en sociale uitsluiting kan dus samenhangen met een lage opleiding van de ouders en met de opleiding van de persoon zelf. Sociaal kapitaal: rolmodellen en opvoeding Sociaal kapitaal wordt gevormd door de sociale relaties die mensen hebben met anderen. Bij de overdracht van armoede en sociale uitsluiting kan sociaal kapitaal op twee manieren een rol spelen. Sociale contacten kunnen een directe hulpbron zijn. Zonder sociale contacten is er immers geen sociale participatie. Maar sociale contacten kunnen ook nuttig zijn wanneer iemand op zoek is naar werk. Daarnaast kunnen sociale relaties als rolmodel fungeren, in positieve maar ook in negatieve zin. Door deelname aan sportieve en culturele activiteiten ervaren kinderen hoe het is om deel uit te maken van een groter geheel en leren ze samen te werken in teams. Sieckelinck (2009) wijst erop dat kinderen tijdens het uitvoeren van gemeenschappelijke activiteiten zoals sport 27

96 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? en spel erachterkomen wat wel en wat niet mag. Op deze manier kan participatie ook bijdragen aan de normatieve integratie van kinderen. Daarnaast leren kinderen via hun sport- of andere clubs andere kinderen kennen met wie zij vriendschappen kunnen aangaan. Deze ontmoetingen zijn belangrijk voor de ontwikkeling van een sterke sociale identiteit (Ridge en Millar 2000). De relatie met de ouders en de opvoeding die kinderen genieten kunnen ook een belangrijke rol spelen in de overdracht van armoede en uitsluiting. Stressvolle omstandigheden, zoals financiele tegenslagen hebben een ongunstige invloed op de opvoedingsstijl van ouders (Bucx 2011) en dat blijkt een negatief effect te hebben op de vaardigheden van het kind (Whitbeck et al. 1997; Kiernan et al. 2010). Zo bleek de cognitieve ontwikkeling van arme kinderen achter te blijven bij die van niet-arme kinderen, omdat hun ouders minder cognitieve uitdaging boden en minder positief met hun kinderen omgingen (Guo en Mullan-Harris 2000). Daarnaast kunnen ouders een voorbeeld voor hun kinderen zijn en voordoen hoe iets moet, of juist hoe iets niet moet. Het voorbeeld dat kinderen een beperktere sociale participatie van hun ouders overnemen, is al genoemd. Ook op andere gebieden kunnen ouders een rolmodel zijn voor hun kinderen. Zo kunnen arme ouders, wanneer zij lage verwachtingen hebben op het gebied van schoolprestaties, de schoolprestaties van hun kinderen temperen (Horgan 2007). Fysieke en psychologische hulpbronnen Hoewel gezondheid niet onder een van bovengenoemde vormen van kapitaal valt, kan gezondheid ook worden beschouwd als een hulpbron die een rol kan spelen bij de overdracht van armoede en sociale uitsluiting. Van gezondheid is immers bekend dat het samenhangt met armoede en sociale uitsluiting zowel bij kinderen als bij volwassenen. Zo bleken ouders met een slechte gezondheid vaker in armoede te leven en hun slechte gezondheid zou zowel een oorzaak als een gevolg van (langdurige) armoede kunnen zijn (De Walle-Sevenster en Kok 1991). In een ander onderzoek waren gezondheidsklachten de belangrijkste reden voor langdurig armen om niet naar werk te zoeken (Hoff 2010). Kinderen in gezinnen met een lager inkomen hebben een minder goede gezondheid en vertonen vaker probleemgedrag (Bucx 2011). Kinderen met een slechte gezondheid zullen minder gemakkelijk deelnemen aan sociale activiteiten met andere kinderen en minder gebruik kunnen maken van voorzieningen in de buurt. Het is voor hen bijvoorbeeld moeilijker om aan sport te doen (Kobes en De Vries 2004). Naast de fysieke gezondheid kan ook het psychisch welbevinden van de ouders en van het kind zelf een rol spelen. Arme moeders vertonen vaker symptomen van depressie dan niet-arme moeders (Dekovic et al. 1997). Mensen met een gering psychisch welbevinden hebben vaker last van materiele tekorten en nemen minder deel aan sociale activiteiten (Jehoel-Gijsbers 2004). Het is de vraag of armoede en sociale uitsluiting leiden tot psychische klachten of dat mensen met psychische klachten een groter risico op armoede en uitsluiting lopen. Hoewel beide richtingen van dit verband aannemelijk lijken, is er op basis van eerder onderzoek meer reden om aan te nemen dat armoede psychische klachten veroorzaakt dan andersom. Een depressie bij de moeder kan verschillende negatieve effecten hebben op kinderen: zij kunnen problemen krijgen met taal- en cognitieve ontwikkeling, met sociale interacties en met gedrag (Meertens 2004). 28

97 OPGROEIEN IN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING: LITERATUURVERKENNING Deze laatste twee zaken kunnen indicatoren zijn van sociale uitsluiting. Armoede vergroot dus de kans op depressie bij de moeder en daarmee de kans op sociale uitsluiting van de kinderen. Het leven in welvaart zou de effecten van depressie juist verzachten (Petterson en Burke Albers 2001). 2.6 Samenvatting Armoede en sociale uitsluiting zijn twee verschillende, maar elkaar aanvullende begrippen. Waar armoede verwijst naar een tekort aan financiele middelen waardoor consumptiemogelijkheden beperkt zijn, verwijst sociale uitsluiting naar daadwerkelijke tekorten op verschillende gebieden. Er zijn vier dimensies van sociale uitsluiting: onvoldoende sociale participatie, gebrekkige normatieve integratie, materiele deprivatie en beperkte toegang tot basale rechten. Er is een sterke verwevenheid van armoede met sociale uitsluiting, zowel bij kinderen als bij volwassenen. Enerzijds kan armoede een van de oorzaken zijn van sociale uitsluiting, anderzijds is sociale uitsluiting een mogelijke oorzaak van armoede. Daarbij zouden armoede en sociale uitsluiting deels dezelfde en deels verschillende oorzaken (kunnen) hebben. Mogelijke verklaringen voor de overdracht van armoede en sociale uitsluiting van ouders op kinderen richten zich in deze studie op persoonlijke kenmerken en tekorten aan hulpbronnen en rolmodellen. Opgroeien in armoede zou tot armoede en sociale uitsluiting kunnen leiden wanneer het kind volwassen is, omdat ze onvoldoende goede rolmodellen kennen en gedurende hun leven over onvoldoende hulpbronnen kunnen beschikken. Zo zouden niet-westerse gezinnen en eenoudergezinnen over minder hulpbronnen kunnen beschikken en lopen hun kinderen daardoor een groter risico op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Economische hulpbronnen, zoals werk en inkomen, en menselijk kapitaal, zoals opleiding en schoolloopbaan, hebben als hulpbron een vrij directe relatie met armoede en sociale uitsluiting. Met een lage opleiding zijn iemands kansen op (participatie via) betaald werk beperkt en iemands inkomen is direct van invloed op diens middelen. Sociale en culturele hulpbronnen spelen op meerdere manieren een rol. Zonder sociale relaties geen sociale participatie. Sociale relaties kunnen daarnaast als rolmodel fungeren. Kinderen leren van hun ouders, maar ook door deel te nemen aan allerlei sociale en culturele activiteiten. Zo bouwen kinderen een besef op van hoe ze moeten samenwerken en van gedeelde normen en waarden, cultureel kapitaal dus. Het tekort aan hulpbronnen dat arme kinderen opbouwen en het tekort aan goede rolmodellen zou kunnen verklaren waarom zij als volwassene moeilijk aan armoede en sociale uitsluiting ontsnappen. 29

98 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? 3 Methode en data 3.1 Onderzoeksopzet Voor het onderzoek is het van belang om te weten of iemand nu arm is en of zijn of haar ouders arm waren toen hij of zij kind was. In het inkomenspanelonderzoek (i PO) registreert het Centraal Bureau voor de Statistiek (c B s) al sinds 1985 inkomensgegevens van huishoudens in Nederland, sinds 1989 wordt dit onderzoek jaarlijks uitgevoerd. Dit doorlopende panelonderzoek geeft een representatief beeld van de verdeling van de inkomensvan personen en huishoudens in Nederland. Op basis van de administratieve gegevens uit dit panel, onder andere afkomstigvan de belastingdienst, is objectiefvast te stellen of een huishouden in een bepaald jaar een inkomen onder de armoedegrens had. Door het administratieve karakter is er namelijk geen sprake van weigering tot deelname, geheugeneffecten, sociale wenselijkheid, en andere problemen die bij bevolkingsenquer.es een rol kunnen spelen. De steekproef voor het onderhavige onderzoek is gebaseerd op personen die in in het IPO zijn opgenomen en wier ouders in 1985 en 1989 ook in het 1 PO waren opgenomen. Voor het onderzoek zijn personen benaderd die als kind in een arm huishouden woonden en personen die als kind niet in een arm huishouden woonden. Omdat bij de steekproeftrekking niet exact is vastgesteld of een huishouden arm was of niet, zijn personen benaderd van wie het zeer waarschijnlijk was dat ze arm of juist niet arm waren.1 Om er zeker van te zijn dat er genoeg arme huishoudens in de uiteindelijke steekproef zouden overblijven, bestond de steekproef voor twee derde uit waarschijnlijk arme huishoudens en voor een derde uit niet-arme huishoudens. Omdat inkomensontwikkeling en huishoudensvorming samenhangen met leeftijd, hebben we er in dit onderzoek voor gekozen om personen te benaderen van wie verwacht kan worden dat ze al enige tijd het ouderlijk huishouden hebben verlaten en op eigen benen staan. Bovendien is ervoor gekozen om in termen van leeftijd een relatief homogene groep te benaderen. Steekproef In de periode van augustus tot en met december2oog zijn 996 volwassen personen tussen de 32 en 36 jaar gei'nterviewd. Hiervoor had het c B s een steekproef getrokken van in totaal 2259 adressen uit het IPO van In eerste instantie bestond de steekproef uit 1819 personen, maar omdat de respons tegenviel zijn later nog 275 personen aan de steekproef toegevoegd. In de totale steekproef waren 153 personen onbereikbaar door een onbruikbaar adres. In totaal zijn dus 2068 personen benaderd. Met 996 van deze personen is een vollediggesprekgevoerd. De respons was daarmee 48%. Van de 996 personen waren 310 personen als kind arm. Interviews Getrainde interviewers van Intomart Gfk gebruikten tijdens de face-to-face-interviews laptops. Het interview, dat gebaseerd was op een uitvoerige vragenlijst, behandelde 30

99 METHODE ENDATA drie periodes in het leven van de respondenten. Dat waren (1) de periode die ruwweg samenvalt metde armoede in 1985 en 1989, toen respondenten tussen de 8 en 12 jaar oud waren, (2) de periode dat ze tussen de 13 en 18 jaar oud waren, toen ze nog onder het (wettelijk) gezag van hun ouders stonden en (3) de periode vanaf 18 jaar tot en met hun huidige situatie. Behalve vragen over de verschillende dimensies van sociale uitsluiting, kregen de respondenten vragen over allerlei soorten hulpbronnen bij henzelf, bij hun ouders en bij hun partner. Zo werd aan respondenten gevraagd naar hun arbeidsmarktpositie en die van hun ouders toentertijd, naar hun onderwijsloopbaan, en de opleiding van hun ouders en die van hun partner. Ook onderwerpen als gezondheid en opvoeding kwamen aan bod. Bij vragen over gevoelige onderwerpen, zoals over contacten met politie, justitie en maatschappelijke instellingen en over drank- en drugsgebruik, kreeg de respondent de gelegenheid om de antwoorden zelf op de laptop in te voeren. De gegevens over sociale uitsluiting en hulpbronnen zijn dus gebaseerd op retrospectieve vragenlijstgegevens. Respondenten is gevraagd over een lange periode in hun leven terug te kijken en vragen over de situatie van hun ouders in het verleden te beantwoorden. Hierdoor kan er sprake zijn van herinneringsfouten en vertekening. Vragen over negatieve ervaringen in de kindertijd blijken een goede test-retest betrouwbaarheid te hebben (Dube etal. 2004). Dat wil zeggen datdemeeste mensen vergelijkbare antwoorden geven, wanneer zij na een jaar opnieuw dezelfde vragen over negatieve ervaringen in de kindertijd beantwoorden. Ander onderzoek heeft aangetoond dat herinneringsfouten vaker een rol spelen wanneer gevraagd wordt naar details of naar een interpretatie van gevoelens dan wanneer gevraagd wordt naar algemenere en concretere zaken en dat mensen meestal de negatieve ervaringen uit hun jeugd onderrapporteren, maar dat deze vertekening minder optreedt wanneer gevraagd wordt naar heel concrete zaken (Hardt en Rutter 2004). De vertekening is dus meestal niet zo ernstig dat resultaten van retrospectief onderzoek in twijfel getrokken moeten worden (Hardt en Rutter 2004; Dube et al. 2004). De interviews in het onderhavige onderzoek bestonden uit een mix van vragen naar concrete zaken, zoals opleiding en werk, en vragen naar algemene gevoelens, zoals hoe tevreden iemand is met zijn of haar werk of gezondheid. Wij nemen aan datde fouten een grotere rol gespeeld kunnen hebben bij de vragen naar gevoelens dan bij de vragen naar concreet gedrag en geen noemenswaardige rol speelden bij vragen naar concrete zaken zoals opleiding en werk. Of respondenten arm waren als kind en of dat zij het nu nog zijn, is niet tijdens de interviews vastgesteld. Die informatie is vastgesteld aan de hand vande objectieve inkomensgegevens die in het 1 p o zijn geregistreerd. Ook de herkomst, de leeftijd en de sekse zijn verkregen uit de registratiegegevens van het CBS. Bij deze gegevens kan dus geen sprake zijn van herinneringsfouten. 3.2 Operationalisering van variabelen Armoede toen en nu Een huishouden is arm wanneer het huishoudinkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium ligt. Met de zogeheten gegeneraliseerde budgetbenadering zijn twee referentiebudgetten voor een alleenstaande opgesteld (Soede 2006; Soede en Vrooman 31

100 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? 2008). In deze methode wordt gebruikgemaakt van jaarlijks door het Nibud verzamelde gegevens over noodzakelijke huishoudelijke uitgaven. Het basisbehoeftenbudget betreft minimaal noodzakelijke uitgaven voorvoedsel, kleding en wonen, plus enkele moeilijk te vermijden uitgaven. Het niet-veel-maar-toereikendbudget biedt naast deze noodzakelijke uitgaven nog enige ruimte voor uitgaven ten behoeve van ontspanning en het onderhouden van sociale contacten. Het niet-veel-maar-toereikendcriterium is relevant, omdat voor het tegengaan van sociale uitsluiting financiele ruimte voor ontspanning en onderhouden van sociale contacten van belang is. Elk jaar worden de normbedragen geindexeerd met een bedrag dat gewoonlijk het midden houdt tussen de prijsinflatie en de welvaartsgroei (Soede 2011). Aangezien wat minimaal noodzakelijk is afhankelijk is van de samenstelling van een huishouden, zijn de inkomensgegevens gestandaardiseerd naar de situatie van een alleenstaande (zie voormeerdetailsscp/cbs 2010). In het onderhavige onderzoek is op meerdere momenten sprake van armoede: toen de respondenten kind waren en nu ze volwassen zijn. Armoede toentertijd is vastgesteld aan de hand van het inkomen in 1985 en Een respondent was toen arm als het huishouden in 1985 een inkomen had dat lager was dan het niet-veel-maar-toereikendcriterium, en een respondent was toen langdurig arm wanneer het inkomen in 1989 ook onder dit criterium lag. Omdat inkomensgegevens over de tussenliggende jaren niet geregistreerd zijn, wijkt de operationalisatie van langdurige armoede af van wat in de wetenschap gebruikelijk is, namelijk drie of meer opeenvolgende jaren arm. De huidige armoede is vastgesteld aan de hand van het inkomen in de jaren 2006 tot en met Een respondent is als volwassene arm als het huishoudinkomen in een of meer van die jaren lager is dan het niet-veel-maar-toereikendcriterium.2 Sociale uitsluiting Voor de drie periodes in het leven van de respondenten zijn verschillende schalen van de dimensies van sociale uitsluiting beschikbaar (tabel 3.1). Deze schalen zijn gebaseerd op vragen uit de interviews. Over de 8-12-jarige periode is aan respondenten gevraagd naar aspecten van onvoldoende sociale participatie en materiele deprivatie bij henzelf en bij hun ouders. Hierop zijn de schalen onvoldoende sociale participatie en materiele deprivatie op 8-12-jarige leeftijd en bij ouders gebaseerd. Wat betreft de twee daaropvolgende periodes, 13 tot 18 jaar en voor de periode als volwassene, zijn respondenten vragen voorgelegd over aspecten van alle vier de dimensies van sociale uitsluiting. Op basis hiervan zijn de schalen voor onvoldoende sociale participatie, materiele deprivatie, normatieve integratie en toegang tot basale sociale rechten geconstrueerd. Daarnaast is een schaal geconstrueerd van de totale sociale uitsluiting als volwassene, waarin de verschillende dimensies zijn samengenomen. In eerder onderzoek is aangetoond dat de theoretische dimensies van het begrip sociale uitsluiting voor kinderen hetzelfde zijn als voor volwassenen, maar dat de praktische invulling van de vier dimensies niet altijd hetzelfde is (Roest et al. 2010). In verschillende levensfasen van een individu zijn verschillende aspecten van belang. Bij materiele deprivatie gaat het bij volwassenen bijvoorbeeld om het hebben van betalingsachterstanden op de huur of hypotheek, terwiji het bij kinderen gaat om het niet kunnen deelnemen 32

101 METHODEENDATA aan bijvoorbeeld een schoolreisje wegens geldgebrek. We hebben bij de operationalisatie van sociale uitsluiting in verschillende levensfasen rekening gehouden met deze verschillende invuiiing. Tegelijkertijd was het streven om in de verschillende levensfasen wel vergelijkbare gegevens te plaatsen. Bijvoorbeeld informatie over hoe vaak iemand als volwassene bij familie en vrienden op bezoek gaat en hoe vaak iemand als kind bij vriendjes en vriendinnetjes ging spelen. Op deze manier zijn de dimensies van sociale uitsluiting in de verschillende levensfasen zo vergelijkbaar mogelijk geoperationaliseerd. De constructie van de schalen is zoveel mogelijk op dezelfde manier gedaan als in de eerdere scp-onderzoeken naar sociale uitsluiting bij volwassenen fjehoel-gijsbers 2004) en bij kinderen (Roest et al. 2010). Indien beschikbaar zijn dezelfde items als in eerdere onderzoeken opgenomen in de schalen (zie bijlage A voor de vragenlijst, zie bijlage B voor een uitgebreide beschrijving van de sociale uitsluitingsmaten). Tabe! 3.1 Beschikbare schalen voor sociale uitsluiting niveau" jaar 13-18jaar volwassen respondent sociale participatie sociale participatie sociale participatie materiele deprivatie materiele deprivatie materiele deprivatie normatieve integratie normatieve integratie basale sociale rechten basale sociale rechten sociale uitsluiting ouders sociale participatie materiele deprivatie a Schalen op basis van retrospectieve vragen gesteld aan de respondent over zichzelf of over zijn ouders. Hulpbronnen en overige kenmerken Naast gegevens over armoede en sociale uitsluiting zijn gegevens beschikbaar over de verschillende soorten hulpbronnen die respondenten hadden in hun jeugd en als volwassene. Hierondervolgt een korte opsomming van de gebruikte gegevens. Economisch kapitaal: betaald werk of uitkering Indien beide ouders in beeld waren in de jeugd van de respondenten, is voor elk van de ouders de arbeidsmarktpositie beschikbaar. Aan respondenten is gevraagd of hun vader en of hun moeder werkte of niet, en of dat fulltime was of niet. Deze vragen zijn gesteld over de periodes 8 tot 12 jaar en 13 tot 18 jaar. Op basis van deze gegevens is voor elke ouder vastgesteld of ze gedurende de jeugd van de respondenten meestal betaald werk hadden of niet. Daarnaast is ook aan respondenten gevraagd of hun ouders werkloos, langdurig ziek of arbeidsongeschikt zijn geweest in deze twee periodes. Van de respondenten zelf en van hun eventueel aanwezige partner zijn gegevens over de huidige arbeidsmarktpositie beschikbaar. Aan respondenten is gevraagd of zij werkzaam zijn, in wat voor dienstverband, hoeveel uur iemand werkt per week en wat het beroepsniveau is. Verder is gevraagd aan respondenten in hoeverre zij tevreden zijn 33

102 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? met aspecten van het werk, zoals het inkomen, de autonomie, de promotiekansen en de arbeidsvoorwaarden. Van deze vragen is een schaal voor de tevredenheid met werk geconstrueerd (alpha = 0,75). De respondenten hebben ook aangegeven of hun partner werkzaam is, voor hoeveel uur dat is, in wat voor dienstverband dat is, wat het niveau van het beroep is, of dat hun partner een uitkering ontvangt. Verder zijn gegevens over de arbeidsmarktgeschiedenis van de respondenten beschikbaar. Respondenten hebben in het interview aangegeven hoeveel betaalde banen van twaalf uur of meer zij hebben uitgeoefend, of zij sinds het i8de levensjaar een of meer periodes van werkloosheid of langdurige ziekte hebben meegemaakt, of zij weleens een uitkering hebben ontvangen, of dat nog steeds zo is en hoeveel maanden zij de uitkering hebben ontvangen. Naast de vragenlijstgegevens geven ook gegevens van het 1 p o 'o6-'o8 (c B S) inzicht in economisch kapitaal. Zo is op basis van deze gegevens bekend in hoeverre loon of een uitkering de belangrijkste inkomensbron van het huishouden was in 2006, 2007 en Menselijk kapitaal: opleiding Op basis van het interview is van elk van de ouders en van de eventuele partner het hoogste opleidingsniveau bekend. Respondenten zijn over hun eigen opleiding en onderwijsloopbaan uitvoeriger bevraagd. Op basis van deze vragen is bekend wat het hoogste opleidingsniveau is van de respondent, maar ook hoe die daar gekomen is. Wat betreft de basisschoolperiode heeft de respondent aangegeven hoe vaak hij of zij is blijven zitten, en of hij of zij speciaal onderwijs heeft genoten. Wat betreft het voortgezet onderwijs is bekend hoe vaak iemand is blijven zitten en wat het hoogst behaalde diploma is. Daarnaast is bekend of respondenten nog vervolgcursussen hebben gevolgd en wat het niveau daarvan was. Het aantal keer blijven zitten op de basisschool en in het voortgezet onderwijs is opgeteld tot een gegeven. Sociaal kapitaal: rolmodellen en opvoeding Wat betreft sociaal kapitaal is vooral naar de rol van de ouders en het gezin gekeken. Aan respondenten is een aantal vragen voorgelegd over hoe zij en hun ouders met elkaar omgingen in beide jeugdige perioden. Op basis van deze vragen zijn verschillende schalen (en samengestelde gegevens) geconstrueerd. Er is een schaal voor het gezinsklimaat (alpha = 0,84): een hogere score betekent dat er meer regelmaat en respect en minder agressie in het gezin was. Daarnaast is er een schaal geconstrueerd voor het leesklimaat toen de respondent tussen de 8 en 12 jaar ouder was (of ouders 6en of meer kranten lazen, of ze voorlazen aan de kinderen en of de persoon zelf las; alpha =0,62), waarbij een hogere score wijst op meer lezen. Verder is een schaal geconstrueerd voor de mate van betrokkenheid die ouders hadden bij de opleiding van hun kind, en een voor de interesse die ouders hadden in activiteiten van hun kind (kijken naar een voorstelling of wedstrijd). Daarnaast is aan respondenten gevraagd of hun ouders bij de schoolvakken Nederlands, wiskunde en Engels hulp konden bieden, hiervan is een samengestelde variabele gemaakt. Ook is gevraagd of er nog anderen in de omgeving van de respondent waren die hielpen bij school. Verder is in het interview nagegaan of Nederlands de gebruikelijke taal was in het huishouden, of dat er dialect of een andere taal werd gesproken. 34

