Datum van inontvangstne ming : 23/04/2012

Transcriptie

1 Datum van inontvangstne ming : 23/04/2012

2 Vertaling C-140/12-1 Datum van indiening: Zaak C-140/12 Verzoek om een prejudiciële beslissing 19 maart 2012 Verwijzende rechter: Oberster Gerichtshof (Oostenrijk) Datum van de verwijzingsbeslissing: Verzoekende partij: 14 februari 2012 Peter Brey Verwerende partij: Pensionsversicherungsanstalt (omissis) Het Oberste Gerichtshof geeft (omissis) in een zaak op het gebied van sociaal recht, aangespannen door Peter Brey, 8552 Eibiswald, verzoeker, (omissis), tegen de Pensionsversicherungsanstalt, 1021 Wien, verweerder, (omissis) betreffende een compenserende toeslag, op het beroep in Revision van verweerder tegen de uitspraak van het Oberlandesgericht Graz, optredend als appèlrechter in zaken op het gebied van arbeidsrecht en sociaal recht, van 6 oktober 2011, (omissis) waarbij op het beroep van verweerder de uitspraak van het Landesgericht für Zivilrechtssachen Graz, optredend als rechter in zaken op het gebied van arbeidsrecht en sociaal recht, van 17 mei 2011 (omissis) gedeeltelijk bevestigd en gedeeltelijk gewijzigd werd, in besloten zitting, de navolgende beschikking 1. Aan het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt overeenkomstig artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vraag gesteld: Moet de compenserende toeslag worden aangemerkt als een socialebijstands[uitkering] in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden? NL

3 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-140/12 (omissis) Motivering: 1 Feiten Verzoeker en zijn echtgenote, die allebei Duits staatsburger zijn, verhuisden in maart 2011 naar Oostenrijk omdat verzoeker zich in Duitsland vanwege zijn Russische afkomst buitengesloten en slecht behandeld voelde. Verzoeker en zijn echtgenote willen duurzaam in Oostenrijk blijven. Verzoeker ontvangt van de Deutsche Rentenversicherung Schwaben een invaliditeitspensioen van 862,74 EUR bruto per maand en van de AOK Bayern Pflegekasse een verzorgingstoelage van 225 EUR per maand. Hij beschikt niet over andere inkomsten of vermogen. De echtgenote van verzoeker ontving in Duitsland een basisuitkering, die echter sinds 1 april 2011 niet meer is uitbetaald. Verzoeker en zijn echtgenote wonen in een huurwoning waarvoor zij een maandelijkse huur moeten betalen van 532,29 EUR. Op 22 maart 2011 werd door de Bezirkshauptmannschaft Deutschlandsberg voor verzoeker en zijn echtgenote overeenkomstig het Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (Oostenrijkse vestigings- en verblijfswet; hierna: NAG ) een verklaring van aanmelding voor EER-burgers afgegeven. 2 Procesverloop Bij beschikking van 2 maart 2011 wees de verwerende Pensionsversicherungsanstalt verzoeksters aanvraag voor een compenserende toeslag af op grond dat op het gebied van de sociale zekerheid het voor een rechtmatig verblijf in Oostenrijk noodzakelijk is dat de betrokkene beschikt over voldoende bestaansmiddelen en over een volledig dekkende ziektekostenverzekering. Door zijn lage pensioenuitkering beschikt verzoeker niet over voldoende bestaansmiddelen. Het op het unieburgerschap gebaseerde recht om vrij in de lidstaten te reizen en te verblijven geeft geen recht op een sociale gelijkstelling voor het recht op duurzaam verblijf in het binnenland. Met een beroep, gericht op toekenning van de compenserende toeslag vanaf 1 april 2011, is verzoeker tegen deze beschikking opgekomen, waarbij hij als voornaamste argument aanvoert dat hem op grond van het Unierecht een recht op verblijf in Oostenrijk, en bijgevolg ook een compenserende toeslag toekomt. De rechter in eerste aanleg heeft verweerder gelast tot betaling aan verzoeker van een compenserende toeslag van 326,82 EUR per maand, welk bedrag, vanaf 1 april 2011, telkens op de eerste dag van de maand vooraf moest worden betaald. De appèlrechter wees het door verweerder ingestelde hoger beroep toe, doch enkel in die zin dat de compenserende toeslag van 326,82 EUR per maand telkens op de eerste dag van de maand achteraf moest worden betaald. 2