103 METHODEENDATA Fysieke en psychologische hulpbronnen: gezondheid In het interview is aan respondenten gevraagd hoe hun gezondheid en hoe die van hun partner in het algemeen is. Daarnaast hebben de respondenten aangegeven of zij of hun partner een langdurige aandoening of handicap hebben, en in welke mate dat belemmerend is. Respondenten hebben ook aangegeven hoe hun gezondheid als 8-12-jarig kind was en of zij toen last hadden van een handicap of chronische ziekte. Wat betreft de psychologische hulpbronnen is gekeken naar de gemoedstoestand als volwassene en het welbevinden van de respondent als 8-12-jarig kind. De schaal voor de algemene gemoedstoestand is gebaseerd op vijf vragen, waarbij een hogere score op de schaal een rustiger en kalmere gemoedstoestand weergeeft (alpha = 0,79). Het welbevinden als 8-12-jarig kind is gebaseerd op zeven vragen, een hogere score op de schaal geeft aan dat respondenten als kind in het algemeen lekker in hun vel zaten (alpha = 0,82). Verder is naar de algemene gezondheid van de ouders gevraagd toen de respondent tussen de 8 en 12 jaar oud was en is ook aan de respondenten gevraagd of hun ouders psychische problemen hadden tijdens de jeugd van de respondenten. Persoonlijke kenmerken: niet-westerse herkomst en eenoudergezin Aan de hand van registratiegegevens van het CBS is de herkomst van de respondenten vastgesteld. Tijdens het interview is gevraagd of de respondent kinderen heeft en of hij/zij nu een partner heeft. Aan de hand van deze gegevens is vastgesteld of de respondent nu, als ouder, in een eenoudergezin woont. Tevens is gevraagd bij wie hij/zij het grootste gedeelte van elk van de twee jeugdige periodes woonde, bij beide ouders, bij vader of bij moeder, of een andere mogelijkheid zoals bij grootouders of in een installing, De meeste respondenten woonden gedurende hun gehele jeugd bij beide ouders (85%). Omdat in de overige 15% van de antwoorden veel variatie was, is niet afgeleid of iemand in een eenoudergezin woonde, maar juist of iemand gedurende de twee jeugdige periodes in een gezin met beide ouders heeft gewoond. 3.3 Analyses Om te achterhalen of er sprake is van overdracht van armoede zijn drie soorten analyses uitgevoerd. Ten eerste heeft het CBS op ons verzoek twee soorten analyses uitgevoerd op de gehele inkomensstatistiek. Deze analyses, die zijn beschreven in hoofdstuk 4, kader 4.1, geven een representatief beeld van het risico op armoede bij alle kinderen in Nederland van 0 tot 17 jaar en geeft ook weer in hoeverre dat risico verschilt voor kinderen van verschillende leeftijden. Ten tweede hebben wij eenzelfde soon analyse uitgevoerd op de gegevens van de benaderde respondenten. In deze analyse hebben wij gekeken in hoeverre het risico op overdracht van armoede groter is wanneer respondenten als kind langdurig arm waren. Daarna hebben we met correlaties geanalyseerd in hoeverre opgroeien in armoede samenhangt met (meer) sociale uitsluiting in de drie in het interview onderscheiden periodes. Ten slotte hebben we de vraag naar de verklarende mechanismen voor de overdracht van armoede en sociale uitsluiting in twee stappen benaderd. Eerst hebben we een selectie 35

104 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? gemaakt van mogelijk verklarende variabelen. Met behulp van correlaties hebben we gekeken welke variabelen samenhangen met armoede toentertijd en met armoede en/ of sociale uitsluiting als volwassene. Na deze selectie hebben wij met behulp van padanalyses in Mplus een verklarend model geschat. Op deze manier worden causale routes van armoede als kind naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene gemodelleerd. In het vorige rapport (Roest et al. 2010) is deze methode ook gebruikt, toen zijn de paden op basis van theoretische verwachtingen getrokken. In dit onderzoek zijn de causale paden daarnaast ook op basis van chronologische voorwaarden tot stand gekomen: kenmerken op 8- tot 12-jarige leeftijd gaan logischerwijs vooraf aan gebeurtenissen toen respondenten tussen de 13 en 18 jaar oud waren, en gegevens over de arbeidsmarktloopbaan en de samenstelling van het huidige huishouden betreffen de periode na het i8de levensjaar. Omdat met deze tijdsvolgorde in het model rekening is gehouden, is dit een sterke aanwijzing voor de causale relatie tussen de verschillende variabelen. Hier dient echter wel rekening gehouden te worden met het feit dat een deel van de gegevens retrospectief is. De causale relatie kan anders liggen wanneer respondenten zaken van toen negatiever voorstellen dan ze in werkelijkheid waren, als ze nu in een nare situatie verkeren. Zoals hiervoor echter al is opgemerkt, mensen blijken nare zaken uit hun verleden eerder niet te rapporteren dan ze te overschatten (Hardt en Rutter 2004). Noten 1 Huishoudens met een inkomen in de onderste 20% van de inkomensverdeling zijn waarschijnlijk arm. Huishoudens met een inkomen in het 6e en 7e deciel van de inkomensverdeling zijn niet arm, maar ook niet extreem rijk. 2 De grensbedragen voor armoede zijn voor elk jaar vastgesteld. In 1985 lag het niet-veel-maar-toereikendcriterium voor een alleenstaande op een jaarlijks inkomen van 6230 euro, in 1989 op 6349 euro, in 2006 op euro, in 2007 op euro en in 2008 op euro. 36

105 OVERDRACHT VAN ARMOEDEEN SOCIALE UITSLUITING 4 Overdracht van armoede en sociale uitsluiting Welk deel van de mensen die als kind in een arm huishouden leefden, is als volwassene zelf arm? In hoeverre zijn arme kinderen sociaal uitgesloten en blijft dit verband bestaan in hun latere jeugd en wanneer zij volwassen zijn? Deze twee onderzoeksvragen staan in dit hoofdstuk centraal. In het eerste deel van dit hoofdstuk kijken we in hoeverre armoede van generatie op generatie, van ouders op hun volwassen kinderen, wordt overgedragen. Daarna zullen we de samenhang tussen armoede en sociale uitsluiting in de verschillende levensfasen toelichten. 4.1 Overdracht van armoede Inkomensmobiliteit In Nederland is veel inkomensmobiliteit tussen generaties, maar de mobiliteit is lager in de laagste en de hoogste inkomensgroepen. Wanneer er volledige inkomensmobiliteit is, is er geen sprake van intergenerationele overdracht van de inkomenspositie. Er is namelijk volledige mobiliteit wanneer iedereen evenveel kans heeft om in een van de inkomensgroepen terecht te komen, ongeacht de positie van de ouders. In tabel 4.1 is de inkomensverdeling van ouders en die van de kinderen opgedeeld in vier groepen, te weten de onderste 20% van de inkomensverdeling, de groep die valt in de derde, vierde en vijfde 10%-groep, de groep die valt in de zesde en zevende 10%-groep en de groep die valt in de bovenste 30% van de inkomensverdeling. In het geval van volledige inkomensmobiliteit zou elke 10%-groep van de ouders gevuld zijn met 10% van hun kinderen. Bij volledige mobiliteit zouden alle kolommen in de tabel dus gevuld moeten zijn met de waarden 20%, 30%, 20% en 30%. De eerste waarde is echter 27,2%: dit geeft aan dat kinderen van ouders uit de onderste 20% van de inkomensverdeling in 1985 zelf ook vaker terechtkomen in de onderste 20% van de inkomensverdeling. Deze kinderen hebben een additionele kans van 7,2% om later zelf ook een laag inkomen te hebben. De inkomenspositie van kinderen isvrijwel onafhankelijkvan die van hun ouders, als hun ouders een inkomen hadden dat viel in de derde tot en met de zevende 10%-groep van de inkomensverdeling. Hadden ouders een hoger inkomen, dan is de kans dat hun kinderen zelf ook een hoog inkomen hebben 9% groter. Met name in de laagste en de hoogste inkomensgroepen is er dus minder mobiliteit en wordt de inkomenspositie dus vaker van generatie op generatie overgedragen. Overdracht van armoede in Nederland Kijken we specifieker naar kinderen die opgroeien in armoede, dan blijkt dat zij een groter risico lopen om later als volwassene arm te zijn dan kinderen die opgroeien in welvarender gezinnen. Van alle kinderen van 0 tot 17 jaar die arm waren, is 7% als volwassene ook arm. Van de kinderen die niet arm waren, is 4% als volwassene arm (tabel 4.2). Het risico op armoede als volwassene is dus bijna twee keer zo groot voor arme kinderen als voor welvarender Ieeftijdsgenoten. 37

106 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Vervolgens is de vraag of het verhoogde risico op armoede als volwassene ook bij de benaderde respondenten aanwezig is. In tabel 4.3 is te zien dat dit inderdaad het geval is. Onder de respondenten die als kind arm waren is een groter percentage als dertiger arm dan onder de respondenten die als kind niet arm waren. Van de respondenten die in 1985 in een arm huishouden leefden is namelijk 10,3% in 2006,2007 of 2008 ook een of meer keer arm, terwiji dit maar 8,7% is bij de respondenten die in 1985 niet arm waren. Respondenten waren in 1985 alien tussen de 8 en 12 jaar, daarom kunnen we de resultaten in tabel 4.3 het beste vergelijken met de cijfers op de tweede rij in tabel 4.2. Net als bij de groep 8-12-jarigen in de Nederlandse bevolking is van de personen die als kind arm waren ongeveer 2% meer arm als volwassene dan van de personen die als kind niet arm waren. Kader4.i Intergenerationele overdracht van armoede onder de Nederlandse bevolking' Er zijn ruim personen in de inkomensstatistiek opgenomen van wie gegevens geregistreerd zijn in 1985 en in De kinderen waren in 1985 tussen 0 en 18 jaar, hun ouders (meer specifiek: het hoofd van het huishouden) waren toen gemiddeld 39 jaar oud. Het inkomen van de inmiddels opgegroeide kinderen in 2008 is vergeleken met dat van hun ouders in Om een beeld te geven van de volledige inkomensmobiliteit tussen de generaties, zijn de inkomens eerst ingedeeld in 10%-inkomensgroepen. Daarna is meer specifiek gekeken naar de overdracht van armoede. Hiertoe is het percentage arme volwassenen bepaald bij degenen die als kind arm waren en degenen die als kind niet arm waren. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen drie afzonderlijke leeftijdsgroepen. Zij die in 1985 tussen o en 7 jaar oud waren en in 2008 tussen 23 en 30 jaar oud zijn; de 8- tot 12-jarigen die nu dertiger zijn en van wie een aantal aan dit onderzoek deelgenomen heeft; en de 13- tot 17-jarige kinderen die in tot 40 jaar oud zijn. Om te bepalen of armoede wordt doorgegeven van generatie op generatie, is de 'niet veel maar toereikend'-grens gebruikt. De resultaten van deze analyses staan in de tabellen 4.1 en 4.2. Tabel 4.1 Positie van personen op de inkomensverdeling in 2008 naar positie van hun ouders op de inkomensverdeling in 1985 (in io%-groepen) inkomensgroep kinderen in 2008 le - 2e 10%-groep 3e-5eio%-groep 6e-7e io0/o-groep 8e - loe io%-groep totaal Bron:CBS (ipo'85,'08 le - 2e 10%-groep (laagste inkomens) 27,2 32,5 18,8 21,5 100 inkomensgroep ouders in e-5e 10%- 6e -7e 10%- groep groep 19,9 32,9 21,2 26, ,8 30,5 21,0 30, e - toe io%- groep (hoogste inkomens) 16,7 25,2 19,0 39,

107 OVERDRACHTVAN ARMOEDEEN SOCIALE UITSLUITING Tabel 4.2 Personen met een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in 2008 naar leeftijdscategorie en naar inkomenspositie van hun ouders in 1985 (in procenten) percentage arm* in 2008 kinderen waren 0-7 jaar in 1985 kinderen waren 8-12 jaar in 1985 kinderen waren jaar img85 totaal arm" 7,6 5,8 6,8 6,9 inkomen ouders in 1985 niet arm 3,7 3,5 3,9 3,7 a Arm wil zeggen een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium. Bron:CBS (ipo'85,'08) Risico groter bij jongere kinderen... Bovendien is het risico dat arme kinderen later als volwassene arm zijn het grootst voor de jongste groep kinderen. In de 0-7-jarige groep is bijna 8% van de personen die als kind arm waren als volwassene ook arm (tabel 4.2). In de 8-12-jarige groep is dat bijna 6% en in de jarige groep is dat bijna 7%. Wie als kind niet arm was, is als volwassene minder vaak arm dan wie als kind wel arm was. Onder personen die als kind niet arm waren ligt het percentage armoede als volwassene 2 tot 4 procentpunt lager dan onder personen die als kind wel arm waren. Het verschil is met 4 procentpunt het grootst in de jongste groep. Het lijkt er dus op dat het effect van opgroeien in armoede groter is wanneer kinderen op jongere leeftijd in armoede leven.... en wanneer armoede langer duurt Wanneer respondenten als kind langer arm waren, waren zij als volwassene ook vaker arm. Van de respondenten die in 1985 en 1989 arm waren is 14,7% wel een keer arm geweest in de periode 2006 tot en met Van de respondenten die alleen in 1985 arm waren, was slechts 8,9% een of meer keer arm in diezelfde periode. Dit is ongeveer net zo hoog als bij respondenten die in 1985 niet arm waren. Het risico dat iemand als volwassene een keer arm is, is dus vooral groter wanneer de situatie van armoede in de kindertijd langer duurde. Meeste kinderen later niet arm Uit de resultaten is ook af te leiden dat de meeste kinderen later niet arm zijn. Dat 7% van de arme 0-17-jarigen als volwassene arm is, houdt immers ook in dat 93% van hen later niet arm is. Van de 0-17-jarigen die toen niet arm waren, is 4% arm als volwassene en 96% is dus niet arm. Zelfs als de armoede langdurig was, is nog 85% van de respondenten later niet arm. De meeste kinderen zijn later als volwassene dus niet arm, of zij als kind arm waren of niet. Dit is overigens logisch. Eerder onderzoek van het s c P liet namelijk al zien dat in de periode rond de 6% a 7% van de Nederlandse bevolking arm is, en 93% a 94% dus niet (Soede en Vrooman 2010). Dat de meeste mensen als volwassene niet arm zijn, doet echter niets af aan het verschil in risico op armoede als volwassene: dat is bijna twee keer zo groot bij arme kinderen als bij welvarender kinderen. 39

108 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Tabel 4.3 Aandeel arme personen in naar inkomenspositie van hun ouders in 1985 (gewogen; in procenten) inkomenspositie ouders in 1985 arm3 niet arm arm3 in ,6 4,5 een of meer keer arm3 in ,3 8,7 a Arm wil zeggen een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium. Bron: scp (AsouK'09);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) Tabel 4.4 Armoede van personen in naar duur van armoede hun ouders (gewogen; in procenten) niet arm arm3 langdurig arm" nietarm 91,3 91,1 85,0 een of meer keer arm3 in ,7 8,9 14,9 a Arm wil zeggen een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in een jaar. b Langdurig arm: inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in 1985 en Bron: SCP (ASOUK'09);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) 4.2 Samenhang armoede en sociale uitsluiting De tweede onderzoeksvraag in dit onderzoek is in hoeverre arme kinderen later als volwassene, en ook gedurende de jeugd, sociaal uitgesloten zijn. Omdat sociale uitsluiting en armoede bij ouders en kinderen in sterke mate verweven zouden zijn, onderzoeken we ook de mate van sociale uitsluiting bij de ouders in Arme kinderen van toen nu meer sociaal uitgesloten Personen die als kind arm waren, zijn als volwassene gemiddeld meer sociaal uitgesloten dan personen die als kind niet arm waren. Of de armoede toen kort of lang duurde, maaktvoorde totale mate van sociale uitsluiting niet zoveel uit. Wel zijn erverschillen wanneer we kijken naar de afzonderlijke dimensies. Wie als kind langdurig arm was, was als volwassene meer uitgesloten van sociale participatie en de toegang tot basale sociale rechten. Ofte wel: kinderen die langer arm zijn, lopen als volwassene later een groter risico minder deel te nemen aan sociale activiteiten en beperkingen te ervaren in de toegang tot basale sociale rechten. Zij wonen in een minder prettige leefomgeving en zien daardoor wellicht minder mogelijkheden voor sociale participatie. Na kortdurende armoede toen, was er bij volwassenen juist meer sprake van materiele deprivatie. Op de dimensie normatieve integratie wordt weer een ander patroon gevonden. Daar maakt de armoede die iemand meemaakte als kind nauwelijks verschil. 40

109 OVERDRACHT VAN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING Armoede als kind en sociale uitsluiting gedurende de jeugd Ook wanneer we naar de twee periodes in de jeugd kijken, verschilt de mate van uitsluiting op de verschillende gebieden. Ongeacht de duur van de armoede, waren de respondenten die als kind arm waren meer sociaal uitgesloten toen zij 8 tot 12 jaar waren dan degenen die toen niet arm waren. Zij waren meer materieel gedepriveerd dan niet-arme kinderen en blijken minder sociaal te participeren dan niet-arme kinderen. Net als toen de respondenten tussen de 8 en 12 jaar oud waren, was er bij de respondenten toen zij 13 tot 18 jaar oud waren sprake van minder sociale participatie als hun huishouden in de jaren tachtig arm was. Of het huishouden een of twee keer arm was, maakte ook nu geen verschil. Op de dimensies materiele deprivatie, normatieve integratie en toegang tot basale sociale rechten scoorden de respondenten tussen hun i3de en i8de levensjaar echter niet slechter als hun huishouden in de vorige eeuw arm was. Armoede als kind lijkt dus samen te hangen met de mate van sociale uitsluiting die men als kind en later als volwassene ervaart, maar de samenhang is niet op alle dimensies van sociale uitsluiting aanwezig. Tabel 4.5 Sociale uitsluiting van personen naar armoede van de ouders, totale index en per dimensie op verschillende leeftijden (gewogen) niet arm arm3 langdurig arm" leeftijd jaar sociale uitsluiting materiele deprivatie sociale participatie normatieve integratie basale sociale rechten leeftijd jaar materiele deprivatie sociale participatie normatieve integratie basale sociale rechten leeftijd 8-12 jaar materiele deprivatie sociale participatie - + a Arm wil zeggen een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in ecin jaar. b Langdurig arm: inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in 1985 en minder dan gemiddelde mate van uitsluiting (95% betrouwbaarheidsinterval (95B1) < 0). 0 gemiddelde mate van uitsluiting (95BI incl. 0). + meer dan gemiddelde mate van uitsluiting (95B1 > 0). Bron: SCP (ASOUK'09); CBS (IPO '85, '89, '06-08) 41

110 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Sociale uitsluiting bij de ouders Behalve naar de sociale uitsluiting van de respondenten als kind van 8 tot 12 jaar is de respondenten ook gevraagd in hoeverre hun ouders toentertijd sociaal uitgesloten waren. Zoals valt te verwachten, vertoont de armoede van toen een sterke samenhang met de mate van materiele deprivatie van de ouders. Arme ouders waren gemiddeld meer materieel gedepriveerd dan welvarender ouders. Opvallend is echter dat arme ouders toen alleen minder sociale participatie rapporteerden, wanneer de armoede van korte duur was. Ouders die in 1985 en 1989 arm waren, waren niet meer sociaal uitgesloten dan ouders die toen niet arm waren. Over de reden hiervan kunnen we slechts speculeren. Zo kan de duur van de armoede geleid hebben tot andere vormen van sociale participatie. Bijvoorbeeld omdat iemand na verloop van tijd in contact komt met andere mensen die in dezelfde situatie verkeren. Tabel 4.6 Sociale uitsluiting bij de ouders naar armoede in 1985 en 1989 (gewogen) niet arm arm* langdurig armb materiele deprivatie sociale participatie a Arm wil zeggen een inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in een jaar. b Langdurig arm: inkomen onder het niet-veel-maar-toereikendcriterium in 1985 en minder dan gemiddelde mate van uitsluiting (95% betrouwbaarheidsinterval (95B1) < 0). 0 gemiddelde mate van uitsluiting (95B1 incl.o). + meer dan gemiddelde mate van uitsluiting (95B1 > 0). Bron:SCP (ASOUK'09);CBS (ipo'85,'89, 'o6-'o8) 4.3 Samenvatting De kans dat iemand als volwassene arm is, is groter wanneer die persoon als kind in een arm gezin leefde dan wanneer dat niet het geval was. Het verschil lijkt op het eerste gezicht misschien niet heel erg groot. Van personen die in 1985 als kind (0-17 jaar) arm waren, was 7% in 2008 ook arm. Bij personen die toen niet arm waren, was 4% in 2008 arm. Toch is de kans dat iemand die opgroeit in armoede als volwassene ook arm is, is bijna twee keer zo groot als bij iemand die als kind in een welvarender gezin verkeerde. Bovendien is de kans dat iemand als volwassene arm is groter als de armoede op jongere leeftijd plaatsvond en als de armoede langer duurde. Aan de andere kant is het wel zo dat de meeste kinderen later niet arm zijn, ongeacht of ze opgroeiden in armoede of niet. Behalve met een grotere kans op armoede, gaat opgroeien in armoede ook samen met een hogere mate van sociale uitsluiting op alle leeftijden. Deze verschillen manifesteren zich vooral op het gebied van sociale participatie en materiele deprivatie. Zo hebben volwassenen nu meer materiele tekorten en nemen ze minder deel aan sociale activiteiten, wanneer zij als kind arm waren vergeleken met degenen die toen niet arm waren. Deze verschillen bestonden ook al toen zij tussen 8 en 12 jaar oud waren. In diezelfde periode 42

111 OVERDRACHTVAN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING was er bij hun ouders ook een grotere mate van materiele deprivatie en een geringere mate van sociale participatie als het gezin toen arm was. De daaropvolgende periode, toen de volwassenen van nu 13 tot 18 jaar oud waren, bestond het verschil in materiele deprivatie niet meer, maar was het verschil in sociale participatie nog wel aanwezig. Op andere gebieden van sociale uitsluiting, normatieve integratie en toegang tot basale sociale rechten zijn de verschillen minder uitgesproken of afwezig. Volwassenen die als kind langdurig arm waren, hebben nu gemiddeld minder toegang tot basale sociale rechten dan volwassenen die toen niet arm waren. Toen zij 13 tot 18 jaar waren, was er op dit gebied geen verschil. Op het gebied van normatieve integratie is in geen van de periodes een verschil gevonden. Noot 1 Analyses van het CBS, uitgevoerd door L. Moonen en M. van den Brakel, op integrale inkomensstatistiekipo'85,'08. 43

112 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? 5 Routes naar sociale uitsluiting en armoede als volwassene Nu we hebben vastgesteld dat opgroeien in armoede samenhangt met een grotere kans op armoede als volwassene en er een verband bestaat tussen sociale uitsluiting in de jeugd en op latere leeftijd, staat in dit hoofdstuk de derde onderzoeksvraag centraal: Welke mechanismen verklaren de relatie tussen opgroeien in armoede enerzijds en armoede en sociale uitsluiting als volwassene anderzijds? Eerst beschrijven wij in 5.1 tot en met 5.5 welke kenmerken zowel samenhangen met armoede in de kindertijd als met armoede en sociale uitsluiting op volwassen leeftijd. Daarna volgt de tweede stap, waar wij de 'tussenliggende' factoren opnemen in een verklarend regressiemodel. 5.1 Sociale uitsluiting in de jeugd, en armoede en sociale uitsluiting nu Minder sociale participatie en meer materiele deprivatie in de jeugd In het vorige hoofdstuk is beschreven dat arme kinderen gedurende hun hele jeugd, en ook nog als volwassene, meer materiele tekorten en vaker een gebrekkige sociale participatie hadden dan hun welvarender leeftijdsgenoten. Nu blijkt dat respondenten die als volwassene arm zijn ook vaker zijn blootgesteld aan sociale uitsluiting in hun jeugd dan respondenten die nu niet arm zijn. Zij hadden als kind en als jongere een geringere mate van sociale participatie. Daarnaast waren zij als kind meer materieel gedepriveerd. Hun ouders namen minder deel aan sociale activiteiten en hadden meer materiele tekorten toen zij kind waren. Arm, maar niet minder normatieve integratie of toegang tot sociale rechten Respondenten die als volwassene arm zijn, waren als jongere niet meer uitgesloten op deze gebieden dan degenen die als volwassene niet arm zijn. Dit betekent dat iemand die zich gedurende zijn of haar jeugd minder aan algemeen geldende normen en waarden hield, vaker in contact kwam met jeugdzorg of in een slechtere buurt woonde, op latere leeftijd niet vaker arm is dan iemand bij wie deze factoren zich in de jeugd niet voordeden. Sociale uitsluiting van nu was er vaak vroeger al Respondenten die als volwassene meer sociaal uitgesloten zijn, waren dat in hun jeugd vaak ook al. Op alle gebieden van sociale uitsluiting ondervonden personen die nu sociaal uitgesloten zijn in hun jeugd al achterstanden. Zij namen gedurende hun hele jeugd minder deel aan sociale activiteiten, zoals naarverjaardagsfeestjes gaan, hadden meer materiele tekorten en leefden, als jarige, in een minder veilige omgeving dan personen die nu minder sociaal uitgesloten zijn. Niet alleen zijzelf, ook hun ouders hadden al achterstanden, zowel wat betreft materiele deprivatie als wat betreft sociale participatie. Dat er zo'n sterke samenhang is tussen de sociale uitsluiting van nu en toen, kan ook komen omdat aan respondenten gevraagd is terug te kijken naar de sociale uitsluiting in hun jeugd. Wie nu sociaal uitgesloten is, heeft mogelijk een negatiever beeld van zijn/ haar sociale uitsluiting toen. In ander onderzoek is echter gebieken dat mensen meestal 44

113 ROUTESNAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE de negatieve ervaringen uit hun jeugd onderrapporteren, en dat deze vertekening minder optreedt wanneer gevraagd wordt naar heel concrete zaken (Hardt en Rutter 2004). Bij sociale uitsluiting is hier ook gevraagd naar heel concrete zaken, zoals of iemand naar verjaardagsfeestjes ging, en naar de aanwezigheid van duurzame goederen, zoals een koelkast of een auto. Daarom kunnen we stellen datde sociale uitsluiting van nu ervroeger inderdaad ook al was. Figuur 5.1 Samenhang van sociale uitsluiting in de jeugd met armoede en sociale uitsluiting als volwassene onvoldoende sociale participatie als kind als jongere van ouders rvm( riele deprivatie als kind als jongere bij ouders onvoldoende sociale rechten als jongere onvoldoende normatieve integratie ais loo^ere armoede! sociale uitsluiting Odds ratios (herwogen): - geen significante samenhang: - een odds ratio van 0,75 t/m 0,99 resp t/m 1,32 wordt aangeduid met Q resp. O - een odds ratio van 0,50 t/m 0,74 resp. 1,33 t/m 1,99 wordt aangeduid met Q resp. Q - een odds ratio van 0,25 t/m 0,49 resp. 2,00 t/m 2,99 wordt aangeduid met O resp- O - een odds ratio van < 0,25 resp. 2 4 wordt aangeduid met 0 Bron: SCP (AsouK'09);CBS (IPO '85, '89, 'o6-'o8) 5.2 Opleiding en opvoeding Arme kinderen hebben lagere opleiding, lager opgeleiden zijn vaker arm Respondenten die als kind arm waren, rondden een minder hoge opleiding af, en een minder hoge opleiding hangt samen met een grotere kans op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Kinderen die niet opgroeiden in armoede, deden als volwassene bovendien vaker nog een vervolgcursus na hun opleiding dan respondenten die als kind arm waren en het niveau van deze cursus was ook hoger. In hoofdstuk 2 is al opgemerkt dat opleiding een belangrijke rol speelt bij het ontstaan van armoede, maar ook dat een lagere opleiding het gevolg kan zijn van opgroeien in armoede. Dat is hier waarschijnlijk ook het geval. 45

114 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Figuur 5.2 Samenhang van opleidings- en opvoedingskenmerken met armoede en sociale uitsluiting als kind en als volwassene respondent hoogst behaalde opleiding vervolgcursus gevolgd niveau vervolgcursus speciaal lager onderwijs aantal keer blijven zitten onderbrekingen in onderwijsloopbaan zelfredzaam eigen interesse in opleiding las zelf boeken partner: opleiding ouders niet-westerse herkomst gebruik van dialect of andere taal in ouderlijk huishouden opleiding vader opleiding moeder leesklimaat betrokken ouders bij opleiding interesse ouders in kind hulp van ouders bij onderwijs - gezinsklimaat armoede als kind armoede als volwassene sociale uitsluiting als volwassene 3 O Odds ratios (herwogen): - geen signifkante samenhang: - een odds ratio van 0,75 t/m 0.99 resp. 1,01 t/m 1,32 wordt aangeduid met O resp. O - een odds ratio van 0,50 t/m 0,74 resp. 1,33 t/m 1,99 wordt aangeduid met O resp- O - een odds ratio van 0,25 t/m 0,49 resp. 2,00 t/m 2,99 wordt aangeduid met Q resp. O - een odds ratio van < 0,25 resp. 2 q wordt aangeduid met resp. ($1 Bron: scp (ASOUK'OCJ);CBS (IPO '85, '89, 'o6-'o8) Personen die als kind arm waren, zijn minder zelfredzaam dan personen die als kind niet arm waren. Zij hebben vaker hulp nodig bij het invullen van allerlei formulieren van officiele instanties bijvoorbeeld om huurtoeslag aan te vragen, bij het afhandelen van financiele zaken, bij internetbankieren of bij het zoeken van informatie op het internet. Bij personen die als volwassene arm zijn of meer sociaal uitgesloten zijn, is ook sprake van een lagere zelfredzaamheid dan bij personen die dat niet zijn. 46

115 ROUTESNAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Niet meer onderbrekingen of minder interesse in onderwijs bij arme kinderen Andere onderwijsgegevens blijken niet samen te hangen met de armoede als kind. Kinderen die opgroeiden in armoede, hadden geen grotere kans om op het speciaal onderwijs te zitten dan kinderen die toen niet arm waren. Ook zijn ze gemiddeld even vaak blijven zitten en hebben ze gemiddeld even veel of even weinig onderbrekingen in hun onderwijsloopbaan meegemaakt als kinderen die niet arm waren. Of een respondent op het speciaal onderwijs zat, vaker is blijven zitten of meer onderbrekingen heeft meegemaakt hangt overigens wel samen met een grotere kans op armoede als volwassene, en uiteraard ook met het uiteindelijk behaalde diploma. Ook de interesse die iemand in de eigen opleiding had en de mate waarin hij of zij als kind boeken las, hangt niet samen met de armoede die de persoon als kind meemaakte. Maar wel met de sociale uitsluiting nu: wie als kind minder las en minder interesse had in de eigen opleiding, is als volwassene meer sociaal uitgesloten. Partner en ouders ook lager opgeleid Respondenten die als kind arm waren, hebben vaker ouders met een lage opleiding dan degenen die toen niet arm waren. En als ze een partner hebben, heeft die vaak ook een lage opleiding. Daarnaast blijkt dat de respondenten met een laag opgeleide partner een groter risico hebben om als volwassene arm of sociaal uitgesloten te zijn. De opleiding van de ouders hangt daarentegen niet samen met het risico op armoede dat respondenten nu lopen. Wel zijn respondenten met een laag opgeleide vader nu gemiddeld meer sociaal uitgesloten dan respondenten met een hoger opgeleide vader. Armoede en sociale uitsluiting vaker bij niet-westerse respondenten Respondenten met een niet-westerse achtergrond waren als kind vaker arm en zijn als volwassene vaker arm en meer sociaal uitgesloten dan andere respondenten. Daarnaast werd in de huishoudens van arme kinderen vaker dialect of een andere taal gesproken dan in de niet-arme huishoudens. Of kinderen toen Nederlands of niet spraken, hangt echter niet samen met een grotere kans op armoede of sociale uitsluiting als volwassene. Minder betrokken ouders en vaker een ongunstig gezinsklimaat Het leesklimaat, de betrokkenheid van ouders bij de opleiding van hun kinderen, de interesse die ouders hadden in de activiteiten van hun kind, de hulp die ouders konden bieden bij school en het gezinsklimaat hangen alle samen met de armoede van toen. Dit houdt in dat ouders van arme kinderen minder kranten lazen en minder vaak voorlazen dan ouders die niet arm waren. Verder waren zij in mindere mate betrokken bij de opleiding van hun kinderen, zij gingen bijvoorbeeld minder vaak naarouderavonden. Arme ouders kwamen ook minder vaak kijken naar hun kind wanneer deze bijvoorbeeld een wedstrijd of uitvoering op school had. Bovendien konden arme ouders hun kinderen minder vaak helpen bij vakken als Nederlands, Engels en wiskunde. In het algemeen was er sprake van een ongunstiger gezinsklimaat in de arme gezinnen van toen, dat wil zeggen dat er meer conflicten waren, en regelmaat en netheid waren minder belangrijk. Was het gezin van toen arm, dan waren er toen dus minder van deze hulpbronnen aanwezig dan wanneer het gezin toen niet arm was. Het gebrek aan deze hulpbronnen toen 47

116 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? hangt niet alleen samen met de armoede van toen, het hangt ook samen met een grotere kans op sociale uitsluiting en armoede nu. Het gezinsklimaat en de hulp die ouders konden bieden bij school hangen niet samen met de kans op armoede nu, maar wel met de sociale uitsluiting nu. Het leesklimaat, de betrokkenheid van ouders bij de opleiding van hun kinderen en de interesse die ouders hadden in de activiteiten van hun kind hangen zowel samen met de armoede als met de sociale uitsluiting nu. 5.3 Economisch kapitaal en arbeidsparticipatie Opgroeien in armoede, minder economisch kapitaal Wie toen arm was, heeft nu vaak minder economisch kapitaal. Zo blijken respondenten die als kind arm waren, minder vaak (vast) werk te hebben dan degenen die toen niet arm waren. En als ze werk hebben, is dat vaak van een lager niveau. Kijken we verder naar het aantal banen dat respondenten gehad hebben sinds hun i8de en het aantal maal dat ze langdurig ziek of werkloos of (tijdelijk) arbeidsongeschikt zijn geweest, dan blijkt ook deze geschiedenis minder gunstig te zijn voor personen die als kind arm waren. Personen die als kind arm waren, hebben meer baantjes gehad en zijn vaker ziek, werkloos of arbeidsongeschikt geweest dan personen die niet arm waren. Daarnaast is te zien dat in de arme gezinnen van toen de arbeidsparticipatie lager was dan in de niet-arme gezinnen. Zowel de vaders als de moeders hadden vaker geen betaalde baan en zijn vaker langdurig ziek, werkloos of arbeidsongeschikt geweest tijdens de jeugd van de respondenten die toen arm waren. Minder economisch kapitaal, meer armoede nu... Behalve de armoede van toen hangt ook de armoede die respondenten nu als volwassene ondervinden samen met het gegeven dat er minder economisch kapitaal was en is. Respondenten die een uitkering ontvangen, die niet werken en die in hetverleden ook minder gewerkt hebben zijn vaker arm dan de respondenten die wel werken en werkten. Deze resultaten sluiten aan bij onderzoek dat aantoont dat werk een van de belangrijkste redenen is waarom iemand niet arm is (Hoff 2010). Niet alleen de eigen economische hulpbronnen hangen samen met de armoede die respondenten nu ondervinden, ook de economische hulpbronnen die een eventuele partner meebrengt hangen ermee samen.... en meer sociale uitsluiting nu Wanneer respondenten minder economische hulpbronnen hebben, zijn ze ook meer sociaal uitgesloten. Voor de mate van sociale uitsluiting maakt het niet uit of de hulpbronnen van de respondent zijn, of dat het de hulpbronnen van de partner zijn. Zelfs de arbeidsparticipatie van de vader toen hangt samen met de sociale uitsluiting die respondenten nu ervaren: werkte vader toen meestal niet, dan is iemand nu meer sociaal uitgesloten. De arbeidsparticipatie van de moeder toen blijkt niet samen te hangen met de sociale uitsluiting van respondenten nu. Daarnaast blijkt dat respondenten die niet tevreden zijn over hun werk ook meer sociaal uitgesloten zijn. 48

117 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE F!guur5.3 Samenhang van arbeidsparticipatie en indicatoren van economisch kapitaal met armoede en sociale uitsluiting als kind en als volwassene respondent werkt minstens 1 uur per week heeft vast werk aantal gewerkte uren*io per week. niveau huidig/laatste beroep aantal banen sinds 18" ziek, werkloos of arbeidsongeschikt na i8e heeft een uitkering. ontevreden met werk armoede i armoede ; sociale uitsluiting als kind i als volwassene I als volwassene pai titer werkt minstens 1 uur per week heeft vast werk aantal gewerkte uren*io per week. niveau huidig/laatste beroep heeft een uitkering htishouden loon als belangrijkste inkomstenbron uitkering als belangrijkste inkomstenbron ouders vader had meestal betaald werk vader ziek, werkloos of arbeidsongeschikt geweest moeder had meestal betaald werk moeder ziek, werkloos of arbeidsongeschikt geweest - Odds ratios (herwogen): - geen significante samenhang: - een odds ratio van 0,75 t/m 0,99 resp. i,oi t/m 1,32 wordt aangeduid met O resp- O - een odds ratio van 0,50 t/m 0,74 resp. 1,33 t/m 1,99 wordt aangeduid met O resp- O - een odds ratio van 0,25 t/m 049 resp. 2,00 t/m 2,99 wordt aangeduid met O resp. O - een odds ratio van < 0,25 resp. 2 4 wordt aangeduid met 0 resp. Bron: scp (ASOUK'09); cas (ipo'85, '89, 'o6-'o8) Naast de uit de interviews verkregen gegevens over hulpbronnen, is op basis van het 1 p o ook bekend wat de belangrijkste bron van inkomsten was van het huishouden in 49

118 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? de jaren 2006 tot en met 2008: of dat een uitkering of loon of een andere bron zoals vermogen was. Huishoudens van personen die als kind arm waren, hebben vaker een uitkering en minder vaak loon als belangrijkste inkomstenbron dan huishoudens van personen die als kind niet arm waren. Het feit dat het huishouden een uitkering als belangrijkste bron van inkomen heeft in plaats van loon gaat samen met een hogere kans op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. 5.4 Samenstelling huishouden, gezondheid en psychologische hulpbronnen In arme gezinnen toen meer broers en zussen en minder vaak twee ouders Als we kijken naar het aantal broers en zussen in het huishouden blijkt dat er vaak meerdere kinderen waren in de arme gezinnen van toen. Naast het aantal broers en zussen waarmee iemand is opgegroeid, kan ookdeverdere samenstelling van hetouderlijk huishouden een rol gespeeld hebben bij de armoede. Zo waren personen die als kind of als jongere niet in een gezin met beide ouders woonden, toen ook vaak arm. Of iemand nu een partner heeft, hoeveel partners daarvoor kwamen, of er nu kinderen zijn, hangt niet samen met het feit dat iemand als kind opgroeide in armoede. Wie opgroeide in armoede, woont gemiddeld wel al langer samen met een partner, maar hoe lang iemand al samenwoont met een partner hangt niet samen met meer armoede of sociale uitsluiting als volwassene. Zonder partner meer sociale uitsluiting en meer armoede nu Hoe het huishouden van respondenten er nu uitziet mag dan niet samenhangen met de armoede van toen, het hangt voor een deel wel samen met de armoede en sociale uitsluiting van nu. Wie geen vaste partner heeft, is vaker arm en in grotere mate sociaal uitgesloten. Dit is nog sterker het geval wanneer het een alleenstaande moeder betreft. Andere kenmerken van het huidige huishouden hangen niet samen met de mate van sociale uitsluiting en armoede nu. Slechte gezondheid gaat samen met armoede en sociale uitsluiting Respondenten die als kind arm waren, hadden toen vaak ook een slechte gezondheid. Maar die slechte gezondheid van toen hangt niet samen met meer armoede nu. Wel zijn respondenten die als kind een slechte gezondheid hadden als volwassene meer sociaal uitgesloten. Daarnaast hebben respondenten die nu arm of sociaal uitgesloten zijn, nu vaak ook gezondheidsproblemen of belemmerende handicaps. Bovendien zijn respondenten die meer sociaal uitgesloten zijn minder tevreden over hun gezondheid. Het lijkt er dus op dat een slechte gezondheid gepaard gaat met meer armoede en sociale uitsluiting. Aan respondenten is ook gevraagd naar de gezondheid van hun ouders toen en of er sprake was van psychiatrische problematiek bij de ouders. Wanneer de gezondheid van vader toen slecht was, was er vaak ook sprake van armoede. Daarnaast hangt de slechte gezondheid van de ouders toen samen met meer sociale uitsluiting bij hun volwassen kinderen nu. 50

119 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Ftguur 5.4 Samenhang tussen huishoudenskenmerken, gezondheid en psychologische hulpbronnen en armoede sociale uitsluiting als kind en als volwassene respondent heeft een vaste partner aantal jaar samenwonen met partner _ wasjongouder aantal kinderen aleenstaande moeder slechte gezondheid slechte gezondheid tijdens jeugd belemmerende handicap handicap of aandoening tijdens jeugd - ontevreden met gezondheid algemene gemoedstoestand welbevinden tijdens jeugd slechte band met vader tijdens jeugd _ slechte band met moeder tijdens jeugd ouders aantal broers en zussen in huishouden tweeoudergezin 8 tot12 jaar tweeoudergezin 13toti8jaar vader slechte gezondheid moeder slechte gezondheid moeder en/of vader psychische problemen armoede als kind t * armoede als volwassene i o sociale uitsluiting als volwassene Odds ratios (herwogen): - geen significance samenhang: - een odds ratio van 0,75 t/m 0,99 resp. i.ot t/m 1,32 wordt aangeduid met O resp. O - een odds ratio van 0,50 t/m 0,74 resp. 1,33 t/m 1,99 wordt aangeduid met O resp. Q - een odds ratio van 0,25 t/m 0,49 resp. 2,00 t/m 2,99 wordt aangeduid met O resp. O - een odds ratio van < 0,25 resp. > 4 wordt aangeduid met resp. Bron: SCP (ASOUK'09);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) Minder psychologische hulpbronnen, meer armoede en sociale uitsluiting Wie opgroeide in armoede, had als kind een lager welbevinden, en heeft als volwassene een onrustiger gemoedstoestand. De gemoedstoestand nu hangt niet alleen samen met de situatie van toen, maar ook met de situatie nu. De gemoedstoestand van een respondent is namelijk gunstiger, hij of zij voelt zich in het algemeen kalm en rustig, wanneer 51

120 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? hij of zij niet arm of sociaal uitgesloten is. Dit kan een gevolg zijn van de situatie waarin iemand verkeert. Armoede en sociale uitsluiting zijn nare situaties, en het zou vreemd zijn wanneer dat geen impact heeft op hoe iemand zich voelt. Aan de andere kant kan de armoede en sociale uitsluiting ook het gevolg zijn van psychologische tekorten. Het kan zijn dat mensen die een onrustiger gemoed hebben, ook minder veerkracht hebben om aan de situatie van armoede en sociale uitsluiting te ontkomen. 5.5 Selectie van variabelen De periode tussen de kindertijd en volwassenheid is lang. Een persoon zal in die tijd verschillende soorten hulpbronnen hebben en opbouwen. In het eerste deel van dit hoofdstuk is van een aantal gegevens over (de opbouw van) hulpbronnen beschreven in hoeverre zij samenhangen met de armoede van toen, de armoede van nu of met de sociale uitsluitingvan nu. Een model dat rekening houdt met al deze gegevens wordt te ingewikkeld. Daarom hebben wij voor de verklarende analyse variabelen geselecteerd die samenhangen met alle drie de kerngegevens in dit onderzoek: de armoede in de kindertijd, de armoede nu en de mate van sociale uitsluiting nu. Daarnaast zijn kenmerken van de ouders geselecteerd die al bestonden voor de armoede, bijvoorbeeld hun opleiding. Deze kenmerken kunnen namelijk niet alleen bepalend geweest zijn voor hun armoede toen, maar ook voor tekorten aan hulpbronnen voor hun kinderen en het voorkomen van risicofactoren. Door deze selectie zijn kenmerken die een gevolg zijn van de armoede toen, maar niet samenhangen met de armoede of sociale uitsluiting nu niet in de verklarende analyse meegenomen. Ook de kenmerken die een verklaring kunnen geven voor de armoede of de mate van sociale uitsluiting nu, maar niet samenhangen met de armoede toen zijn niet in de verklarende analyse meegenomen. In tabel 5.1 is te zien welke variabelen zijn geselecteerd. 52