4 Tegen die uitspraak in hoger beroep heeft verweerder beroep in Revision ingesteld, strekkende tot wijziging van de uitspraken van de lagere rechterlijke instanties in de zin van een afwijzing van de vordering van verzoeker. Verzoeker vordert in zijn Revisionsbeantwoording afwijzing van de Revision. 3 Unierecht Een burger van de Unie die in Oostenrijk geen economische activiteit uitoefent, heeft op grond van het recht van vrij verkeer en verblijf voor de burgers van de Unie overeenkomstig artikel 20 VWEU onder bepaalde voorwaarden en beperkingen een primairrechtelijke aanspraak op verblijf in Oostenrijk. Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun gezinsleden, regelt de nadere voorwaarden voor dit recht van vrij verkeer en verblijf. Artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38/EG bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft langer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven, indien hij voor zichzelf en voor zijn gezinsleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt. In dit verband wordt in punt 10 van de considerans van die richtlijn verklaard dat personen die hun recht van verblijf uitoefenen tijdens het begin van hun verblijfsperiode geen onredelijke belasting mogen vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. 4 Nationaal recht 4.1 Verblijfsrecht Het op 1 januari 2006 in werking getreden NAG beoogt blijkens de totstandkomingsgeschiedenis ervan onder meer de omzetting van richtlijn 2004/38/EG. Dienovereenkomstig bevat het NAG volgens een programmatische verwijzing, in 9, naar de voor het aantonen van een Unierechtelijk verblijfsrecht van langer dan drie maanden af te geven verklaring van aanmelding in het vierde hoofdstuk van het tweede deel ervan bepalingen over het gemeenschaps-, respectievelijk Unierechtelijke verblijfsrecht, die, voorzover hier van belang, luiden als volgt: 51. (1) Op grond van de verblijfsrichtlijn hebben burgers van de EER recht op een verblijf van langer dan drie maanden wanneer zij 1. in Oostenrijk werknemer of zelfstandige zijn; 3

5 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-140/12 2. voor zichzelf en voor hun gezinsleden beschikken over voldoende bestaansmiddelen en een volledig dekkende ziektekostenverzekering, om te voorkomen dat aan hen tijdens hun verblijf een socialebijstandsuitkering of een compenserende toeslag moet worden uitgekeerd, of 3. als hoofddoel van hun verblijf een opleiding, daaronder begrepen een beroepsopleiding, volgen aan een openbare of wettelijk erkende particuliere school of opleidingsinstelling, en voldoen aan de voorwaarden van punt 2. Verblijfsrecht voor gezinsleden van burgers van de EER 52. [...] Verklaring van aanmelding 53. (1) Burgers van de EER aan wie het Unierechtelijke verblijfsrecht toekomt ( 51 en 52), dienen, wanneer zij langer dan drie maanden in Oostenrijk, verblijven, dit binnen vier maanden na binnenkomst aan de autoriteit te melden. Indien aan de voorwaarden is voldaan ( 51 of 52) verstrekt de autoriteit op verzoek een verklaring van aanmelding. (2) Voor het aantonen van een Unierechtelijk verblijfsrecht moeten een geldig persoonsbewijs of paspoort alsmede de volgende bewijsstukken worden overgelegd: l. Volgens 51, lid 1, punt 1: een bevestiging van de werkgever of een bewijs van zelfstandigheid; 2. Volgens 51, lid 1, punt 2: bewijsstukken inzake de beschikking over voldoende bestaansmiddelen en een volledig dekkende ziektekostenverzekering; [...] Als reden voor de opneming van de compenserende toeslag in 51, lid 1, punt 2, NAG door het Budgetbegleitgesetz 2011 (Oostenrijkse begeleidende wet op de begroting van 2011), in werking getreden op 1 januari 2011, werd blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van die wet aangevoerd dat burgers van de EER overeenkomstig punt 2 net als voorheen recht moeten hebben op een verblijf van langer dan drie maanden, wanneer zij voor zichzelf en voor hun gezinsleden beschikken over voldoende bestaansmiddelen en een volledig dekkende ziektekostenverzekering. Door de nieuwe regeling bestaat er ook voor deze kring van personen geen verblijfsrecht meer wanneer de burger van de EER tijdens het verblijf aanspraak maakt op compenserende toeslagen. De compenserende toeslag is een gemengde uitkering, die als kenmerk heeft dat zij enerzijds de sociale zekerheid dient, en anderzijds het karakter heeft van sociale bijstand. Op grond van dit hybride karakter moet de compenserende toeslag worden aangemerkt als een socialebijstandsuitkering in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 4