121 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Tabel 5.1 Overzicht van geselecteerde variabelen voor verklarende analyse kenmerk van: ouders respondent partner materiele deprivatie sociale participatie opleiding vader opleiding moeder vader had meestal betaald werk moeder had meestal betaald werk tweeoudergezin (8-12 jaar) tweeoudergezin (13-18 jaar) aantal broers en zussen in huishouden gezondheid vader gezondheid moeder niet-westerse herkomst materiele deprivatie (8-12 jaar) sociale participatie (8-12 jaar) sociale participatie (13-18 jaar) opleiding leesklimaat betrokken ouders bij opleiding interesse ouders in kind hulp van ouders bij onderwijs gezinsklimaat heeft vast werk aantal banen sinds i8de ziek, werkloos of arbeidsongeschikt na i8de heeft een uitkering ontevreden met werk belangrijkste bron inkomen huishouden slechte gezondheid in jeugd handicap of aandoening in jeugd welbevinden in jeugd slechte gezondheid belemmerende handicap algemene gemoedstoestand opleiding heeft vast werk 5.6 Verklarende mechanismen In het tweede deel van dit hoofdstuk zullen we dieper ingaan op de vraag waarom respondenten die als kind opgroeiden in armoede als volwassene meer sociaal uitgesloten en vaker arm zijn. Het resultaat van de verklarende analyse is een complex model met verschillende causale paden. Het model in figuur 5.1 is een vereenvoudigde weergave van het uiteindelijke model. Het geeft schematisch weer welke processen een rol gespeeld kunnen hebben op de route van armoede als kind naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Het model laat zien dat er verschillende paden zijn van opgroeien in armoede naar armoede en sociale uitsluiting die respondenten als volwassene ervaren. Het model laat ook zien hoe de opbouw van verschillende vormen van kapitaal verweven is. Het opgebouwde economisch kapitaal, werk en inkomen en het menselijk kapitaal, de hoogte 53

122 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? van de opleiding, zijn direct van invloed op de kans dat iemand als volwassene arm is. Deze factoren beinvloeden ook in hoeverre iemand als volwassene sociaal uitgesloten is. Daarnaast gaan ook een niet-westerse achtergrond en minder psychologische hulpbronnen gepaard met meer sociale uitsluiting als volwassene. Werken inkomen, de hoogte van de opleiding en de psychologische hulpbronnen hangen samen met de gezondheid, de mate van sociale participatie en met de opvoeding in het gezin. Deze verschillende hulpbronnen hangen weer af van de verschillende bronnen van ouderlijk kapitaal, hun sociale participatie, materiele deprivatie, hun werk, hun opleiding en hun gezondheid en ook met de armoede die respondenten als kind meemaakten. Figuur 5.5 Schematische weergave van geschat model ter verklaring van armoede en sociale uitsluiting als volwassene arm als kind arm als volwassene MD ouders MD kind blok 3: gezondheid bloki: gezondheid, werk, opleiding ouders SP 5P SP ouders kind jongere opleiding blok 5 werk en inkomen blok 2: gezin tijdens jeugd blok 4: psychologische hulpbronnen niet-westerse herkomst sociale uitsluitin als volwassene Model fit: CFI 0,90,RMSEA 0,04; gewogen model. Verklaarde variantie: sociale uitsluiting = 41%, armoede - 52%. MD: materiele deprivatie; SP: sociale participatie Bron: SCP (ASOUK'09);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) In de figuur zijn vijf blokken te zien. Elk blok representeert een samenhangend deel van de causale route. In figuur 5.2 worden deze deelroutes gedetailleerd weergegeven. Met uitzondering van het aantal broers en zussen in het huishouden en de mate van zelfredzaamheid zijn alle variabelen die in de vorige paragraaf zijn geseiecteerd, in dit model 54

123 ROUTESNAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE opgenomen. Zonder in te gaan op het belang van de verschillende factoren, beschrijven we eerst in vogelvlucht welke routes in het model bestaan. We beginnen met de globale routes, daarna zullen we elk van de deelroutes, zoals weergegeven, in figuur 5.2 nader toelichten. In 5.6 zullen we ingaan op de grootte van de verschillende effecten en toelichten welke van de factoren en routes het meest ertoe doen. De routes in vogelvlucht We beginnen in de figuur links bovenaan bij het blok 'arm als kind' en eindigen bij het blok 'arm als volwassene' of bij het blok 'sociale uitsluiting als volwassene'. Er is geen directe pijl van 'arm als kind' naar 'arm als volwassene' of naar 'sociale uitsluiting als volwassene'. Dit betekent dat armoede als kind in het model geen direct effect heeft op de kans op armoede of sociale uitsluiting als volwassene. De samenhang komt dus tot stand via een route langs een of meer blokken of factoren. Als gevolg van de armoede van toen hadden de ouders toen meer materiele achterstanden. Ook de respondenten ondervonden als kind materiele tekorten. Vervolgens leidden de grotere materiele tekorten bij de kinderen ertoe dat zij als kind een geringere sociale participatie hadden. Via deze weg leidde het ook tot minder sociale participatie als tiener. De geringere sociale participatie die arme kinderen als tiener hadden, is een van de oorzaken van een lager opleidingsniveau. De materiele deprivatie bij ouders heeft ook via twee andere routes effect gehad op de opleiding van hun kinderen. Ten eerste hadden respondenten die arm waren als kind niet alleen meer materiele tekorten, zij hadden vaak ook meer gezondheidsproblemen (blok 3). Deze gezondheidsproblemen leidden tot minder goede resultaten in het onderwijs. Ten tweede had de materiele deprivatie van toen ook gevolgen voor het gezin tijdens de jeugd (blok 2). Als gevolg van de armoede van toen en de ermee gepaard gaande materiele tekorten en verminderde sociale participatie bestond er meer spanning in het gezin. Dit had uiteindelijk ook zijn weerslag op de opleiding die respondenten afrondden en de psychologische hulpbronnen die zij opbouwden. In hoeverre respondenten psychologische hulpbronnen hebben, hangt daarnaast samen met hun gezondheidsproblemen (blok 3) en met hun werken inkomen (blok 5). Ook gezondheidsproblemen (blok 3) zijn, behalve op de opleiding die respondenten afrondden, van invloed op hun werk en inkomen (blok 5). De opleiding, psychologische hulpbronnen en werk en inkomen zijn direct van invloed op de mate van sociale uitsluiting van respondenten. Of respondenten arm zijn als volwassene, hangt direct samen met hun opleiding en met hun werk en inkomen. Onderaan in de figuur is weergegeven dat een niet-westerse achtergrond van invloed is op de kenmerken van ouders, met name op hun opleiding en hun werk, maar ook op het gezin tijdens de jeugd en op de sociale uitsluiting die respondenten als volwassene ervaren. Niet-westers allochtone vaders hadden vaker geen of minder werk. Daarnaast is de opleiding van niet-westers allochtone ouders gemiddeld lager. Daarnaast hangt de niet-westerse achtergrond van respondenten nog samen met twee andere factoren (niet in figuur weergegeven). Respondenten met een niet-westerse achtergrond hadden een lagere sociale participatie op 8-12-jarige leeftijd en op jarige leeftijd dan de andere respondenten. 55

124 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Gezondheid, opleiding en werk ouders Het eerste blok in de figuur, blok 1, geeft de effecten weer van kenmerken van de ouders. Het betreft hun gezondheid, hun opleiding en hun arbeidsparticipatie. Ouders die minder gezond waren, die lager opgeleid zijn of die minder vaak werkten, waren toen ook vaak arm en hadden meer materiele tekorten. Meer specifiek is in het blok is te zien dat het gezin vaak niet arm was wanneer de vader werk had en wanneer hij beter opgeleid was. Wanneer vader een slechtere gezondheid had, dan was hij meestal ook niet of minder aan het werk. Daarnaast blijkt dat wanneer moeder hoger opgeleid is, de kans groter is dat zij toen werkte. Een werkende moeder droeg eraan bij dat ouders toen minder materieel gedepriveerd waren, waarschijnlijk omdat zij op die manier voor extra inkomen zorgde. Daarnaast hadden de slechtere gezondheid, lagere opleiding en lagere arbeidsparticipatie van de ouders ook negatieve effecten op andere zaken, zoals het gezin tijdens de jeugd, de gezondheid van hun kind en de opleiding van hun kind. Zo hebben respondenten met een laag opgeleide vader zelf ook vaak een lage opleiding. Figuur 5.6 Gedetailleerde weergave van de verschillende blokken blok 1: gezondheid, opleiding en werk ouders nietwesterse herkomst opleiding vader gezondheid vader werk vader r _ opleiding moeder werk moeder blok 2: gezin tijdens de jeugd MD ouders interesse ouders SP ouders H gezinsklimaat blok11 opleiding v3der en moeder, werk vader leesklimaat twee ouders j 8-12 jaar i j to betrokken ouders o r twee ouders jaar band met moeder band met vader arm ais kind materieie deprivatie ouders SP kind SP jongere niet-westerse herkomst blok 3: gezondheid MD kind aandoening als kind SP kind ervaren gezondheid kind. blok r, gezondheid ouders aandoening later ervaren gezondheid later blok 4: welbevinden al kind blok 5: uitkering blok 5: smds is'ziek, werkloos etc. opieiding 56

125 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Hguur 5-6 (vervolg) blok 4: psychologische hulpbronnen blok 2: gezinsklimaat welbevinden als kind gemoedstoestand tevreden over werk sociale uitsluiting volwassene blok 5: aantal banen van12 uur per week blok 5: werk en inkomen opleiding SP longere opleiding partner niveau van huidige/laatste baan aantal keer ziek, werkloos, arbeidsongeschikt sinds i8e aantal banen van 12 uur per week biok 5: niveau van huidige/laatste baan werkende partner heeft nu uitkering heeft nu vaste baan inkomstenbron huishouden blok 4: tevreden over werk sociale uitsluiting volwassene arm als volwassene MD: materiele deprivatie, SP: sociale participatie Bron: SCP (ASOUK'OCJ);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) Gezin tijdens de jeugd In hoofdstuk 2 is beschreven dat ouders hun kinderen via de opvoeding hulpbronnen meegeven. Dit gezinsmechanisme is in detail in blok 2 weergegeven. Het laat zien dat ouders die meer interesse hebben en meer betrokken zijn bij hun kinderen een betere band hebben met hun kinderen. Opvallend is dat een grotere betrokkenheid van ouders een positief effect heeft op de sociale participatie van hun kind, maar dat een betere band met de ouders een negatief effect heeft op de sociale participatie van jongeren tussen hun i3de en i8de. In hoeverre ouders interesse hebben in de activiteiten van hun kind en of zij betrokken zijn bij het onderwijs van hun kinderen is afhankelijk van het gezinsklimaat. In een gezin waarin meer rust en regelmaat bestaat en waar minder vaak ruzies, conflicten en agressie voorkomen, zijn de ouders vaak ook meer betrokken bij het onderwijs van hun kinderen. In zo'n gezin helpen of stimuleren ouders hun kinderen vaker tijdens de basisschool, en ook wanneer hun kinderen op het voortgezet onderwijs zitten. Kinderen hebben daarnaast een hoger welbevinden wanneer zij leefden in een rustiger gezin. Of er een gunstig gezinsklimaat heerste in het huishouden en hoe goed de band met de ouders was, is verder nog afhankelijk van de vraag of beide ouders in het gezin aanwezig waren gedurende de jeugd. Was een van beide ouders niet aanwezig, dan was het gezinsklimaat en de band met ouders vaak minder goed. 57

126 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Gezondheid Blok 3 verwijst naar de gezondheidsproblemen die respondenten gedurende hun leven hadden. Bij respondenten die als kind arm waren en die meer materiele tekorten hadden was vaker sprake van gezondheidsproblemen. Als zij als kind meer last hadden van gezondheidsproblemen, hadden zij ook een geringere sociale participatie. Logischerwijs hebben respondenten die als kind een chronische ziekte of een handicap hadden, die later nog steeds. Dit heeft een negatief effect op de opleiding die respondenten afronden en op hun arbeidsparticipatie sinds hun i8de. Respondenten die meer belemmeringen door handicaps ervaren, waren sinds hun i8de vaker langdurig ziek, werkloos of arbeidsongeschikt en hebben nu ook vaker een uitkering. Hun slechte gezondheid kan dus de opbouw van menselijk en economisch kapitaal belemmeren. Psychologische hulpbronnen In blok 4 is te zien hoe deze psychologische hulpbronnen samenhangen. In de jeugd draagt een gunstig gezinsklimaat bij aan een hoger welbevinden van kinderen. Op de lange termijn zijn mensen die zich als kind beter voelden ook rustiger en minder zenuwachtig. Kortom hun gemoedstoestand is positiever. Enerzijds beschermt een positievere gemoedstoestand direct tegen sociale uitsluiting, anderzijds draagt deze er ook aan bij dat iemand tevredener is over zijn of haar werk. Mensen die tevredener zijn over hun werk zijn ook minder sociaal uitgesloten. Hoe tevreden iemand is over zijn of haar werk, hangt ook af van het type werk dat men doet. Naarmate men werk doet van een hoger niveau, is men er tevredener mee. Opvallend is dat het welbevinden dat men had als kind ook een positief langetermijneffect heeft op het niveau van het werk dat men doet. Hoe beter iemand zich als kind voelde, hoe hoger het niveau van het werk is dat hij of zij als volwassene heeft. Werk en inkomen Blok 5 geeft weer hoe economische hulpbronnen effect hebben op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Wie een hogere opleiding heeft, had sinds zijn i8de een rustigere loopbaan op de arbeidsmarkt. Er waren minder onderbrekingen door ziekte, werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, en minder verschillende banen van twaalf uur per week. Dit heeft ertoe bijgedragen dat hoger opgeleide respondenten als dertiger vaker een vaste baan hebben dan lager opgeleiden. Mede om deze reden is hun huishouden afhankelijk van een inkomen uit loon en niet van een uitkering. Daarnaast hebben hoger opgeleide personen, als ze een partner hebben, vaak ook een hoger opgeleide partner. Dat hoogopgeleide partners vaak ook werken, is nog een reden waarom het huishouden loon als belangrijkste bron van inkomen heeft. Omdat inkomsten uit loon vaak hoger liggen dan de armoedegrens, zeker wanneer er twee personen bijdragen aan het loon, zijn huishoudens die loon ontvangen vaker niet arm. Werk en inkomen beschermen niet alleen tegen armoede, maar beschermen ook tegen sociale uitsluiting. Dat gebeurt op twee manieren. Bij de bespreking van de psychologische factoren kwam al naarvoren dat personen minder sociaal uitgesloten zijn naarmate zij tevredener zijn over hun werk en dat tevredenheid over werk onder andere afhangt van het beroepsniveau. De opleiding is belangrijker voor het beroepsniveau dan het welbevinden dat men als kind had. Naarmate respondenten hoger opgeleid zijn, is hun beroepsniveau 58

127 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE ook hoger. Daarnaast is de kans kleiner dat zij als dertiger een uitkering ontvangen, naarrnate zij sinds hun i8de minder vaak ziek, werkloos of arbeidsongeschikt zijn geweest. Respondenten met een uitkering zijn meer sociaal uitgesloten dan respondenten die nu geen uitkering ontvangen. 5.7 Welke route verklaart het meest? Het uiteindelijke model laat zien dat verschillende causale routes bestaan van armoede als kind naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Nu is de vraag welke van deze routes het meest bepalend is voor de samenhang tussen opgroeien in armoede, en armoede en sociale uitsluiting als volwassene. De sterkte van een effect op armoede of sociale uitsluiting verschilt per kenmerk en het effect is in het algemeen kleiner, naarrnate het gegeven verder in het verleden plaatsvond. In tabel 5.5 zijn de totale, de directe en de indirecte effecten van alle kenmerken op armoede in het model opgenomen. In tabel 5.6 staan de effecten van deze kenmerken op sociale uitsluiting. Om de effecten met elkaar te kunnen vergelijken zijn alle effecten in de tabel gestandaardiseerd. Gestandaardiseerde effecten kunnen een waarde hebben tussen de -1 en 1, waarbij een hogere absolute waarde een grotere invloed aangeeft. Omdat verklarende routes veelal lopen via meerdere kenmerken, zijn de effecten van veel van de losse kenmerken klein. In beide tabellen is een aantal effecten te zien die kleiner zijn dan 0,05. Deze effecten zijn zo klein dat we ze niet apart zullen bespreken. Omdat we de interpretatie van dit complexe model enigszins willen vereenvoudigen, zullen we hier ingaan op de hoofdroutes in het model. De hoofdroutes zijn de routes die lopen via de factoren die de grootste totale effecten hebben op armoede en sociale uitsluiting. Armoede is gevolg van werk, opleiding... Van alle effecten in het model heeft de belangrijkste inkomstenbron van het huishouden het grootste totale effect op de kans op armoede als volwassene. Dat is niet verbazingwekkend, omdat aan de hand van het inkomen van het huishouden is vastgesteld of iemand arm is. Naast de belangrijkste inkomstenbron zijn er vier gegevens waarvan het effect op armoede als volwassene groter is dan 0,2. Dat zijn, inaflopendegrootte, de factoren werk, opleiding, uitkeringen werk van partner. Behalve opleiding, zijn dit allemaal indicatoren van economisch kapitaal. Opleiding is een indicator van menselijk kapitaal. Het opgebouwde menselijk kapitaal en het opgebouwde economische kapitaal zijn dus de belangrijkste verklarende factoren waarom iemand later wel of niet arm is.... sociale participatie en gezondheid Kijken we verder terug in de jeugd, dan blijkt de mate van sociale participatie gedurende de jeugd ook een behoorlijke invloed te hebben op de kans dat iemand als volwassene arm is. Verder speelt de gezondheid nog een vrij grote rol. De effecten van gezondheid zijn van vergelijkbare grootte als de effecten van sociale participatie in de jeugd. Naast het opgebouwde menselijk en economisch kapitaal, spelen dus ook het sociaal kapitaal in de jeugd en de gezondheid een rol in de samenhang tussen armoede als kind en armoede als volwassene. Daarnaast wijzen we nog op de indirecte effecten van de 59

128 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? materiele tekorten in het gezin van toen en het indirecte effect van de niet-westerse herkomst. Deze kenmerken hangen samen met de eerder genoemde factoren, werk, opleiding, gezondheid en sociale participatie en hebben via deze factoren ook nog een redelijk effect op de armoede die respondenten als volwassene ervaren. Tabel 5.5 Indirecte, directe en totale effecten op armoede als volwassene indirect effect direct effect totaal effect arm als kind 0,01 0,01 sociale uitsluiting materiele deprivatie 8-12 jaar 0,07 0,07 sociale participatie 8-12 jaar 0,09 0,09 sociale participatie jaar 0,14 0,14 niet-westerse herkomst 0,14 0,14 opleiding -0,07-0,27-0,34 gezinsfactoren betrokken ouders 0,01 0,01 interesse ouders -0,02-0,02 slechte band met vader slechte band met moeder 0,03 0,03 tweeoudergezin 8-12 jaar -0,02-0,02 tweeoudergezini3-i8 jaar -0,03-0,03 gezondheid gezondheid als kind -0,02-0,02 aandoening als kind -0,07-0,07 gezondheid als volwassene -0,07-0,07 belemmerende handicap als volwassene -0,14-0,14 werk en inkomen aantal keer ziek, werkloos of arbeidsongeschikt sinds 18 0,11 0,11 aantal banen van meer dan twaalf uur/week 0,07 0,07 heeft nu vast werk -0,43-0,43 ontvangt nu een uitkering 0,24 0,24 belangrijkste inkomstenbron huishouden -0,62-0,62 opleiding partner -0,14-0,14 partner heeft vast werk -0,21-0,21 60

129 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Tabel 5.5 (vervolg) ouderkenmerken materiele deprivatie ouders opleiding vader werk vader gezondheid vader opleiding moeder werk moeder gezondheid moeder indirect effect direct effect totaal effect 0,06-0,12-0,01-0,01 0,01-0,01-0,07 0,06-0,12-0,01-0,01 0,01-0,01-0,01 Effecten in italics p < 0,05, overige effecten p < 0,01 Bron: SCP (AsouK'09);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) Herkomst, opleiding en uitkering bepalend voor sociale uitsluiting Opleiding is niet alleen van grote invloed op de kans op armoede, maar speelt ook een grote rol bij sociale uitsluiting. Daarnaast is de herkomst van respondenten en de vraag of ze een uitkering ontvangen van groot belang. Deze drie factoren hebben immers de grootste totale effecten op de mate van sociale uitsluiting bij volwassenen. Net als bij de kans op armoede het geval is, hebben de tekorten in de jeugd op het gebied van sociale participatie, materiele deprivatie en gezondheid via de opleiding, en hier ook via de uitkering, soms nog een behoorlijk effect op de mate van sociale uitsluiting onder volwassenen. Psychologische hulpbronnen en sociale uitsluiting De psychologische hulpbronnen in het model hadden geen significant effect op de kans op armoede als volwassene, maar wel op de mate van sociale uitsluiting. De gemoedstoestand en de mate van tevredenheid met het werk hebben weliswaar een minder grote invloed dan een uitkering, de opleiding of de gezondheid, hun effect is wel groter dan de effecten van materiele deprivatie en onvoldoende sociale participatie. De effecten psychologische hulpbronnen zijn dus niet verwaarloosbaar. In blok 4 was te zien dat tekorten aan psychologische hulpbronnen al vroeg kunnen ontstaan. Zo hangt het welbevinden van kinderen af van het gezinsklimaat waarin ze leven. Het vroegere welbevinden van respondenten is weer van invloed op hun huidige gemoedstoestand en zo op hun sociale uitsluiting. 61

130 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Tabel 5.6 Indirecte, directe en totale effecten op sociale uitsluiting als volwassene indirect effect direct effect totaal effect arm als kind 0,01 0,01 sociale uitsluiting materiele deprivatie 8-12 jaar 0,09 0,09 sociale participatie 8-12 jaar 0,08 0,08 sociale participatie jaar 0,12 0,12 niet-westerse herkomst 0,15 0, opleiding -0,10-0,22-0,32 gezinsfactoren gezinsklimaat -0,04-0,04 betrokken ouders 0,01 0,01 interesse ouders -0,02-0,02 band met moeder 0,02 0,02 tweeouder gezin 8-12 jaar ,04 tweeouder gezin jaar -0,03-0,03 gezondheid gezondheid als kind -0,03-0,03 aandoening als kind -0,12-0,12 gezondheid als volwassene -0,11-0,11 belemmerende handicap als volwassene -0,21-0,21 psychologische hulpbronnen welbevinden als kind -0,05-0,05 gemoedstoestand als volwassene -0,04-0,13-0,17 tevredenheid over werk -0,16-0,16 werk en inkomen aantal keer ziek, werkloos of arbeidsongeschikt sinds 18 0,14 0,14 aantal banen van meer dan twaalf uur/week 0,01 0,01 niveau huidige of laatste baan -0,08-0,08 heeft nu vast werk -0,03-0,03 ontvangt nu een uitkering 0,06 0,31 0,37 opleiding partner -0,08-0,08 partner heeft vast werk -0,12-0,12 62

131 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Tabel 5.6 (vervolg) indirect effect direct effect totaal effect ouderkenmerken materiele deprivatie ouders opleiding vader werk vader gezondheid vader opleiding moeder werk moeder gezondheid moeder Effecten in italics p < 0,05, overige effecten p < 0,01 Bron: SCP (ASOUK'OO,);CBS (ipo'85, '89, '06-08) 0,07 0,11 0,02 0,01 0,01 0,01 0,03 0,07 0,11 0,02 0,01 0,01 0,01 0,03 Opvoeding en het gezin hebben minste invloed Het gezinsklimaat is dan wel van invloed op iemands latere psychologische hulpbronnen, de effecten van het gezin tijdens de jeugd en de opvoeding op armoede en sociale uitsluiting zijn alle kleiner dan 0,05. Om die reden zullen het gezinsklimaat en de opvoeding niet behoren tot de verklarende hoofdroute. Toch zijn het gezinsklimaat en de opvoeding wel factoren die een rol spelen, zij het een kleine rol. Bijvoorbeeld omdat het gezin en de opvoeding ook van invloed zijn op de sociale participatie in de jeugd en op onderwijsresultaten. De belangrijkste opvoedingsfactor die via de sociale participatie van kinderen gedurende hun jeugd hun onderwijsresultaten beinvloedt, is de interesse die ouders tonen in activiteiten van hun kind. Het totale effect van de interesse van ouders in de activiteiten van hun kinderen op de onderwijsresultaten is 0,04. Tervergelijking: hetdirecte effect dat uitgaatvan de opleidingvan de vader op de onderwijsresultaten van het kind is met 0,35 bijna tien keer groter. Hoewel de effecten klein zijn, zijn ze wel interessant om hier te vermelden, juist omdat de opvoeding en het gezinsklimaat ook van invloed zijn op de sociale uitsluiting die kinderen ervaren tijdens hun jeugd. De effecten van opleiding en werk zijn veel groter dan de effecten van psychologische hulpbronnen, opvoeding en gezinsfactoren. Daarom stellen wij dat opleiding en werk de belangrijkste verklarende factoren zijn voor armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Dat de effecten van opleiding en werk groter zijn heeft ook andere oorzaken. Opleiding en werk zijn concrete zaken en zijn daardoor goed vast te stellen met een vragenlijst. Bovendien zijn het gegevens uit het recente verleden. De gegevens over psychologische hulpbronnen, opvoeding en het ouderlijk gezin komen uit een verder verleden en het zijn vragen naar gevoelens of details waardoor bij deze gegevens meer retrospectieve vertekening kan zijn opgetreden dan bij opleiding en werk (zie Hardt en Rutter 2004). Daarnaast verlopen de effecten van psychologische hulpbronnen, opvoeding en het ouderlijk gezin allemaal indirect, via opleiding en werk; hierdoor zijn ze per definitie 63

132 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? kleiner dan de effecten van opleiding en werk. De totale effecten van opleiding en werk op armoede en sociale uitsluiting zijn echter dusdanig veel groter dat we kunnen concluderen dat werk en opleiding de belangrijkste verklarende factoren zijn voor armoede en sociale uitsluiting nu. Figuur 5.7 Hoofdroutes van armoede als kind naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene arm als kind arm als volwassene MD ouders MD kind aandoening kind aandoening later blok 5: werk en inkomen inkomsten uit loon opleiding vader -040] niet-westerse herkomst blok 3: gezondheid ervaren gezondheid SP L',66 SP kind jong opleiding 0,28 na 18' ziek, werkloos etc. vaste baan ,36 uitkering sociale uitsluiting als volwassene MD: materiele deprivatie, SP: sociale participatie * ongestandaardiseerd effect is gelijkgesteld; vanwege standaardisatie zijn de waarden niet gelijk: vaste baan = -o,56*uitkering, uitkering = -o,o8*vaste baan. Bron: SCP (AsouK'09);CBS (ipo'85, '89, 'o6-'o8) Figuur 5.7 geeft de twee verklarende hoofdroutes. Deze zijn gebaseerd op de factoren die de sterkste totale effecten hadden op sociale uitsluiting en armoede als volwassene. Effecten kleiner dan 0,15 zijn in de figuur niet zichtbaar. Twee hoofdroutes Wanneer wij ons baseren op de factoren met de sterkste effecten op armoede en sociale uitsluiting, kunnen we stellen dat er in het model twee hoofdroutes bestaan van armoede als kind naar armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Deze twee hoofdroutes zijn in figuur 5.7 in blauw en in rood weergegeven. De blauwe route in figuur 5.7 geeft weer hoe armoede in de kindertijd van invloed is geweest op sociaal, menselijk en economisch kapitaal en hoe dat tot armoede en sociale uitsluiting geleid kan hebben. 64

133 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE Als gevolg van de situatie van armoede die kinderen meemaakten, was bij hun ouders en bij hen een grotere mate van materiele deprivatie. Als gevolg van de materiele tekorten die respondenten als kind hadden, participeerden zij als kind, en laterals jongere, ook minder. Dit gegeven was weer van invloed op hun opleiding. Jongeren die minder participeerden, rondden een minder hoge opleiding af en hadden daardoor direct een grotere kans om arm te worden als volwassene. Bovendien zijn respondenten met een lage opleiding sinds hun i8de vaker werkloos, langdurig ziek of arbeidsongeschiktheid geweest. Vanwege deze onderbrekingen in hun arbeidsloopbaan sinds hun i8de hadden lager opgeleiden vaker een uitkering en minder vaak een vaste baan. Hierdoor was hun kans op armoede ook groter. Het gegeven dat respondenten nu een uitkering ontvangen, draagt daarnaast bij aan hun sociale uitsluiting. Opvallend is dat er naast de indirecte route via werk en inkomen, ook een vrij groot direct effect van opleiding op armoede bestaat. Aangezien armoede verwijst naar een laag inkomen, zou het logisch zijn als het grootste deel van het effect van opleiding indirect via werk en inkomen loopt. Wat de reden is van het directe effect, kunnen wij hier niet met zekerheid zeggen. Waarschijnlijk spelen ongeobserveerde factoren een rol bij dit directe effect. Zo zou het bijvoorbeeld kunnen zijn dat hoger opgeleiden die nu niet werken een w w-uitkering ontvangen, waarvan het bedrag hoger is dan de armoedegrens, omdat ze in het verleden een goede baan hadden. Ook kan het zijn dat hoger opgeleiden vermogen achter de hand hebben, bijvoorbeeld in de vorm van een koophuis. Zo zijn er meer hypothesen te bedenken voor dit directe effect van opleiding. De rode route in de figuur geeft een andere verklaring waarom iemand die als kind arm was als volwassene ook arm en sociaal uitgesloten kan zijn. In deze tweede route speelt de gezondheid een belangrijke rol. Het effect komt tot stand via de materiele deprivatie bij ouders en bij het kind, die het gevolg zijn van de situatie van armoede toen. De respondenten die meer materiele tekorten hadden, hadden ook meer gezondheidsproblemen. Omdat deze respondenten meer gezondheidsproblemen hebben, is het waarschijnlijkerdatze als volwassene een uitkering ontvangen en niet een vaste baan hebben. Vanwege de uitkering ondervinden zij ook meer sociale uitsluiting en omdat ze een laag inkomen hebben, is de kans op armoede ook groter. Opleiding vervult een sleutelrol Aangezien opleiding zowel directe effecten heeft op sociale uitsluiting en op armoede, alsook indirecte effecten via werk en uitkering, lijkt opleiding een sleutelrol te vervullen in de verklaring waarom iemand die als kind arm was later een grotere kans op armoede en sociale uitsluiting heeft. Bovendien hangt de hoogte van opleiding in het model af van drie factoren die ook samenhangen met de armoede van toen, te weten iemands gezondheid, diens sociale participatie en het opleidingsniveau van de vader. Een slechtere gezondheid en geringere sociale participatie zijn mede het gevolg van de armoede in de kindertijd. Via twee factoren is opgroeien in armoede dus van invloed op de opleiding. De derde factor, het opleidingsniveau van de vader, is niet het gevolg van, maar een van de voorspellers voor de situatie van toen. Van de drie factoren heeft het opleidingsniveau van de vader de grootste invloed op de opleidingvan respondenten. Voor een deel hangt het opleidingsniveau van de vader wel- 65

134 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? licht ook samen met andere ongeobserveerde (on)gunstige voorwaarden voor de eigen opleiding die niet samenhangen met de armoede van toen. Voor een deel zal dit ook komen omdat de opleiding van de vader een indicatie kan geven van de erfelijke aanleg van respondenten. Opvallend is dan ook dat de opleiding van moeder geen effect heeft op de opleiding van respondenten. Mogelijk hebben de moeders van de respondenten niet het voor hun hoogst haalbare onderwijs gevolgd. Niet-westerse herkomst en sociale uitsluiting Een andere factor die extra aandacht verdient, is de niet-westerse herkomst van respondenten. De niet-westerse herkomst van respondenten is namelijk van invloed op verschillende factoren in het model en heeft ook direct een groot effect op de sociale uitsluiting van de respondenten. Ten eerste kenden respondenten van niet-westerse herkomst een lagere sociale participatie gedurende hun jeugd. Maar de invloed van de herkomst begint al eerder. Zo bleken de ouders van respondenten van niet-westerse herkomst gemiddeld lager opgeleid te zijn dan de ouders van andere respondenten. Dit heeft ertoe bijgedragen dat deze respondenten vaker arm en sociaal uitgesloten waren. Behalve deze indirecte effecten, heeft de herkomst van respondenten nog een direct effect op hun sociale uitsluiting als volwassene dat groter is dan deze indirecte effecten. De herkomst blijkt ongeveer een derde van de verklaring van sociale uitsluiting te geven. 5.8 Samenvatting In dit hoofdstuk is in twee stappen ontrafeld via welke mechanismen de samenhang tussen opgroeien in armoede en armoede en sociale uitsluiting als volwassene tot stand kan komen. Eerst hebben wij variabelen geselecteerd die met armoede toen en met armoede en sociale uitsluiting nu samenhangen. Daarna hebben wij op basis van de geselecteerde variabelen een verklarend model geschat. In dit uitgebreide model bestaan verschillende verklarende mechanismen, twee daarvan zijn duidelijk als hoofdroute te herkennen. Ten eerste is er de sociaaleconomische route. Deze route laat zien dat kinderen die opgroeien in armoede vaker tekorten hebben op het gebied van sociale participatie en daardoor ook een lagere opleiding afronden en tekorten aan economisch kapitaal ontwikkelen. Vanwege deze tekorten is de kans groter dat kinderen die opgroeien in armoede later arm of sociaal uitgesloten zijn. Ten tweede is er de gezondheidsroute. Samenhangend met de materiele tekorten in het gezin, blijken kinderen die opgroeien in armoede vaker last te hebben van gezondheidsproblemen dan kinderen die niet opgroeien in deze omstandigheden. Mede om die reden hebben zij in hun jeugd een geringere sociale participatie, ronden zij een lagere opleiding af en ontvangen zij later als volwassene vaker een uitkering. Op deze manier draagt een slechtere gezondheid bij aan een grotere kans op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Een gunstige opvoeding en gezinsklimaat vergroten de sociale participatie van kinderen en verhogen hun welbevinden. Wie als kind opgroeit in een gunstig gezinsklimaat, heeft daardoor later meer psychologische hulpbronnen. Kinderen die zich als kind beter voel- 66

135 ROUTES NAAR SOCIALE UITSLUITINGEN ARMOEDE ALS VOLWASSENE den, waren later als volwassene ook kalmer en rustiger. Deze psychologische hulpbronnen beschermen op volwassen leeftijd nog tegen sociale uitsluiting. Hoewel de effecten klein zijn, dragen de opvoeding en het gezinsklimaat van toen op deze manier bij aan de bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting. In het model speelt de opleiding een sleutelrol. De twee hoofdroutes komen samen bij de opleiding. Zowel de slechtere gezondheid als de geringere sociale participatie van respondenten beinvloeden hun opleidingsresultaten. Bovendien heeft de opleiding directe en indirecte effecten op de armoede en sociale uitsluiting die volwassenen ervaren. De rol van opleiding begint al bij de opleiding van de vader. Naast sociale participatie en gezondheid blijkt de opleidingvan de vader namelijk in grote mate bepalend voor welke opleiding iemand zelf afgerond heeft. Of iemand later sociaal uitgesloten is, is niet alleen in grote mate afhankelijk van zijn of haar opleiding, maar wordt daarnaast ook voor een groot deel bepaald door een niet-westerse herkomst. Vergeleken met andere respondenten hebben niet-westerse respondenten al in hun jeugd een geringere mate van sociale participatie, en later als volwassenen hebben zij nog steeds een grotere mate van sociale uitsluiting. Het niet spreken dan de Nederlandse taal in het gezin van toen en het vormen van een eenoudergezin zijn niet opgenomen in het uiteindelijke model. Ze hangen echter wel samen met armoede. In gezinnen die toen arm waren, werd minder vaak Nederlands gesproken dan in welvarender gezinnen. Maar dat er toen minder vaak Nederlands werd gesproken in gezinnen heeft geen invloed op de situatie van nu. Bij het eenoudergezin is de situatie andersom. Respondenten die nu een eenoudergezin hebben zijn vaak ook arm, maar dat ze nu een eenoudergezin hebben hangt niet samen met de eventuele armoede van toen. Daarom zijn deze twee kenmerken geen verklarende mechanismen op de route van opgroeien in armoede naar armoede of sociale uitsluiting nu. 67

136 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? 6 Conclusies en implicates voor beleid 6.i Antwoord op de onderzoeksvragen In deze studie zijn drie vragen onderzocht, te weten (1) in hoeverre armoede in de kindertijd leidt tot armoede als volwassene, (2) in hoeverre armoede samenhangt met sociale uitsluiting in verschillende levensfases en (3) welke processen en factoren daarbij een rol spelen. Opgroeien in armoede verhoogt de kans op armoede als volwassene... Wanneer men als kind in een arm gezin leefde, is de kans dat men op volwassen leeftijd arm is veel groter dan wanneer men in welvarender omstandigheden opgroeide. Van de mensen die in 1985 als kind (0-17 jaar) arm waren, verkeerde 7% in 2008 onder de armoedegrens (afgemeten aan het 'niet veel maar toereikend'-criterium). Hun tegenwoordige armoederisico is daarmee bijna twee keer zo groot als bij degenen die in hun jeugd niet arm waren. Van die groep was in % arm. Daarbij past echter wel een kanttekening. Hoewel arme kinderen een groter risico lopen op latere leeftijd arm te blijven, zijn ze zeker niet tot armoede voorbestemd. Van de groep die in 1985 als kind arm was, behoort in 2008 immers 93% tot de niet-arme groep. Dat is consistent met de bevindingen uit ander onderzoek vanscpencbs. Daaruit kwam naar voren dat slechts een klein deel van de bevolking langdurig arm is en dat de dynamiek (jaarlijkse in- en uitstroom uit armoede) groot is (Soede en Vrooman 2010:50; Otten et al. 2008:39). Deze resultaten liggen in het verlengde van eerder Nederlandse studies naar inkomensmobiliteit en de overdracht van inkomenstekorten (Cdrvers 2000; Van den Brakel en Moonen 2009), ook al is hier een andere armoedegrens gebruikt. Nieuw is dat hier is gebleken dat het verband tussen armoede in de jeugd en armoede op latere leeftijd in twee gevallen wordt versterkt: wanneer mensen op jongere leeftijd arm waren en wanneer zij dat als kind langer waren. Van degenen die in 1985 als 0-7-jarige totde arme groep behoorden, is 8% in 2008 als volwassene eveneens arm; een procentpunt meer dan het algemene gemiddelde. Bij langdurige armoede is nagegaan of mensen die als kind in 1985 en 1989 arm waren (voor de tussenliggende jaren is in het Inkomenspanelonderzoek geen informatie beschikbaar), als volwassenen in de periode een of meer keren arm waren. Dat laatste is voor 15% van de langdurig arme kinderen het geval; bij degenen die alleen in 1985 arm waren, ging het om 9%....en op twee vormen van sociale uitsluiting in de jeugd en als volwassene Daarnaast is gebleken dat opgroeien in armoede in alle levensfasen samenhangt met een verhoogd risico op bepaalde vormen van sociale uitsluiting. Dit laatste begrip verwijst naar tekorten op vier verschillende gebieden: onvoldoende sociale participatie, gebrekkige normatieve integratie, materiele deprivatie en beperkte toegang tot basale rechten. Armoede in de kindertijd beinvloedt vooral de materiele tekorten en de sociale participatie in de verschillende levensfasen. Arme kinderen die in 1985 tussen de 8 en 68

137 CONCLUSIESEN IMPLICATIESVOOR BELEID 12 jaar oud waren, verbleven relatief vaak in een gezin waar zuinig moest worden geleefd, bepaalde goederen ontbraken, men niet op vakantie ging, een eigen slaapkamer, nets of geschikte sportkleding ontbrak, enzovoorts. Zij namen ook minder deel aan sociale activiteiten - sport- of vrijetijdsvereniging, spelen bij klasgenootjes, een verjaardagsfeestje geven - dan de niet-arme groep. De verschillen in materiele tekorten en sociale participatie beklijfden op latere leeftijd: mensen die als 8-12-jarig kind arm waren, waren ook als volwassene in deze opzichten meer sociaal uitgesloten (vanzelfsprekend is hierbij gekeken naar vormen van materiele deprivatie en sociale participatie die aansluiten bij de latere levensfasen). Toen zij tussen de 13 en 18 jaar oud waren, hadden zij wel een beperktere sociale participatie, maar niet meer materiele tekorten. Opgroeien in armoede maakt echter minder verschil voor de andere twee dimensies van sociale uitsluiting: gebrekkige normatieve integratie en een beperkte toegang tot basale sociale rechten. Dat wil zeggen dat wie als 8-12-jarige opgroeide in armoede hield zich als jarige gemiddeld even vaak aan gangbare normen en waarden (bijv. niet spijbelen) en had gemiddeld evenveel toegang tot sociale rechten (geen onveilige opvoedingssituatie of onveilige buurt) als zijn niet-arme leeftijdgenoten. Ook op volwassen leeftijd bestond op het gebied van normatieve integratie geen verschil tussen de arme en nietarme kinderen van 1985, wel hadden kinderen die toen langdurig arm waren als volwassene gemiddeld iets meer problemen op het gebied van sociale rechten Dit kan inhouden dat deze twee vormen van sociale uitsluiting daadwerkelijk niet samengaan met armoede in de kindertijd, maar er zijn ook alternatieve verklaringen mogelijk. Een eerste houdt verband met het feit dat sociale uitsluiting op jongere leeftijd is gemeten via retrospectieve vragen (anders dan armoede, dat in alle levensfasen aan de hand van administratieve gegevens is vastgesteld). Het is denkbaar dat die retrospectieve benadering voor normatieve integratie en de toegang tot sociale rechten minder geschikt is, omdat sociale wenselijkheid en herinneringseffecten hierbij zwaarder wegen dan bij de twee andere aspecten van sociale uitsluiting. Zo is bekend dat respondenten negatieve ervaringen - zoals contact met justitie of de kinderbescherming, in dit onderzoek onderdeel van de 'onveilige opvoedingssituatie' in de schaal voor sociale grondrechten - vaker vergeten of niet melden in retrospectief onderzoek (Hardt en Rutter 2004). De dimensies 'normatieve integratie' en 'toegang sociale grondrechten' bleken bovendien ook in eerder onderzoek van het SCP waarbij geen gebruik is gemaakt van retrospectieve vragen moeizamer in kaart te brengen. Volgens een recente studie kwam dat vermoedelijk deels voort uit de gekozen indicatoren en de wijze van schaalconstructie (Hoff en Vrooman 2011); ten tijde van de uitvoering van het veldwerk voor dit onderzoek was de voorgestelde methodiek echter nog niet beschikbaar. Bij de 'normatieve integratie' speelt bovendien een principieel punt dat al in de eerste scp-studie naar sociale uitsluiting al werd geconstateerd (Jehoel-Gijsbers 2004:28): het is niet eenvoudig vast te stellen wanneer mensen in dit opzicht tekortschieten, omdat het onduidelijk is om welke gedragsregels het gaat, hoeveel men van het standaardpatroon af moet wijken om te kunnen spreken van uitsluiting en wie dit bepaalt. Ook het meetinstrument dat Hoff en Vrooman (2011: 86) voorstellen bevat maar een deel van alle aspecten die men tot normatieve integratie kan rekenen; zij spreken daarom van 'sociale verbondenheid'. De 69

138 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? afwezigheid van een verband tussen armoede in de kindertijd en normatieve integratie en toegang tot sociale grondrechten kan wellicht (deels) aan deze methodologische beperkingen worden toegeschreven. Het vergt echter nader onderzoek om uit te maken of dat het geval is. Sociaaleconomische hulpbronnen als verklaring in de causale analyse is in kaart gebracht wat de invloed is van de verschillende 'schakels' tussen armoede in de kindertijd enerzijds, en armoede en sociale uitsluiting als volwassenen anderzijds. Een belangrijke route verloopt via de sociaaleconomische hulpbronnen: kinderen die opgroeien in armoede verkeren niet alleen op dat moment in een gezin met weinig inkomen en verdienpotentieel, maar bouwen zulke hulpbronnen in hun latere leven ook minder op. Deze 'route' verloopt als volgt: in arme gezinnen zijn meer materiele tekorten, waardoor de sociale participatie van kinderen zowe! in de basisschoolleeftijd als in het voortgezet onderwijs achterblijft. Dit blijkt een van de factoren te zijn waardoor arme kinderen een lagere opleiding afronden. Die lagere opleiding beinvloedt hun arbeidsmarktkansen als volwassene: ze zijn vaker werkloos, langdurig ziek of arbeidsongeschikt, en hebben als dertiger minder vaak een vaste baan. Door de achterblijvende opbouw van die sociaaleconomische hulpbronnen hebben kinderen die opgroeien in armoede een grotere kans om als volwassene arm of sociaal uitgesloten te zijn....maar ook gezondheidsproblemen zijn van belang Kinderen die opgroeien in armoede zijn vaker materieel gedepriveerd. In het verlengde daarvan ervoeren zij in hun jeugd frequenter gezondheidsproblemen dan hun welvarender leeftijdsgenoten. Op volwassen leeftijd komen gezondheidsproblemen nog steeds vaker voor. Als gevolg daarvan ontvangen zij in meergevallen een uitkering en zijnze minder vaak aan het werk. Dat vertaalt zich in meer armoede en sociale uitsluiting. De gezondheidsproblemen van arme kinderen hebben bovendien een negatieve invloed op het opleidingsniveau dat zij bereiken, en dat werkt eveneens door in de arbeidsmarktkansen. Gezondheid is dus een belangrijke schakel tussen armoede in de jeugd, en armoede en sociale uitsluiting op latere leeftijd. Arme kinderen zijn vaker ongezond en kinderen met gezondheidsproblemen zijn als volwassene vaker ongezond en laagopgeleid. Beide factoren beinvloeden de arbeidsmarktkansen negatief, hetgeen gepaard gaat met meer armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Meer sociale uitsluiting bij niet-westerse herkomst Als we kijken naar de invloed van afzonderlijke factoren valt het belang van een nietwesterse herkomst op. Vooral met de sociale uitsluiting op volwassen leeftijd is het verband sterk, al is er ook een duidelijke relatie met de mate van armoede in die levensfase. De 'indirecte route' geldt voor beide verschijnselen. Mensen van niet-westerse herkomst zijn als kind vaker arm, en ervoeren daardoor meer materiele tekorten. Door die materiele tekorten, maar ook puur door hun herkomst, namen niet-westerse kinderen gedurende hun jeugd minder deel aan sociale activiteiten. Aangezien een lagere sociale participatie en meer materiele tekorten hun latere hulpbronnen en kansen 70