6 2004/38/EG en is het derhalve Unierechtelijk toelaatbaar de compenserende toeslag op dezelfde wijze te behandelen als socialebijstandsuitkeringen. Met deze bepaling wordt de doelstelling van het Europese verblijfsrecht nagestreefd die erin bestaat te vermijden dat deze kring van personen een te zware belasting vormt voor de begroting van de desbetreffende verblijfsstaat, onafhankelijk van de nationale systematiek van alle sociale socialebijstandsuitkeringen. Het ontvangen van een compenserende toeslag is derhalve volgens de bedoeling van de wetgever schadelijk voor het verblijfsrecht. 4.2 Aanspraak op de compenserende toeslag De compenserende toeslag wordt, op grond van de diverse wettelijke pensioenverzekeringsstelsels, uitbetaald wanneer het pensioen en eventuele andere inkomsten van de pensioengerechtigde onder de compenserende-toeslagennorm liggen. Wanneer het pensioen, vermeerderd met uit overige bronnen van de pensioengerechtigde afkomstige netto-inkomsten, onder de zogenoemde norm ligt, heeft de pensioengerechtigde, zolang hij zijn rechtmatige, gebruikelijke verblijfplaats in het binnenland heeft, op grond van 292, lid 1, van het Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG) (Oostenrijkse algemene socialeverzekeringswet) recht op een compenserende toeslag ten bedrage van het verschil tussen de norm en het persoonlijke inkomen. Door de afstemming op het rechtmatig verblijf moet de compenserende toeslagenregeling in overeenstemming worden gebracht met het Europese en Oostenrijkse verblijfsrecht. De compenserende toeslagennorm legt tevens het bestaansminimum op socialeverzekeringsgebied vast. Op de compenserende toeslag kan alleen aanspraak worden gemaakt wanneer een pensioen wordt ontvangen op grond van de wettelijke pensioenregeling. Deze toeslag is dus een aanvullende uitkering op een pensioen uit de pensioenverzekering. De compenserende toeslag bevat evenwel ook wezenlijke socialebijstandsrechtelijke elementen. Zo ontbreekt in het kader van de compenserende toeslag de koppeling aan bijdragebetaling, aangezien de aanspraak op uitbetaling tot het bedrag van de norm onafhankelijk is van de hoogte van de voorheen ontvangen, aan inhouding onderworpen bezoldiging. Ook worden, net als in het socialebijstandsrecht, overige inkomsten, respectievelijk bepaalde vorderingen (bijvoorbeeld onderhoudsvorderingen) in mindering gebracht en vindt dus een toetsing plaats van de concrete, sociale behoeftigheidssituatie van de verzekerde. Tenslotte vindt de financiering van de compenserende toeslag niet plaats uit de algemene opbrengsten van de bijdragen van de verzekerden, maar in de vorm van een kostenvergoeding door de Oostenrijkse staat, die binnen het kader van de pensioenverzekering juridisch verplicht aansprakelijk is bij het wegvallen van inkomsten. Gelet op de uiteengezette kenmerken, wordt de compenserende toeslag in de Oostenrijkse rechtspraak en rechtsleer gekwalificeerd als een pensioensverzekeringsuitkering met het karakter van sociale bijstand, die een bepaald bestaansminimum moet garanderen. 5

7 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-140/12 Volgens het Unierecht vormt de compenserende toeslag een bijzondere uitkering die zich onderscheidt door een gemengd karakter. Enerzijds is hij verwant aan de sociale zekerheid doordat hij toekomt aan eenieder die voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van de socialezekerheidsuitkering. Anderzijds is hij echter ook verwant aan de sociale bijstand doordat hij niet berust op tijdvakken van activiteit of bijdragebetaling en bedoeld is om een kennelijke staat van behoeftigheid te verzachten. De compenserende toeslag wordt derhalve gekwalificeerd als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2a, van verordening (EEG) 1408/71, aangezien deze toeslag het ouderdoms- of invaliditeitspensioen aanvult en, voorzover de toeslag bij een ontoereikend pensioen de begunstigde een minimumlevensstandaard beoogt te waarborgen, een maatregel van sociale bijstand vormt (arrest Hof van 29 april 2004, Skalka, C-160/02, Jurispr. blz. I-5613). Artikel 70 van verordening (EG) 883/2004 is van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in artikel 3, lid 1, bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de sociale bijstand. De compenserende toeslag is als prestatie met een gemengd karakter in de zin van artikel 70 van verordening (EG) 883/2004 opgenomen in de bijlage bij die verordening. 5 Prejudiciële vraag In de onderhavige zaak rijst vooral de vraag of de compenserende toeslag (als een in bijlage X bij verordening [EG] 883/2004 genoemde uitkering met het karakter van sociale bijstand) moet worden gekwalificeerd als een socialebijstandsuitkering in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38/EG. Op grond van richtlijn 2004/38/EG is duidelijk, dat een beroep op het socialebijstandsstelsel gevolgen kan hebben voor het verblijfsrecht. Een begrip als sociale bijstand dient Unierechtelijk autonoom te worden uitgelegd. Derhalve rijst de vraag of het Europees verblijfsrecht hetzelfde sociale bijstandsbegrip hanteert als het Europees sociaal recht (zie artikel 4, lid 4, van verordening 1408/71 respectievelijk het begrip sociale bijstand in de zin van artikel 3, lid 5, sub a, van verordening 883/2004). Indien ervan uit wordt gegaan dat het sociale bijstandsbegrip in het Europees sociaal recht identiek is aan datzelfde begrip in het Europees verblijfsrecht, kan de compenserende toeslag niet als sociale bijstand worden aangemerkt, en zou het derhalve duidelijk zijn dat een aanspraak op een compenserende toeslag geen verblijfsrechtelijke gevolgen heeft. De verhouding tussen het Europees sociaal recht en het Europees verblijfsrecht lijkt evenwel in deze vraag niet volkomen duidelijk geregeld, terwijl wat derde staten betreft punt 10 van de considerans van verordening 859/2003 van de Raad van 14 mei 2003 de duidelijke aanwijzing bevat dat de Europese wetgever eerst de 6