139 CONCLUSIES EN IMPLICATIESVOOR BELEID beinvloeden, is de kans groter dat zij als volwassene arm en sociaal uitgesloten zijn. De invloed van een niet-westerse herkomst op sociale uitsluiting is groter dan die op armoede, doordat er bij sociale uitsluiting naast de indirecte route ook nog een rechtstreeks effect van het land van oorsprong is. De sociale uitsluiting die volwassenen van niet-westerse herkomst ervaren is dus niet alleen het gevolg van een verminderde opbouw aan hulpbronnen, maar heeft waarschijnlijk ook andere oorzaken. Daarbij is het denkbaar dat discriminatie op de arbeidsmarkt een rol speelt, maar ook dat in de meting van sociale uitsluiting culturele vertekening optreedt (bijv. doordat vragen verschillend worden gei'nterpreteerd). Het is ook mogelijk dat we ten aanzien van de herkomst in dit onderzoek niet alle verklarende mechanismen hebben kunnen achterhalen, omdat er weinig niet-westerse allochtonen meededen. Dat komt vooral doordat er in 1985, het jaar waarop de steekproef betrekking heeft, minder kinderen van niet-westerse herkomst waren dan tegenwoordig. Opleiding, werk en uitkeringsafhankelijkheid Opleiding speelt een sleutelrol in het verklaringsmodel: het is op diverse manieren van invloed op armoede en sociale uitsluiting bij volwassenen. Het bereikte opleidingsniveau heeft effecten via de arbeidsmarktkansen, maar kent ook sterke directe verbanden met de mate van armoede en sociale uitsluiting bij dertigers. De opleiding die kinderen realiseerden, komt voor een belangrijk deel rechtstreeks voort uit het opleidingspeil van hun vader. Het bereikte opleidingsniveau van de kinderen wordt echter ook langs twee wegen beinvloed door het opgroeien in armoede. Armoede in de kindertijd leidt tot een slechtere gezondheid en minder sociale participatie, en die twee factoren resulteren in een lager bereikt opleidingsniveau. Dat opleiding een sleutelrol speelt sluit aan bij de notie dat onderwijs van oudsher een belangrijke bron is voor sociale stijging (Bovens en Wille 2009). In dat licht is het gunstig dat het opleidingsniveau van de Nederlandse bevolking blijft stijgen, maar ook zorgwekkend dat onder mannen tegelijk sprake is van daling in opleidingsniveau (Herweijer 2011: 49, Tolsma en Wolbers 2011). Of mensen na hun opleiding erin slaagden (vast) betaald werk te vinden is rechtstreeks van invloed op hun risico op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. Werk zorgt voor inkomen en kan zo helpen armoede te voorkomen of te beeindigen. Dat gaat overigens niet automatisch: de groep werkende armen is de laatste jaren behoorlijk gegroeid (Soede en Vrooman, 2010:55). Wel bleek uit de studie van Hoff (2010) dat, als men uit de armoede uitstroomt, dit in veruit de meeste gevallen gepaard gaat met het vinden van (meer uren) betaald werk. Daarnaast biedt werk structuur en is het een belangrijke voorwaarde om deel te nemen aan de maatschappij. Dit kan een verklaring zijn voor het gegeven dat mensen die werken minder sociaal uitgesloten zijn, terwiji het ontvangen van een uitkering de kans daarop juist vergroot (zie ook Van Echtelt 2010). Dit kan te maken hebben met het feit dat zij het inkomen en de structuur van werk moeten ontberen, maar ze kunnen ook simpelweg minder gelegenheid hebben voor sociale participatie, bijvoorbeeld omdat zij geen collega's meer hebben. 71

140 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Sociale participatie en gezondheid Naast de opleiding en werk, hebben ook de gezondheid en sociale participatie in de jeugd een behoorlijke invloed op het risico op armoede en sociale uitsluiting als volwassene. De effecten van gezondheid en sociale participatie in de jeugd zijn ongeveer even groot, maar hun invloed is kleiner dan die van opleiding en werk. De sociale participatie in de jeugd en de gezondheid beinvloeden het risico op armoede en sociale uitsluiting als volwassene namelijk via de opleiding en de arbeidsparticipatie. Naast het opgebouwde menselijk en economisch kapitaal, spelen dus ook het sociaal kapitaal in de jeugd en de gezondheid een rol in de samenhang tussen armoede als kind en armoede als volwassene. Gezinsomstandigheden van minder belang Ook de gezinsomstandigheden spelen een medierende rol in de verklaring van het verband tussen armoede in de jeugd, en armoede en sociale uitsluiting op volwassen leeftijd. Het zelfstandige effect hiervan is echter beperkter dan dat van opleiding, werk, gezondheid, etnische herkomst en sociale participatie. Arme gezinnen kennen een minder goed gezinsklimaat: er is sprake van meer agressie en minder rust en regelmaat. Daardoor is de band die kinderen met hun ouders hebben slechter, en zien zij hun ouders ook minder als een voorbeeld. Deze processen hadden echter weinig invloed op het risico op armoede en sociale uitsluiting dat arme kinderen als volwassene lopen. Wel heeft een positief gezinsklimaat een bescheiden effect vanwege het verband met het welbevinden van kinderen. Dat laatste vergroot de psychologische hulpbronnen op volwassen leeftijd: mensen die zich als kind beter voelden, hadden later als volwassene ook een betere gemoedstoestand (kalmer, rustiger, tevredener met het werk). Die psychologische hulpbronnen beschermen tegen sociale uitsluiting op volwassen leeftijd. Het is overigens mogelijk dat de invloed van de gezinsomstandigheden hier is onderschat. De retrospectieve wijze van bevraging kan hebben geleid tot een te rooskleurige voorstelling van zaken, door het optreden van geheugenvertekening en het niet buiten willen hangen van de vuile was. Bovendien hebben we ons in deze studie noodgedwongen moeten beperken tot een globale indruk van het gezinsklimaat en de band die kinderen met hun ouders hadden. Eerder onderzoek liet zien dat in kwetsbare gezinssituaties de opvoeding vaak minder soepel verloopt. Zo signaleert Bucx (2011) dat ouders met een laag inkomen en weinig opleiding vaak een specifieke opvoedingsstrategie volgen. Zij maken meer gebruik van straffen, belonen en negeren; ze benadrukken minder de autonomie van het kind en zijn minder consistent en voorspelbaar in hun gedrag dan andere ouders. Het is denkbaar dat de invloed van de gezinsomstandigheden groter zou zijn geweest wanneer dergelijke factoren in het model opgenomen hadden kunnen worden. 72

141 CONCLUSIESEN IMPLICATIESVOOR BELEID Taalbeheersing en eenoudergezin hebben geen verkiaringskracht In de causale analyses zijn veel kenmerken opgenomen, maar er zijn ook variabelen afgevallen, omdat ze niet genoeg toevoegden aan de verklaring van het verband tussen armoede in de jeugd en armoede en sociale uitsluiting als volwassenen. Dat geldt voor de taalbeheersing en het opgroeien in een eenoudergezin. De taal speelde wel een rol toen de respondenten nog kind waren. In de arme gezinnen van toen werd vaker een dialect of geen Nederlands gesproken. Omdat de respondenten sinds die tijd in Nederland verbleven en onderwijs in Nederland gevolgd hebben, is deze factor op volwassen leeftijd echter niet meer van belang. Op zich vergroot het slecht spreken van Nederlands de kans op armoede en sociale uitsluiting, maar bij kinderen die al sinds 1985 in Nederland leven is dat effect verdwenen. Dat mensen die nu in een eenoudergezin verblijven een hoger risico lopen op sociale uitsluiting en armoede, is ook in dit onderzoek teruggevonden. Dat men als volwassene alleenstaande ouder is, komt echter niet voort uit de armoede in de kindertijd. Mensen die in de jaren tachtig in armoede opgroeiden, eindigen als volwassene ongeveer even vaak als een eenoudergezin als degenen die in welvarender omstandigheden verkeerden. Een scheiding zal waarschijnlijk eerder het gevolg zijn van spanningen die iemand als volwassene meemaakt dan van de armoedestress die iemand meemaakte als kind. Ook speelt een rol dat het aantal kinderen in eenoudergezinnen in 1985 vrij beperkt was (9% van alle 0-17-jarigen, zie Verhulst et al. 1997). Daardoor vormden ze in dit onderzoek ook een vrij kleine groep. Volgens recent onderzoek krijgt een kwart van alle kinderen gedurende hun jeugd te maken met veranderingen in de gezinssamenstelling, vaak doordat ouders besluiten uit elkaar te gaan (Bucx 2011). Er groeien tegenwoordig dus meer kinderen op in eenoudergezinnen, met een hoger risico op armoede en sociale uitsluiting. Door de grotere frequentie van het opgroeien in een eenoudergezin, zou deze factor voor latere generaties belangrijker kunnen zijn bij het ontstaan van armoede en sociale uitsluiting. Verwevenheid armoede en sociale uitsluiting Wij hebben, net als anderen (Devicienti en Poggi 2004; Whelan et al. 2004; Jehoel- Gijsbers 2004; Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2007; Hoff en Vrooman 2011), sociale uitsluiting en armoede als twee duidelijk te onderscheiden, elkaar aanvullende begrippen benaderd. In beleid en onderzoek worden armoede en sociale uitsluiting echter vaak ook als een begrippenpaar gebruikt, onder andere in de monitoringinstrumenten van de Europese Unie (EU 2020; zie verder Alcock 1991; Bertram en Kohl 2010; UNICEF 2007). Armoede en sociale uitsluiting worden dan in een adem genoemd om de situatie van de mensen in de samenleving aan te duiden met wie het niet alleen financieel, maar ook sociaal gezien niet goed gaat. Door de begrippen te scheiden hebben wij in deze studie laten zien dat de wegen van armoede in de kindertijd naar sociale uitsluiting en armoede als volwassene weliswaar onderling verweven zijn, maar toch ook duidelijke accentverschillen kennen. 73

142 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Open vragen In deze studie hebben wij ons gericht op verklaringen die te maken hebben met tekorten aan hulpbronnen en rolmodellen. Deze tekorten bieden inzicht in hoe opgroeien in armoede uiteindelijk leidt tot een hogere kans op armoede en een grotere mate van sociale uitsluiting. Maar meer inzicht roept ook nieuwe vragen op. Bijvoorbeeld: welke mechanismen schuilen achter de directe effecten van opleiding op de kans op armoede en op de mate van sociale uitsluiting als volwassene? Daarnaast wordt in de literatuur ook wel op een andere manier naar overdracht gekeken, bijvoorbeeld doorte kijken naar de volgende drie mechanismen: leefomstandigheden, socialisatieprocessen en aanleg (Van uzendoorn 2006). Tekorten aan hulpbronnen en rolmodellen hangen samen met de mechanismen van leefomstandigheden en socialisatieprocessen. Aanleg is in deze studie echter buiten beschouwing gelaten, gegevens daarover kunnen immers niet retrospectiefverkregen worden. Toch kan aanleg een rol hebben gespeeld; intelligentie is bijvoorbeeld een belangrijke voorspeller voor onderwijsresultaten (Bartels et al. 2002). Zo zal het gegeven dat de opleiding van de vader een van de drie belangrijkste voorspellers is voor de opleiding van de respondenten voor een deel uit erfelijke factoren voortkomen. De vraag blijft in hoeverre aanleg een rol heeft gespeeld. Ook andere factoren, zoals Ievensloopgebeurtenissen, kunnen een rol gespeeld hebben. Deze studie heeft laten zien dat verschillende levensdomeinen, zoals onderwijs, gezinsvorming en loopbaan, elkaar beinvloeden en dat het samenspel tussen deze levensdomeinen van invloed is op armoede en sociale uitsluiting. In een levensloopperspectief (De Wilde 2003, 2008) is daarnaast ook aandacht voor de timing van gebeurtenissen en transities. Zo zou armoede voor jonge kinderen ernstigere langetermijngevolgen hebben dan voor oudere kinderen (Duncan, Yeung, Brooks-Gunn en Smith 1998). Ook in ons onderzoek zijn aanwijzingen dat opgroeien in armoede erger is voor jongere kinderen. Kinderen van 0 tot 7 jaar die opgroeiden in armoede hebben het grootste verhoogde risico dat zij als volwassene arm zijn. Bij transities, bijvoorbeeld van opleiding naar werk, zou het van belang zijn dat de transitie in de juiste periode optreedt. Ouderschap is zo'n transitie: in dit onderzoek bleek wie op jonge leeftijd het eerste kind kreeg, als volwassene meer sociaal uitgesloten te zijn. Of iemand jong ouder werd, hing echter niet samen met opgroeien in armoede. Maar ook voortijdig schoolverlaten is zo'n transitie. Zijn het kinderen die opgroeien in armoede die dit soort transities vaker in een te vroeg (of te laat) stadium meemaken, en kan dat ook een reden zijn waarom zij later meer risico lopen op armoede en sociale uitsluiting? In Nederland zouden volgens de Denktank Armoedebestrijding (2004) enkele duizenden gezinnen al meerdere generaties in armoede leven. In dit onderzoek hebben wij niet kunnen vaststellen in hoeverre een dergelijke groep bestaat en welke processen bij hen een rol spelen. Slechts een klein aandeel van de Nederlanders (maximaal 2%, afhankelijk van het meetjaar) heeft langdurig een inkomen onder de armoedegrens (Soede en Vrooman, 2010). Voor zover er gezinnen zijn die al meerdere generaties in armoede leven, bevinden zij zich in die beperkte groep. Zo'n kleine subcategorie zal per defmitie maar in geringe aantallen aanwezig zijn in onze landelijk representatieve steekproef. 74

143 CONCLUSIES EN IMPLICATIESVOOR BELEID Om de overdracht van armoede en de achterliggende mechanismen in deze beperkte groep te achterhalen is veel gerichter, en waarschijnlijk ook kwalitatief, onderzoek nodig. Ten slotte blijft ook de vraag open in hoeverre de gevonden langetermijneffecten en de bijbehorende verklaringen ook opgaan voor de arme kinderen van nu. Hierboven hebben we bijvoorbeeld al opgemerkt dat aan dit onderzoek nog relatief weinig eenoudergezinnen en relatief weinig niet-westerse allochtonen meededen, omdat die in 1985 minder voorkwamen. Maar er zijn ook andere redenen waarom de effecten van armoede en de verklaringen voor kinderen van nuwellicht anders zijn. De armoede die kinderen in 1985 meemaakten kan een andere impact hebben gehad op hun sociale uitsluiting dan de armoede die kinderen nu meemaken. Bijvoorbeeld omdat de levensstandaard veranderd is of vanwege het toegenomen belang van materiele zaken zoals de pc en mobiele telefoon, maar wellicht ook vanwege de invloed van sociale media, waardoor de wereld waaraan kinderen zich kunnen spiegelen groter is geworden. 6.2 Mogelijke beleidsimplicaties Bij de behandeling van de beleidsimplicaties van de bevindingen in dit rapport speelt een aantal overwegingen een rol. Zijn de hiergeconstateerde langetermijneffecten van armoede problematisch? Zijn er redenen om ze beleidsmatig aan te pakken? En welk beleid kan dan het beste worden gevoerd? Zonder hierover het finale woord te willen zeggen, geven de uitkomsten van dit onderzoek toch aanleiding tot enige reflectie op deze vragen. Vormen de langetermijneffecten van armoede een groot probleem? De overdracht van armoede en sociale uitsluiting van de kindertijd naar volwassen leeftijd kan op verschillende manieren worden beoordeeld. Enerzijds is het zo dat het grootste deel van de Nederlandse kinderen niet opgroeit in (langdurige) armoede (SCP/CBS 2010). Degenen die dat wel doen, zijn bovendien later in overgrote meerderheid niet arm, bleek uit dit onderzoek. Ludwigen Mayer (2010) wijzen in dit verband opde 'preventie-paradox': omdat de meeste mensen die nu arm zijn, vroeger niet arm waren, zal beleid dat zich exclusief richt op arme kinderen slechts een klein deel van de latere armoede en sociale uitsluiting onder volwassenen voorkomen. Dit laatste blijkt niet alleen af te hangen van armoede in de kindertijd, maar ook van tal van andere factoren die daar niet volledig toe kunnen worden herleid, zoals een gebrek aan opleiding of geen werk. Aan de andere kant geeft het feit dat thans een op de elf kinderen opgroeien in armoede, in combinatie met het feit dat hun kans op armoede als volwassene volgens de bevindingen in dit rapport bijna twee maal zo hoog is als die van niet-arme kinderen, toch aan dat het probleem niet verwaarloosbaar is. Met name de groep die als kind langdurig arm is, verdient hierbij aandacht: die is weliswaar betrekkelijk klein, maar een groot deel van de overdracht van armoede tussen kindertijd en volwassenheid lijkt zich juist bij hen te concentreren. Die overdracht is bovendien niet het enige effect van opgroeien in armoede. In dit onderzoek zien we bij de gezinnen van arme kinderen veel terugkomen van de 75

144 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? combinatie van 'precariousness' die door de Denktank Armoedebestrijding al werd verondersteld: een samengaan van een lage opleiding, slechte lichamelijke en geestelijke gezondheid en continue schuldenproblematiek, maar ook langdurige afhankelijkheid van instanties en lage toekomstverwachtingen (Denktank Armoedebestrijding 2004). Dit blijkt zich in dit onderzoek in belangrijke mate te vertalen in een tekortschietende opbouw van sociaaleconomische hulpbronnen (opleiding en werk) en een slechtere gezondheidstoestand bij een deel van de groep die als kind arm was. Het opgroeien in armoede heeft voor kinderen dus meer langetermijneffecten dan het loutere feit dat hun kans om als volwassene arm of sociaal uitgesloten te zijn groter is dan die van niet-arme kinderen. Kortom, dat het met het merendeel van de arme kinderen op latere leeftijd goed gaat, houdt niet automatisch in dat hun problemen veronachtzaamd kunnen worden. Een deel van de (langdurig) arme groep zal op latere leeftijd wel degelijk met armoede en sociale uitsluiting worden geconfronteerd en de effecten van armoede in de jeugd strekken zich ook tot andere terreinen uit. Het is echter zeker niet zo dat armoede en sociale uitsluiting op de lange termijn kunnen worden uitgebannen via een beleid dat zich uitsluitend op 'precaire' kinderen richt. Zijn er redenen voor beleidsinterventies? Of men, gegeven de aard van de problematiek, armoede en sociale uitsluiting van kinderen wil tegengaan, vergt uiteindelijk een politieke afweging. Die afweging geschiedt echter niet in een beleidsmatig vacuum. In de eerste plaats zijn bij armoede en sociale uitsluiting van kinderen algemene beginselen van rechtvaardigheid in het geding, waaraan Nederland zich veelal via wetten, regelingen en intemationale verdragen heeft gecommitteerd (o.a. het VN-verdrag van de rechten van het kind). Dit betreft onder meer het uitgangspunt dat kinderen niet de dupe mogen worden van de omstandigheden waarin hun ouders verkeren, en het idee dat iedereen in principe gelijke ontwikkelingskansen zou moeten hebben. Ook het recht op een toereikende Ievenstandaard en het recht op voldoende vrije tijd is hierbij van belang. In EU-verband staat het tegengaan van armoede en sociale uitsluiting bij kinderen al jaren hoog op de agenda, en was het in 2010 een centraal thema tijdens het Europees Jaar ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Naar verwachting zal het onderwerp ook prioriteit krijgen in de Europa 2020-agenda waar de Europese Unie zich nu op richt. Zulke rechtvaardigheidsoverwegingen en beleidsafspraken kunnen voldoende reden zijn om de problematiek van armoede en sociale uitsluiting bij kinderen ook de komende jaren beleidsmatig aan te willen pakken.dat is vermoedelijk ook een collectief belang. Het 'littekeneffect' in strikte zin beperkt zich weliswaar tot een kleine groep, maar de uitstralingseffecten strekken als gezegd verder, en dat kan inhouden dat het voor de samenleving voordelig kan blijken om armoede en sociale uitsluiting bij kinderen tegen te gaan. Als er minder kinderen opgroeien in armoede en sociale uitsluiting, kan dat de opbouw van sociaaleconomische hulpbronnen bevorderen. Daardoor stijgt vermoedelijk het productief vermogen van de samenleving, en zijn op termijn mogelijk minder mensen afhankelijk van een uitkering en van de gezondheidszorg. Ook dit kan beleidsmatige aandacht voor armoede 76

145 CONCLUSIES EN IMPLICATIESVOOR BELEID en sociale uitsluiting bij kinderen rechtvaardigen, al laten de precieze collectieve opbrengsten zich moeilijk becijferen. Welk beleid? De bevindingen van dit onderzoek wijzen op vier gebieden die een grote rol spelen bij de (overdracht van) armoede en sociale uitsluiting: onderwijs, werk, gezondheid en sociale participatie. Op deze terreinen is al veel beleid gevoerd, soms pas sinds kort, maar vaak ook al veel langer. Zo worden in diverse regeringsverklaringen en -akkoorden en troonredes sinds 1982 werk en onderwijs in het algemeen als centrale wegen naar sociale stijging gezien, en is er ook veel aandacht geweest voor het bevorderen van sociale participatie (van der Steen, Peeters en Pen 2010). Er is ook al veel specifiek beleid ontwikkeld. In het onderwijs is gedurende enkele decennia achterstandenbeleid gevoerd (o.a. WE, gewichtenregeling), en staat recent het tegengaan van schooluitval en het streven naar een startkwalificatie voor alle jongeren centraal. In de jeugdzorg is veel aandacht voor de opvoeding, ontwikkeling en gezondheid van jongeren, recentelijk in de gemeentelijke Centra voor Jeugd en Gezin. De laatste jaren hebben gemeenten, financieel bijgestaan door het Rijk, onder de noemer Kinderen doen mee! gericht geprobeerd de sociale participatie van arme kinderen te bevorderen. Het nog te verschijnen onderzoeksdeel van het scp-project Armoede en sociale uitsluiting bij kinderen zal binnenkort ingaan op de resultaten van dit participatiebeleid. Verder kan nog gewezen worden op de voorzieningen die in breder verband van belang zijn voor het tegengaan van armoede en sociale uitsluiting bij kinderen, zoals de kinderbijslag en -toeslag, de bijzondere bijstand, en de Wet maatschappelijke ondersteuning. Het gegeven dat het merendeel van de arme kinderen in 1985 een kwart eeuw later als volwassene niet arm of sociaal uitgesloten is, kan duiden op hun individuele veerkracht, maar vermoedelijk niet los worden gezien van de mogelijkheden tot sociale stijging die dergelijke voorzieningen hen geboden hebben. Er zijn uit dit onderzoek weinig aanwijzingen gevonden voor de gedachte dat de verzorgingsarrangementen het ontstaan van een massale 'cultuur van afhankelijkheid' hebben bevorderd, waaruit arme kinderen nauwelijks meer zouden kunnen ontsnappen. Niet uitgesloten kan worden dat dit bij sommigen wel het geval is geweest, maar dat zal dan vermoedelijk om een selecte groep van beperkte omvang gaan. Moet er, dit geconstateerd hebbend, in deze tijd van bezuinigingen nog aanvullend beleid komen voor kinderen die in armoede opgroeien? Het lijkt wenselijk in ieder geval de groep kinderen die langdurig arm is goed te volgen, omdat de 'overdrachtproblematiek' zich bij hen lijkt te concentreren. Er zou in het beleid ook gerichter kunnen worden gekeken naar kinderen met 'risico-ouders': laag opgeleide vaders, niet-westerse ouders, ouders zonder werk. Verder is het, gezien de sleutelrol van het onderwijs bij alle hier geanalyseerde outcome-variabelen, belangrijk om na te gaan of het rendement van het beleid op dit terrein kan worden vergroot. Ledoux et al. (2011) wijzen er bijvoorbeeld op dat het huidige achterstandenbeleid met name op basisscholen effectief is; zij bepleiten echter meer aandacht voor achterstanden in het voortgezet onderwijs, die bepalend zijn voor de transitie naar de arbeidsmarkt. Inzetten op gezondheidsbevordering en sociale participatie van kinderen lijkt eveneens nuttig, al zijn die factoren van minder belang 77

146 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? dan het opleidingsniveau (waarze echter wel op van invloed zijn). Overigens spreekt het niet vanzelf dat zulke interventies uitsluitend van de rijksoverheid uit moeten gaan; gemeenten, maatschappelijk middenveld en burgers hebben hier ook een eigen verantwoordelijkheid. Bij de mogelijke interventies moet bovendien worden bedacht dat uit dit onderzoek naar voren kwam dat de causale keten tussen armoede in de jeugd en achterstand op latere leeftijd uiterst complex is. Dat houdt logischerwijs in dat er niet een 'knop' iswaaraan kan worden gedraaid, en dat het effect van maatregelen die zich beperken tot een factor in dit proces haast per definitie niet groot zal zijn. Men moet zich bij aanvullende beleidsinterventies dan ook steeds afvragen of men redelijkerwijs kan verwachten dat ze, gezien de vereiste inzet van middelen, voldoende rendement op zullen leveren. 78

147 SUMMARY Summary Destined for disadvantage? Poverty and social exclusion during childhood and 25 years later The aim of this study is to examine the extent to which children who grew up in poverty in 1985 are today - as adults - still poor and socially excluded, and which mechanisms have played a role in the process. The research questions addressed are as follows: 1. What proportion of people who lived in a poor household as children are themselves poor in adulthood? 2. To what extent are poor children also socially excluded? Does this relationship remain in their later youth and into adulthood? 3. Which mechanisms explain the relationship between growing up in poverty on the one hand and poverty and social exclusion in adulthood on the other? After first explaining the central concepts and methodology followed, we discuss the answers to these questions as produced by this study. We then look briefly at potential policy implications. Poverty and social exclusion Poverty and social exclusion are two different but complementary concepts. A person is regarded as poor if they are unable over an extended period to afford the minimum that is regarded as necessary in the society in which they live. Here, this is measured against the income criterion that has been most commonly used by the Netherlands Institute for Social Research/scp in measuring poverty in recentyears, namely the 'modest but adequate' budget (Soede & Vrooman, 2010). This budget is made up of norm amounts as used by the Dutch National Institute for Family Finance Information (Nibud) for expenditure items which are necessary and difficult to avoid (food, clothing, housing, etc.), and also leaves some scope for expenditure on recreational activities and maintaining social contacts. If a person's annual income is less than the norm budget, they are not able to afford all necessary or highly desirable expenditure items and are classed as poor. When measuring poverty, allowance is made for differences in household size and composition. The norm amounts are adjusted each year by an amount that is generally midway between price inflation and the growth in prosperity (Soede, 2011). Social exclusion refers to actual deficiencies in four dimensions: insufficient social participation; deficient normative integration; material deprivation; and limited access to basic rights, SCP has developed an instrument to measure this, which has been applied to various groups since 2004 (Jehoel-Gijsbers 2004; lehoel-gijsbers & Vrooman 2008; Hoff 81 Vrooman 2011). This instrument was applied in a specific way here, because this study looks back over a long period. Social participation refers here to visits to family or friends by adults and celebrating birthdays together. For children, the study looked among other things at the hosting of birthday parties and playing with friends. 79

148 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Normative integration for adults refers to work ethic and honesty, while among young people the study looked at things such as truancy, being suspended from school and delinquent behaviour (stealing, vandalism and violence). Material deprivation in adulthood is measured by things such as payment arrears on rent or mortgage, while for children it refers to things such as being unable to take part in school trips because of lack of money. The dimension 'access to basic rights' refers for adults to things such as housing, health care, social security, education as well as a nuisance-free, safe neighbourhood, etc.; for children it refers mainly to a safe upbringing, the neighbourhood in which they grew up, and the education followed. Research method In order to answer the research questions, this study used a combination of administrative data and survey research. Poverty was established in this report using data from the large-scale Income Panel Survey carried out by Statistics Netherlands (c BS). This Survey has been running for more than a quarter of a century (being held annually since 1989), and is based on administrative data, drawn inter alia from the Dutch tax administration. These data provide detailed information on income position and household situation. Their administrative nature means the data are not affected by refusal to participate, memory effects, social desirability or other issues which can play a role in population surveys. The Income Panel Survey was used in two ways in this study: - to determine the extent of poverty in the years 1985,1989,2006,2007 and 2008 among people who were aged 0-17 years in The integral Income Panel Survey data from CBS were used for this. The study also looked at whether the risk of poverty transfer between childhood and 25 years later is greater if people were poor in childhood for an extended longer period. Long-term poverty during childhood was determined on the basis of parental income in 1985 and 1989 (no information is available in the Income Panel Survey for the intervening years); - as a sampling frame for a survey which was carried out in the period August-December 2009 among 996 adults. The sample comprised persons who were aged years in 2008, who were included in the Income Panel Survey at that time, and whose parents were also in the Income Panel Survey in 1985 and The persons approached were thus in roughly the same phase of life at all observation points in this survey; when the survey was held in 2008 they were adults; in 1985 they were at primary school (aged 8-12 years); and in 1989 they were generally at secondary school (aged 13- i8years). The income data from the CBS Income Panel Survey were linked retrospectively to the survey data. In this way, we were able to establish the extent of poverty among participants in the survey. Almost a third of those interviewed were poor as children in The surveys were focused in the first place on establishing the degree of social exclusion in the various phases of life. Were respondents who were poor as children also more socially excluded, and was this still the case in later life? During the interview, respondents were asked about their situation during three phases in their lives: when they were aged between 8 and 12 years old; when they were between 13 and 18 years old; and in the 80

149 SUMMARY period thereafter. The first period coincides with poverty during childhood as established via the Income Panel Survey. The survey was also used to gain an insight into the factors and processes underlying the possible relationship between poverty and social exclusion in different life phases. To do this, questions were asked about the kind of upbringing, education followed, health status, employment, etc. These are elements that can be regarded as resources, which in theory enable people to escape from poverty or social exclusion. During the interviews, respondents answered questions about themselves (and sometimes their partners), but also about their parents. As the interviews cover a long period, it is possible that respondents were not able to recall everything equally well. Consequently, the retrospective data from the interviews may sometimes show some distortion. To prevent this, the interview referred to covered specific situations and actual behaviour as much as possible. Destined for poverty? Poverty in childhood increases the chance of poverty in later life... If someone lived in a poor family as a child, the chance that they will be poor in adulthood is much greater than if they grew up in more affluent circumstances. Of those who were poor as children in 1985 (aged 0-17 years), 7% were still poor in This means that their risk of being poor today is almost twice as great as among those who were not poor in childhood: 4% of this latter group were poor in These results are in line with the findings of earlier Dutch research on the transfer of income deficits (Corvers 2000: Van den Brakel 8t Moonen 2009)....and that chance increases if people were poor at a younger age or for a longer period One new aspect here is that the risk that children will still be poor in adulthood is reinforced in two cases: where people were poor at a younger age and where they were poor as children for an extended period. Of poor children aged 0-7 years, 8% are poor as adults; that is one percentage point more than the average for all children aged under 18. In the case of long-term poverty, the study examined whether people who were poor as children in both 1985 and 1989 had been poor on one or more occasions as adults in the period This was found to be the case for 15% of long-term poor children; the figure for those who were only poor in 1985 was 9%. Percentage of 'children destined for poverty' is small This observation needs to be qualified, however: most children are not poor in later life, whether they grew up in poverty or not; of those children who were poor in 1985, 93% were not poor in Only a small group of poor children are therefore destined for poverty in later life. This is consistent with the findings of other research by sc p and CBS, which showed that only a small proportion of the population are in long-term 8i

150 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? poverty and that the dynamic (annual inflow and outflow into and out of poverty) is high (Soede &Vrooman 2010: 50; Often etal. 2008: 39). More research needed on multi-generational poverty According to the poverty think-tank Denktank Armoedebestrijding (2004), several thousand families in the Netherlands have lived in poverty for several generations. We were not able to make any observations as to the existence and size of such groups in this study, or of which processes play a role in "bringing about multi-generational poverty". As stated, only a small proportion of the Dutch population (maximum 2%, depending on the observation year) live long term with an income below the poverty line (Soede & Vrooman, 2010). To the extent that there are families that have lived in poverty over several generations, they are contained within this limited group. Such a small subcategory will by definition be present in small numbers in our nationally representative sample. In order to determine the transfer of poverty and the underlying mechanisms in these specific cases, more targeted research would be required. Relationship between poverty and social exclusion in childhood and later? Poverty in childhood: less social participation, more material deprivation in later life Growing up in poverty is accompanied by an increased risk of certain forms of social exclusion. The differences manifest themselves chiefly in the area of social participation and material deprivation. Poor children who were aged between 8 and 12 years in 1985 relatively often lived in a family which had to watch every penny, where certain goods were lacking, where holidays were not taken, where the children did not have their own bedrooms, bicycle or appropriate sports clothing, and so on. They accordingly participated less in social activities - joining sports or leisure clubs, playing with classmates, hosting birthday parties - than their non-poor peers. The differences in material deficits and social participation remained for some of them in later life: people who were in poverty as 8-12 year-old children were also more socially excluded in adulthood. No effect on normative integration and access to basic social rights Growing up in poverty does not however make any difference for the other two dimensions of social exclusion in childhood: deficient normative integration and limited access to basic social rights. In other words, children aged 8-12 years who grew up in poverty adhered to accepted norms and values in later life, as year-olds, just as often on average and had the same access on average to social rights (not living in an unsafe parental situation or unsafe neighbourhood) as those who were not poor when aged 8-12 years. In adult life, poverty experienced in childhood has no impact on normative integration, and only a limited influence on access to social rights. Persons who grew up in long-term poverty as children tend to have slightly more restricted access to social rights in adulthood. It is possible that the absence of a relationship with poverty in childhood can be exhibited (partly) to the retrospective question formulation. Social desirability and memory effects may well play a greater role in these aspects of social exclusion than 82

151 SUMMARY in the more 'objectively' observed material deprivation and social participation. On the other hand, the dimensions 'normative integration' and 'access to basic social rights' have also been found to be more difficult to map out in earlier SCP research, which did not use retrospective questioning. With regard to 'normative integration', there is an additional point of principle that was observed in the very first s c P study on social exclusion (Jehoel-Gijsbers 2004:28). It is not simple to determine deficiencies in this regard because it is unclear which behavioural rules are involved and how far people have to deviate from the standard pattern in order to determine that they are socially excluded. Another question is who decides whether they really are socially excluded in this respect. Routes and explanatory factors The quest for an explanation of the relationships found between poverty and social exclusion was approached in two stages. First, we looked at which characteristics are associated both with poverty in childhood and with poverty and social exclusion in adulthood. These 'intervening' factors were then fed into a fairly complex explanatory regression model (see figure 5.5). Two principal routes can be distinguished which lead from childhood poverty to poverty and social exclusion in later life. First principal route: socioeconomic resources as an explanation Children who grow up in poverty not only spend their childhood in a family with little income and earning potential, but also have less access to these socioeconomic resources in their later lives. The route proceeds as follows: poor children have more material deficits than their more affluent peers. These deficits mean they participate less in all kinds of social activities during their childhood. This is one of the factors that explains why the educational attainment of poor children is lower. This in turn impacts on their labour market chances as adults: after the age of 18, they have more interruptions in their employment career, and by the time they reach their 30s they have less often been in permanent employment and, as a result, have a lower income from employment. 83

152 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Figure S.i Principal routes from childhood poverty to poverty and social exclusion in adulthood poor as child poor as adult MD 0.68 MD parents child health complaints child health complaints later income and employment income from employment education father SP child health SP later youth subjective health education paid work after age 18 sick, 0.31 benefit unemployed, etc, 0.36 dependent non-western origin social exclusion as adult MD: material deprivation; SP: social participation * unstandardised effect set equal; due to standardisation the parameter values are not equal: paid work = -o.56*benefit dependent, benefit dependent - -o.o8*paid work. Second principal route: health problems The second principal route operates via health. Poor children are more often unhealthy. Children with health problems are more often unhealthy as adults and have a lower education level in adulthood. These two factors adversely affect their labour market chances and lead to greater benefit dependency, which in turn is accompanied by more poverty and social exclusion in adulthood. More social exclusion among children of non-western origin If we look at the influence of individual factors, the importance of a non-western origin stands out. This mainly influences the degree of social exclusion in adulthood (though there is also a clear relationship with the degree of poverty in this phase of life). In addition to the direct effect, there is also an indirect effect. People of non-western origin more often had a poor childhood and experienced more material deficits. Partly - but not wholly - as a result of these material deficits, non-western respondents participated less in social activities in their youth. This was translated into reduced availability of resources, which in adulthood translates into a higher degree of social exclusion. 84

153 SUMMARY Education, employment and benefit dependency The lower education level of poor children is related not only to their lower social participation, but also to their health problems. However, the role of education begins with the father of the household; if he has a lower education level, there is a greater chance that his children will grow up in a poor family and that their educational attainment will also be lower. And a person with a lower education level in turn runs a greater risk of poverty and social exclusion. A lower education level limits the opportunities for (participation via) paid work. Work provides income and can consequently help prevent or end poverty. Work moreover provides structure and is an important condition for participation in society. This explains why people who work are less socially excluded, while by contrast, being in receipt of benefit increases the chance of this. Social participation and health In addition to education and work, health and social participation in childhood also have a substantial influence on the risk of poverty and social exclusion in adulthood. The effects of health and social participation in childhood are roughly equal in magnitude, but their influence is less than that of education and work. This is because social participation and health status in childhood influence the risk of poverty and social exclusion in adulthood via education and participation in employment. In addition to the built-up human and economic capital, therefore, social capital in childhood and health also play a role in the relationship between poverty in childhood and poverty in adulthood. Family circumstances less important The independent effect of family circumstances which was explored in the study is smaller than the effects of education, work, health status, ethnic origin and social participation. The family climate is worse in poor families, with more aggression and a less calm and regular atmosphere. As a result, children's relationship with their parents is worse, and they also see their parents less as role models. However, these processes were found to have little influence on the risk that poor children will be poor and socially excluded in adulthood. On the other hand, a positive family climate does have a modest effect on children's well-being. People who felt better in their childhood also have a better demeanour as adults (calmer, more balanced, more satisfied with their work). These psychological resources offer protection against social exclusion in adulthood. Language and single parenthood offer no explanation The fact that poor children more often lived in families during their childhood where no Dutch was spoken is found not to be related to their degree of social exclusion or risk of poverty in adulthood. Since the respondents in this study had lived in the Netherlands since childhood and had been educated in the Netherlands, this factor is no longer relevant in adulthood. In itself, a poor command of spoken Dutch increases the risk of poverty and social exclusion, but this effect has disappeared in children who have lived in the Netherlands since

154 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Single-parent families are known to be at higher risk of poverty and social exclusion. That is also confirmed here, but the fact that a person grew up in poverty does not increase the chance that they will themselves become single parents; people who grew up in poverty in the 1980s ended up as single parents in adulthood to roughly the same extent as people who grew up in more affluent circumstances. It is however possible that this factor has become more important in later generations, because there are many more children growing up in single-parent families today than in Policy implications Although poverty in childhood translates to only a limited extent into poverty and social exclusion in later life, it is still desirable to devote attention to it in policy, because the small group of poor children who are also affected by poverty in later life are the victims of structural poverty. Moreover, growing up in poverty has more consequences than simply an increased chance of poverty and social exclusion as an adult. The development of socioeconomic resources (education and work) is lower and the risk of poor health status is increased. There are also other reasons for tackling poverty in childhood: the Netherlands has committed to certain legal principles through laws, regulations and international treaties (e.g. the u N Convention on the Rights of the Child). Among other things this commitment embraces the principle that children must not be allowed to suffer because of the circumstances in which their parents live, as well as the principle of equal opportunities for all. At EU level, combating poverty and social exclusion among children is also likely to be given priority in the Europe 2020 agenda. At the same time, it would be wrong to expect that poverty and social exclusion in adulthood can be prevented simply by combating them in childhood; the number of children 'destined for poverty' is simply too small for this. Moreover, a small proportion of the more affluent children also end up in poverty as adults. Which policy is to be pursued in this area is ultimately a matter of political judgment. The findings from this study highlight four areas that play a key role in (the transfer of) poverty and social exclusion: education, employment, health status and social participation. A great deal of government policy is already pursued in these areas, some of it of only recent date, though much of it for a good deal longer. The fact that the majority of poor children are not poor or socially excluded a quarter of a century later, in adulthood, could be an indication of their individual resilience, but cannot be seen in isolation from the opportunities for social advancement that provisions such as education have offered them. Few indications were found in this study to support the idea that welfare arrangements in the past have fostered a mass 'culture of dependency', from which poor children have virtually no chance of escaping in later life. It would seem advisable in any event to monitor the group of children living in long-term poverty closely, because the problem of 'poverty transfer' appears to be concentrated in this group. More specific attention could also be given in policy to children with 'at-risk parents': low-educated fathers, parents of non-western origin, parents 86

155 SUMMARY without work. In add ition, given the key role played by education in all outcome variables analysed here, it is important to investigate whether the returns of the policy in this area could be increased. Investing in improving the health and social participation of children would also appear to make sense, although these factors are of less importance than education level, though they do influence the latter. It is not necessarily the case that interventions in this area should come exclusively from central government; local authorities, civil society and citizens themselves also have their own responsibility here. The fact that many factors are found to play a role in the process between poverty in childhood and disadvantage in later life logically implies that there is no one single 'switch' which can be flicked in order to resolve the problem. The effect of measures which focus on only one factor in this process will consequently almost by definition be limited. When considering supplementary policy interventions, therefore, it is important constantly to question whether, given the investment of resources required, those interventions can reasonably be expected to deliver adequate returns. 87

156 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Literatii iir Airio, L., P. Moisio en M. Niemela (2010). ImergenerationalTransmissionofPoverty in Finland in the 1990s. Turku: Department of Social Policy, University of Turku, National Research and Development Centre for Welfare and Health. Alcock, P. (1991). Understanding poverty. London: MacMillan Press. Bartels, M., M.J.H. Rietveld, G.C.M. van Baal en D.I. Boomsma (2002). Genetic and Environmental Influences on the Development of Intelligence. In: BehaviorGenetrcs, jg. 32, nr. 4, Becker, G.S. (1964,1993, 3rd ed.). Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education. Chicago: University of Chicago Press. Bertram, H. en S. Kohl (2010). ZurLageder Kinder in Deutschlandzow. Kinder stdrken fur eineungewissezukunft. Keulen: Deutsches Komitee fiir un 1 cep. Bij], R. (2009). Hoe gaat het met de Nederlandse bevolking? In: R. Bijletal. (red.), Desoc/alestaatvan Nederland (p ). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Blanden, J. en S. Gibbons (2006). The persistence of poverty across generations. A view from two British cohorts. Bristol: Jospeh Rowntree Foundation, Policy Press. Bourdieu, P. (1989). Economisch kapitaal, cultureel kapitaal, sociaal kapitaal. In: P. Bourdieu (red.), Opstellen oversmaalc, kapitaal en veldbegrip (p ). Amsterdam: Van Gennep. Bovens, M. en A. Wille (2010). Diplomademocratie: Over de spanning tussen meritocratie en democratic. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. Brakel van den, M. en L. Moonen (2009). Is armoede erfelijk? Sociaaleconomische trends, ze kwartaal, P Brooks-Gunn, J. en G.J. Duncan (1997). The effects of poverty on children. In: Children 6 Poverty, jg. 7, nr. 2, P Bucx, F. (red.) (2011). Gezinsrapport20i: Een portret van hetgezinsleven in Nederland. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (scp-publicatie 2011/7). Corcoran (1995). Rags to rags: Poverty and mobility in the United States. In: Annual review ofsociology, jg. 21, p Cdrvers, W. (2000). inkomensmobiliteit tussen huishoudens met lage inkomens van generatie op generatie. In: Armoedemonitor2000. Den Haag/Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek. Dahl G. B. en L. Lochner (2008). The impact offamily income on child achievement: Evidence from the earned income taxcredk. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research (Working Paper No ). Dekovic, M., E. Snel en f.h.a. Groenendaal (1997). Kinderen van de rekening; overde effecten van armoede op kinderen. In: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.), De kwetsoaren; tweede jaarrapporr armoede en sociale uitsluiting (p ). Amsterdam: University Press. Denktank Armoedebestrijding (2004). Doen en meedoen. Aanbevelingen van de Denktankarmaedebestrijdingom de participatie van kinderen en jongeren uit arme gezinnen tevergroten. Utrecht: Sociale Alliantie. Devicienti, F. en A. Poggi (2007). Poverty and social exclusion: Two sides of the same coin or dynamically interrelated processes?turijn: Laboratorio R. Revelli. Duncan G. 1., W.). Yeung, I. Brooks-Gunn en. R. Smith (1998). How much does childhood poverty affect the life chances of children? In: American Sociological Review, jg. 63, nr. 3 p