8 verblijfsrechtelijke status wil doen toetsen, voordat sociaalrechtelijke aspecten in beschouwing kunnen worden genomen. Ten aanzien van burgers van de Unie heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in zijn arrest van 7 september 2004, Trojani (C-456/02, Jurispr. blz. I-7573) erop gewezen dat zelfs bij echte socialebijstandsuitkeringen, zolang het verblijf als rechtmatig wordt beschouwd, er geen sprake kan zijn van een weigering om een uitkering te verstrekken. Bij andere sociale of vergelijkbare uitkeringen heeft het Hof echter ook geoordeeld dat de voorwaarde van het bewijs van een bepaalde mate van integratie van de betrokken burger van de Unie in de maatschappij van de verblijfsstaat een legitiem doel kan dienen (zie wat studiefinanciering betreft bijvoorbeeld arrest van 15 maart 2005, Bidar (C-209/03, Jurispr. blz. I-2119). In de Oostenrijkse rechtsleer wordt evenwel ook de opvatting verdedigd dat aan het sociale bijstandsbegrip in samenhang met het verblijfsrecht volgens richtlijn 2004/38/EG een iets andere, op de doelstellingen van deze richtlijn gerichte inhoud moet worden toegekend. Zo wordt bijvoorbeeld in punt 13 van de considerans van de derdestaat-verblijfsrichtlijn 2003/109/EG bij de sociale bijstand als ondergeschikt begrip gesproken van fundamentele uitkeringen die ten minste een minimuminkomen alsmede ondersteuning bij ziekte, zwangerschap, ouderschap en langdurige verpleging omvatten. Deze omstandigheid duidt op een ander begrip dan dat van verordening 883/2004. Derhalve dient sociale bijstand in het verblijfsrecht te worden opgevat als een basisvoorziening van staatswege, betaald uit de algemene belastingmiddelen, waarop alle inwoners aanspraak hebben, waarbij het irrelevant is of er al dan niet een wettelijk recht op bestaat, en evenmin of deze al dan niet samenhangt met een bepaald risico van sociale zekerheid. Het doel van het verblijfsrecht is derhalve heel in het algemeen en abstract beschouwd, erin gelegen te vermijden dat de betrokkenen die van hun kant geen bijdrage hebben geleverd aan de financiering van het sociale stelsel, een te zware belasting vormen voor de begroting van de desbetreffende verblijfsstaat. Ook verweerder betoogt dat het bij de compenserende toeslag gaat om een niet op premie- of bijdragebetaling berustende geldelijke uitkering die het karakter heeft van sociale bijstand in de zin van artikel 70 van verordening 883/2004, die aanvullend wordt toegekend en gebaseerd is op behoefte. Bovendien wordt zij niet uit bijdragen, maar door de overheid uit de algemene belastingmiddelen gefinancierd. Derhalve gaat het bij de compenserende toeslag om een socialebijstandsuitkering in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38/EG. Daarvan is ook de Oostenrijkse wetgever in de reeds genoemde totstandkomingsgeschiedenis van de bepaling van 51, lid 1, punt 2, NAG uitgegaan. 6 Bestuursrechtelijk Aangezien de hier opgeworpen vraag door de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie nog niet lijkt te zijn opgehelderd, is het Oberste 7

9 VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN ZAAK C-140/12 Gerichtshof, wiens beslissing naar nationaal recht niet meer voor hoger beroep vatbaar is, overeenkomstig artikel 267 VWEU verplicht om de in het dispositief van deze beschikking geformuleerde vraag aan het Hof voor te leggen. (omissis) Oberster Gerichtshof, Wenen, 14 februari 2012 (omissis) 8