157 LITERATUUR Dykstra, P. (2000). Diversiteit in gezinsvormen en levenskansen van kinderen op langere termijn. In: Bevolking en Gezin, jg. 29, nr. 2, p Echtelt, P. van (2010). Een baanloos bestaan: Debetekenis van werk voor iverklozen, arbeidsongeschikten en werkenden. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (scp-publicatie 2010/8). Engbersen, G., ).C. Vrooman en E. Snel (red.) (1997). Effecten van armoede. Derde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: University Press. Guo, G., en K. Mullan-Harris (2000). The mechanisms mediating the effects of poverty on children's intellectual development. In: Demography, jg. 37, nr. 4, p Hardt, 1. en M. Rutter (2004). Validity of adult retrospective reports of adverse childhood experiences: review of the evidence. In: journal of Child Psychology and Psychiatry, jg. 45, nr. 2, p Herweijer, L. (2011). Grenzen aan de opwaartseonderwijsmobiliteit? In: Wisselingvandewacht.SCR 2011 (p ). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Hoff, S. (2010). Uitdearmoedewerken. Omvang en oorzaken van uitstroom uit armoede. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (scp-publicatie ). Hoff, S. en J.C. Vrooman (2011). Dimensies van sociale uitsluiting. Naar een verbeterdmeetinstrument. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (scp-publicatie ). Hoff, S.J.M., I. Dronkersen J.C. Vrooman (1997). Arme ouders en het welzijn van kinderen. In: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.), De kwetsbaren. Tweede jaarrapport armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: University Press. Horgan, G. (2007). The impact of poverty on young children's experience of school. Joseph Rowntree Foundation (te vinden op: Jacob, B. en J. Ludwig (2008). Improving Educational Outcomes For Poor Children. Cambridge: NBER. lehoel-gijsbers, G. (2004). SocialeVitsluiting in Nederland. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCPpublica tie 2004/17). lehoel-gijsbers, G. (2009). Kunnen allekinderenmeedoen? Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCPspecial 32). Jehoel-Gijsbers, G. en J.C. Vrooman (2007). Explaining social exclusion; a theoretical model tested in the Netherlands. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. lenkins, S.P. en T. Siedler (2007). The /ntergenerat/onal Transmission ofpoverty in Industrialized Countries. Chronic Poverty Research Centre (Working Paper No. 75). Kobes, B.J.H. en S.I. De Vries (2004). School en Sport Speciaal: een verkennende studie naar sport- en bewegingsactiviteiten voorjeugdigen met een beperking in Nederland. Leiden: TNO Preventie en Gezondheid. Kosters, L. en F. Otten (2007). Krappe beursals erfenis? In: Sociaaleconomische trends, 3e kwartaal, p Ledoux, G., J. Roeleveld, G. Driessen, J. Cuppen en J. Meijer(2on). Prestatiesen loopbanen van doelgroepleerlingen in hetonderwijsachterstandenbeleid. Amsterdam: Kohnstamm Instituut/Nijmegen: ITS. Lewis, 0. (1959). Five families: Mexican case studies in the culture of poverty. New York: Basic Books Inc. Lindquist, M.J. en G. S. Lindquist (2010). ThedynamicsofchildpovertyinSweden. (te vinden via springerlink.com/content/n x2374/). Ludwig, J. en S. Mayer (2006). "Culture" and the Intergenerational Transmission of Poverty: The Prevention Paradox. In: The Future of Children, jg.16, nr. 2, p Meertens, V. (2004). Depressive symptoms in the general population; a multifactorial social approach (proefschrift Katholieke Universiteit Nijmegen). Wageningen: Ponsen en Looijen bv. 89

158 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Otten, F., W. Bos, C. Vrooman en S. Hoff (red.) (2008). Armoedebericht20o8. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Petterson, S.M. en A. Burke Albers (2001). Effects of poverty and maternal depression on early child development. In: Child Development, jg. 72, nr.6. p Ridge, T. en). Millar (2000). Excluding children: Autonomy, friendship and the experience of the care system. In: Social Policy & Administration, jg. 34, nr. 2, p Roest, A., A. Lokhorst en l.c. Vrooman (2010). Socialeuitsluitingbijkinderen. Omvangenachtergronden. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Rovers, B. (1998). Armoede en regelovertreding door kinderen. In: G. Engbersen, ).C. Vrooman en E. Snel (red.), Effecten van armoede. Derdejaarrapport armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: University Press. SCP/CBS (2000). /\rmoedemom'tor2000. Den Haag/Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek. SCP/CBS (2010). Armoedesigna(ement20io. Den Haag/Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek. Siekelinck, S.J.A. (2009). Het beste van de jeugd. Een wijsgerig-pedagogisch perspectiefop jongeren en hun ideal(ism)en (proefschrift). Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. Soede, A. (2006). Armoede volgens een nieuwe grens. In: F. Otten, J.C. Vrooman, W. Bos en S. Hoff (red.), /Umoedebericht20o6. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Soede, A. en J.C. Vrooman (2008). Beyond the breadline; a poverty threshold based on a generalised budget approach. Den Haag: The Netherlands Institute for Social Research/Sociaal en Cultureel Planbureau. Soede, A. (2o\o).Armoedegrens op basis van debudgetbenadering-revisie Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Soede, A. en J.C. Vrooman (2010). Armoede volgens de budgetbenadering. In: Armoedesujnalement20io. Den Haag/Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek. Steen, M. van der, R. Peeters en M. Pen (2010). Dewegomhoog. Een analyse vanhetvertoog over sociale mobiliteit in regeringsbeleid. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. TK (2007/2008). Motievan het lid Van Geel c.s., 20 September Tweede Kamer, vergaderjaar 2007/2008, 31200, nr. 16. Tolsma, J. en M. H. J. Wolbers (2010). Naar een open samenleving? Recente ontwikkelingen in sociale stijging en doling in Nederland. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Tominey, E. (2009). TheTiming of Parental Income and Child Outcomes: TheRoleofPermanemandTransitoryShocks (1 z A Discussion Paper No. 5225). London: University College, u N ICEF (2007). Child poverty in perspective: an overview of child well-being in rich countries. A comprehensive assessment of the lives and well-being of children and adolescents in the economically advanced nations. Innocemi Report-Cardy, Florence: UNICEF: Innocenti Research Centre. Verhulst F.C., H.J.M. Versluis-den Bieman en N.C.M. Balmus (1997). Stand van zaken: Opgroeien bij lesbische ouders of in een eenoudergezin geen risicofactor voor probleemgedrag, opgroeien als adoptiekind wel. In: Nederlands Jijdschrift voor Ceneeskunde, jg. 141, p Vrooman, J.C, S. Hoff, F. Otten en W. Bos (red.) (2007). Armoedemonitor2007 Den Haag /Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek. Walle-Sevenster, J. de, en G.J. Kok(i99i). Gezondheidsbevordering en armoede. Bleiswijk: NKB-uitgeverij. Whelan, C. T., R. Layte en B. Maitre (2004). Understanding the mismatch between income poverty and deprivation: a dynamic comparative analysis. In: European Sociological Review, nr. 20, p

159 LITERATUUR Whitbeck, L.B, R.L. Simons, R.D. Conger, K.A.S. Wickrama, K.A. Ackley and G.H. Elder Jr. (1997). The Effects of Parents' Working Conditions and Family Economic Hardship on Parenting Behaviors and Children's Self-Efficacy. In: Social Psychology Quarterly, jg. 60, nr. 4, p Wilde, C. de (2003). A life course perspective on social exclusion and poverty. In: TheBritishjournalof Sociology, jg. 54, nr. 1, p Wilde, C. de (2008). Individual and institutional determinants of multidimensional poverty: A European comparison. In: Social Indicators Research, jg. 86, p Wilson, W.J. (1996). When Work Disappears. Political Science Quarterly, \g. 111, nr. 4, p Wittebrood, K. en T. van Dijk(2007). Aandacht voor dewijk: effecten van herstructurermg op de leefbaarheid en veiligheid. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. WRR, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003). Waarden, normen en de last van hetgedrag. Amsterdam: University Press (Rapporten aan de regering nr. 68). nzendoorn, M.H. van (2006). Intergenerationele overdracht vangehechtheid in theorie, (klinisch) onderzoek en gevalsbeschrijvingen. Houten/Zaventem: Bohn Stafleuvan Loghum. 91

160 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Pubiicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau Werkprogramma Het Sociaal en Cultureel Planbureau stelt twee keer per jaar zijn Werkprogramma vast. De tekst van het lopende programma is te vinden op de website van het SCP: scp-publicaties Onderstaande lijst bevat een selectie van pubiicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Deze pubiicaties zijn verkrijgbaar bij de boekhandel, of via de website van het sc p. Een complete lijst is te vinden op Sociale en Culturele Rapporten lmesteren in vermogen. Sociaal en Cultureel Rapport ISBN Betrekkelijke betrokkenheid. Studies in sociale cohesie. Sociaal en Cultureel Rapport ISBN Wisseling van de wacht: generaties in Nederland. Sociaal en Cultureel Rapport Andries van den Broek, Ria Bronneman-Helmers en Vic Veldheer(red.). ISBN scp-publicaties lieverfaarkdan Mohammed?Onderzoeknaararbeidsmarktdiscriminatie van niet-westerse migranten via praktijktests (2010). Iris Andriessen, Eline Nievers, Laila Faulk, )aco Dagevos. ISBN Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (2010). Mirjam de Klerk, Rob Gilsing en Joost Timmermans (red.), Gijs van Houten, Anna Maria Marangos, MathijsTuynman, Martha Dijkgraaf, Jennifer van den Broeke, Judith van der Veer, Jelmer Shalk, Jurjen ledema, Alice de Boer. ISBN Steedsmeerverstandelijkgehandicapten?Ontwikkelingeninvraagengebruikvanzorgvoor verstandelijkgehandicapten (2010). Michiel Ras, Isolde Woittiez, Hetty van Kempen, Klarita Sadiraj. ISBN Eei baanloos bestaan. De betekenis van werk voorwerklozen, arbeidsongeschikten en iverkenden (2010). Patricia van Echtelt. ISBN The social state of the Netherlands 2009 (2010). Rob Bijl, Jeroen Boelhouwer, Evert Pommer, PeggySchyns(red.), ISBN The minimum agreed upon. Consensual budgetstandards for the Netherlands (2010). Stella Hoff, Arjan Soede, Cok Vrooman, Corinne van Gaalen, Albert Luten, Sanne Lamers. ISBN Sociale uitsluiting bij kinderen: omvang en achtergronden (2010). Annette Roest, Anne Marike Lokhorst, Cok Vrooman. ISBN Beperkt aan het werk. Rapponageziekteverzuim, arbeidsongeschiktheidenarheidsparticiparie (2010). Gerda lehoel-gijsbers (red.), ISBN Minder werk voor laagopgeleiden? Ontwikkelingen in baanbeziten baankwaliteit (2010). Edith Josten. ISBN Athomein the Netherlands (2010). Merove Gijsberts, laco Dagevos. ISBN

161 PUBLICATIES VANHET SOCIAALEN CULTUREEL PLANBUREAU FAQSoverkunstbeoefeningindevrije tijd(2010). Andries van den Broek. ISBN Mogelijkheden totkunstbeoefening in de vrije tijd(2010). Andries van den Broek (red.). ISBN Toekomstverkenninr)((iinsrbeoefenirig(20io). Andries van den Broek. ISBN Steedsgewoner, noohgewoon. Acceptatie van homoseksualiteit in Nederland (2010). Saskia Keuzenkampetal. ISBN Publieke dienstverlening in perspectief. scp-memorandum voorde kabinetsformatie 2010 (2010). Evert Pommer en Evelien Eggink(red.), ISBN Wellbeing in the Netherlands. TheSCP life situation index since 1974 (2010). Jeroen Boelhouwer. ISBN Minderheden in de mixed-mode? Een invemarisatie van voor- en nadelen van het inzetten van verschillendedataverzamelingsmethoden onder niet-westerse migranten (2010). R. Feskens, I. Kappelhof, J. Dagevos, I. Stoop, ISBN lust different, that's all. Acceptance ofhomosexuality in the Netherlands (2010). Saskia Keuzenkamp (ed.) et al. ISBN Discriminatiemonitor niet-westerse migranten opde arbeidsmarkt 2010 (2010). Eline Nievers en Iris Andriessen (red.). 1 SBN Iemand moet het doen. Ervaringen van verzorgers van partners (2010). Judith van Male, Marion Duimel en Alice de Boer, ISBN Uit de armoede werken. Omvang en oorzaken van uitstroom uit armoede (2010). Stella Hoff. ISBN Het werken waard. Het arbeidsaanbod van laagopgeleide vrouwen vanuit een economisch en sociologistperspectief(2010). Marielle Cloin. ISBN Zorgen voorzorg. Ramingen van de vraag naar personeel in de verpleging en verzorging tot 2030 (2010). Evelien Eggink, Debbie Oudijk en Isolde Woittiez. ISBN Alle kanalenstaan open. De digitaliseringvan mediagebruik (2010). Frank Huysmans en JosdeHaan. ISBN Tijd op orde? Een analyse van de tijdsorde vanuit het perspectief van de burger (2010). Marielle Cloin, Marjon Schols en Andries van den Broek, m.m.v. Maria Koutamanis. ISBN Maten voor Gemeenten Een analyse van de prestaties van de lokale overheid (2010). Bob Kuhry, Jedid-Iah Jonker en Ab van der Torre, ISBN Naar Hollands gebruik? Verschillen in gebruik van hulp bij opvoeding, onderwijs en gezondheid tussen autochtonen en migranten (2010). Angela van den Broek, Ellen Kleijnen en Saskia Keuzenkamp. ISBN Sport: een leven lang. Rapportage sport 2010 (2010). AnnetTiessen-Raaphorst, Desiree Verbeek, losde Haan en Koen Breedveld (red.), ISBN Komt tijd, komt raad? Essays over mogelijkheden voor een nieuwe tijdsorde (2010). Andries van den Broek en Marielle Clo'in (red.), ISBN Defmitiefadvies over het WMO-budget huishoudelijke hulp voor Van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Uitgebrachtaan hetbestuurlijk overieg ftnancieleverhoudingen {20\o). Ab van der Torre en Evert Pommer. ISBN Wisseling van de wachv generaues in Nederland. Sociaal en Cultureel Rapport 2010 (2010). Andries van den Broek, Ria Bronneman-Helmers en VicVeldheer(red.). ISBN

162 VOORBESTEMD TOT ACHTERSTAND? Armoedesignalemem (2010). SCP/CBS. ISBN V/iezijn declienten van de langdurige AWBZ-thuiszorg? Isolde Woittiez. ISBN scp-publicaties 2cm KiEVR. scp-nieuwjaarsuitgave2011 (2011). ISBN Stemming onbestemd. Tweede verdiepingsstudiecontinuonderzoekburgerperspectieven (2011). Paul Dekkeren losjeden Ridder(red.). ISBN Vluchtelingengroepen in Nederland. Overde integratie van Afghaanse, Iraakse, Iraanse en Somalische migranten (2011). (aco Dagevos en Edith Dourleijn (red.). ISBN Emancipatiemonitor2oio (2011). Ans Merens, Marion van den Brakel-Hofmans, Marijke Hartgers en Brigitte Hermans (red.), ISBN Moeilijk werken. Gezondheidendearbeidsdeelnamevanmigrantenvrouwen (2011). Myra Keizer en Saskia Keuzenkamp. ISBN Informelegroepen. Verkenningen van eigentijdse bronnen van sociale cohesie (2011). E. van den Berg, P. van Houwelingen en J. de Hart (red.), ISBN Gezinsrapport2011 (2011). Freek Bucx (red.), ISBN Hoe cultureel isdedig/talegenerfltiephet/nternetgebruikvoorcu/tureledoeleinden onder schoolgaande tieners (2011). Marjon Schols, Marion Duimel en ]os de Haan. ISBN Kwetsbareouderen (2011). Cretien van Campen (red.), ISBN Minder voor het midden. Profijtvan de overheid in 2007 (2011). Evert Pommer (red.), ledid-jah Jonker, Ab van der Torre, Hetty van Kampen. ISBN Wonen, wijken en interventies. Krachtwijkenbeleid in perspectief (2011). Karin Wittebrood, Matthieu Permentier, m.m.v. Fenne Pinkster, ISBN Armoedegrens op basis van debudgetbenadering-revisiezcno (2011). Arjan Soede. ISBN Werkgevers overde crisis (2011). Edith Josten. ISBN Op weg naar een indusieve arbeidsmarkt. Bijdragen van desprekers op hetsymposium15 oktober 2010, Den Haag (2011). Gerda lehoel-gijsbers (red.). ISBN Eropuk! Nederlanders in hun vrije tijd buitenshuis (2011). Desiree Verbeek en )os de Haan. ISBN De opmars van het pgb. De ontwikkeling van het persoonsgebonden budget in nationaal en internationaalperspectief'(2011). K. Sadiraj, D. Oudijk, H. van Kempen, J. Stevens. ISBN Kwetsbareouderen in depraktijk. Eenjournalistiekesamenvatting (2011). Malou van Hintum. ISBN Dimensiesvan sociale uitsluiting. Naar eenverbeterdmeetinstrument (2011). Stella Hoff en Cok Vrooman. ISBN Chinese Nederlanders. Van horecanaarhogeschool (2011). Merove Gijsberts, Willem Huijnk, Ria Vogels (red.), ISBN Gemengdleren. Etnischediversiteitenleerprestaties(2on). Lex Herweijer. ISBN Voorbestemd tot achterstand? Armoede en sociale uitsluiting in de kindertijd en 25 jaar later (2011). Maurice Guiaux m.m.v. Annette Roest en lurjen Idema. ISBN

163 PUBLICATIESVAN HET SOCIAALEN CULTUREEL PLANBUREAU Acceptatie van homoseksualiteh in Nederland Internationale vergelijking, ontwikkelingen en actuele situatie (2011). Saskia Keuzenkamp. ISBN Poolse migranten. De positie van Polen die vanaf 2004 in Nederland zijn komen wonen (2011). Jaco Dagevos (red.), ISBN Gewoonaandeslag?DesocialeveiHgheidvandewerkplekvoorhomoseksuelemannenen vrouwen (2011). Saskia Keuzenkamp en AnsOudejans. ISBN Acceptance of homosexuality in the Netherlands International comparison, trendsand current situation (2011). Saskia Keuzenkamp. ISBN scp-essays 1 Voorbeelden en nabeelden (2005). )oep de Hart, ISBN De stem desvolks (2006). Arjan van Dixhoorn. ISBN Detekenta/e!neemtdewijk(20o6). JeanetKullberg. ISBN Leven zonder drukte (2006). Tjirk van derziel met een naschrift van Anja Steenbekkers en Carola Simon, ISBN Otto Neurath en demaakbaarheid van de betere samenleving (2007). Ferdinand Mertens. ISBN Overige publicaties Hoe her ons verging... Traditionele nieuwjaarsuitgavevan hetscp (2010). Paul Schnabel (red.). ISBN Wmo Evaluatie. Vierde tussenrapponage. Ondersteuning en participatie van mensen met een lichamelijke beperking;tweejaarnadeinvoeringvandewmo (2010). A. Marangos, M. Cardol, M. Dijkgraaf, M. de Klerk, ISBN Op weg metde Wmo. journalistieke samenvam'ng door Karolien Bais. Mirjam de Klerk, Rob Gilsing en JoostTimmermans. Samenvatting door Karolien Bais (2010). ISBN NL Kids online. Risico's en kansen van internetgebruik onder jongeren (2010). Jos de Haan. ISBN Kondurende thuiszorg in deawbz. Een verkenning van omvang, propel en afbakening (2010). Maaike den Draak. ISBN De publieke opinie over kernenergie (2010). Paul Dekker, Irene de Goede, Joop van der Pligt. ISBN Op maatgemaakt? Een evaluatie van enkele responsverbeterende maatregelen onder Nederlanders van nietwesterse afkomst (2010). Joost Kappelhof. ISBN Oudere tehuisbewoners. jlandelijk overzicht van de leefsituatie van ouderen in instellingen (2010). Maaike den Draak. ISBN Kopers in de knel? Een scenariostudie naardegevolgen van de crisis voor huiseigenaren met een hypotheek (2010). Michiel Ras, Ingrid Ooms, Evelien Eggink. ISBN Gewoon anders. Acceptatie van homoseksualiteit in Nederland (2010). Saskia Keuzenkamp. ISBN De aard, de daad en het Woord. Een halve eeuw opinie- en hesluitvorming over homoseksualiteit in protestantsnederland, (2010). David Bos. ISBN Werkloosheid in goede banen. Bijdragen aan de scp-studiemiddag 20W (2010). Patricia van Echtelt (red.), ISBN Europa's welvaan. De Lissabon Agenda in een brederwelvaartsperspectiefen de publieke opinie over de Europese Vnie (2010). Harold Creusen (CPB), Paul Dekker(scp), Irene de Goede(scp), Henk KOX(CPB), Peggy Schijns (SCP) en Herman Stolwijk(cPB). ISBN

164 Zijn kinderen die opgroeien in armoede voorbestemd tot achterstand? Zijn ze vijfentwintig jaar later - wanneer ze volwassen zijn - nog steeds arm en zijn ze ook meer sociaal uitgesloten? En hoe komt dat? Deze publicatie laat zien in hoeverre armoede van generatie op generatie wordt overgedragen. Dit gebeurt aan de hand van administratieve inkomensgegevens van vijfentwintig jaar geleden en nu. In een grootschalige enquete hebben we vervolgens dezelfde mensen gevraagd terug te kijken op hun jeugd. Behalve over armoede en uitsluiting ging het ook over opvoeding, gezondheid, opleiding en arbeidsmarktkansen. Arme kinderen lopen een groter risico dan welvarendere leeftijdsgenoten om als volwassene arm of sociaal uitgesloten te zijn. Zij ondervinden gedurende hun jeugd meer gezondheidsproblemen, doen minder mee aan allerlei sociale activiteiten, krijgen vaker een lagere opleiding en hebben als volwassene minder vaak (vast) werk. Met name opleiding en werk blijken bepalend voor het risico op armoede en sociale uitsluiting van volwassenen. Toch zijn de meeste arme kinderen later als volwassene niet arm of uitgesloten. Maurice Guiaux is onderzoeker bij de onderzoeksgroep Arbeid, Inkomen en Sociale Zekerheid van het scp. Hij houdt zich bezig met de thema's armoede en sociale uitsluiting en de re-integratie van bijstandsgerechtigden. scp-publicatie ISBN "70S775